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Projet de loi de finances pour 2017 : Protection judiciaire de la jeunesse

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Selon le projet de loi de finances, le budget de la mission « justice » s'élèvera en 2017 à 8,6 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 4,8 % par rapport aux crédits accordés en loi de finance initiale pour 2016.

Cette évolution bénéficiera de manière significative au budget du programme 182 « protection judiciaire de la jeunesse », qui connaitra en 2017 une nouvelle hausse, confirmant le redressement budgétaire engagé en 2012.

Dans le projet initial présenté par le Gouvernement, les crédits de paiement s'élevaient à 834,94 millions d'euros, soit une augmentation de 3,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Pour leur part, les autorisations d'engagement augmentaient de 5 %, pour atteindre 849,27 millions d'euros. En première lecture, l'Assemblée nationale a toutefois procédé, sur amendement du Gouvernement, à une réduction des crédits du programme « protection judiciaire de la jeunesse » d'un montant de 7,2 millions d'euros, ramenant l'augmentation des autorisations d'engagement à 4 % et celle des crédits de paiement à 3 %, mais dont les conséquences par titre et par action n'étaient pas connues au moment de la publication de ce rapport.

Le plafond d'autorisations d'emplois est lui aussi en hausse, avec 271 équivalents temps plein travaillé (ETPT) supplémentaires.

Pour la première fois depuis 2008, le budget alloué au secteur associatif habilité (SAH), longtemps perçu comme la « variable d'ajustement » de la PJJ, devrait augmenter de 2,4 %. Cette évolution, après des années de restriction budgétaire, reflète les efforts récemment menés par la PJJ pour restaurer la place du secteur associatif habilité dans la prise en charge éducative des mineurs sous main de justice.

À la lumière de la priorité accordée par le Gouvernement au développement d'une offre éducative diversifiée et continue dans son projet annuel de performance, votre rapporteure s'intéressera également au renforcement des politiques partenariales engagé par la PJJ dans le cadre de la recherche de prises en charge adaptées.

Enfin, le présent avis est l'occasion pour votre rapporteure de dresser un premier bilan des actions engagées par la PJJ en matière de prévention de la radicalisation chez les mineurs, mission pour laquelle d'importants crédits lui sont alloués depuis 2015.

I. UN BUDGET EN VOIE DE CONSOLIDATION

Le programme 182  « Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) » bénéficie, en 2017, de la réévaluation importante du budget de la mission « Justice » (A). Bien qu'opportune, la croissance des crédits qui lui sont affectés reste toutefois en-deçà de ses besoins (B).

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS QUI SE CONFIRME

1. Un revirement budgétaire engagé depuis le début du quinquennat

Au cours des dix dernières années, la protection judiciaire de la jeunesse a fait l'objet d'un bouleversement important, aussi bien au niveau de ses missions, recentrées sur la prise en charge des mineurs délinquants, que de son organisation, profondément réformée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

La réforme de la protection judiciaire de la jeunesse :
recentrage des missions et réorganisation territoriale

La spécialisation de l'action de la PJJ dans le domaine pénal

Historiquement compétente pour la prise en charge de l'enfance délinquante et de l'enfance en danger, la protection judiciaire de la jeunesse a opéré un recentrage de ses missions sur son action pénale, les conseils départementaux se voyant confier la responsabilité de toutes les mesures d'assistance exécutive.

Engagée depuis plusieurs années, notamment dans le cadre du mouvement de décentralisation, cette spécialisation de l'activité de la PJJ dans le domaine pénal s'est accélérée à compter de la promulgation de la loi du 5 mars 2007 sur la protection de l'enfance et avec la mise en oeuvre de la RGPP.

À partir de 2008, le nombre de mesures d'assistance éducative prononcées sur un fondement civil et exécutées par les services de la PJJ, secteur public et secteur associatif habilité confondus, a ainsi progressivement diminué, atteignant, en 2012, seulement 0,2 % des mesures qui lui ont été confiées par l'autorité judiciaire.

L'action de la PJJ dans le secteur civil se limite désormais à l'exécution des mesures d'investigation, qui demeurent, qu'elles soient civiles ou pénale, une prérogative de l'État.

À compter de la même date, la PJJ s'est par ailleurs retirée de la protection des jeunes majeurs, qui relève désormais, comme l'assistance éducative, des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance.

Une administration restructurée

Sur la base des préconisations formulées par la Cour des comptes en 2003, qui mettait en garde sur la complexité de son organisation territoriale, la PJJ a été restructurée au 1er janvier 2009 autour de neuf directions interrégionales (DIR) et 54 directions territoriales, qui ont remplacé les 15 directions régionales et les 100 directions départementales3(*).

Outre les économies budgétaires qu'elle a permises, cette restructuration a été l'occasion de clarifier les compétences entre les échelons territoriaux.

Les directions interrégionales, identifiées comme le niveau pertinent de pilotage des missions à l'échelon déconcentré, sont ainsi chargées de la traduction des politiques définies par l'administration centrale de la PJJ au niveau de leur territoire de compétence. Elles assurent la coordination des différents acteurs de la PJJ ainsi que la gestion des moyens budgétaires et humains.

Les directions territoriales, placées directement sous la responsabilité du directeur interrégional, sont quant à elles chargées de décliner les orientations fixées par les directions interrégionales au niveau local.

Conséquence directe de ces évolutions, le budget de la PJJ a connu une diminution continue de ses crédits entre 2008 et 2011. Au total, sur l'ensemble de la période, les crédits de paiement du programme 182 ont été réduits de 804,36 millions d'euros à 757,64 millions d'euros, soit une baisse de près de 6 %.

Source : commission des lois du Sénat à partir des documents budgétaires

À compter de 2012, conformément aux nouvelles priorités définies par le Gouvernement, la tendance budgétaire s'est inversée. À l'exception des exercices 2014 et 2015, caractérisés par une très légère réduction des crédits (- 0,6 % en 2014 et - 0,7 % en 2015), le budget de la PJJ a renoué avec la croissance, dans un contexte pourtant caractérisé par une forte restriction budgétaire. Entre 2011 et 2016, les crédits du programme PJJ ont ainsi augmenté, en cumulé, de plus de 6 %, atteignant un montant de près de 804 millions d'euros en loi de finance initiale pour 2016, soit leur niveau de 2008.

2. Une tendance à la hausse qui se poursuit

Le budget du programme Protection judiciaire de la jeunesse pour 2017 connait, dans la continuité des années précédentes, une nouvelle hausse de ses crédits. Selon le projet initial du Gouvernement, les autorisations d'engagement s'élèvent à 849,27 millions d'euros et les crédits de paiement à 834,94 millions d'euros, soit des augmentations respectives de 5 et 3,9 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2016.

Cet accroissement s'explique notamment par :

· une hausse importante des crédits du titre 2, relatifs aux dépenses de personnel, qui s'élèvent à 500 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (+ 4,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016). Ces moyens supplémentaires sont destinés à financer la création de 165 emplois supplémentaires (cf. ci-dessous) et incluent 3,2 millions d'euros de mesures catégorielles, notamment pour tenir compte de la mise en place du nouveau régime indemnitaire des fonctionnaires (Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel - RIFSEEP) ;

· une augmentation des dépenses d'investissement (titre 5) de 22 % en crédits de paiement (17 millions d'euros) et de 75 % en autorisations d'engagement (20,5 millions d'euros), nécessaire à la conduite d'une politique de rénovation et de sécurisation de sites immobiliers dégradés.

La comparaison pluriannuelle des titres 3 (dépenses de fonctionnement) et 6 (dépenses d'intervention) s'avère en revanche malaisée, en raison d'une modification de périmètre. Relevant jusqu'à présent du titre 3, les crédits affectés au secteur associatif habilité (SAH) et au financement des familles d'accueil sont désormais imputés sur le titre 6, l'action de ces établissements, longtemps assimilée à une prestation de service sur le plan comptable, ayant été reclassifiée comme mission d'intérêt général.

Titre et catégorie

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Ouvertes en LFI pour 2016

Demandées pour 2017

Ouverts en LFI pour 2016

Demandés pour 2017

Titre 2 - Dépenses de personnel

477 777 693

500 076 262

477 777 693

500 076 262

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement

313 702 903

91 489 730

306 181 000

80 639 730

Titre 5 - Dépenses d'investissement

11 650 000

20 465 523

13 900 000

16 981 531

Titre 6 - Dépenses d'intervention

6 079 435

237 242 222

6 079 435

237 242 222

Total

809 210 031

849 273 737

803 938 128

834 939 745

Source : programme annuel de performance - mission « Justice »

S'agissant de la répartition des crédits par action4(*), la hausse du budget se répercute principalement sur l'action relative à la mise en oeuvre des décisions judiciaires (+ 5 %), qui regroupe les crédits nécessaires à la conduite des mesures de prise en charge des mineurs délinquants et des mesures d'investigation.

Les crédits affectés à la formation initiale et continue, assurée par l'École nationale de protection judiciaire de la jeunesse et par les onze pôles territoriaux de formation, sont également en augmentation (+ 8 %).

En revanche, l'action « soutien », qui concerne les fonctions de support et de gestion réparties entre l'administration centrale de la PJJ et les deux échelons territoriaux, voit ses crédits diminuer de 6 %, notamment en raison du transfert de personnels de l'administration centrale vers d'autres programmes budgétaires (cf. infra).

Répartition des crédits de paiement par action, en euros (PLF 2017)

Numéro et intitulé
de l'action

Titre 2

Titre 3

Titre 5

Titre 6

Total

Dépenses de personnel

Dépenses de fonctionnement

Dépenses d'investissement

Dépenses d'intervention

01 - Mise en oeuvre des décisions judiciaires

399 490 274

53 577 392

15 659 809

237 242 222

705 969 697

03 - Soutien

76 029 336

17 774 782

1 321 722

 

95 125 840

04 - Formation

24 556 652

9 287 556

 

 

33 844 208

Total

500 076 262

80 639 730

16 981 531

237 242 222

834 939 745

Source : programme annuel de performance - mission « Justice »

Lors de la discussion du projet en séance publique, l'Assemblée nationale a procédé, sur amendement du Gouvernement, à une réduction des crédits de la PJJ de 7,2 millions d'euros, hors titre 2, ramenant l'augmentation des autorisations d'engagement à 4 % et celle des crédits de paiement à 3 %. Au moment de la publication de son rapport, votre rapporteure n'avait toutefois pas connaissance de la ventilation de cette baisse des crédits par titre et par action.

3. Des effectifs renforcés

La réorganisation territoriale de la PJJ et l'abandon de son action en matière d'assistance éducative ont également entraîné une réduction importante des emplois qui lui étaient affectés. Entre 2008 et 2012, le plafond d'autorisations d'emplois de la PJJ est ainsi passé de 9 027 ETPT à 8 395 ETPT, soit une réduction de 7 %.

Engagée en 2013 (+ 0,9 %), la reconstitution des effectifs de la PJJ s'est confirmée au cours des exercices 2014, 2015 et 2016, qui ont connu des augmentations respectives de + 0,5 %, + 0,7 % et + 3 %.

En 2017, le plafond d'autorisations d'emplois continue sa progression. Il s'élève à 9 092 ETPT, soit + 271 ETPT par rapport au plafond autorisé en loi de finances initiale pour 2016 et un niveau supérieure à 2008.

Cette augmentation des emplois se répartit de la manière suivante :

- la création de 145 emplois au titre du plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (+ 145 ETPT). Ces emplois supplémentaires, qui représentent l'essentiel de l'effort réalisé en matière de moyens humains pour l'année 2017, concerneront le recrutement de 30 psychologues pour les zones où apparaissent des risques de radicalisation et de 115 éducateurs ;

- la création de 20 emplois destinés à poursuivre le renforcement du milieu ouvert (+ 16 ETPT) ;

- l'extension en année pleine des créations d'emplois intervenues en 2016, pour lesquels les recrutements ont été échelonnés au cours de l'année :

· 54 emplois destinés au renforcement du milieu ouvert et 6 emplois de psychologue au titre du plan de lutte contre le terrorisme, prévus en loi de finance initiale pour 2016, dont l'impact est évalué à 26 ETPT ;

· 65 emplois créés au titre du second plan de lutte contre le terrorisme (PLAT 2), dont l'impact est évalué à 17 ETPT ;

- l'impact de transferts d'emplois vers d'autres programmes :

· 11 emplois de l'inspection de la PJJ transférés au programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de justice » (- 11 ETPT) ;

· 1 emploi transféré au programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », au titre du renforcement des plateformes régionales des achats de l'État (- 1 ETPT) ;

- une correction technique correspondant au recrutement d'apprentis en 2015 et 2016 (+ 79 ETPT).

À la lumière de cette présentation, votre rapporteure souligne qu'en soustrayant les ETPT supplémentaires correspondant à des extensions en année pleine d'emplois déjà créés ainsi que les corrections techniques, le nombre d'emplois effectivement créés s'élèvera en 2017 à 165 ETPT.

Comme elle l'avait déjà relevé dans le cadre de son avis sur le projet de loi de finances pour 2016, elle regrette par ailleurs que les crédits effectivement affectés chaque année au titre 2 ne permettent pas de financer l'ensemble des ETPT autorisés dans le cadre du plafond d'emplois fixé. Depuis 2009 en effet, les effectifs réels de la PJJ sont inférieurs au plafond d'emplois autorisés, mettant en péril le bon fonctionnement des services de la PJJ.

Évolution des plafonds d'emplois autorisés
et réalisés entre 2008 et 2015

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Plafonds autorisés (en ETPT)

9 027

8 951

8 618

8 501

8 395

8 470

8 507

8 567

Réalisé (en ETPT)

8 698

8 590

8 478

8 361

8 187

8 183

8 312

8 480

Taux d'utilisation

96,4 %

96 %

98,4 %

98,4 %

97,5 %

96,6 %

97,7 %

98,9 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses aux questionnaires budgétaires


* 3 Le remplacement des directions régionales et départementales par les directions interrégionales et territoriales a été entériné par le décret n° 2010-214 du 2 mars 2010 relatif au ressort territorial, à l'organisation et aux attributions des services déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse.

* 4 Le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » se décompose en trois actions : 01/ Mise en oeuvre des décisions judiciaires ; 03/ Soutien, 04/ Formation.