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Projet de loi de finances pour 2017 : Protection judiciaire de la jeunesse

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

II. UNE POLITIQUE PARTENARIALE À RENFORCER POUR ASSURER LA CONTINUITÉ ET L'INDIVIDUALISATION DES PRISES EN CHARGE

Continuité des parcours éducatifs et individualisation de la prise en charge sont devenues les maîtres mots de la protection judiciaire de la jeunesse au cours des dernières années. Comme le relève la DPJJ, l'assurance d'une prise en charge efficace et cohérente des mineurs délinquants repose avant tout sur la capacité à travailler de manière coordonnée et concertée avec l'ensemble des acteurs concernés dans la mise en oeuvre du parcours éducatif.

Atteindre cet objectif implique avant tout de la PJJ qu'elle s'attache à repenser la place du secteur associatif habilité (SAH), fortement mis à contribution au cours des dernières années (A). Le renforcement de ses partenariats en amont et en aval de la décision judiciaire doit par ailleurs être poursuivi (B).

A. LA NÉCESSAIRE REVALORISATION DU SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ

La protection judiciaire de la jeunesse assure la mise en oeuvre de ses missions par le biais d'un double réseau d'acteurs :

- les établissements et services du secteur public ;

- les établissements et services du secteur associatif habilité (SAH), qu'ils soient exclusivement financés par l'État ou fassent l'objet d'un financement conjoint avec les conseils départementaux, dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (secteur conjoint).

Assurant environ un quart des mesures confiées à la PJJ, le SAH est constitué de 1 038 établissements et services, dont 797 financés conjointement par l'État et les conseils départementaux6(*), qui se décomposent entre :

- 34 centres éducatifs fermés (CEF) ;

- 47 centres éducatifs renforcés (CER) ;

- 86 services d'investigation éducative ;

- 176 services d'action éducative en milieu ouvert (SAEMO) ;

- 10 structures d'insertion ;

- 646 établissements d'hébergement ;

- 39 services de réparation pénale.

1. Le SAH, un acteur de la PJJ en net recul

Partenaire historique de la PJJ, le SAH a connu, à compter de 2008, une diminution importante de sa dotation budgétaire, qui est passée de 307 millions d'euros en 2008 à 223,9 millions d'euros en 2016.

Crédits affectés au secteur associatif habilité (en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Dotation
du SAH

307

227,4

254,2

240

242

249,8

234,3

225,4

223,9

Source : DPJJ

Cette déflation budgétaire s'explique en partie par le recentrage des activités de la PJJ sur le secteur pénal. Entre 2008 et 2016, hors mesures d'investigation éducatives, le nombre de mesures civiles confiées à la PJJ a chuté de 16 400 à 2647(*). Ce mouvement a eu un impact direct sur la dotation budgétaire allouée aux services du SAH, ces derniers assurant jusqu'alors près de la moitié des mesures civiles confiées à la PJJ.

En parallèle, le SAH a également fait les frais d'un transfert progressif d'une partie de son activité pénale vers les services du secteur public. La part du nombre de mesures pénales exécutées par le secteur associatif sur le total de mesures ordonnées par les autorités judiciaires est ainsi passée de 14 % à 9 % entre 2008 et 2015.

Évolution de la répartition des mesures pénales exécutées
entre le secteur public et le SAH entre 2008 et 2015

 

2008

2012

2015

Secteur public

SAH

Secteur public

SAH

Secteur public

SAH

Évolution du nombre de mesures pénales8(*)

131 910

21 333

157 167

16 693

156 439

14 751

Pourcentage de mesures pénales exécutées, sur le total des mesures confiées à la PJJ

86 %

14 %

90 %

10 %

91 %

9 %

Source : commission des lois sur la base des réponses aux questionnaires budgétaires

Comme le relevait notre ancien collègue Jean-Pierre Michel dans son rapport de 20139(*), la PJJ s'est en effet efforcée, compte tenu de sa perte d'activité dans le champ civil, de faire exécuter par ses propres services une part croissante des mesures prescrites par les juridictions, augmentant progressivement sa charge d'activité dans le secteur pénal.

Cette évolution s'est opérée au détriment du SAH, dont le quota de mesures finançables pour l'année, fixé dans le projet de budget du programme 182 « protection judiciaire de la jeunesse », s'est progressivement réduit. Ainsi, alors même que le budget global de la PJJ augmentait, la dotation allouée au SAH a continué de diminuer, les crédits supplémentaires abondant uniquement le secteur public.

Selon les représentants des fédérations du secteur associatif habilité10(*) entendues par votre rapporteure, cette évolution a contribué à placer le SAH dans une situation de « concurrence » avec le secteur public plutôt que de complémentarité, et a été fortement dommageable à la qualité des relations entretenues avec les services de la PJJ.

Alors que la PJJ s'est engagée sur la voie de l'individualisation et de la diversification de la prise en charge des mineurs délinquants, votre rapporteure constate que le recul du SAH contribue à appauvrir progressivement le panel des mesures offertes aux magistrats. Cette évolution est d'autant plus dommageable que le secteur associatif a été historiquement porteur de projets innovants en matière éducative. Or, comme le souligne la direction de la PJJ dans sa note d'orientation du 30 septembre 2014, la qualité des réponses apportées par la PJJ nécessite qu'« à tout moment de la procédure, chaque magistrat (puisse) accéder dans l'intérêt du mineur à un panel de réponses éducatives différenciées et personnalisées ».

Le recul du SAH impacte l'ensemble des activités qui lui sont confiées.

En matière de placement éducatif, pour lequel le SAH joue un rôle prééminent, en exécutant plus de la moitié des mesures prononcées par les autorités judiciaires, l'offre d'hébergements s'est ainsi sensiblement réduite au cours des dernières années (cf. tableau ci-dessous). Entre 2013 et 2016, le nombre d'établissements d'hébergement gérés par le SAH a baissé de plus de 10 %. Le nombre de centres éducatifs fermés et de centres éducatifs renforcés est resté globalement stable sur la période ; en revanche, celui des structures d'hébergements « traditionnels » a diminué de manière conséquente.

Si la dotation des établissements SAH exclusivement financés par l'État a été maintenue, le secteur associatif conjoint (financement État/conseils départementaux) a fortement pâti de cette évolution d'activité, conduisant à réduire le nombre de places disponibles dans les structures accueillant des mineurs à la fois au titre de l'enfance en danger et de l'enfance délinquante. Cette évolution est d'autant plus dommageable que ce type d'établissements offre une continuité entre les prises en charge dans un cadre civil et dans un cadre pénal.

Évolution du nombre d'établissements d'hébergement
du SAH entre 2013 et 2016

 

2016

2015

2014

2013

% 2013-2016

Centres éducatifs fermés

34

34

33

34

0 %

Centres éducatifs renforcés

47

47

48

49

- 4 %

Autres hébergements

646

682

679

723

- 11 %

Total

727

763

760

806

- 10 %

Source : commission des lois sur la base des réponses aux questionnaires budgétaires

À cet égard, les magistrats entendus par votre rapporteure se sont inquiétés de l'insuffisance des offres d'hébergement pour mineurs, notamment dans les structures traditionnelles. Ils ont regretté être parfois contraints d'ordonner des mesures de placement dans des structures alternatives à la détention, faute de places disponibles dans des structures qui seraient pourtant plus adaptées à la situation des mineurs concernés. Il est dommageable, comme le relèvent les fédérations d'associations, que la recherche d'une place « à tout prix » l'emporte sur la recherche de l'adéquation des mesures ordonnées à la situation du jeune.

Les restrictions budgétaires ont également touché les services de milieu ouvert. Les fédérations d'associations ont insisté auprès de votre rapporteure sur la réduction de la part du nombre de mesures de réparation pénale confiées au SAH, au profit du secteur public. Ces mesures éducatives consistent à proposer au mineur auteur d'une infraction pénale de réaliser une activité d'aide ou de réparation au bénéfice de la victime ou dans l'intérêt de la collectivité et se révèlent très efficaces sur la réitération. Le nombre de services de réparation pénale financés du SAH a fortement diminué, passant de 44 en 2012 à 39 en 2016, soit moins d'un service par territoire. Or, le secteur associatif habilité, qui a initié et expérimenté la mesure de réparation pénale dans les années 1990, dispose d'une expérience riche dans l'exécution de ces mesures éducatives.

Enfin, dans un contexte d'augmentation des mesures pénales prononcées à l'encontre des mineurs, la baisse du nombre de mesures financées par la dotation budgétaire au SAH contribue à engorger les services et établissements du secteur public de la PJJ, malgré le renforcement de ses moyens, avec pour conséquence une réduction de capacité et de la qualité de prise en charge.

Dans le cadre de ses auditions comme de ses déplacements, votre rapporteure a ainsi été alertée à plusieurs reprises sur les difficultés rencontrées dans le cadre de l'exécution des mesures judiciaires d'investigation éducatives (MJIE). Entrée en vigueur au 1er janvier 2012, en remplacement des enquêtes sociales et des mesures d'investigation et d'orientation éducatives préeexistantes, la MJIE est une mesure d'investigation unique, modulable dans son contenu et dans sa durée. Prononcée par un magistrat, dans le cadre d'une procédure civile comme pénale, elle peut être librement confiée à une structure relevant du secteur public ou du secteur associatif habilité.

Afin d'assurer une répartition optimale des MJIE prononcées, la DPJJ fixe chaque année, dans le cadre de sa programmation budgétaire et au niveau de chacune de ses directions interrégionales, un quota maximal de mesures finançables pour le SAH.

Comme l'ont relevé les fédérations du SAH et les syndicats des personnels de la PJJ, les quotas contribuent à l'engorgement des services d'investigation, notamment dans le secteur public, qui, une fois les volumes du SAH atteints, se voit confier l'ensemble des MJIE restant à exécuter pour l'année. Cette dynamique entraîne un allongement des délais d'exécution des mesures d'investigation, qui représentent pourtant une aide essentielle à la décision des autorités judiciaires. Votre rapporteure a pu constater une forte inquiétude des magistrats sur cette question, qui ont évoqué des durées pouvant atteindre deux à quatre mois entre le prononcé et l'organisation du premier entretien avec le mineur.

2. Un dialogue restauré, dont la traduction dans les faits est encore attendue
a) D'une situation de concurrence à une recherche de complémentarité entre le SAH et le secteur public de la PJJ

Dans un souci de cohérence de l'action éducative menée auprès des mineurs, la DPJJ a défini, dans sa note d'orientation du 30 septembre 2014, la rénovation de la gouvernance du SAH comme un axe prioritaire, dans la droite ligne des préconisations d'un audit réalisé en 2014 sur les dépenses du SAH par l'inspection générale des services judiciaires.

L'objectif poursuivi consiste à favoriser la complémentarité entre les différentes structures éducatives de la protection judiciaire de la jeunesse, qu'elles relèvent du secteur public ou du secteur associatif habilité. Il s'agit, selon les orientations fixées par la DPJJ, de « définir les modalités d'une « bonne » coordination inter service (SP et SAH), les formaliser dans des protocoles, dans les projets territoriaux, les schémas territoriaux et les projets de service ». Les directions territoriales, au plus proche des besoins, sont identifiées comme les acteurs pilotes de la mise en oeuvre de cette politique de complémentarité.

Sur la base de ces orientations, des consultations ont été conduites par la PJJ avec les fédérations représentatives du secteur associatif habilité. Elles se sont conclues par la signature d'une charte nationale d'engagements réciproques le 30 janvier 2015, qui formalise les principes structurant les relations entre le secteur public et le secteur associatif.

La charte d'engagements réciproques entre la direction de la protection judiciaire
de la jeunesse et les fédérations associatives

La charte d'engagements réciproques s'inscrit dans la démarque engagée par le Gouvernement, depuis le début du quinquennat, pour redéfinir et valoriser le rôle des associations dans la justice des mineurs.

Signée entre la DPJJ et les quatre fédérations représentatives du SAH - UNIOPSS, CNAPE, FN3S, CITOYEN & JUSTICE -, elle énumère les valeurs communes partagées par les acteurs de la protection judiciaire des mineurs et précise les rôles respectifs de chacun d'entre eux.

Surtout, la charte établit les principes fondamentaux qui instituent le partenariat entre la PJJ et le secteur associatif habilité. Elle insiste sur la nécessité de systématiser la concertation entre la DPJJ et les fédérations associatives, par la tenue régulière de réunions de travail autour de la définition des politiques stratégiques de la justice des mineurs et des orientations budgétaires. Elle fixe par ailleurs le principe des conventions pluriannuelles d'objectifs, afin de sécuriser l'action des associations dans la durée. Enfin, elle engage la DPJJ à favoriser l'ouverture de ses dispositifs de formation aux personnels du secteur associatif.

Cette charte a fait l'objet de discussions et de déclinaisons territoriales au niveau de chaque direction interrégionale. À ce jour, 8 des 9 chartes régionales ont été signées, la signature de la charte de la DIR Centre étant programmée pour le début de l'année 2017.

En parallèle, la DPJJ a piloté, entre novembre 2015 et février 2016, quatre groupes de travail pluri institutionnels, réunissant les fédérations associatives, les conseils départementaux et des représentants de la magistrature, dans le but de définir les modes de gouvernance du secteur associatif habilité. Les conclusions de ces travaux devraient servir de base à la publication d'une note d'orientation de la direction de la PJJ sur la complémentarité service public/SAH d'ici la fin de l'année 2016.

Les fédérations d'associations reçues par votre rapporteure ont tenu à souligner la réelle amélioration du dialogue entre l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ et DIR) et le SAH intervenue au cours des derniers mois. Les échanges entretenus dans le cadre de la négociation des chartes territoriales ont permis de travailler sur l'évaluation des besoins au niveau de chaque territoire.

Au-delà de la restauration d'un dialogue nécessaire à l'efficacité de la prise en charge des mineurs, la DPJJ met en place de nouvelles initiatives destinées à assurer une meilleure continuité entre le secteur public et le secteur associatif habilité. Le déploiement dans les prochains mois d'une base de données unique de l'ensemble des mineurs relevant de la PJJ peut être à ce titre souligné. Appelé « P@rcours », ce nouveau dispositif permettra de référencer dans une base unique les informations sur les jeunes pris en charge par la PJJ, qui étaient jusqu'à présent scindées en deux bases, l'une pour le secteur associatif (« Images »), l'autre pour le secteur public (Games).

b) Une traduction budgétaire encore insuffisante

Si elle doit être saluée, cette rénovation de la gouvernance du SAH n'en est qu'à ses prémices et attend encore d'être déclinée dans la pratique, notamment au niveau financier.

Or, force est de constater que les prévisions budgétaires ne reflètent que partiellement les objectifs que la PJJ s'est fixés, d'autant que la réduction de 7,2 millions d'euros des crédits votée par l'Assemblée nationale en première lecture risque d'impacter le niveau des financements accordés au SAH.

Selon le projet de loi initial présenté par le Gouvernement, le budget de la PJJ pour 2017 se caractérise par une augmentation des crédits affectés au SAH, qui atteignent 229,2 millions d'euros, soit une hausse de 2,4 %.

Cette augmentation des crédits de 5,3 millions d'euros s'explique principalement par une évolution de la masse salariale, à hauteur de 1 %, résultant du Glissement vieillesse-technicité (GVT) ainsi que de la revalorisation salariale attendue en 2017 à la suite de l'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique. Elle permettra également de financer la création de deux centres éducatifs renforcés (CER) au cours de l'exercice 2017, l'un dans les Hautes-Alpes et l'autre dans les Bouches-du-Rhône, pour un montant d'1,2 million d'euros.

Cette évolution mérite toutefois d'être relativisée.

Comme l'ont relevé les fédérations d'associations entendues, la hausse de la dotation initialement présentée s'explique principalement par l'augmentation de la masse salariale, mais ne s'accompagne pas d'une réévaluation du nombre de mesures finançables, pourtant loin d'être en adéquation avec les besoins des autorités judiciaires. Seul le nombre de mesures d'hébergement en CER est en hausse, compte tenu de la création de deux nouveaux centres au cours de l'exercice. En revanche, le volume de mesures de milieu ouvert, y compris les mesures d'investigation et de réparation pénale, et les places en hébergement « traditionnel », stagnent ou diminuent par rapport à 2016.

Évolution du volume de mesures prévisionnelles finançables
confiées au SAH, indiqués en projet de loi de finances
(en nombre de jours)

 

2015

2016

2017

Centres éducatifs fermés

119 900

119 900

119 900

Centres éducatifs renforcés

89 900

89 900

92 320

Autres hébergements (y compris centres de placement immédiat)

217 400

200 200

200 200

Réparations pénales

7 850

7 850

7 850

Mesure d'activité de jour (MAJ)

3 000

3 300

3 300

Mesures d'investigation (MJIE)

24 850

24 850

24 850

Source : commission des lois sur la base des documents budgétaires

Il est regrettable, comme l'ont souligné les fédérations d'associations entendues, que la répartition des moyens budgétaires, dans le cadre de la préparation des budgets opérationnels de programme (BOP) de chaque DIR, ne soit pas réalisée sur la base d'une analyse des besoins de chaque territoire. À cet égard, votre rapporteure estime qu'une planification budgétaire ascendante, se fondant sur une analyse des besoins au niveau de chaque territoire et menée en collaboration avec les partenaires associatifs, permettrait une meilleure adéquation des capacités d'accueil et de placement.

Les fédérations d'associations se sont également inquiétées auprès de votre rapporteure que le budget 2017 n'intègre pas l'augmentation des effectifs d'encadrement dans les centres éducatifs fermés, passé, en 2015, de 25 à 26,5 ETP. Le prix estimé d'une journée de placement en centre éducatif fermé n'a été en effet que très légèrement revu à la hausse, de 565 euros en 2014 à 580 euros en 2017.

Enfin, les acteurs du SAH restent en attente d'une sécurisation de leurs subventions. L'absence de visibilité sur les financements à moyen terme, corrélée à la réduction continue des dotations, nuit en effet à la capacité d'initiative des associations et à l'expérimentation de solutions éducatives innovantes. Si la DPJJ s'engage, dans le cadre de la charte d'engagements réciproques, à la définition de conventions d'objectifs pluriannuelles (cf. encadré ci-dessus), les fédérations s'inquiètent en revanche du changement d'imputation budgétaire des crédits affectés au SAH. Selon les représentants associatifs entendus, la bascule de la dotation du SAH dans les dépenses d'intervention pourrait se traduire par une plus grande fragilité des financements à moyen et long terme. Interrogé sur ce point par votre rapporteure, le garde des sceaux a assuré que cette opération de transfert visait à mettre le budget de la PJJ en conformité avec la catégorisation budgétaire de la LOLF et n'aurait aucun impact sur la pérennité de la dotation du SAH.

Le système de tarification actuellement appliqué par les services territoriaux de la PJJ est également source d'insécurité sur les financements.

La tarification du secteur associatif habilité

La tarification des établissements et services relevant du SAH fait l'objet d'un processus complexe au niveau des directions interrégionales.

En fonction des crédits qui lui ont été affectés dans le cadre du budget opérationnel de programme, les DIR élaborent un projet de budget pour chaque établissement ou service de leur territoire de compétence, sur la base des résultats des années précédentes. Cette proposition budgétaire fait l'objet d'échanges avec les services déconcentrés de la PJJ, pour aboutir à un projet de budget définitif, dont il est déduit un prix moyen de mesure. La tarification de l'activité de l'association concernée est effectuée au fil de l'eau sur la base de ce prix estimatif. Le paiement est effectué soit à service fait, sous 30 jours, soit mensuellement, de manière anticipée, si une convention de financement par douzième mensuel a été signée.

En fin d'année, la DIR étudie le compte administratif de l'association et établit la subvention définitive pour l'année écoulée. Elle peut décider soit de rejeter certaines charges, soit au contraire de compenser des charges engagées mais non couvertes en raison d'une activité plus faible que les prévisions réalisées en début d'année.

Seuls les centres éducatifs fermés échappent à ce dispositif. Depuis 2013, ils sont en effet financés sur la base d'une dotation globale de fonctionnement (DGF). Le montant définitif de la subvention est fixé en début d'année et sert de base à la rémunération de l'association gestionnaire, quel que soit le niveau d'activité du centre.

Une extension du système de la dotation globale de fonctionnement au financement des services d'investigation éducative est actuellement à l'étude par la direction de la PJJ. Consistant à déterminer, en début d'année, un budget, qui sera financé quel que soit le niveau d'activité, la DGF pourrait permettre de sécuriser à la fois les financements des associations et la programmation budgétaire de la PJJ.


* 6 Chiffres au 1er juillet 2016, issus des réponses aux questionnaires budgétaires.

* 7 L'État conserve le monopole de l'exécution des mesures d'investigation ordonnées par les magistrats, dans le champ civil comme dans le champ pénal. Ces mesures peuvent être confiées au secteur public de la PJJ comme au secteur associatif habilité.

* 8 Sont exclues les mesures d'investigation éducatives civiles, exécutées par la PJJ.

* 9 Rapport « La PJJ au service de la justice des mineurs » de M. Jean-Pierre Michel, sénateur de la Haute-Saône, parlementaire en mission, remis au garde des sceaux (18 décembre 2013).

* 10 Le secteur associatif habilité regroupe plusieurs centaines d'associations, regroupées au sein de fédérations associatives, qui en assurent la représentation auprès des services centraux comme déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse.