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Projet de loi de finances pour 2018 : Sécurités

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Sécurités ( avis - première lecture )

II. UNE AUGMENTATION DES EFFECTIFS QUI MASQUE LA NÉCESSITÉ IMPÉRIEUSE D'AMÉLIORER LES CONDITIONS MATÉRIELLES DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

A. LA POURSUITE DU RENFORCEMENT DES EFFECTIFS DES FORCES OPÉRATIONNELLES

1. Les effectifs de la police nationale

Pour l'exercice 2018, le plafond d'emplois du programme 176 « Police nationale » est fixé à 150 708 postes équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une hausse de 1 629 ETPT nets par rapport à l'année 2017, tous les départs à la retraite étant par ailleurs remplacés.

Cette augmentation du plafond d'emplois se traduira par la création de 1 376 emplois supplémentaires à périmètre constant.

Le plan quinquennal de renforcement des effectifs des forces de sécurité

Le 18 octobre 2017, le Président de la République a annoncé, dans le cadre de son discours aux forces de sécurité intérieure, la création de 10 000  emplois supplémentaires pour les forces de sécurité, dont 7 500 pour la police nationale et 2 500 pour la gendarmerie nationale.

Selon les informations communiquées par la direction générale de la police nationale (DGPN), les créations de postes au sein de la police nationale devraient être étalées sur les cinq prochains exercices, selon le calendrier suivant :

- 1 376 postes en 2018 ;

- 1 798 postes en 2019 ;

- 1 808 postes en 2020 ;

- 1 058 postes en 2021 ;

- 1 058 postes en 2022.

Le renforcement quinquennal des effectifs devrait principalement concerner la mission de sécurité publique (4 259 postes supplémentaires), le renseignement (1 420 postes supplémentaires) ainsi que la lutte contre l'immigration irrégulière (757 postes supplémentaires). Devraient également être renforcés, dans une moindre mesure, les services concourant à la lutte contre le crime organisé (237 postes) ainsi que les services d'investigation (378 postes).

La priorité donnée à la lutte contre le terrorisme se poursuit, avec la création de 384 emplois supplémentaires, dont 275 destinés à renforcer les effectifs des services de renseignement. L'effort est par ailleurs maintenu pour les effectifs de la police aux frontières, qui sera dotée de 147 emplois supplémentaires en 2018.

Surtout, dans la droite ligne des annonces du Président de la République relatives à la création d'une police de sécurité du quotidien, 826 emplois supplémentaires devraient être créés en vue de renforcer la lutte contre la délinquance quotidienne et le rapprochement de la police de la population.

L'expérimentation de la police de sécurité du quotidien

Dans son discours aux forces de sécurité intérieure le 18 octobre dernier, le Président de la République a présenté les principales lignes de la future police de sécurité du quotidien, dont l'objectif est de réformer en profondeur l'organisation et les modalités d'action des forces de sécurité sur le territoire national.

Pensée comme devant dépasser l'opposition traditionnelle entre police de proximité et police d'intervention, la police de sécurité du quotidien devrait reposer sur trois objectifs :

1) donner aux forces de sécurité les moyens et les méthodes pour agir plus efficacement ;

2) déconcentrer davantage les politiques de sécurité et renforcer les partenariats locaux avec les collectivités territoriales, les polices municipales, les associations, etc. ;

3) renforcer le lien avec la population, en améliorant l'accessibilité des services publics de la sécurité, en améliorant la communication sur l'action des forces de l'ordre, en développant la participation citoyenne à l'action de sécurité.

La mise en place de cette politique débutera, au premier semestre 2018, par l'expérimentation de nouveaux dispositifs dans une quinzaine de circonscriptions de sécurité, réparties sur le territoire.

En termes de catégories d'emploi, les variations d'effectifs en 2018 poursuivent les orientations politiques engagées les années précédentes, qui tendent à privilégier le renforcement des forces de sécurité opérationnelles.

Ainsi, l'effort porte principalement sur les effectifs de gradés et de gardiens de la paix (915 emplois supplémentaires), les personnels techniques (400 emplois supplémentaires) et les personnels scientifiques (180 emplois supplémentaires).

Des créations d'emplois sont également prévues pour les personnels administratifs (278 emplois supplémentaires), notamment afin de procéder à la substitution d'emplois de personnels actifs par des personnels civils. Votre rapporteur salue cette orientation, qui devrait permettre de redéployer sur le terrain les forces actives de la police nationale, actuellement affectées sur des missions administratives de manière à renforcer les capacités opérationnelles et à recentrer les forces de sécurité sur leur coeur de métier.

À l'inverse, les corps de conception, de direction et de commandement, qui ont déjà connu une baisse significative de leurs effectifs au cours des derniers exercices, perdent à nouveau 364 emplois en 2018.

Enfin, le nombre des adjoints de sécurité, qui avait baissé au cours de l'exercice 2017, reste stable en 2018.

L'évolution de la réserve civile

La réserve civile de la police nationale, instituée par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, est composée :

a) d'une réserve statutaire, qui découle de l'obligation de disponibilité des policiers dans les cinq années suivant leur départ à la retraite et jusqu'à 65 ans ;

b) d'une réserve volontaire, ouverte, depuis la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, à tout citoyen âgé de 18 à 65 ans, sous réserve du contrôle de la capacité physique et morale que requiert un emploi dans la police nationale.

La loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste a élargi la réserve statutaire aux anciens adjoints de sécurité disposant de trois ans d'ancienneté et n'ayant pas fait l'objet d'une sanction disciplinaire.

Depuis la création de la réserve volontaire, l'emploi des réservistes a suivi l'évolution de l'enveloppe budgétaire consacrée à la réserve civile.

Le renforcement des moyens de lutte contre le terrorisme a, depuis 2015, permis d'accroître fortement le nombre de réservistes employés. Ainsi, entre 2016 et 2017, le nombre de réservistes a augmenté de 32 %, et s'élevait, au mois de septembre 2017, à 11 900. La croissance du nombre de vacations réalisées est encore plus importante, avec une hausse de 43 % entre 2016 et 2017.

Le projet de loi de finances pour 2018 inclut un nouvel accroissement de la réserve civile, avec un objectif-cible de 5 000 réservistes supplémentaires en 2018.

Financée partiellement par les plans de lutte contre le terrorisme au cours des deux derniers exercices budgétaires, la réserve civile fera l'objet d'une programmation budgétaire annuelle à compter de l'exercice 2018. Le montant des crédits devrait s'élever à 39 millions d'euros, contre 32 millions d'euros en 2017.

Les crédits du titre II, destinés à financer la masse salariale, augmentent en 2018 de 2 % par rapport à l'exercice 2017, passant de 9,188 à 9,374 milliards d'euros6(*). Cette augmentation des crédits par rapport au précédent exercice est principalement liée à :

- l'impact des créations de postes (+ 56,5 millions d'euros) ;

- l'augmentation du point d'indice de la fonction publique (+ 3,2 millions d'euros) ;

- l'effet du glissement-vieillesse-technicité (+ 16 millions d'euros) ;

- l'application de mesures catégorielles, notamment liées à la poursuite de la mise en oeuvre du protocole pour la valorisation des carrières au sein de la police nationale conclu en avril 2016 (+ 61,8 millions d'euros).

2. Les effectifs de la gendarmerie nationale

En 2018, le plafond d'emplois de la gendarmerie nationale atteint 100 768 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une augmentation de 576 ETPT par rapport au plafond d'emplois autorisé par la loi de finances initiale pour 2017.

Le plan présidentiel de renforcement des forces de sécurité intérieure se traduira en effet, pour la gendarmerie nationale, par la création de 500 emplois supplémentaires en 2018, sur les 2 500 prévus sur l'ensemble du quinquennat, tous les départs à la retraite étant par ailleurs remplacés.

Compte tenu de la suppression de 41 emplois (33 emplois supprimés en administration centrale et 8 transférés au programme 307 « Administration territoriale »7(*)), les créations nettes d'emplois en 2018 s'établissent à 459.

Selon les informations communiquées par la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), entendue par votre rapporteur, ces emplois supplémentaires devraient principalement être positionnés au sein des unités territoriales.

En termes de catégories d'emploi, les créations de postes se traduiront principalement par un renforcement des forces opérationnelles, notamment de la catégorie des sous-officiers (505 emplois supplémentaires).

Un effort est par ailleurs consenti en faveur des personnels techniques (132 emplois supplémentaires) et des personnels administratifs (187 emplois supplémentaires). Cette évolution, qui résulte de la conduite d'un processus de remplacement des personnels militaires par des personnels civils pour la réalisation de tâches de soutien, va dans le bon sens dans la mesure où elle vise à recentrer les forces opérationnelles sur leur coeur de métier, le « terrain ».

Le nombre d'emplois d'officiers est quant à lui en baisse
(- 329 emplois), de même que celui des emplois d'ouvriers (- 34).

La problématique des « trous à l'emploi » dans la gendarmerie

La gendarmerie nationale connaît depuis plusieurs années un écart important entre le plafond d'emplois autorisés en loi de finances et le nombre d'emplois effectivement pourvus. Ainsi, selon les informations prévisionnelles communiquées par la DGGN, 98 664 ETPT devraient être pourvus sur l'année 2017, pour un plafond d'emplois autorisé de 100 192, soit un écart de 1 528 ETPT.

Cet écart résulte de plusieurs facteurs :

- une sous-dotation du titre II du programme 152 en 2009, date de rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, l'écart n'ayant depuis jamais été comblé ;

- un déficit de recrutement au sein de certaines catégories d'emplois, notamment pour les officiers et les sous-officiers, qui présentaient, à l'été 2017, des taux de vacance respectifs de 4 % et 3 %.

Les crédits affectés au financement de la masse salariale sont en hausse de 0,5 % en 2018 par rapport aux crédits prévus par la loi de finances initiale pour 2017 et atteignent 7,31 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Cette très légère évolution des crédits du titre II, malgré l'augmentation conséquente des effectifs, s'explique par plusieurs facteurs :

- le renforcement de catégories d'emplois de grades moins élevés au détriment de personnels plus gradés (officiers notamment) limite tout d'abord le coût du schéma d'emploi prévu par le projet de loi de finances, qui s'élève à 17,1 millions d'euros ;

- par ailleurs, le remplacement de départs à la retraite par des effectifs nouvellement entrés dans la gendarmerie nationale se traduit par une réduction de 35,6 millions d'euros, au titre du glissement-vieillesse-technicité.

Une augmentation de 61,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement est par ailleurs prévue pour le financement des mesures catégorielles.

3. Les conséquences préoccupantes de la réforme des rythmes de travail
a) La réforme du temps de travail au sein de la police nationale

L'organisation du temps de travail des personnels de la police nationale a fait l'objet d'une réforme globale au cours des derniers mois.

Cette réforme était tout d'abord rendue nécessaire pour transposer la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail, les cycles de travail des agents de la police nationale n'étant pas conformes aux règles de temps de travail (48 heures hebdomadaires maximales) et de repos quotidien (11 heures quotidiennes consécutives) fixées par la directive.

En parallèle, le lancement, en 2014, de concertations au sein de la police nationale relatives à la modernisation de la gestion des ressources humaines, notamment afin d'assurer une meilleure conciliation de la vie professionnelle et de la vie privée des agents, a conduit à une réflexion sur la réorganisation des cycles de travail.

Conformément aux engagements pris par la France auprès de la Commission européenne de transposer la directive avant le 1er janvier 2017, deux instructions modifiant l'instruction générale relative à l'organisation du travail dans la police nationale, l'une en date du 19 septembre 2016, l'autre du 4 mai 2017, ainsi que le décret n° 2017-109 du 30 janvier 2017, ont été prises afin de mettre en conformité les rythmes de travail de la police nationale avec le droit de l'Union européenne, tout en accordant une plus grande attention à la qualité de vie des agents.

L'application de ces cycles de travail, en vigueur depuis le 1er janvier 2017, est négociée au niveau de chaque département, au sein des comités techniques départementaux, en fonction des contraintes opérationnelles de chaque service et de chaque territoire.

Les nouveaux cycles de travail au sein de la police nationale

Les cycles de travail au sein de la police nationale sont désormais au nombre de 58(*) :

- le cycle 4/2 classique, qui était en vigueur avant la réforme, organise le travail en quatre vacations consécutives de matin ou d'après-midi, suivies de deux jours de repos ;

- le cycle « 4/2 compressé » repose sur une séquence de 3 vacations de matin ou d'après-midi suivies de 2 jours de repos, 4 vacations de matin ou d'après-midi puis 2 jours de repos ;

- le cycle « 4/2 panaché » se caractérise par 2 vacations de matinée, suivies de 2 vacations d'après-midi et de 2 jours de repos ;

- le cycle dit de la « vacation forte » repose sur trois vacations consécutives de matin ou d'après-midi, suivies de deux jours de repos. Il permet de réduire le nombre de week-ends travaillés à 1 sur 2, contre 5 sur 6 pour le cycle 4/2;

- le cycle « 2/2/3 » repose sur une séquence de 3 journées ou nuits de travail, 2 jours de repos, 2 journées ou nuits de travail, 2 jours de repos.

Selon les données communiquées à votre rapporteur à l'occasion de ses auditions, la plupart de ces nouveaux cycles de travail peuvent être mis en place à moyens constants.

En revanche, le cycle dit de la « vacation forte » a des conséquences opérationnelles non négligeables, dans la mesure où sa mise en oeuvre ne permet pas aux unités de fonctionner à effectifs équivalents.

Au sein de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP), direction la plus concernée par la réforme des cycles de travail, 15 % des unités sont actuellement concernées par la mise en place de ce cycle. Le coût en termes d'effectifs est estimé à 433 équivalents temps plein (ETP).

Face à l'engouement des agents pour cette nouvelle organisation du temps de travail, qui leur permet de bénéficier de plus nombreux week-ends libres, la DCSP craint une extension de son application, malgré la consigne donnée aux directeurs territoriaux de sécurité de tenir compte, dans la définition des cycles de travail, des ressources disponibles ainsi que des contraintes de service. À titre indicatif, le coût de sa généralisation est évalué à 5 869 agents de police et à 1 226 adjoints de sécurité, soit une perte significative en termes d'effectifs très largement supérieure aux créations d'emplois prévues.

b) Une réforme en cours d'application au sein de la gendarmerie

La gendarmerie nationale est elle aussi confrontée à des difficultés d'application de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

À la suite de plusieurs recours devant la Cour européenne des droits de l'homme et le Conseil d'État, l'instruction régissant le temps de travail au sein des unités de gendarmerie nationale, dite « instruction 1000 », a été abrogée, nécessitant la publication par la DGGN d'une instruction provisoire. Cette dernière, en vigueur depuis le 1er septembre 2016, intègre l'obligation de repos de 11 heures consécutives. Seule la durée maximale hebdomadaire de 48 heures demeure non appliquée.

Lors de son audition, la DGGN a indiqué à votre rapporteur que l'application de ces nouvelles dispositions complexifiait l'organisation opérationnelle et réduisait de manière significative les capacités opérationnelles de ses services. Selon les estimations qui lui ont été communiquées, elle aurait entraîné une réduction des capacités opérationnelles globales de 5 %, une réduction du service nocturne de 3 % et une réduction des capacités de la gendarmerie mobile de 12 %. De même que pour la police nationale, cette perte opérationnelle ne serait à ce stade pas comblée par les créations d'emplois envisagées.

Aussi, s'il approuve l'économie générale de la réforme des cycles de travail, bénéfique à la qualité de vie des forces de sécurité, votre rapporteur s'inquiète-t-il de ses conséquences opérationnelles, et notamment de l'affaiblissement des capacités d'intervention des forces de sécurité de proximité qui pourrait en résulter. Alors que se profile une réorganisation d'ampleur des forces de sécurité sur le territoire, il constate qu'une telle réforme des rythmes de travail risque de fragiliser, avant même sa mise en oeuvre, la future police de sécurité du quotidien que le Président de la République a appelée de ses voeux.


* 6 Ces montants incluent la contribution au compte d'affectation spéciale « pensions ».

* 7 Le transfert de 8 emplois vers l'administration territoriale a pour objet de renforcer les effectifs en charge de l'asile sur les guichets « éloignement » des préfectures.

* 8 L'application de ces cycles de travail concerne principalement les personnels exerçant leurs fonctions selon des plages horaires différentes d'un jour à l'autre, en brigades ou en horaires décalés. Ne sont en revanche pas concernés les personnels exerçant des missions de soutien ou de traitement judiciaire.