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Projet de loi de finances pour 2018 : Sécurités

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Sécurités ( avis - première lecture )

B. UNE PRISE EN COMPTE INSUFFISANTE DU RISQUE DE PAUPÉRISATION DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

Plus que l'insuffisance des effectifs, votre rapporteur a pu constater, à l'occasion de ses auditions comme de ses déplacements, que les forces de sécurité intérieure regrettaient de ne pas être dotées des moyens matériels suffisants pour mener à bien leurs missions.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit, dans cette optique, une augmentation des crédits de fonctionnement et d'investissement alloués à la police nationale et à la gendarmerie nationale.

Bien qu'elle doive être saluée, cette évolution apparaît toutefois vraiment insuffisante au regard des difficultés et des besoins constatés. Face à la montée en puissance de nouvelles menaces, la modernisation des moyens de la police et de la gendarmerie nationales, qui ont fait l'objet d'un sous-investissement chronique pendant plusieurs années, constitue en effet un enjeu fondamental pour garantir l'efficacité des agents dans la conduite de leurs missions et lutter contre le mal-être croissant qui les gagne.

1. Une hausse insuffisante des crédits de fonctionnement et d'investissement alloués à la police nationale

En 2018, les crédits de fonctionnement comme d'investissement du programme 176 sont en hausse par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2017.

Évolution des crédits de fonctionnement et d'investissement du programme 176 « Police nationale »
(en euros)


Source : commission des lois du Sénat sur la base des documents budgétaires

Les crédits de fonctionnement (Titre III) s'élèvent à 1,11 milliard d'euros en autorisations d'engagement et à 814,65 millions d'euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 17,04 % et 1,26 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2017. La forte augmentation constatée des autorisations d'engagement s'explique principalement par une hausse des dépenses d'entretien des bâtiments.

Les crédits d'investissement (Titre V) augmentent quant à eux de 2,70 % en autorisations d'engagement (323,29 millions d'euros) et de 2,59 % en crédits de paiement (335,98 millions d'euros).

a) Une modernisation des équipements à accentuer

Les crédits destinés à financer les équipements des forces de sécurité intérieure, d'un montant de 122 millions d'euros en 2017, s'élèveront à 113,91 millions d'euros en 2018 (en crédits de paiement), soit une diminution de 7 %.

L'enveloppe initialement allouée dans le projet de loi de finances pour 2017 aux équipements des forces de police avait fait l'objet, dans le cadre de la discussion parlementaire, d'un abondement exceptionnel de 37 millions d'euros au titre de la mise en place du plan de sécurité publique, destiné à l'acquisition d'armements, d'habillements et de moyens de protection et d'intervention supplémentaires. Aussi est-il surprenant d'observer une baisse des crédits de fonctionnement en 2018 par rapport à l'exercice en cours alors que l'effort, compte tenu du retard à rattraper, aurait dû être maintenu, voire accentué.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit de procéder au remplacement de certains équipements de protection obsolètes, au renouvellement des matériels d'intervention (menottes, bâtons de défense, etc.) et de certains armements. Les prévisions budgétaires intègrent par ailleurs la nécessité d'équiper les effectifs supplémentaires de la police nationale prévue dans le plan de renforcement des emplois de la police nationale.

À ces moyens s'ajoutent les crédits destinés à la modernisation technologique de la police nationale et à l'entretien de son parc informatique. En 2018, 145,88 millions d'euros en autorisations d'engagement et 131,53 millions d'euros en crédits de paiement de crédits de fonctionnement sont budgétés, soit des montants équivalents à 2017. S'y ajoutent 77,45 millions d'euros en autorisations d'engagement et 78 millions d'euros en crédits de paiement pour les dépenses d'investissement informatique, qui devraient notamment permettre d'assurer les indispensables évolutions de certains fichiers et le développement d'applications spécifiques pour le renseignement et la lutte contre l'immigration irrégulière.

Au vu de ces évolutions contrastées, votre rapporteur insiste sur la nécessité de ne pas considérer l'augmentation des effectifs comme le point focal de la politique de sécurité. Comme il a pu le constater lors de ses déplacements, il regrette que l'augmentation des effectifs dans certains services n'ait pas toujours été accompagnée d'une adaptation des moyens matériels, avec pour conséquence une réduction des capacités opérationnelles des forces de sécurité.

b) Un parc automobile vieillissant

En 2018, les crédits d'investissement destinés à l'acquisition de moyens mobiles, véhicules légers comme lourds, s'élèvent à 76,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, contre 64 millions d'euros en 2017, soit une augmentation de 25 %.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, ces crédits devraient notamment permettre de financer le remplacement de 2 500  véhicules légers ainsi que de procéder au renouvellement d'une partie du parc lourd.

De l'avis de votre rapporteur, cet investissement apparaît plus que nécessaire compte tenu de l'état du parc automobile de la police nationale. En effet, le sous-investissement chronique entre 2007 et 2015 a emporté deux conséquences majeures : d'une part, la diminution progressive du parc automobile, qui a chuté de 33 189 véhicules en 2007 à 28 090 en 2015 ; d'autre part, son vieillissement, l'âge moyen des véhicules, qui s'élevait à 4 ans et 10 mois en 2010, s'élevant à 6 ans et 9 mois en 2017.

Si les efforts budgétaires des trois derniers exercices ont permis d'inverser la tendance, le parc automobile atteignant, en 2017, 29 730 véhicules, un effort budgétaire plus soutenu sur la durée apparaît nécessaire, à défaut de quoi le vieillissement du parc automobile se poursuivra, avec des conséquences importantes sur les capacités opérationnelles des forces de sécurité intérieure. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, un entretien efficient du parc automobile léger, composé d'environ 20 000 véhicules, nécessiterait un renouvellement d'un cinquième du parc chaque année, soit 4 000 véhicules, objectif bien supérieur aux prévisions inscrites dans le projet de loi de finances pour 2018. Il peut par ailleurs être regretté que les projections d'évolution du parc automobile en 2018 n'intègrent pas les nouveaux besoins en véhicules liés à la croissance des effectifs de la police nationale.

c) La rénovation du parc immobilier, variable d'ajustement du budget de la police nationale

Le parc immobilier de la police nationale, qui comprend les bâtiments occupés par les services de police (commissariats, hôtels de police, cantonnements et casernements, etc.) ainsi que certains locaux annexes (stands de tirs, ateliers), pour un total de 1 871 sites et 3 millions de m2, est essentiellement un parc domanial (2,5 millions de m2, soit 83 % du parc) et pour une faible part seulement un parc locatif (0,5 millions de m2, soit 17 % du parc).

Le vieillissement de ce parc immobilier, très largement décrié par les interlocuteurs entendus par votre rapporteur, a justifié une augmentation progressive des crédits consacrés à l'investissement immobilier, qui servent au financement des constructions immobilières et des opérations de maintenance lourde.

En 2018, les crédits affectés à l'investissement immobilier s'élèvent à 164 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 176,53 millions d'euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 7 % et de 17 %. Cette évolution à la hausse reflète notamment une augmentation des crédits de maintenance, fléchés vers la rénovation et la mise aux normes de certains bâtiments.

À ces montants s'ajoutent 377,64 millions d'euros en autorisations d'engagement et 246,11 millions d'euros en crédits de paiement pour couvrir les dépenses de fonctionnement, à savoir les loyers ainsi que les dépenses d'entretien courant du parc immobilier. Ces crédits sont également en augmentation par rapport à l'exercice 2017, de 33 % en autorisations d'engagement et de 12 % en crédits de paiement.

De même que pour les équipements matériels et mobiles, le projet de loi de finances pour 2018 reflète un effort budgétaire en matière immobilière.

Toutefois,  alors même que l'état de délabrement de certains locaux justifierait que la rénovation immobilière soit définie comme un axe budgétaire prioritaire, votre rapporteur regrette que les crédits d'investissement immobilier servent, dans la pratique, de variable d'ajustement. En effet, compte tenu de la structure du programme 176, composé à plus de 85 % de dépenses de masse salariale, l'intégralité des mesures de régulation budgétaire intervenant en cours d'année sont imputées sur l'investissement immobilier.

En 2017, le budget de la police nationale a fait l'objet d'une annulation de crédits à hauteur de 110 millions d'euros, intégralement imputés sur les dépenses d'investissement, qui a conduit à reporter quatre projets immobiliers. Cette situation chronique est regrettable dans la mesure où elle retarde la mise à niveau de certains bâtiments. À cet égard, la réduction annoncée des mesures de gel de crédits, de 8 à 3 %, devrait permettre utilement de réduire l'impact des annulations de crédits.

d) Un investissement insuffisant sur la formation

Les crédits de formation s'élèveront, en 2018, à 22,28 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une réduction de près de 10 %.

Ces crédits sont destinés à couvrir la formation initiale des personnels recrutés ainsi que la formation continue des personnels déjà en poste.

Alors même qu'un important recrutement devrait être conduit au cours de l'exercice 2018 pour permettre la création des 1 376 emplois annoncés, la réduction des crédits de formation ne manque pas de surprendre.

Par ailleurs, votre rapporteur s'interroge sur la possibilité d'assurer, avec cette enveloppe réduite, les besoins nouveaux en formation continue des agents de police, notamment la formation aux nouvelles armes déployées en 2017 dans le cadre du plan de sécurité publique.

2. Une évolution contrastée des crédits de la gendarmerie nationale

En 2018, la gendarmerie nationale connaîtra une évolution contrastée de ses crédits hors masse salariale.

Évolution des crédits de fonctionnement et d'investissement du programme 152 « Gendarmerie nationale »
(en euros)

Source : commission des lois du Sénat sur la base des documents budgétaires

S'agissant des crédits de fonctionnement, le projet de loi de finances prévoit une augmentation de 4,20 % en autorisations d'engagement (1,420 milliards d'euros), mais une baisse de 4,28 % en crédits de paiement (1,140 milliard d'euros).

Sur l'exercice, les crédits d'investissement s'élèveront à 177 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 205,33 millions d'euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 1,19 et de 47,40 %, la hausse conséquente des crédits de paiement s'expliquant principalement par l'effort budgétaire engagé en faveur de la rénovation du parc immobilier.

a) Un effort à poursuivre en matière d'équipements

En 2018, la dotation de fonctionnement pour l'acquisition d'équipements s'élève à 199,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 81,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 227 % en autorisations d'engagement9(*) et une réduction de 10 % en crédits de paiement par rapport aux crédits prévus par la loi de finances initiale pour 2017.

La réduction de l'enveloppe allouée à l'achat d'équipements s'explique par l'abondement exceptionnel versé en 2017 au titre des plans de lutte contre le terrorisme, qui avait contribué, à hauteur de 79 millions d'euros, au renforcement et au développement des capacités opérationnelles de la gendarmerie nationale.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le budget alloué en 2018 devrait permettre de reconduire a minima les dotations de fonctionnement courant des unités opérationnelles. L'effort portera principalement sur l'achat d'armes, de manière à augmenter les moyens de force intermédiaire dans les unités élémentaires de la gendarmerie (achat de pistolets à impulsions électriques et équipement des mitrailleurs d'un système d'aide à la visée), ainsi que sur l'acquisition de matériels d'analyse, de détection et de contrôle.

Des crédits sont également fléchés sur l'acquisition de munitions, sur l'habillement ainsi que sur le renouvellement des moyens de protection et d'intervention des agents.

Par ailleurs, le budget tant de fonctionnement que d'investissement alloué à l'informatique et aux nouvelles technologies est en baisse par rapport à l'exercice 2017. Ainsi, les crédits de fonctionnement fléchés pour l'acquisition, le fonctionnement et la maintenance des moyens informatiques et de communication s'élèvent à 75,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 77,3 millions d'euros en crédits de paiement, soit des réductions de 45 % et de 30 %. En matière d'investissement, 5,9 millions d'euros de crédits de paiement sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018 pour couvrir les restes à payer sur les dépenses engagées au cours des précédents exercices, mais aucun nouvel investissement n'est prévu pour 2018.

Si le projet « NEOGEND » (déploiement de 65 000 équipements mobiles au profit des unités opérationnelles de la gendarmerie nationale, permettant la consultation des fichiers de police de même que d'édicter des procès-verbaux), actuellement en cours de généralisation à l'ensemble des unités, constitue une avancée technologique considérable pour les militaires, il est regrettable qu'aucun crédit d'investissement ne soit prévu pour l'exercice 2018, alors même qu'un nouveau plan de modernisation des systèmes d'information est actuellement en cours de discussion10(*).

b) Des prévisions de renouvellement du parc automobile encore insuffisantes

Compte tenu de l'état du parc automobile de la gendarmerie nationale, qui comprend 31 513 véhicules et se caractérise par un âge moyen (8,2 ans) et un kilométrage des véhicules (132 500 km) très élevés, le Gouvernement a engagé depuis deux ans un plan de renouvellement des moyens de transport, qui s'est traduit par un effort budgétaire.

Cet effort se poursuit en 2018, les crédits destinés au renouvellement du parc automobile connaissant une nouvelle hausse de 6 % en autorisations d'engagements et de 10 % en crédits de paiement.

Ainsi, 66 millions d'euros en crédits de paiement sont fléchés pour l'acquisition de 3 000 véhicules. Il est par ailleurs prévu une enveloppe de  4 millions d'euros pour l'acquisition de moyens nautiques, de véhicules lourds ainsi que pour le renouvellement des véhicules de maintien de l'ordre.

S'il doit être salué, l'effort engagé apparaît néanmoins encore insuffisant au regard des besoins opérationnels. À l'occasion des auditions, il a été indiqué à votre rapporteur que sur les 31 513 véhicules composant le parc automobile de la gendarmerie nationale, 3 500 présentent actuellement les critères de réforme. Une révision du plan de renouvellement annuel du parc automobile, basé sur l'achat de 3 500 véhicules par an au lieu des 3 000 prévus par le Gouvernement, semble donc souhaitable afin de remettre à niveau le parc automobile de la gendarmerie nationale dans les prochaines années.

c) Des efforts de rénovation du parc immobilier en-deçà des besoins

La gendarmerie nationale dispose d'un parc immobilier d'ampleur, composé de locaux administratifs et techniques, à usage professionnel, et de logements pour les familles de militaires. Au sein de la gendarmerie nationale, l'attribution d'un logement de fonction est en effet un élément essentiel qui participe du statut des militaires : il s'agit de la contrepartie de l'obligation de disponibilité en tout temps et en tout lieu qui leur est faite11(*).

Au 1er juillet 2017, le parc immobilier de la gendarmerie comprenait 76 294 logements, répartis dans 3 782 casernes (661 domaniales et 3 121 locatives), 115 ensembles immobiliers locatifs et 9 811 prises à bail individuelles.

En raison d'une insuffisance budgétaire chronique, le parc immobilier domanial de la gendarmerie n'a cessé de se dégrader, l'âge moyen des locaux s'élevant aujourd'hui à 44 ans pour les logements et à 51 ans pour les locaux de service et techniques.

Dans ce contexte, la DGGN a lancé un plan d'urgence pluriannuelle pour la période 2015-2020 afin de ralentir la dégradation du parc. Entre 2015 et 2017, 70 millions d'euros annuels ont été inscrits en loi de finances pour financer des opérations de réhabilitation des ensembles immobiliers. Au total, 13 000 logements ont été concernés sur la période triennale.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit l'attribution d'une nouvelle enveloppe de 100 millions d'euros en 2018 pour conduire la réhabilitation de 5 900 logements12(*). 5 millions d'euros devraient en outre permettre de renforcer la sécurité des casernes contre les attaques terroristes.

À ces crédits d'investissement s'ajoutent des crédits de fonctionnement (65,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 35,3 millions d'euros en crédits de paiement en 2018) qui couvrent les dépenses d'entretien des casernements.

Cet investissement, certes conséquent, reste, compte tenu de l'état de dégradation du parc immobilier, encore bien en-deçà des besoins réels de rénovation. Selon les informations communiquées par la DGGN, le maintien à niveau du parc domanial nécessiterait un investissement annuel de 300 millions d'euros pour couvrir les opérations de réhabilitation et de maintenance lourde.

Par ailleurs, les mesures de régulation budgétaire intervenant en cours d'année, qui grèvent fortement, comme pour le programme 176 « Police nationale », les crédits d'investissement, tendent à reporter les projets de rénovation programmés.

Dans ce contexte, votre rapporteur approuve l'économie de l'article 62 ter du projet de loi de finances, rattaché à la mission « Sécurités », tendant à prolonger jusqu'au 1er décembre 2020 le dispositif de l'article L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales, qui autorise les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à construire, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à disposition de l'État pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales. Introduit en 2002, cet article devait en effet être abrogé au 31 décembre 2017.

L'investissement des collectivités territoriales concernant des projets de rénovation ou de construction immobilières au bénéfice des forces de police ou de gendarmerie est, à ce jour, conséquent. À titre d'exemple, les collectivités territoriales étaient, au 30 juin 2017, engagées à hauteur de 221,5 millions d'euros dans des projets de réhabilitation des casernements de la gendarmerie nationale. Au vu de l'état de délabrement des parcs immobiliers de la police et de la gendarmerie nationales, votre rapporteur estime plus que nécessaire de maintenir ce dispositif, qui contribue à la remise à niveau des locaux des forces de sécurité intérieure.

d) La dette des loyers immobiliers : un risque important de dérive budgétaire

Au cours des deux derniers exercices budgétaires, la gendarmerie nationale a accumulé une importante dette de loyers, en raison du manque de crédits disponibles. Contrairement à la pratique de la police nationale, la DGGN a en effet imputé les mesures de régulation budgétaire sur les dépenses de fonctionnement, et non sur les dépenses d'investissement, conduisant à un report de charges conséquent sur les exercices suivants.

À la fin de l'année 2017, le report de charges cumulé des exercices 2016 et 2017 devrait ainsi s'élever à 114 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 92 millions d'euros en crédits de paiement.

Afin d'éviter qu'une telle situation ne se reproduise, la DGGN a indiqué avoir modifié, à compter de l'exercice 2018, sa politique d'application des mesures de régulation budgétaire. Votre rapporteur se félicite de cette évolution, qui participe sans aucun doute d'une meilleure gestion budgétaire pour l'avenir.

Il s'inquiète toutefois de ce que les crédits de fonctionnement prévus par le projet de loi de finances pour 2018 ne permettent pas de résorber la dette cumulée en 2016 et 2017 : 619,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 520,6 millions d'euros en crédits de paiement sont inscrits au programme 152 « Gendarmerie nationale » pour le financement des loyers immobiliers, ce qui correspond aux montants prévisionnels des loyers dus en 2018.

Pour faire face au risque d'insoutenabilité budgétaire, la DGGN envisage d'ores et déjà de réduire, au cours de l'exercice 2018, les crédits alloués aux autres dépenses de fonctionnement afin de permettre le remboursement d'une partie de cette dette. Une telle situation est fortement dommageable dans la mesure où elle conduira nécessairement à réduire l'enveloppe allouée aux moyens et équipements des forces de gendarmerie, déjà très largement sous-dotée.


* 9 La forte augmentation de la dotation allouée à l'acquisition d'équipements en autorisations d'engagements résulte du renouvellement du marché pluriannuel d'habillement de la gendarmerie nationale, dont les paiements s'étaleront de 2018 à 2022.

* 10 Un premier plan de modernisation a été adopté en 2014 et était doté de 108 millions d'euros pour la période 2015-2017.

* 11 Article L. 4121-5 du code de la défense.

* 12 Une enveloppe identique est prévue pour les exercices 2019 et 2020.