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Projet de loi de finances pour 2018 : Administration générale et territoriale de l'État

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Administration générale et territoriale de l'État ( avis - première lecture )

II. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE ENTRE MODERNISATION ET RÉDUCTION DES CRÉDITS

L'administration territoriale est depuis 2016 engagée dans la mise en oeuvre du plan « Préfectures nouvelle génération », une réforme qui modifie de manière substantielle son organisation.

Quant aux sous-préfectures, il serait temps de leur donner des perspectives claires sur leurs missions et d'adapter leurs moyens.

A. LA MISE EN oeUVRE DU PLAN « PRÉFECTURES NOUVELLE GÉNÉRATION »

Lancé en juin 2015 par M. Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, le plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG) est réellement engagé sur la période 2017-2018. Cette réforme vise, par la modernisation des procédures, à dégager des marges de manoeuvre. Ces marges devant permettre à la fois les suppressions d'emplois au nom du nécessaire « effort budgétaire » et la concentration des effectifs sur les missions fondamentales du réseau préfectoral.

Concrètement, la révision des modalités de demande, de traitement et de délivrance des titres doit faire passer de 4 000 à 2 000 le nombre d'agents affectés aux missions d'instruction et de validation des titres. Ces 2 000 emplois se répartissent entre 1 300 suppressions au titre de l'effort budgétaire et 700 redéploiements sur quatre missions prioritaires :

- la sécurité et l'ordre public ;

- la coordination des politiques publiques ;

- le contrôle de la légalité et le contrôle budgétaire des collectivités locales ;

- la lutte contre la fraude documentaire.

Nous reviendrons sur les modalités du renforcement de ces deux dernières missions prioritaires par le PPNG.

1. La nouvelle organisation de la délivrance des titres

La réforme s'appuie à la fois sur la modernisation des modalités de demande, de traitement et de remise des titres5(*) et sur la mise en place de centres d'expertise et de ressources titres (CERT), chargés d'instruire les demandes de titres.

a) La mise en place des CERT

Les demandes de titres faites par les administrés d'un département ne sont désormais plus traitées par les services de la préfecture de ce département. Selon le titre concerné, la demande est transmise à un CERT, chaque centre étant spécialisé sur un type de titres. Les 58 CERT ont été progressivement déployés tout au long de l'année 2017 :

- 27 centres « CNI6(*)-passeports » ont été mis en place entre février et mars. Deux expérimentations avaient été menées dans les Yvelines et en Bretagne dès la fin de l'année 2016 ;

- 20 CERT « Permis de conduire » sont en activité depuis le mois de novembre. Les CERT de Cergy et Mulhouse ont été les pilotes de l'expérimentation ; ils ont commencé leur activité respectivement en mai et juin dernier ;

- 2 CERT « Échanges de permis étrangers »7(*) ont ouvert au mois de septembre ;

- 6 CERT « Certificat d'immatriculation des véhicules (CIV) » sont déployés depuis le début du mois de novembre, après une expérimentation par le CERT de Besançon lancée en octobre ;

- en outre-mer, 3 CERT mixtes « Permis de conduire-CIV » ont été mis en place.

Le périmètre de compétence des centres a été adapté en fonction des effectifs et des cibles de production. Pour les CNI et passeports, l'activité des départements a été répartie entre 1 à 3 CERT situés dans la région. Pour les permis de conduire, le périmètre a été défini de manière à ce que la somme de l'activité de chaque département corresponde à la cible de production du centre.

Ainsi, le CERT que votre rapporteur a visité à Châlons-en-Champagne traite, avec un effectif de 20 ETP, les demandes de permis de conduire pour cinq départements géographiquement assez éloignés : la Meurthe-et-Moselle, les Deux-Sèvres, la Haute-Marne, le Lot et les Hautes-Alpes. Enfin pour les CERT « CIV », le champ de compétences est étendu mais géographiquement continu : le CERT de Besançon traite par exemple les demandes émanant de l'ensemble des départements de la Bourgogne-Franche-Comté et du Grand-Est, ainsi que ceux de Seine-et-Marne et Val de Marne.

En termes de ressources humaines, le principe du volontariat des éventuelles mutations géographiques a été respecté, ce qui a demandé des ajustements et donc beaucoup de souplesse de la part des responsables. Dans la Marne par exemple, les 21 agents de la sous-préfecture de Reims qui traitaient les titres se sont retrouvés en sureffectif lors de la réorganisation. Les concours et promotions internes, les départs à la retraite et la mise en place de pôles départementaux spécialisés à la sous-préfecture ont permis de supprimer ce sureffectif.

b) Les nouvelles procédures

Tous les titres vont désormais faire l'objet d'une demande dématérialisée.

Pour les cartes nationales d'identité (CNI) et les passeports, la procédure n'est pas tellement modifiée, la pré-demande en ligne, sur le site de l'Agence nationale des titres sécurisée (ANTS), est simplement généralisée. Pour les usagers peu à l'aise avec les télé-procédures, 300 points numériques ont été déployés dans les préfectures et les sous-préfectures délivrant des titres. Ces points numériques sont des équipements reliés à internet et animés par des médiateurs numériques, dont la mission est d'assister tous les usagers qui ne sont pas autonomes. Ces médiateurs peuvent notamment être des volontaires du service civique.

Comme pour les passeports depuis 2008, les usagers doivent aussi se déplacer, pour les demandes de CNI, dans une mairie équipée d'un dispositif de recueil, pour la numérisation de la demande de titre et le recueil des empreintes8(*). Un déploiement de dispositifs de recueil supplémentaires a été prévu dans le cadre de la réforme.

Réforme de la procédure de délivrance des CNI :
le mécontentement des maires

L'annonce de la mise en place de la nouvelle procédure de délivrance des CNI pour mars 2018 a provoqué un fort mouvement de contestation chez les maires. Cette décision du ministère de l'intérieur a en effet concrètement abouti à ce que 2 300 communes assurent pleinement la tâche de réception des demandes de CNI en lieu et place de 35 500 communes et des préfectures.

Cette contestation concernait notamment le calendrier de la réforme : annoncée en octobre 2016 pour une entrée en vigueur en mars 2017, elle n'a laissé que très peu de temps aux mairies équipées d'un dispositif de recueil pour se préparer à un flux d'usagers nécessairement plus important. La date d'entrée en vigueur correspondait en outre à une période où les personnels de mairie étaient sollicités par l'organisation de l'élection présidentielle. L'association des maires de France (AMF) a, en vain, demandé au Gouvernement un report de la mise en oeuvre de la réforme à septembre 2017.

Le mécontentement des maires portait également sur l'insuffisance à la fois du nombre de dispositifs de recueil et de l'indemnisation des communes équipées de ces dispositifs.

Enfin, pour les mairies non équipées d'un dispositif de recueil, cette réforme signifiait la fin d'un service de proximité qu'elle rendait à leurs usagers. Pour continuer à assurer ce service et faciliter les démarches aux citoyens ayant des difficultés à se déplacer, l'AMF a demandé la mise à disposition de dispositifs de recueil mobiles et la formation des personnels de mairie à l'utilisation de ces dispositifs.

Si L'AMF n'a pas obtenu gain de cause sur le report de l'entrée en vigueur de la réforme, elle a obtenu la mise en place de dispositifs de recueil supplémentaires. En plus des 250 dispositifs initialement prévus, 280 ont été ou vont être déployés. Sur le plan financier :

- le montant de la compensation de la charge d'activité des mairies les plus sollicitées9(*) a été porté à 12 130 euros, représentant une hausse de 4 millions d'euros au total pour cette compensation ;

- le montant de la compensation par dispositif de recueil a été augmenté de 3 550 euros. Compte tenu des dispositifs existants et des 530 déployés ou en cours de déploiement, cette compensation augmente au total de 17 millions d'euros.

Quant au maintien du service de proximité, il faudra compter sur la bonne volonté des mairies... En effet, les dispositifs de recueil mobiles n'ont été déployés qu'à hauteur d'un par département, et leur transport est à la charge des mairies. De plus les mairies qui le souhaitent peuvent accompagner les démarches de demande de leurs administrés, en mettant un poste informatique à leur disposition...

Pour les permis de conduire, les télé-procédures ont été testées depuis le mois de mai 2017 et sont généralisées depuis le début du mois de novembre.

Concernant les certificats d'immatriculation des véhicules (CIV), les télé-procédures ont été mises en place progressivement depuis le mois de juin en fonction des démarches à effectuer : demandes de duplicata en juin, demandes de changement de domicile, de changement de titulaire et déclaration de cession en août, toutes les autres démarches10(*) en novembre. Lors de son déplacement dans la Marne, il a été indiqué à votre rapporteur que l'outil informatique dédié au CIV connaissait quelques dysfonctionnements et demandait donc à être amélioré.

La transmission des demandes relatives à l'ensemble de ces titres au CERT et leur instruction par ce dernier sont complètement dématérialisées. Les méthodes de travail des agents affectés aux titres sont donc profondément modifiées, leurs tâches étant désormais intégralement effectuées sur informatique.

Concernant leur délivrance à l'usager, les CNI sont désormais, comme les passeports, remises par la mairie dans laquelle la demande a été faite, les permis de conduire et les CIV sont eux pris en charge par La Poste pour une remise en mains propres au domicile de l'usager.

L'échec du projet FAETON 2

Le projet FAETON visait à rénover le système informatique de gestion des droits à conduire, en remplaçant le logiciel vieillissant Système national des permis de conduire (SNPC). Cette rénovation avait été rendue nécessaire par la directive européenne 2006/126/CE relative au permis de conduire qui avait notamment décidé la modification des formats de permis de conduire, la mise en place de titres renouvelables et l'harmonisation des droits à conduire.

Le projet a commencé en 2010 et été confié à l'ANTS. Un marché a été lancé et attribué à un groupement d'entreprises formé par Capgemini et Jouve. L'application FAETON devait être opérationnelle le 19 janvier 2013, date d'entrée en vigueur de la directive. Les premiers tests n'ayant cependant pas donné satisfaction, le report de la mise en production de FAETON a été décidé. Mais les tests menés ultérieurement n'ont pas donné de résultats plus satisfaisants. En septembre 2013, une version adaptée du SNPC a été mise en production, permettant de répondre aux exigences de la directive. Cette nouvelle version du SNPC a pris le nom de FAETON, et le projet de rénovation celui de FAETON 2.

La mise en production de FAETON 2 a depuis 2013 été maintes fois reportée. Le marché est arrivé à son terme en juillet 2015, sans que l'application puisse être mise en service. Les tests menés postérieurement au marché ont mis en évidence l'inadaptation de l'application livrée aux besoins métiers, mais également sa faible capacité à évoluer et la complexité de son exploitation. Il faut noter à ce stade qu'une partie des difficultés rencontrées est due à l'évolution de la législation et de la réglementation du permis de conduire, ainsi qu'à la réorganisation des services dans le cadre du PPNG.

Le montant initial du marché FAETON était de 32,7 millions d'euros. Ce coût a été largement dépassé avec la conclusion d'un avenant et l'émission de bons de commande, liés aux retards et aux difficultés du développement de l'application... Pour un résultat nul : le 9 décembre 2016, le ministre de l'intérieur, M. Bruno Le Roux, a décidé l'arrêt du projet.

Parallèlement, la modernisation du logiciel SNPC a été poursuivie. Ce dernier permet finalement aujourd'hui de gérer la dématérialisation des procédures de demande de permis de conduire et a été adapté à la nouvelle organisation des services de traitement des titres.

Dans son arrêt du 22 avril 2016, la Cour de discipline budgétaire et financière a relevé une série de manquements au code des marchés publics dans le cadre du marché FAETON. Ces manquements concernaient la passation d'un avenant, l'émission successive de 26 bons de commande, le défaut d'avis préalable du contrôleur financier et l'engagement de dépenses sans habilitation. La cour a condamné deux anciens directeurs et un ancien adjoint au directeur de l'ANTS à des amendes allant de 500 à 1 500 euros.

c) Un premier bilan de la réforme de la délivrance des titres

Le recours généralisé aux télé-procédures présente l'avantage de permettre un accès continu au service et d'éviter, dans de nombreux cas, aux usagers de se déplacer. Il est nécessaire que l'administration s'adapte au contexte du numérique et, pour de nombreux usagers, cette modernisation est la bienvenue. Mais pour les personnes qui ne sont pas familières des nouvelles technologies, la question est de savoir combien de temps elles pourront continuer à être accompagnées par les services de l'État. Compte tenu de la réduction constante des effectifs de l'administration territoriale, on peut en effet s'interroger sur le maintien dans le temps des points numériques. Aussi cette modernisation de la délivrance des titres marque-t-elle en même temps un nouvel éloignement des services de l'État mal vécu dans les territoires qui se sentent abandonnés.

Ainsi lors de son déplacement à Châlons-en-Champagne, il a été fait part à votre rapporteur des réactions très négatives des usagers à la fin de l'accueil aux guichets de la préfecture, alors que l'accueil des étrangers pour leurs titres est maintenu. On aurait tort de voir dans ces réactions un simple refus de la modernité, il s'agit de bien plus : une protestation contre ce qui est vécu comme un abandon de l'État. Il serait temps de comprendre qu'une réforme ne doit pas seulement être considérée sous son aspect technique, encore moins budgétaire, mais aussi politique.

Il faudra aussi être attentif à l'évolution du délai de délivrance des titres. Il semble pour le moment que ces délais augmentent, mais cela peut s'expliquer par un nécessaire temps d'adaptation au changement. Au premier semestre 2017 par exemple, au cours duquel les CERT CNI-passeports ont été mis en place, le délai moyen de délivrance des passeports a augmenté de 3 jours11(*).

Pour l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), la mise en place des nouvelles procédures de délivrance s'est accompagnée d'une augmentation importante des recours au centre de contact : + 78 % d'appels et un nombre de courriels doublé. Un renfort de 20 ETPT avait été prévu en dans la loi de finances initiale pour 2017 pour ce centre.

Pour le personnel, la mise en place des CERT a fait naître un sentiment de perte du sens de la mission. Pour les agents précédemment affectés aux guichets, la fin de l'accueil et donc du contact avec les usagers leur donne l'impression de ne plus rendre service. Ceux qui ont été affectés à d'autres tâches peuvent aussi avoir un sentiment de perte de compétences. Enfin, les organisations syndicales rencontrées à Châlons-en-Champagne ont fait remonter un important manque de communication en interne, mais aussi vis-à-vis des usagers, l'information étant délivrée au compte-gouttes par le ministère.

Pour rappel, un plan de « repyramidage » des effectifs vise parallèlement à augmenter le niveau général de qualification des agents : les effectifs des agents de catégorie A et B doivent respectivement augmenter de 1 000 et 900, et celui des agents de catégorie C diminuer de 2 800. Ce plan de repyramidage s'accompagne d'un plan de formation, mis en oeuvre de 2016 à 2020. À la préfecture de la Marne, il a été indiqué à votre rapporteur que ce repyramidage permettrait d'avoir un personnel de meilleur niveau, aux compétences plus spécialisées, et plus nécessairement encadrant. Le préfet a insisté sur l'importance, dans un contexte de réforme permanente et de baisse continue des effectifs, du maintien de l'attractivité des métiers des services préfectoraux et des perspectives de carrière pour leurs agents.

2. Le renforcement de la lutte contre la fraude documentaire

La réforme de la délivrance des titres s'accompagne d'un renforcement de la mission de lutte contre la fraude documentaire. Le dispositif de cette mission, désormais désignée comme prioritaire pour les services préfectoraux, a été revu. À terme, chaque préfecture aura un « référent fraude » à temps complet et chaque CERT comptera une cellule de lutte contre la fraude. Le PPNG a aussi été l'occasion de revoir l'organisation générale du réseau.

La lutte contre la fraude est par ailleurs assurée par la mise en place et le développement de nouveaux outils : parmi eux, le fichier TES, créé spécifiquement dans le cadre du PPNG.

a) Le fichier TES 2
(1) Une création contestée

Depuis 2008, les données recueillies dans le cadre de la délivrance des passeports sont conservées dans le fichier TES (titres électroniques sécurisés). Les données recueillies pour la délivrance des cartes d'identité étaient conservées dans le fichier national de gestion (FNG). Avec la mise en place du PPNG, le Gouvernement a décidé la création d'un traitement commun aux cartes nationales d'identité (CNI) et aux passeports dans le fichier TES, rebaptisé TES 212(*). Par la dématérialisation à la fois du dossier de demande de titres, des pièces qui y sont jointes et des échanges entre les sites de recueil et d'instruction, ce traitement permet en effet la modernisation et la rationalisation des procédures de délivrance des CNI. Il contribue aussi à lutter contre la fraude car il permet de procéder à la comparaison automatique des empreintes digitales de chaque demandeur avec les empreintes précédemment enregistrées sous la même identité.

Même s'il est prévu par le I de l'article 27 de la loi Informatique et libertés, le choix de la voie réglementaire pour la création du fichier TES 2 a soulevé de vives réactions et de nombreuses critiques. Députés et sénateurs se sont saisis de la question et dans les deux assemblées, des auditions en commission des lois et un débat en séance publique ont été consacrés à la création de ce fichier.

Lors du débat en séance publique au Sénat, votre rapporteur avait souligné le fait que le Gouvernement avait choisi le fichier TES, non pour ses qualités mais parce qu'il existait déjà et qu'y recourir présentait pour lui l'intérêt considérable de ne pas coûter cher. Cet avantage l'a emporté, sans évaluation préalable et approfondie des avantages et inconvénients des différentes solutions techniques existantes (fichiers décentralisés, carte d'identité munie d'une puce électronique par exemple) qui auraient permis d'obtenir les mêmes résultats que le fichier TES 2. Votre rapporteur a ainsi qualifié ce fichier de sous-produit du PPNG et déploré la seule prise en compte de l'aspect économique du problème dans un domaine touchant pourtant de si près les libertés publiques.

À la suite de ces débats, le ministre de l'intérieur a missionné l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et la Direction interministérielle d'information et de communication de l'État (DINSIC) pour procéder à un audit de sécurité sur le fichier TES 2.

(2) L'audit du fichier

L'ANSSI et la DINSIC ont mené une expertise conjointe entre fin novembre 2016 et mi-janvier 2017. Plus précisément, elles ont analysé les fonctionnalités du fichier, son architecture, sa gouvernance et son organisation. Elles ont également procédé à un test d'intrusion, afin d'apprécier la sécurité du fichier.

Le résultat de l'audit, rendu public, n'est pas aisé à juger. Tout en affirmant que « du point de vue de la sécurité informatique, les principes de conception du système TES sont compatibles avec la sensibilité des données qu'il contient », l'audit précise que la sécurité globale du système est perfectible, et qu'il « peut techniquement être détourné à des fins d'identification, malgré le caractère unidirectionnel du lien informatique mis en oeuvre pour relier les données d'identification alphanumériques aux données biométriques ».

En outre, les propos liminaires de l'audit précisent bien que la mission de l'ANSSI et de la DINSIC avait pour objet l'étude de l'existant, et non la conception d'un nouveau système. Le nombre et le détail des précisions apportées concernant ce qu'aurait pu être ce nouveau système laissent penser que les auteurs du rapport estimeraient cet autre système plus sûr13(*)...

L'audit a notamment relevé :

- l'absence d'intérêt de la centralisation des données biométriques pour la gestion de ces dernières ;

- l'impossibilité de traiter et de tracer les réquisitions judicaires des données du système, alors que ces dernières vont potentiellement augmenter avec l'extension du fichier TES aux cartes nationales d'identité. Cette impossibilité induit un risque évident de contournement de l'utilisation des données ;

- un fort appui de l'ANTS sur ses sous-traitants pour le développement et l'exploitation du système, augmentant ainsi les risques d'attaques informatiques ;

- une amélioration possible de la gouvernance du système.

Par ailleurs, le test d'intrusion mené a mis à jour des « vulnérabilités de gravité variable ». Pour des raisons évidentes, le détail de ces vulnérabilités est protégé par le secret de la défense nationale.

(3) Les suites données à l'audit

À la suite de l'audit, le ministère de l'intérieur a défini une stratégie de sécurisation et un plan d'actions prenant en compte l'ensemble des recommandations formulées. Le suivi de ces recommandations est assuré par une commission d'homologation, qui associe l'ANSSI et la DINSIC.

Les mesures prises ont notamment porté sur :

- l'analyse des risques, afin d'identifier les risques de détournement de l'utilisation du fichier et de mieux prendre en compte les mesures de protection de l'ensemble des dispositifs utilisés dans le processus de traitement et de production des titres ;

- le renforcement du chiffrement du lien unidirectionnel reliant les données biométriques et les données indiquant l'identité des personnes, celui des données biométriques en elles-mêmes, ainsi que le chiffrement des pièces justificatives fournies dans le cadre des demandes de titres.

Concernant les risques de piratage et d'intrusion, le ministère rappelle que le réseau utilisé par le système TES 2 est isolé d'internet, et que les sous-réseaux d'administration et d'exploitation sont séparés l'un de l'autre. L'accès à l'application se fait par une authentification « forte à double facteur » : l'agent doit disposer d'une carte à puce et saisir un code.

Les actions entreprises ont permis d'homologuer le système TES 2 le 8 février 2017, avant son déploiement sur l'ensemble du territoire, le 31 mars 201714(*).

Afin de contrôler l'adaptation du système de sécurité entourant le fichier à l'évolution des menaces informatiques, son homologation est réévaluée régulièrement. La commission d'homologation s'est ainsi réunie, le 28 juin 2017, pour vérifier le maintien dans le temps des mesures de sécurité et la poursuite des mesures complémentaires préconisées dans le cadre du nouveau marché TES 315(*).

Sur le plan concret de la lutte contre la fraude, les contrôles automatiques permis par le système TES représentent aujourd'hui 70 % de cas de fraude détectés. Sur le deuxième trimestre 2017, le taux de fraudes détectées a été de 0,7 pour mille, ce qui représente une augmentation de 75 % par rapport au taux du deuxième trimestre 2016.

b) Les autres outils de lutte contre la fraude
(1) La transmission sécurisée des actes de l'état civil : COMEDEC

L'application COMEDEC permet une mise en relation directe entre les communes détentrices des actes de naissance et les services instruisant les demandes de titre. Elle concilie ainsi simplification des démarches pour l'usager, qui n'a plus à demander les actes de l'état civil, et renforcement de la lutte contre la fraude, la validité de l'acte étant assurée.

Cette application fonctionne depuis le 1er janvier 2014, mais le nombre de communes qui y sont raccordées est encore faible : 366 au 31 août 2017. 700 communes sont toutefois en cours de raccordement, et 4 500 des 5 000 études notariales utilisent l'application. Par ailleurs, les communes dotées ou ayant été dotées d'une maternité devront obligatoirement être raccordées d'ici le 1er novembre 201816(*). Enfin, une aide aux communes utilisant cette application pourra être versée à partir de juin 201817(*).

(2) La sécurisation des justificatifs de domicile : 2D-Doc

Le standard 2D-Doc consiste à apposer sur les factures un code-barres qui emporte les informations-clés du document (type de document, nom et prénom de l'émetteur, civilité, adresse, numéro et date de facture). Ces informations sont verrouillées par une signature électronique via une clé informatique privée, qui peut être contrôlée uniquement par un acteur disposant de la clé publique correspondant à cette clé privée. Les factures deviennent alors des justificatifs de domicile sécurisés.

Existant depuis 2014, ce dispositif est aujourd'hui en production chez d'importants opérateurs téléphoniques ou d'énergie (Bouygues Telecom, EDF, Engie) et un élargissement des partenaires est prévu pour 2018.

Dans le cadre du projet de loi « Pour un État au service d'une société de confiance »18(*), il est prévu d'expérimenter dans certains départements la simple fourniture par l'usager des références relatives à un avis d'imposition ou à un contrat d'abonnement pour une prestation attachée à son domicile. La vérification de la déclaration de domicile sera ainsi faite en s'adressant aux services fiscaux ou au prestataire concerné, qui seront tenus de répondre.

(3) La vérification de la validité des titres : DOCVERIF

Le système DOCVERIF permet de vérifier la validité des titres d'identité. Il s'agit d'un autre traitement de données à caractère personnel, créé en août 201619(*), s'appliquant aux passeports et aux CNI. Il contient le type et le numéro du document, la mention de son caractère valide ou non et, pour les documents invalides seulement, le motif d'invalidité, les nom, prénoms, date et lieu de naissance mentionnés sur le document, sa date de délivrance et des éléments sur la conduite à tenir en cas de découverte d'un titre invalide.

Pour le moment, le système n'est utilisé que par les agents de la police nationale et de la gendarmerie nationale habilités. Il est prévu d'étendre son utilisation dans le cadre du projet d'identité numérique. Ce projet, qui devrait aboutir en 2018, vise à créer un identifiant sécurisé qui permettra d'accéder à tous les sites internet des services de l'État. DOCVERIF permettra alors de vérifier le statut du titre avant la délivrance de l'identité numérique.

3. Contrôle de légalité : un renfort dont la réalité doit être confirmée

Rappelons que la mission du contrôle de légalité, confiée au préfet par la Constitution20(*), a connu une baisse très importante de ses effectifs : de 1 173 ETPT en 2009, ils ont été réduits à 852 en 2013, pour s'établir à 885 en 2016. Un peu moins d'un quart (24,5 %) des effectifs a donc été supprimé sur cette période.

Le PPNG a pour ambition de renforcer les moyens de cette mission, en permettant aux services préfectoraux de se recentrer notamment sur cette mission prioritaire. Mais les chiffres ci-dessus conduisent à s'interroger sur l'effectivité du contrôle de légalité exercé, tant aujourd'hui que demain.

a) Un renforcement relatif des moyens du contrôle de légalité

Dans le cadre du PPNG, le renforcement de la mission de contrôle de légalité consiste aussi à développer la capacité d'expertise des services juridiques. Un plan d'actions a été élaboré en décembre 2015 à cette fin.

Ce plan prévoit notamment la montée en puissance du pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité (PIACL), situé à Lyon, dont les effectifs ont augmenté de moitié en 2017. Deux nouveaux pôles d'expertise ont été créés récemment : une chambre « dossiers complexes » en septembre 2016 et une chambre « expertise juridique en matière de contrôle budgétaire », en avril 2017, composée chacune de trois agents. Lors de son déplacement à Châlons-en-Champagne, les responsables du service en charge du contrôle de la légalité de la préfecture ont indiqué à votre rapporteur être pleinement satisfaits des services du PIACL. La base de données de ce dernier, recensant l'ensemble de ces avis, est à la fois riche et dotée d'un moteur de recherche performant et constitue donc un outil essentiel pour les agents au quotidien. Lorsqu'une question précise est posée au pôle, le PIACL émet un avis en moins de quinze jours.

Parallèlement, toujours pour appuyer les services de contrôle de légalité et renforcer leur expertise, quatre pôles d'appui juridique, installés à Orléans, Dijon, Marseille et Limoges ont été mis en place, et deux nouveaux pôles sont en cours d'installation à Lille et Strasbourg.

Enfin, un outil de travail collaboratif a été développé au cours de l'été 2017 afin de permettre aux services chargés du contrôle de légalité d'échanger documents, outils de travail et bonnes pratiques.

Le repyramidage des effectifs prévu dans le cadre du PPNG est censé augmenter le niveau général des agents affectés au contrôle de légalité. Ce plan de promotion interne du personnel n'en est cependant qu'à son début.

Si ces différentes mesures vont dans le bon sens, un renforcement du contrôle de légalité ne peut se faire sans un réel accroissement des moyens en personnel. Après une augmentation de 53 ETPT entre 2015 et 2017, 102 ETPT supplémentaires seront redéployés dans le cadre du PPNG pour la période 2018-2020, soit 155 ETPT supplémentaires en 5 ans. Compte tenu des baisses connues depuis 2009, l'effort est insuffisant si l'on entend assurer un contrôle effectif et efficient des actes des collectivités locales. La fourniture de doubles écrans à l'ensemble des agents et l'amélioration de l'ergonomie de l'application ACTES21(*), mises en avant par le ministère, ne combleront pas cette insuffisance.

b) Pour quel contrôle ?

Depuis 2004, le périmètre du contrôle de la légalité a été fortement réduit. Les lois de 200422(*) et 200723(*) et une ordonnance de 200924(*), ont fait passer le nombre d'actes à transmettre de 8 à 5 millions. Dans le cadre de la Réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), les circulaires des 17 et 25 janvier 2012 ont ensuite défini des domaines et des actes à contrôler prioritairement, avec une combinaison de priorités définies au niveau national et local, ainsi qu'une méthode pour le contrôle des actes non prioritaires. Selon la Cour des comptes, ces priorités sont respectées de manière inégale selon les préfectures, et « la faculté d'ajuster le nombre d'actes prioritaires dont dispose la préfecture est largement utilisée »25(*). Le rapport de la Cour des comptes souligne aussi la nature très hétérogène du contrôle exercé selon les préfectures, sur les plans tant quantitatif que qualitatif. Concernant les raisons de la faiblesse de ce contrôle, le rapport pointe le manque de temps, de capacité d'expertise des agents et d'efficience de la procédure de transmission des actes.

Ces constats conduisent donc à douter sinon de l'effectivité du contrôle de légalité par les services préfectoraux aujourd'hui, du moins de son efficience. Et l'évolution des indicateurs de performance budgétaires relatifs au taux de contrôle des actes nourrit cette interrogation : systématiquement prévu, depuis 2013, à un taux de 100 % pour l'année suivante, cet objectif est au fil des ans repoussé, et pour la première fois dans le cadre du projet de loi de finances 2018, abaissé26(*). La justification de cette évolution montre que sans moyens les objectifs les plus ambitieux ne peuvent être atteints : « La stabilisation du niveau des effectifs de contrôle depuis 2012 [...] ne permet pas d'augmenter significativement le nombre d'actes contrôlés annuellement [...] d'autre part, le contexte récent de la réforme territoriale [...] obère [...] à la fois l'organisation interne et les moyens disponibles sur la mission de contrôle »27(*).

Dans ce contexte, le Gouvernement prévoit de diminuer encore le nombre d'actes des collectivités soumis au contrôle de légalité, avec le projet de loi « Pour un État au service d'une société de confiance », qui sera vraisemblablement débattu dans le courant de l'année 2018. Faute d'effectifs, on adapte donc le périmètre du contrôle de légalité à ces derniers...

Un écart important apparaît donc entre l'affichage du renforcement de la mission prioritaire que constituerait le contrôle de légalité et la réalité. Cette mission est pourtant aujourd'hui essentielle, avec la mise en place récente d'importantes intercommunalités notamment. Elle représente pour les collectivités locales une sécurité juridique, cette sécurité étant particulièrement nécessaire pour les petites communes.

Pour le moment, le bilan du PPNG se résume à la suppression de 1 300 emplois sur trois ans et à la réorganisation de la délivrance des titres. Pour le recentrage des services préfectoraux sur les missions prioritaires, les résultats concrets sont à venir. Avec les nouvelles suppressions d'emploi prévues, on peut toutefois douter du bénéfice que l'administration territoriale pourra retirer, au final, de cette réforme.


* 5 La réforme ne concerne pas les titres délivrés aux étrangers.

* 6 Carte nationale d'identité.

* 7 Le CERT de Nantes traitera exclusivement les demandes d'échanges de permis étrangers, le CERT de Paris traitera également les demandes de permis de conduire classiques des Parisiens.

* 8 Pour les Français résidant à l'étranger, la nouvelle procédure de demande et de délivrance de la carte nationale d'identité, auprès du réseau consulaire, est applicable depuis le 15 septembre 2017.

* 9 Les mairies enregistrant plus de 1 875 titres par dispositif de recueil.

* 10 Modification des caractéristiques techniques, immatriculation d'un véhicule d'occasion importé par exemple.

* 11 Le délai est passé de 11,7 jours en 2016 à 14,25 jours pour le premier semestre 2017 (source : réponses au questionnaire budgétaire).

* 12 Décret n° 2016-1460 du 28 octobre 2016 autorisant la création d'un traitement de données à caractère personnel relatif aux passeports et aux cartes nationales d'identité.

* 13 « [...] l'objectif n'a pas été de concevoir un nouveau système de gestion des cartes nationales d'identité, fondé sur d'autres types d'architectures techniques et logicielles, potentiellement plus distribuées et couplées à des moyens techniques différents, notamment en matière de capture de données biométriques. »

* 14 Le système avait auparavant été testé dans les Yvelines et en Bretagne.

* 15 Il s'agit du renouvellement du marché de prestation.

* 16 Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, art. 53.

* 17 Décret n° 2017-890 du 6 mai 2017 relatif à l'état civil, art. 45.

* 18 Ce projet de loi a été présenté en conseil des ministres le 27 novembre 2017.

* 19 Arrêté du 10 août 2016 autorisant la création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « DOCVERIF ».

* 20 Article 72.

* 21 Application permettant la télétransmission des actes des collectivités locales vers les préfectures.

* 22 Loi n° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 23 Loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit.

* 24 Ordonnance n° 2009-1401 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité.

* 25 Rapport public annuel 2016, p. 330 et s.

* 26 Prévision d'un taux de contrôle de 95 %pour 2018, et de 97 % à l'horizon 2020.

* 27 Projet annuel de performance « Administration générale et territoriale de l'État », annexe au projet de loi de finances pour 2018, p. 27.