L'AGENCE FRANCE-PRESSE : UNE INQUIÉTUDE LATENTE
IV. L'AGENCE FRANCE-PRESSE : UNE INQUIÉTUDE LATENTE
A. UNE URGENTE REPRISE EN MAIN
1. Un statut en conformité avec le droit européen
L'organisation de l'Agence France-Presse (AFP) est définie par la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 portant statut de l'Agence, récemment modifiée par la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse, adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale et le Sénat.
La réforme opérée en 2015 visait notamment à mettre en conformité le statut de l'AFP avec le droit européen , en conséquence de la lettre de mesures utiles adressée par la Commission européenne à la France le 27 mars 2014 et acceptée par les autorités françaises, faisant elle-même suite à la plainte pour aide d'État déposée en 2010 par une agence allemande concurrente auprès de la Commission européenne. Déjà, le 8 mai 2012, la Commission européenne avait indiqué à la France, en conclusion de l'examen de ladite plainte, que le financement de l'AFP par l'État tel qu'il s'appliquait depuis la création de l'Agence était bel et bien qualifiable d'aide d'État.
Dès lors, la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives a anticipé une nécessaire évolution statutaire en modifiant l'article 13 de la loi du 10 janvier 1957 précitée, qui dispose désormais que « les ressources de l'Agence France-Presse sont constituées par le produit de la vente des documents et services d'information à ses clients, par la compensation financière par l'État des coûts nets générés par l'accomplissement de ses missions d'intérêt général , telles que définies aux articles 1 er et 2 de la présente loi et par le revenu de ses biens ».
L' inscription de la mission d'intérêt général dans le statut de l'AFP a ouvert la voie à la résolution du contentieux entre la France et les autorités européennes s'agissant des aides d'État fournies à l'Agence. Alors que, depuis 1957, l'État était considéré uniquement comme un « service public usager » de l'AFP, dont les relations financières avec l'Agence prenaient conventionnellement la forme d'abonnements souscrits par les administrations au fil d'information générale de l'AFP, il dispose, avec la loi du 22 mars 2012, d'une base législative pour verser une subvention compensant le coût net généré par les missions d'intérêt général dévolues à l'Agence . Le montant versé au titre des abonnements de l'État a donc désormais vocation à couvrir uniquement lesdits abonnements.
Sur ce fondement, la dotation de l'État à l'AFP est, depuis 2015, composée de deux lignes distinctes : l'abonnement commercial, d'une part, et la compensation financière du coût net des missions d'intérêt général, d'autre part. La clarification des relations entre l'État et l'Agence était indispensable pour sécuriser sa part de financement public, afin qu'elle puisse exercer ses missions de manière indépendante.
La loi susmentionnée du 17 avril 2015 apporte à cette première réforme trois nouvelles modifications , justifiées par la demande de la Commission européenne :
- la fixation de modalités de contrôle garantissant que l'État ne surcompense pas financièrement le coût des missions d'intérêt général , sous la responsabilité de la commission financière de l'AFP, organisme établi par la loi et composée de magistrats de la Cour des comptes ;
- la précision selon laquelle la convention d'abonnement entre l'État et l'AFP fixe le nombre et le taux des abonnements souscrits par les services de l'État , sur la base des grilles tarifaires générales de l'Agence, et doit prévoir les conditions de leur révision ;
- l'instauration de modalités procédurales liées à une éventuelle cessation des paiements de l'AFP , afin d'éviter toute garantie implicite de l'État vis-à-vis des créanciers de l'Agence. Dorénavant, « la responsabilité de l'État ne peut se substituer à celle de l'Agence France-Presse envers ses créanciers » .
La réforme du statut portée par la loi du 17 avril 2015 précitée, dont les modalités d'application ont été précisées par le décret n° 2015-721 du 23 juin 2015, modifie également la composition des organes de gouvernance de l'AFP.
Le conseil supérieur est désormais composé, de façon paritaire :
- d'un membre du Conseil d'État, président disposant d'une voix prépondérante (Christine Maugüe) ;
- d'un magistrat en activité de la Cour de cassation ;
- de deux représentants des directeurs de journaux quotidiens ;
- d'un journaliste professionnel ;
- d'un représentant des sociétés de l'audiovisuel public ;
- de deux parlementaires désignés, respectivement, par les commissions permanentes chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat (à ce jour : Nicole Duranton pour le Sénat et Michel Françaix pour l'Assemblée nationale).
La commission financière comprend pour sa part trois membres de la Cour des comptes en activité. Laurence Engel a démissionné de ses fonctions de présidente de la commission financière en avril 2016 consécutivement à sa nomination à la présidence de la Bibliothèque nationale de France et a été remplacée par Catherine Demier.
Le conseil d'administration comprend enfin, à parité d'hommes et de femmes, en plus du président de l'Agence :
- cinq représentants des directeurs de journaux quotidiens ;
- deux représentants de l'audiovisuel public ;
- trois représentants des services publics usagers désignés par les ministres en charge des affaires étrangères, de la communication et de l'économie ;
- trois représentants du personnel de l'agence, soit deux journalistes professionnels et un agent appartenant aux autres catégories ;
- cinq personnalités nommées par le conseil supérieur en raison de leur connaissance des médias et des technologies numériques et de leurs compétences économiques et de gestion, trois d'entre elles au moins possédant une expérience significative au niveau européen ou international.
Les évolutions statutaires consécutives à la lettre de mesures utiles de la Commission européenne renouvellent la relation entre l'AFP et l'État, sans toutefois modifier le modèle économique de l'Agence ou emporter des changements pour son personnel , si ce n'est une meilleure représentation au conseil d'administration, avec trois sièges au lieu de deux précédemment. Aucune économie n'est non plus à attendre directement du changement de statut de l'AFP.
2. Des efforts à saluer
a) Une implication constante des pouvoirs publics
Avec la réforme statutaire, la signature d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens et d'un nouveau contrat d'abonnement fondé sur les grilles tarifaires de l'Agence, l'État s'est pleinement conformé aux attentes exprimées par la Commission européenne dans sa lettre de mesures utiles.
Conformément à la distinction désormais opérée entre compensation des missions d'intérêt général de l'Agence, d'une part, et abonnements de l'État, d'autre part, le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFP et une convention d'abonnements sont entrés en vigueur en 2015 et en fournissent le support juridique respectif.
Le 15 juin 2015, l'État et l'AFP ont ainsi signé un contrat d'objectifs et de moyens portant sur les années 2014 à 2018 . Y est notamment précisé le contenu des missions d'intérêt général : l'indépendance et l'exigence de qualité de l'AFP, son maillage international, le caractère permanent de la collecte et du traitement de l'information, sans interruption, à destination d'usagers français et étrangers. Les missions d'intérêt général recouvrent l'ensemble de la production de l'AFP quels que soient les supports, les langues ou les zones géographiques. Elles ont vocation à évoluer au cours de la période d'application du contrat d'objectifs et de moyens.
Le contrat prévoit également la trajectoire indicative de soutien de l'État à l'AFP , sous forme de compensation des missions d'intérêt général, qui doit être confirmée chaque année par une convention entre les parties, conformément à la règle de l'annualité budgétaire : 105 millions d'euros en 2015, puis 105,8 millions d'euros en 2016 et 106,2 millions d'euros en 2017 et 2018.
La compensation des missions d'intérêt général ne peut en aucune manière dépasser leur « coût net évité » . L'AFP - sous le contrôle de sa commission financière - établit et calcule un « scénario contrefactuel » où l'Agence ne serait pas investie desdites missions et n'en supporterait en conséquence pas les charges, ni ne bénéficierait des produits additionnels. La différence entre le coût de ses activités dans le cadre défini par ce scénario et la réalité établit un « coût net évité » correspondant au plafond de la compensation autorisée. La Commission européenne a validé cette méthodologie de calcul.
Des mécanismes de remboursement en cas de surcompensation des missions d'intérêt général constatée par la commission financière de l'AFP, une fois les comptes de l'année clos et audités, sont également prévus par le contrat d'objectifs et de moyens, conformément aux engagements pris par l'État envers la Commission européenne. En 2016, la commission financière de l'AFP a constaté l'absence de surcompensation pour l'année 2015, ce qui n'est guère étonnant puisque, au contraire, les missions d'intérêt général n'ont alors été compensées par l'État qu'à hauteur de 96 %, ce qu'avait regretté votre rapporteur pour avis.
En revanche, la trajectoire de compensation des missions d'intérêt général s'est éloignée, dès 2016, de celle prévue au contrat d'objectifs et de moyens . Du fait des difficultés rencontrées par l'Agence à équilibrer son budget dans un contexte de la crise des médias et de concurrence internationale effrénée, une dotation supplémentaire de 1,6 million d'euros a été accordée en 2016 par rapport aux 105,8 millions d'euros prévus , permettant in extremis à l'Agence de présenter un budget en équilibre à son conseil d'administration.
L'effort supplémentaire de l'État se poursuit en 2017 pour accompagner l'Agence dans une période critique de son développement, avec une compensation des missions d'intérêt général de 110,8 millions d'euros inscrits au projet de loi de finances, contre 106,2 millions d'euros en application du contrat d'objectifs et de moyens .
Votre rapporteur pour avis salue l'engagement sans faille de l'État aux côtés d'une agence nationale à la rentabilité vacillante , même si, compte tenu de la rigidité de la réglementation européenne, le niveau du soutien public risque de demeurer tragiquement inférieur aux besoins d'investissement de l'AFP.
Outre le contrat d'objectifs et de moyens, la convention d'abonnement entre l'État et l'AFP a été signée le 29 septembre 2015, sur la base d'une refonte des prestations d'abonnement des services publics à l'AFP, désormais clairement distinctes des missions d'intérêt général . À cet effet et dans un souci général d'économie, l'État a défini ses besoins en fils d'information, à l'aune des changements survenus dans son organisation et son fonctionnement depuis la mise en place de la convention d'abonnements de 1958. Ces besoins ont été identifiés, administration par administration ; ils correspondent aux fournitures strictement nécessaires au bon fonctionnement de l'État , tant en administration centrale que dans les services déconcentrés.
Au total, plus de 1 100 services de l'État (administrations centrales, services déconcentrés, réseau international) reçoivent les informations de l'AFP. L'abonnement de l'État aux services de l'Agence est valorisé selon les grilles tarifaires habituelles de cette dernière, exception faite d'une remise de quantité de 20 %, tenant compte de la masse agrégée de l'ensemble des abonnements de l'État.
La valeur annuelle du contrat, intégrant le rabais de quantité, est de 21,7 millions d'euros par an pour la période 2015-2018 . Ce montant est confirmé par convention annuelle avec l'Agence, là encore pour respecter le principe de l'annualité budgétaire.
Pour 2017, la dotation de l'État à l'AFP s'établira à 132,5 millions d'euros, soit 45 % des crédits du programme 180 « presse et médias » , se partageant, comme indiqué précédemment, entre 110,8 millions d'euros de compensation et 21,7 millions d'euros d'abonnements . La réévaluation de 5 millions d'euros par rapport à 2016 vise à permettre à l'Agence de faire face à une situation commerciale dégradée et à la régularisation de situations sociales et fiscales chaotiques de personnels à l'étranger.
b) Une révolution copernicienne des méthodes de travail
Au-delà de la prise en compte budgétaire de l'évolution statutaire de l'Agence, le contrat d'objectifs et de moyens 2014-2018 fixe des objectifs ambitieux destinés à permettre à l'AFP de renouer avec la croissance et de maintenir ses positions dans un contexte commercial hautement concurrentiel. Il s'agit de compenser au mieux la régression constante de son activité traditionnelle de production de textes (- 16,8 millions d'euros entre 2009 et 2015), malmenée par la révolution numérique qui en limite l'attrait pour ses clients.
En particulier, les objectifs n° 2 « enrichir la production pour mieux répondre aux besoins en image » et n° 4 « accroître le rayonnement international », atteints respectivement à 95 % et 50 % de leur cible pour l'année 2015, engendrent de profonds bouleversements des outils et de méthode de travail et nécessitent d'importants investissements .
La production vidéo de l'Agence affiche des résultats supérieurs à l'objectif fixé par le contrat d'objectifs et de moyens, selon le bilan de ce dernier pour l'année 2015 rendu public le 21 juillet 2016, et atteint 15,6 % de croissance de son chiffre d'affaires pour s'établir à 9 % du chiffre d'affaires .
En 2015, ce sont 265 vidéos produites en moyenne par jour , pour une cible à 220, dont 90 % de production propre, vendues à 164 chaînes de télévision clientes en continu et à 225 chaînes achetant les vidéos à la pièce. Les couvertures live ont en particulier connu une forte croissance avec 1 217 couvertures en direct, dont 51 % de source propre, lorsque le contrat d'objectifs et de moyens en prévoyait seulement soixante. En outre, 79 infographies et vidéographies ont été produites en moyenne par jour en 2015, toutes de source propre, et une offre régulière d'infographie interactive a été lancée en septembre 2016.
Nombre de photographies, vidéos, infographies ou
vidéographies
diffusées en moyenne chaque jour
Source : AFP Forum
Nombre de clients vidéo sur le marché numérique (web, mobile)
Source : Rapport d'activité 2015 au conseil supérieur de l'AFP
Nombre de couvertures vidéo en direct par an
Source : Rapport d'activité 2015 au conseil supérieur de l'AFP
Ce succès a été soutenu par la mise en oeuvre d'importants moyens supplémentaires : outre 4,5 millions d'euros d'investissements techniques et en matériels , vingt-deux emplois ont été affectés à la vidéo, six emplois à une nouvelle cellule consacrée au live et trois emplois à l'infographie interactive. Il est cependant dommageable que la migration de la production vidéo vers le système rédactionnel (projet Iris), initialement prévue fin 2015, ne soit intégralement effective qu'au début de l'année 2017.
S'agissant du développement de la production à l'international , le contrat d'objectifs et de moyens a prévu une croissance annuelle moyenne de 4 %. Il s'agit, dans un marché de l'information fortement déprimé, d'atténuer l'attrition du chiffre d'affaires français et, dans une moindre mesure, européen.
« Organisme d'information à rayonnement mondial » selon son statut, l'Agence dispose de 343 point de présence, dont 138 bureaux physiques, à l'étranger. Elle produit quotidiennement en six langues , tous supports confondus : français, anglais (l'AFP dispose de plus de deux cents collaborateurs anglophones), espagnol, portugais, allemand et arabe. Son multilinguisme et la finesse de son maillage territorial représentent des éléments de distinction majeurs par rapport à ses concurrents historiques Associated Press (AP) et Reuters.
En vue de poursuivre le développement du réseau, un bureau a été ouvert à Doha en janvier 2016 puis en Corée du Nord à l'automne, l'AFP devenant, après AP en 2012, la seconde agence de presse étrangère à s'établir dans ce pays d'ordinaire peu hospitalier. Elle est également la seule agence à suivre l'armée irakienne dans la bataille de Mossoul.
A l'appui de son objectif stratégique de développement international, l'Agence a augmenté de 23 postes ses effectifs à l'étranger par redéploiement de sa masse salariale et régularisation juridique et sociale pigistes, notamment en Afrique, Asie et Amérique latine, et investi 2,9 millions d'euros pour l'entretien de son réseau (infrastructures, bureautique, sécurité des journalistes avec des gilets de protection).
L'international représente 58 % des recettes commerciales de l'Agence en 2015 , contre 57 % en 2014, et cette proportion ne cesse d'augmenter. La croissance, comme la répartition desdites recettes est toutefois très variable d'une zone à l'autre . Pour l'année 2015, si l'Afrique (+ 16 %) - continent ayant récemment bénéficié du lancement d'un service vidéo hebdomadaire - et l'Amérique du Sud (+ 12 %) ont enregistré des scores particulièrement satisfaisants, le Moyen-Orient n'a affiché qu'une augmentation de 1 %, tandis que les marchés d'Amérique du Nord et d'Asie entraient en récession (- 1 %).
Répartition des recettes commerciales 2015 par pays (%)
Source : AFP - Synthèse de l'expert-comptable
auprès du comité d'entreprise
- Sept. 2016
Les deux objectifs centraux du contrat d'objectifs et de moyens que représentent le développement de la vidéo et le renforcement du réseau à l'international sont retranscrits dans le « bleu budgétaire » . Ainsi, l'indicateur 1.1 de l'action n° 1 du programme 130 consacrée à l'AFF traite-t-il du « développement de produits et de marchés à fort potentiel de croissance ». Il prend en compte la trajectoire du chiffre d'affaires de la vidéo : (15,1 millions d'euros en prévision budgétaire et 14,9 millions d'euros en prévision actualisée pour 2016, puis 16,8 millions d'euros en 2017 pour une cible prévue par le contrat d'objectifs et de moyens à 15,6 millions d'euros). Pour ce qui concerne le chiffre d'affaires produit dans les régions extra-européennes, avant rétrocessions aux partenaires, il devrait s'établir à 54,3 millions d'euros selon les prévisions actualisées pour 2016, puis à 54,9 millions d'euros en 2017, pour une cible à 62,4 millions d'euros déterminée selon une trajectoire de taux de change moyens réels de 2014.
c) Un engagement remarquable des salariés
Outre la modernisation de son offre, l'Agence a réalisé un effort considérable sur la maîtrise de ses charges. Avec seulement 1 % d'augmentation en 2015 à 281,8 millions d'euros , l'AFP demeure dans l'épure ambitieuse de son contrat d'objectifs et de moyens.
L'indicateur 1.2 de l'action n° 1 du programme 180, intitulé « croissance des charges », traite de l'évolution des charges d'exploitation brutes de l'Agence, qui devrait s'établir à 0,7 % selon la prévision actualisée pour 2016, puis à 0,5 % en 2017, année où le contrat d'objectifs et de moyens prévoyait une absolue stabilité.
Les personnels, qui, avec plus de 2 300 collaborateurs dont 1 570 journalistes, représentent 76 % des charges d'exploitation, paient un lourd tribut à la politique d'austérité menée , notamment en France. Ainsi, si les dépenses liées au personnel local, dont la proportion augmente au sein de la masse salariale, croissent de 4,8 % en 2015, celles du siège sont en repli de 1,1 %.
Structure des charges d'exploitation en 2015 (en millions d'euros)
Source : Rapport financier 2015, entretien direction AFP du 07/07/2016
Effectifs* (AFP + filiales) par type de contrat entre 2012 et 2015
Source : AFP - Synthèse de l'expert-comptable auprès du comité d'entreprise - Sept. 2016
La comparaison des bilans sociaux des années 2002, année faste où 79 créations de postes avaient été enregistrées en application des accords de réduction du temps de travail, et 2015 fait apparaître la suppression de cinquante postes de droit français , dont dix-sept de journalistes. Parallèlement, le réseau de bureaux sur le territoire national a été considérablement réduit.
L'année 2015 a vu la mise en oeuvre de la décision, prise en 2014, d'appliquer les règles de prise stricte de congés et de s'assurer de la légitimité et du suivi rigoureux des récupérations, permettant de diminuer significativement la dotation pour congés non pris et de réduire le recours aux contrats à durée déterminée en planifiant par services les prises de congés.
En 2016, l'AFP a mis en place un outil de gestion des temps et des activités pour l'ensemble des services du siège , qui sera par la suite étendu aux bureaux de province et aux régions. Il vise à assurer un meilleur suivi des absences, des éléments variables de paie et de l'effectivité des services en vue de permettre un pilotage plus fin de la masse salariale.
En outre, afin de limiter les effectifs, soixante collaborateurs volontaires (32 en 2015 et 28 en 2016) ont bénéficié d'un dispositif temporaire d'accompagnement au départ en retraite , pour un coût de 1,5 million d'euros par an.
Au-delà des contraintes budgétaires et de leurs conséquences sur les effectifs, les relations sociales sont dégradées par les discussions, aussi houleuses que délicates, du nouvel d'accord d'entreprise de l'Agence, engagées depuis novembre 2013 et tendues depuis par la brutale dénonciation des 117 accords en cours (dont une cinquantaine étaient effectivement appliqués) deux ans plus tard.
Les négociations en cours, qui se clôtureront au plus tard le 8 février 2017 , date du délai légal de préavis, devront aboutir à un socle commun, à défaut duquel le texte de la direction s'appliquera unilatéralement, voire, dans un scénario extrême, le droit commun des conventions collectives des professions concernées, bien moins favorables de la réglementation interne de l'AFP.
Votre rapporteur pour avis, qui salue les efforts déjà réalisés par les personnels pour accompagner la restructuration de l'activité de l'Agence, appelle de ses voeux le règlement apaisé de cette négociation par un accord conforme tant aux contraintes budgétaires qu'à un traitement juste des personnels.
Il salue également les avancées de l'AFP en matière de déontologie. Après deux incidents majeurs survenus en 2015 - les annonces erronées des décès de Martin Bouygues en février et d'Henrique Vannier, bâtonnier de Melun, en octobre -, l'Agence s'est en effet dotée, le 12 avril 2016, de deux chartes déontologiques . La charte de l'AFP affirme en six points les principes d'équité, d'exactitude et d'impartialité au coeur de sa pratique et la charte des bonnes pratiques éditoriales et déontologiques les codifie en une série d'instructions précises (recommandations pour les différents types de couverture, usage des réseaux sociaux, gestion des contenus produits par des témoins, etc.).