EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 novembre 2017, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » du projet de loi de finances pour 2018.

M. Daniel Dubois , rapporteur pour avis . - Ce premier budget révèle un effort du Gouvernement en faveur de la recherche. Poursuivant le mouvement engagé par le projet de loi de finances pour 2017, le budget de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur » (Mires) est en hausse de 2,6 % et atteint 27,6 milliards d'euros. À l'intérieur de cette enveloppe, les crédits consacrés à la recherche augmentent de 3,7 % pour un total de 14,8 milliards d'euros.

Comme l'année précédente, ce sont les crédits relevant du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation qui augmentent significativement, de 4,5 %, quand ceux des autres ministères stagnent ou diminuent. Cette hausse porte deux grandes orientations.

D'abord, le budget de l'Agence nationale de la recherche (ANR) augmente. C'est, là aussi, la confirmation d'une orientation mise en oeuvre depuis le projet de loi de finances pour 2017 et qui prenait le contrepied des précédents budgets. Ainsi, 736 millions d'euros en autorisations d'engagement et 773 millions d'euros en crédits de paiement sont ouverts pour 2018, soit une hausse respective de 4,6 % et de 21 %. L'objectif est de rétablir un taux de sélection suffisant pour ne pas décourager les candidatures aux appels à projets : de moins de 15% en 2016, ce taux devrait atteindre 20 %.

Le Gouvernement entend poursuivre cette tendance sur le quinquennat : la lettre plafond envoyée à la ministre évoque une augmentation sensible des moyens d'intervention de l'ANR d'ici à 2022. Je crois que cela va dans le bon sens : nous avons besoin de maintenir une agence de financement de la recherche sur projets disposant de moyens suffisants.

L'ANR devrait également profiter de ce vent favorable pour faire un effort en vue de rapprocher des standards européens le préciput qu'elle verse. Cela reviendrait à financer environ 25 % des frais de fonctionnement de l'organisme abritant le chercheur lauréat d'un appel à projets de l'agence, contre environ 15 % aujourd'hui.

La deuxième grande orientation du budget du ministère de la recherche porte sur les grands organismes de recherche - CNRS, CEA, CNES, INRA...- dont le Gouvernement souhaite préserver les marges de manoeuvre. Le Gouvernement finance les dépenses provenant de la hausse du point d'indice et du protocole PPCR (parcours professionnel, carrières, rémunérations) à hauteur de 45 millions d'euros. Toutefois, suite à la décision de report du PPCR et de la mise en place d'une compensation de la hausse de la CSG pour les fonctionnaires, les organismes ne bénéficient toujours pas, à ce jour, d'une notification définitive de leur subvention. Le Gouvernement a également diminué le taux de mise en réserve pour octroyer 25 millions d'euros supplémentaires aux laboratoires de recherche. Enfin, il a mis fin à une pratique de sous-budgétisation des dépenses affectées aux très grandes infrastructures de recherche.

Parmi les crédits relevant du ministère de la recherche figurent ceux que le Centre national d'études spatiales (CNES) reverse à l'Agence spatiale européenne (ESA). La livraison du programme Ariane 6 est prévue en 2020. Le concurrent américain d'Ariane Group, SpaceX , maîtrise parfaitement la technologie du premier étage réutilisable. Cela menace la compétitivité du futur lanceur Ariane 6 - et donc, notre autonomie d'accès à l'espace. Le ministre de l'économie a récemment fait part de cette inquiétude. Le CNES développe des programmes de recherche pour maîtriser la réutilisation : un financement européen de ces programmes pourrait être envisagé. L'usage des technologies mises à disposition par les programmes Galileo - le GPS européen - et Copernicus - la capacité européenne d'observation de la terre étant libre, il y a un risque, si nos entreprises ne s'en emparent pas, que leurs retombées économiques se produisent ailleurs qu'en Europe. Il faut donc redoubler d'efforts pour que les entreprises françaises utilisent ces technologies et développent des applications en conséquence, ou à défaut, revoir la politique d'ouverture de ces technologies.

La Mires est une mission interministérielle, qui va donc au-delà du ministère de la recherche. Le financement des programmes placés sous la responsabilité des autres ministères stagne ou diminue. Ainsi, les crédits du programme finançant la recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables augmentent en trompe l'oeil, en raison de la re-budgétisation de crédits auparavant logés au sein du programme d'investissement d'avenir (PIA), alors que le financement de la recherche duale stagne.

Le financement de la recherche agricole diminue. Néanmoins, grâce aux crédits provenant du ministère de la recherche, les crédits de l'INRA et de l'Irstea augmentent. L'INRA devrait rendre, en cette fin du mois de novembre, un avis au Gouvernement sur le glyphosate. Sans en dévoiler le résultat, l'organisme a tout de même mentionné, lors de notre audition, qu'il paraît raisonnable de dire qu'il n'existe pas à l'heure actuelle de solution de substitution du glyphosate par une autre molécule pour les mêmes usages dans les mêmes conditions. En conséquence, il serait nécessaire d'explorer des solutions alternatives qui nécessitent des transformations des systèmes de cultures.

Par ailleurs, les crédits de la recherche en matière économique et industrielle, qui financent notamment les projets de recherche et développement des pôles de compétitivité, diminuent également, de la même manière que les crédits de la recherche culturelle et de la culture scientifique.

Au-delà de la Mires, le projet de loi de finances pour 2018 porte également les crédits du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3). Celui-ci a été intégré au grand plan d'investissement. L'articulation entre les deux n'est toujours pas très claire, et méritera d'être suivie avec attention. Quoi qu'il en soit, le budget 2018 marque la mise en route du PIA 3, en ouvrant les premiers CP, alors que la loi de finances pour 2017 avait ouvert 10 milliards d'euros d'autorisations d'engagement.

Ce PIA 3 s'inscrit dans le prolongement des précédents PIA, qui avaient mis en place ou financé de nombreuses structures visant à accroître les retombées économiques de la recherche publique ou à soutenir la recherche partenariale. Ont ainsi été créés quatorze sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT) et six consortia de valorisation thématique pour accroître la valorisation de la recherche publique. Les 34 instituts Carnot et 68 pôles de compétitivité ont également reçu des fonds des PIA pour accroître la recherche partenariale, alors que huit instituts de recherche technologique et neuf instituts pour la transition énergétique ont été créés dans ce même but. Il est temps de mener une évaluation de ces dispositifs en vue de donner une cohérence à l'ensemble, d'assurer une meilleure coordination entre eux et d'étudier la valeur ajoutée de chacun.

La partie thématique de mon rapport pour avis porte justement sur une structure créée dans le cadre du PIA : France Brevets.

Un brevet est un titre délivré par l'État conférant à son titulaire, sur un territoire donné et pour vingt ans en général, un droit exclusif d'exploitation d'une invention. Son titulaire peut souhaiter l'exploiter en propre, ou le valoriser, en octroyant une licence sur ce brevet, moyennant le versement d'une redevance. C'est principalement sur ce second volet qu'agit France Brevets.

Ses créateurs entendaient prendre acte de la situation de la France, qui se trouvait à l'écart des mouvements observés dans le paysage de la propriété intellectuelle au plan mondial. En effet, à partir des années 1990, une importance croissante a été accordée aux brevets, qui sont devenus des actifs valorisables, ce qui s'est traduit par l'apparition de nouveaux acteurs économiques sur le marché de la propriété industrielle, notamment de fonds spécialisés dans la valorisation de brevets.

France Brevets est assurément un dispositif original. Il s'agit en effet de la seule structure publique dédiée à l'investissement dans les brevets en Europe. Dans le monde, les structures qui s'en rapprochent ne se trouvent qu'en Asie, et se comptent sur les doigts d'une main. Des structures à capital privé se sont aussi développées aux États-Unis, mais elles sont peu comparables. France Brevets a été créée en 2011, parallèlement à ses homologues asiatiques. Il s'agit d'une société par actions simplifiée (SAS) née dans le cadre du premier PIA et dotée d'un capital de 100 millions d'euros, réparti à parité entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations.

Son mode d'intervention est le suivant : France Brevets acquiert des droits sur des brevets en vue de les regrouper en grappes, puis de les licencier. Ses créateurs ont ainsi souhaité doter la France d'un fonds d'investissement capable, d'une part, de protéger l'innovation française au niveau international - notamment en négociant des licences avec les contrefacteurs - et, d'autre part, de permettre aux entreprises françaises souhaitant utiliser une technologie brevetée de le faire à conditions tarifaires raisonnables. Ces objectifs, que l'on peut qualifier d'intérêt général, ne doivent cependant pas faire oublier que les actionnaires de France Brevets entendent en tirer profit : sa convention constitutive fixe un objectif de taux de retour sur investissement de 8 %.

Après six ans d'activité, France Brevets doit toujours faire ses preuves. En effet, il ressort de nos auditions que, si l'activité de France Brevets est utile, elle s'est surtout développée au gré des opportunités, et a donné lieu à des réalisations relativement limitées au regard des objectifs initiaux. Par exemple, un document de préfiguration mentionnait un objectif de 4 000 brevets gérés en 2015. Le chiffre réel est confidentiel mais il semblerait qu'il soit très inférieur. Ainsi, malgré de nombreuses opportunités analysées, les réalisations concrètes restent modestes.

France Brevets a mis en place quelques programmes de monétisation de brevets, activité souvent appelée « licensing », qui consiste à négocier des licences avec des contrefacteurs. Son programme phare concerne la technologie de communication sans contact. Il est mené avec les brevets d'une ETI aixoise, d'Orange et d'un partenaire étranger. Il a donné lieu, parfois à l'issue de contentieux, à des signatures de licences avec des grands noms, tels que LG, HTC et Samsung. Ce programme a permis à France Brevets de se faire une réputation et de se doter d'une crédibilité sur un marché international très spécialisé. Il constitue aujourd'hui l'essentiel des revenus de la structure.

La société a également mis en place une vingtaine de programmes de « fabrique à brevets ». Ces programmes consistent à créer des portefeuilles de brevets de très haute valeur autour d'une technologie de rupture afin de rendre incontournable l'obtention de licence d'exploitation pour son utilisation. La rentabilité de ce type d'activité se situe à long terme, puisqu'un brevet pertinent et bien géré peut ne produire de revenus qu'à partir de 8 à 10 ans.

France Brevets a également vocation à appuyer la recherche publique comme la recherche privée. Les relations avec les organismes publics de recherche et avec les sociétés d'accélération du transfert de technologies sont d'intensité très diverses et ont rarement donné lieu à des résultats tangibles. France Brevets n'a noué de relations soutenues qu'avec deux des quatorze SATT...

Ces réalisations limitées sont à mettre en regard de la taille réduite de l'équipe opérationnelle de France Brevets, composée de seulement dix-huit personnes très qualifiées. Un récent rapport de la Cour des comptes portant sur l'activité de valorisation du CEA a souligné que les résultats financiers de la structure apparaissent mitigés.

C'est, entre autres, pour cela que France Brevets procède actuellement à quelques ajustements de stratégie, notamment dans les modalités de rémunération de ses programmes de licensing et de fabrique à brevets. France Brevets entend également lancer une activité de conseil en stratégie de propriété intellectuelle.

Pour l'avenir, France Brevets dispose encore d'une enveloppe supplémentaire de 100 millions d'euros qui lui a été accordée dans le cadre du PIA 2. Cette enveloppe, qui n'a pas encore été mobilisée, lui confère une certaine crédibilité dans les négociations, dans la mesure où la société a les moyens de résister financièrement à un contentieux coûteux et long. Aussi, il me semble que ces fonds ne devraient être débloqués que si un besoin précis et dûment évalué apparaissait.

France Brevets doit également faire oeuvre de pédagogie auprès de ses publics cibles. Auprès des entreprises, d'abord. C'est ce que la société a engagé cette année, à travers un plan de communication. Elle s'est également rapprochée de l'écosystème French Tech, en étant membre de l'offre French Tech premium. Une refonte de son site internet pourrait également être appropriée. Et il me semble que France Brevets pourrait utilement s'appuyer sur les plus importants incubateurs et accélérateurs. France Brevets devrait également clarifier sa stratégie et ses leviers d'action auprès de l'écosystème de la recherche publique. Cette demande est ressortie plusieurs fois lors de mes auditions. Ceci pourrait permettre une meilleure articulation entre les missions de chacun.

À moyen terme, il sera indispensable d'effectuer une évaluation indépendante de France Brevets. Le brevet étant un actif à cycle long, une évaluation exhaustive ne pourra être réalisée qu'après une dizaine d'années d'activité. Cette évaluation devra effectuer un bilan des ajustements en cours et discuter de la valeur ajoutée effective de France Brevets qui, à ce stade, ne me paraît pas encore totalement démontrée. Elle devra également poser la question de l'objectif de rentabilité de la société. Si certaines activités devaient s'avérer rentables et d'autres non, il conviendrait d'envisager une séparation de ces activités, en associant des acteurs privés aux activités rentables, et en substituant un objectif d'équilibre à celui de rentabilité pour les activités non rentables.

Pour conclure, dans la mesure où l'effort du Gouvernement apparaît substantiel et équilibré, je propose à notre commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la Mires.

M. Jean-François Rapin , rapporteur spécial . - La commission des finances a adopté les crédits de cette mission car ils augmentent de 4,6 % - un exploit par les temps qui courent ! - et parce que leur présentation est plus sincère qu'elle ne l'était auparavant : notamment, les crédits mis en réserve ne sont plus des variables d'ajustement. Toutefois, la dimension interministérielle de ce budget en diminue la lisibilité. Nous partageons votre avis sur l'ANR. L'objectif est même de passer à 25 % de projets retenus - contre 13 % ou 14 % actuellement. J'attends que la ministre nous explique ce que signifie la baisse des crédits des pôles de compétitivité : est-ce à dire qu'ils ont vécu ? Sur certains territoires, ils sont indispensables. Les contrats de projets révèlent une baisse de l'effort porté par les collectivités territoriales en faveur de la recherche, même si la majorité des exécutifs régionaux relancent - au moins en paroles ! - leurs plans recherche. Le CIR, depuis 2008, a permis une stabilisation du nombre d'emplois et de brevets déposés. Certes, il représente 90 % de l'effort fiscal de la mission. Mais sans lui, où en serait la recherche privée ? Je suis pour son maintien, donc. Nous aurons, en 2019 en 2020, des difficultés avec l'intégration des emplois. Elles ne sont pas anticipées.

Mme Catherine Procaccia . - C'est la première fois que j'aborde ce sujet par son aspect financier, et non au travers de l'Opecst. Pour satisfaisante qu'elle soit, l'augmentation des crédits de l'ANR nous ramène au niveau de 2011 : la recherche a reçu au cours de ces cinq dernières années un sale coup ! Comment les projets sont-ils sélectionnés ? Avec Jean-Yves Le Déaut, j'en ai souvent recommandé qui n'ont jamais été retenus. L'ANR ne devrait-elle pas en accepter davantage au lieu de s'autofinancer ?

Je ne partage pas votre avis sur le CNES - dont le dirigeant est aussi à la tête de l'ESA. Les fusées réutilisables ne sont pas forcément moins chères - et posent toujours des problèmes techniques. Le groupe LR suivra votre avis favorable, déplorant simplement que ce budget ne prévoie pas de mesures pour faire revenir nos chercheurs, ou pour les garder.

M. Daniel Laurent . - Certes, le départ de nos chercheurs dévitalise les territoires. Notre Président de la République me paraît bien optimiste sur le glyphosate. Viticulteur, je vois bien combien les agriculteurs sont attachés à ce produit, car il n'existe pas de substitut. Lors des Grenelles de l'environnement, M. Borloo voulait très rapidement diviser par deux l'usage des produits phytosanitaires. Mais sans produit de substitution, c'est impossible ! Or il faut dix ans au moins pour en développer un.

M. Alain Chatillon . - Les pôles de compétitivité relient industrie, recherche, PME, ETI... Celui que j'ai créé concerne 550 entreprises et 85 centres de recherche. Il est géré par cinq personnes, et on leur diminue les crédits : scandaleux ! Les régions doivent jouer le jeu. L'Aquitaine le fait, les autres, moins. Résultat, les pôles sont en difficulté.

Nous devons trouver comment faire en sorte que des entreprises ayant touché le CIR ne partent pas ensuite se développer dans d'autres pays. Si un gros groupe - Nestlé, L'Oréal - se comporte ainsi, on devrait lui demander le remboursement des sommes touchées au cours des quatre dernières années.

C'est l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) qui garantit nos brevets à l'étranger. Ceux-ci sont particulièrement piratés dans le Sud-Est asiatique.

Je m'étonne du nombre de projets, dans le PIA, concentrés en région parisienne. Si l'on dépense 1,5 milliard d'euros pour l'agroalimentaire à Saclay, pourquoi ne peut-on pas donner 50 000 euros aux pôles de compétitivité de l'agroalimentaire ?

M. Martial Bourquin . - Marc Daunis propose que notre groupe pratique l'abstention positive. L'ANR doit disposer de crédits pour plusieurs années, qui ne soient pas remis en cause chaque année. Les pôles de compétitivité sont en lien direct avec notre industrie, notre productivité : la baisse de leurs crédits est incompréhensible. C'est une erreur manifeste. Les collectivités territoriales diminuent leur participation en raison des baisses de dotation qui leur sont infligées depuis des années. Oui, heureusement que le CIR existe, mais il doit être mieux ciblé vers l'industrie du futur, sinon, il génère des effets d'aubaine - pour des sommes énormes. Il faut pouvoir exiger le remboursement des sommes perçues à mauvais escient. La Chine et la Corée recrutent des chercheurs dans toute l'Europe. Nous devons réagir.

Mme Anne-Catherine Loisier . - En effet, nous mesurons tous, sur nos territoires, l'impact des pôles de compétitivité qui sont devenus le terreau des emplois de demain et des pépinières de créativité. Ne leur coupons pas l'irrigation ! Les industriels s'inquiètent en effet du risque de perte de leadership de la France dans le domaine spatial. Le satellitaire ne concerne plus tant la télévision que l'internet. Nous devons accompagner la transformation de l'industrie spatiale.

M. Daniel Dubois , rapporteur . - Oui, la procédure de sélection des projets à l'ANR manquait de lisibilité, car les appels à projet portaient sur des défis sociétaux et non sur telle ou telle discipline de recherche. L'ANR est en train de modifier ses méthodes.

Nous avons entendu le président du CNES, qui, me semble-t-il, a pris conscience que la réutilisation des premiers étages par SpaceX allait faire baisser durablement les prix. Il a d'ailleurs lancé des programmes internes pour faire face à ce risque.

Oui, trois ans ne suffiront pas pour développer une alternative au glyphosate. Entre 2007 et 2015, le nombre de chercheurs a crû de 15 % dans le public et de 33 % dans le privé. En tout, la France en compte 277 000.

L'incertitude sur le financement des pôles de compétitivité pose problème. Quant à l'INPI, elle ne fait pas le même travail que France Brevets, qui est une structure jeune, qui a besoin de temps pour se positionner. La Chine défend déjà mieux ses brevets que les États-Unis...

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

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