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Projet de loi de finances pour 2017 : Pouvoirs publics

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Pouvoirs publics ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'autonomie financière des institutions qui composent la mission Pouvoirs publics, justifiée par « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs »2(*), ne saurait exempter ces dernières d'une juste contribution à l'effort national de redressement des finances publiques.

La particularité, au sein des institutions publiques, de la Présidence de la République, des assemblées parlementaires, de la chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel, de la Haute Cour et de la Cour de justice de la République, justifie que la présente mission soit dépourvue de programmes et ne réponde pas à une politique publique prédéfinie.

Plus que jamais, nos concitoyens exigent l'exemplarité dans l'utilisation des deniers publics. C'est l'esprit dans lequel les institutions et la chaine précitées ont engagé ces dernières années un effort de maîtrise budgétaire significatif, renouvelé pour l'exercice 2017, sans que cet effort altère la qualité des missions remplies. Ainsi, toutes les dotations de la présente mission diminuent ou sont reconduites en euros courants, à l'exception de celle destinée au Conseil constitutionnel. La hausse de la dotation globale allouée aux pouvoirs publics en 2017 est donc exclusivement due à celle de la dotation allouée au Conseil constitutionnel, qui se justifie principalement en raison de la tenue en 2017, pour la première fois depuis 1958, des trois élections nationales dont le Conseil constitutionnel assure le contrôle.

Le montant total des dotations de ces institutions devrait donc s'élever en 2017 à 990 920 236 euros, soit une hausse de près de 3,17 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent.

Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances initial s'établissent comme suit :

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Variation 2017/2016

Intitulé
de la dotation

Ouvertes en LFI
pour 2016

Demandées
pour 2017

Ouverts en LFI
pour 2016

Demandés
pour 2017

Présidence de la République

100 000 000

100 000 000

100 000 000

100 000 000

0,00 %

Assemblée nationale

517 890 000

517 890 000

517 890 000

517 890 000

0,00 %

Sénat

323 584 600

323 584 600

323 584 600

323 584 600

0,00 %

La Chaîne parlementaire

35 489 162

34 887 162

35 489 162

34 887 162

- 1,70 %

Indemnités des représentants français au Parlement européen

0

0

0

0

0,00 %

Conseil constitutionnel

9 920 462

13 696 974

9 920 462

13 696 974

+ 38,1 %

(+ 18,11 % hors budget annexe élection présidentielle)

Haute Cour

0

0

0

0

0,00 %

Cour de justice de la République

861 500

861 500

861 500

861 500

0,00 %

Total pour la mission

987 745 724

990 920 236

987 745 724

990 920 236

+ 0,32 %

Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2017

Votre rapporteur pour avis tient toutefois à souligner que les limites de cet exercice consistant à réduire ou à contenir la dotation des pouvoirs publics, année après année, qui a certes permis de rationaliser les moyens employés, se font aujourd'hui sentir. L'activité importante des pouvoirs publics constitutionnels ne pourra être poursuivie avec la qualité et l'efficacité requises qu'au prix d'un maintien et d'une mise à niveau des moyens actuels.

Comme chaque année, l'examen des crédits alloués à la mission Pouvoirs publics par votre commission s'effectuera dans une optique davantage institutionnelle que budgétaire, ce dernier aspect étant traité de manière pointue par les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il s'agit donc d'examiner l'activité de chacune des institutions précitées au regard des moyens alloués, ce qui permettra de souligner l'effort de rationalisation des crédits au regard des missions poursuivies qui a été mené à bien.

Votre rapporteur pour avis ne consacrera aucun développement spécifique à la dotation de la Haute Cour, à laquelle aucun crédit n'est alloué en l'absence de réunion prévisible, pas plus qu'aux « indemnités des représentants français au Parlement européen » qui sont prises en charge, depuis les élections européennes de 2009, directement par le Parlement européen. Aussi, aucun crédit n'a-t-il été ouvert à ce titre depuis 2010 sur cette dotation de la mission Pouvoirs publics. Votre rapporteur pour avis s'interroge donc, cette année encore, sur l'intérêt de maintenir l'existence d'une telle dotation qui est devenue purement formelle.

I. LA DOTATION DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE UNE NOUVELLE FOIS CONTENUE À 100 MILLIONS D'EUROS AU PRIX DE TRÈS NOTABLES EFFORTS D'ÉCONOMIES

Depuis huit années, les crédits de la Présidence de la République font l'objet d'un effort de rationalisation sans précédent. Les progrès réalisés se manifestent en premier lieu par un effort de transparence réel puisqu'une présentation par type de charges est effectuée. Grâce à un retraitement rétroactif des données, réalisé sur les recommandations de la Cour des comptes, qui effectue désormais un contrôle annuel des crédits de la Présidence de la République, une comparaison à périmètre équivalent a pu être faite depuis 2011.

Les dépenses de la Présidence de la République recouvrent des frais de représentation et le coût des missions diplomatiques attachées au chef de l'État. Elles comprennent également le financement des dépenses de sécurité et la prise en charge des fonctions support des services de l'Élysée. Les charges de personnel représentent les deux-tiers du total des dépenses. En 2017, comme lors des exercices précédents, ces dépenses seront financées à plus de 95 % par la dotation allouée par la loi de finances, les autres recettes émanant de produits divers (produits locatifs, ventes diverses et remboursement des frais avancés par les participants aux voyages officiels). Cette dotation sera plafonnée, pour la troisième fois en 2017, au niveau de la barre symbolique des 100 millions d'euros.

Toutefois, la part des ressources propres augmente légèrement depuis quelques années.

Le tableau suivant récapitule les charges et produits de la Présidence de la République inscrits en loi de finances initiale, par catégorie, depuis 2012.

 

2012

2013

20141

2015

2016

2017

1 Charges de personnel

67 109 739

65 650 792

67 610 000

67 500 000

67 500 000

67 500 000

Mis à disposition

56 331 923

55 446 687

56 758 824

56 686 500

56 703 500

56 400 000

Contractuels

10 777 816

10 204 105

10 851 176

10 813 500

10 796 500

11 100 000

2 Charges de fonctionnement courant

19 049 000

17 641 360

17 925 200

18 721 126

18 650 000

18 750 000

Approvisionnement

4 295 000

4 053 000

4 250 881

4 400 126

5 140 000

4 900 000

Prestations extérieures

4 352 700

4 260 760

4 468 785

4 621 000

4 670 000

4 500 000

Autres services extérieurs

6 021 800

5 125 300

5 375 534

5 200 000

4 340 000

4 850 000

Impôts et taxes

200 000

220 000

230 000

200 000

200 000

200 000

Dotation aux amortissements et provisions

4 179 500

3 982 300

3 600 000

4 300 000

4 300 000

4 300 000

3 Déplacements

19 400 000

18 199 300

16 000 000

14 328 874

14 300 000

14 300 000

Diplomatiques

7 866 100

7 202 700

6 675 650

5 835 607

5 415 000

5 415 000

Hors diplomatiques

3 788 800

3 536 900

2 237 635

1 944 534

2 226 000

2 226 000

Avions ETEC

7 745 100

7 459 700

7 086 715

6 548 733

6 659 000

6 659 000

4 Charges exceptionnelles

350 000

320 000

0

0

0

0

5 Équipements et travaux

4 134 000

3 621 800

4 000 000

4 000 000

4 100 000

4 000 000

TOTAL DES CHARGES

110 042 739

105 433 252

105 535 200

104 550 000

104 550 000

104 550 000

Dotation loi de finances

108 929 739

103 483 252

101 660 000

100 000 000

100 000 000

100 000 000

Produits divers de gestion

1 113 000

1 950 000

2 075 200

1 200 000

1 200 000

1 200 000

Intérêts du compte
de dépôt

820 000

965 000

902 000

0

0

0

Recettes du restaurant

 

636 000

606 000

610 000

610 000

610 000

Produits locatifs logements

125 200

139 300

182 000

250 000

250 000

250 000

Participations des parents aux frais
de la crèche

48 500

55 900

75 000

70 000

70 000

70 000

Ventes de produits

46 000

52 500

72 500

50 000

50 000

50 000

Remboursement plateaux repas

24 500

28 100

29 200

30 000

30 000

30 000

Vente véhicules

17 900

26 500

26 500

10 000

10 000

10 000

Autres produits

30 900

46 700

182 000

180 000

180 000

180 000

Produits exceptionnels

   

1 800 000

3 350 000

3 350 000

 

TOTAL DES PRODUITS

110 042 739

105 433 252

105 535 200

104 550 000

104 550 000

104 550 000

(1) après transfert en provenance des services du Premier ministre en PLF 2014

Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2017

A. UN TRAIN DE VIE RESTREINT

Dans son rapport3(*) sur les comptes et sur la gestion des services de la Présidence de la République en 2014, la Cour des comptes souligne qu'elle a pu observer « la poursuite des efforts engagés pour ramener les dépenses (...) dans la limite d'un montant maximum de 100 millions d'euros ». L'ensemble des leviers sur lesquels une marge de manoeuvre existait a été actionné pour contenir les dépenses.

1. Les effectifs réduits de 8,62 % en cinq ans

La Présidence de la République a, en premier lieu, réduit ses effectifs, passant de 882 agents au 31 décembre 2011 à 806 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au 31 décembre 2016, soit une réduction d'effectifs de presque 8,62 % en cinq ans. La masse salariale représentant les deux tiers des dépenses globales, la maîtrise des effectifs des personnels de l'Élysée a constitué le principal levier d'action.

Pour 2017, le montant de la masse salariale est stabilisé à un niveau identique à celui ouvert par la loi de finances initiale pour 2016, soit environ 67,5 millions d'euros, malgré les augmentations mécaniques du glissement vieillesse technicité (GVT) l'impact des mesures catégorielles mises en oeuvre dans les ministères desquels la plupart des agents de l'Élysée sont détachés et l'évolution des cotisations sociales. Aucune création ou suppression d'emploi n'a été prévue pour 2017.

Pour parvenir à ces résultats, la Présidence de la République a, par exemple, drastiquement encadré les fonctions de chauffeurs affectés, passés d'une dizaine à seulement quatre aujourd'hui (seuls le Président de la République, le Secrétaire général, le Directeur de cabinet et le Chef d'État-major particulier disposent d'un chauffeur affecté) au bénéfice d'une organisation sous forme de pool.

Depuis 2011, l'effectif des chauffeurs a diminué de 11 ETPT du fait d'une plus grande mutualisation et de la réduction du nombre des chauffeurs, qu'ils soient affectés ou membres du pool. Le tableau suivant récapitule le nombre de chauffeurs à la Présidence de la République au 31 octobre 2016 :

 

Au 31 décembre

Au 31 octobre

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

TOTAL

48

46

42

38

36

37

En outre, des économies sur les frais de carburant ont pu être obtenues grâce à la politique volontariste d'acquisition de véhicules électriques. Quinze véhicules électriques ou hybrides sont aujourd'hui utilisés à la Présidence de la République sur un parc automobile estimé à 93 véhicules au 31 décembre prochain. La part des véhicules électriques dans le parc automobile est ainsi passée de 2 % en 2012 (2 véhicules pour un parc de 96 véhicules) à près de 16 % fin 2016 (12 véhicules électriques et 3 voitures hybrides).

Compte tenu de l'autonomie encore faible de ces véhicules électriques, leur utilisation se limite aux déplacements à Paris intra-muros et en petite couronne. L'acquisition de nouveaux véhicules électriques initialement prévue en 2016 a été reporté en 2017 en raison de la commercialisation en début d'année prochaine de véhicules ZOE dotés d'une plus grande autonomie. 8 nouvelles voitures électriques ou hybrides devraient ainsi remplacer les véhicules à essence, portant à 24 % la part des véhicules électriques et hybrides dans le parc automobile.

Précisons que plus de 80 % des personnels sont détachés par les ministères, les collectivités territoriales et des organismes publics, contre remboursement. Les ministères de l'intérieur et de la défense demeurent les deux premiers pourvoyeurs de personnels mis à disposition, représentant actuellement 53,3 % des effectifs de la Présidence de la République, ce qui est quasiment stable par rapport à l'exercice précédent. Les militaires constituent presque 40 % des effectifs de la Présidence de la République.

Le contexte actuel en matière de sécurité conduit votre rapporteur pour avis à considérer qu'il ne serait pas raisonnable de limiter davantage les moyens alloués à la Présidence de la République.

2. Le recours aux heures supplémentaires davantage contenu

Les impératifs budgétaires font reposer sur les personnels en place la croissance de l'activité et, dans le contexte particulier de la présidence de la République, le recours aux heures supplémentaires apparait comme étant inéluctable. Or, l'an dernier, dans son rapport annuel relatif aux comptes et à la gestion des services de la Présidence de la République, la Cour des comptes allait même jusqu'à indiquer que « le sujet du recours très excessif, au regard du droit en vigueur, aux heures supplémentaires n'est pas encore réglé ».

Votre rapporteur pour avis ne peut toutefois que constater qu'il n'est pas possible, alors même que l'activité liée aux manifestations organisées en France par la Présidence de la République demeure importante, d'exiger de cette dernière de contenir ses charges de personnel, et donc de limiter les recrutements, tout en limitant le recours aux heures supplémentaires.

Confirmant que le recours aux heures supplémentaires avait progressé de 2012 à 2014, la Présidence de la République, tout en faisant observer que celles-ci demeurent très inférieures au montant de 1,95 million d'euros constaté en 2011, a engagé une politique volontariste pour réduire le recours aux heures supplémentaires. Des efforts significatifs ont donc été initiés pour répondre aux recommandations de la Cour des comptes, tout en intégrant la nécessité de répondre aux besoins spécifiques de la Présidence de la République qui fonctionne 24 heures sur 24, tous les jours de l'année, requérant une réactivité et une disponibilité considérables.

Les évolutions sont d'ores et déjà mesurables. Alors que le montant total consacré aux heures supplémentaires était passé de 1,55 million d'euros en 2013 à 1,62 million d'euros en 2014, il a été ramené à 1,41 million d'euros en 2015. En 2016, ce montant devrait être inférieur de 27,45 % à ce qu'il était en 2011.

Afin de limiter au maximum le recours aux heures supplémentaires, de nombreux leviers ont été mobilisés. Comme l'ont indiqué les services de la Présidence de la République à votre rapporteur pour avis, les actions intentées, pour répondre à la recommandation de la Cour des comptes de réduire ce type de dépenses, sont nombreuses : externalisation des tâches (par exemple par le recours à un marché pour certaines activités) ; mise en place d'une nouvelle organisation du travail dans certains secteurs d'activité (meilleure gestion des amplitudes horaires, requalification de certains emplois, introduction du régime des astreintes) ; recours à des « extras » ou recrutements compensés par des non-remplacements d'emplois.

En outre, un nouveau dispositif d'indemnisation des personnels, se traduisant par des indemnités de sujétions spécifiques, a été mis en place. C'est dans ce cadre que, par exemple, un régime d'indemnisation a été créé propre au personnel nomade confronté à des déplacements nationaux et internationaux fréquents. Aussi les personnels affectés au pôle voyage perçoivent-ils désormais une indemnité de sujétion complémentaire dont le montant dépend de la zone géographique dans laquelle ils se sont déplacés. Cette indemnité est exclusive du paiement des heures supplémentaires.

Lors de l'examen de l'exercice précédent, la Cour des comptes avait plus particulièrement constaté le recours aux heures supplémentaires par les personnels du groupe de sécurité de la Présidence de la République (GSPR). Les temps de travail du GSPR sont organisés selon une alternance qui définit la position des agents (en service, en entraînement ou renfort, en repos), mais les contraintes de sécurité peuvent conduire à solliciter fortement les agents sur certaines périodes, occasionnant des heures supplémentaires.

La Cour des comptes recommandait d'engager une réflexion sur une comptabilisation plus stricte, au regard des besoins opérationnels réels, des temps de service, qui s'affirmeraient sur une base déclarative, afin de maîtriser la croissance des heures supplémentaires et des coûts induits. La validation par la hiérarchie des déclarations permet de s'assurer, d'une part, de la nécessité des heures supplémentaires déclarées au regard de l'activité opérationnelle du service et, d'autre part, de leur réalisation effective au regard du temps de travail réel de l'agent.

Par ailleurs, des recrutements ont été autorisés dans les secteurs soumis à une activité permanente (cuisines, service audiovisuel et service de l'administration et de la conservation des résidences présidentielles). Ces créations ont été compensées par des réductions d'emplois dans d'autres secteurs d'activité.

3. Une maîtrise des charges réelles malgré un contexte défavorable

Les charges de fonctionnement de la Présidence de la République ont été maîtrisées ces huit dernières années grâce à une meilleure application des règles de la commande publique et à une rationalisation du fonctionnement des services. Elles devraient être stabilisées entre 2016 et 2017.

Comme les autres administrations publiques, la Présidence de la République fait face à des dépenses incompressibles : la hausse des dépenses de sécurisation des systèmes d'information, rendue absolument indispensable en raison des « cyberattaques » contre le site Internet et les réseaux informatiques, le montant des taxes et impôts, principalement la taxe sur les bureaux et différentes taxes communales auxquelles la Présidence est assujettie, la hausse substantielle du coût des fluides qui rend ce poste difficilement flexible à la baisse. La Présidence de la République s'est donc de nouveau attelée à maîtriser les autres charges, qu'il s'agisse du personnel, des déplacements, des charges exceptionnelles ou des charges d'équipement.

Votre rapporteur pour avis constate donc, cette année encore, que la Présidence de la République maîtrise globalement les dépenses sur lesquelles elle dispose d'une marge d'action effective.

En 2017, le coût des déplacements, en constante réduction depuis 2012 (19,4 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012 contre 14,3 millions d'euros pour 2017) sera reconduit, après une baisse de plus de 10,5 % entre 2015 et 2016. Bien entendu, le niveau de dépenses est dans ce domaine très étroitement tributaire de l'agenda politique et diplomatique. À l'instar des prévisions en matière de charges de fonctionnement, les incertitudes liées à l'année électorale justifient une stabilisation des crédits à ce niveau pour 2017, avec le maintien de la même répartition entre les déplacements en France, ceux à l'étranger et le coût des heures de vol remboursé à l'escadron de transport.

Dans l'estimation des frais de déplacements pour 2017, ont été pris en compte les résultats de l'exercice 2015 au cours duquel des déplacements plus nombreux ont pu être financés grâce aux efforts de rigueur budgétaire consentis à toutes les phases du déplacement (missions préparatoires, précurseurs, voyage officiel) et à tous les types de dépenses (hébergement, restauration, réceptions de la communauté française, transports aériens avec notamment une utilisation moindre de l'A330).

4. Une nouvelle version du site internet, davantage consulté, à peu de frais

Pour répondre à la demande des utilisateurs, de plus en plus intéressés par des supports de communication interactifs, le site internet de l'Élysée, accessible par la page www.elysee.fr, a fait l'objet d'une refonte complète. Il a été mis en ligne dans sa nouvelle version le 23 septembre 2015. Dans la rubrique « réseaux sociaux », il permet par exemple de suivre l'actualité du Chef de l'État à travers Facebook, Twitter, Instagram ou encore Vine.

Grâce aux compétences des personnels en interne, le coût de la nouvelle interface a été limité à 35 520 euros, répartis entre la conception graphique (8 400 euros), l'intégration HTML (18 960 euros) et un audit d'accessibilité (8 160 euros).

Cette nouvelle version a entraîné une hausse de sa fréquentation, que le tableau suivant récapitule :

Période

Nombre de pages vues

Nombre de visiteurs uniques

01/09/2013 au 31/08/2014

11,5 millions

dont 1,5 million
de pages vidéos vues

3 millions

01/09/2014 au 31/08/2015

11,3 millions

3,2 millions

01/09/2015 au 31/08/2016

12 millions

3,5 millions

Si l'on excepte la rubrique permettant d'écrire au Président de la République, les pages les plus fréquentées du site concernent, comme les années précédentes, des aspects historiques ou symboliques :

Les cinq pages actuellement les plus consultées du site internet de l'Élysée
(en dehors de la page d'accueil)

http://www.elysee.fr/la-presidence/les-symboles-de-la-republique-francaise/

http://www.elysee.fr/la-presidence/les-presidents-de-la-republique-depuis-1848/

http://www.elysee.fr/chronologie/

http://www.elysee.fr/ecrire-au-president-de-la-republique/

http://www.elysee.fr/toutes-les-actualites/


* 2 Conseil constitutionnel, Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, LOLF.

* 3 Cour des comptes, rapport N° S 2015-0725-1 du 15 juillet 2015 - Comptes et gestion des services de la Présidence de la République.