II. UNE PROPOSITION DE LOI QUI SE DISTINGUE PAR LE CHAMP ET PAR L'UTILISATION DE L'OUTIL FISCAL
Les différents plans engagés ces dernières années se caractérisent par l'utilisation d'outils contractuels visant à mobiliser les financements de l'ensemble des partenaires concernés par le développement local, la rénovation ou la construction de logements, la réorganisation des espaces commerciaux ou urbains.
Ils prévoient également l'utilisation d'outils urbanistiques, soit pour assouplir les règles d'installation de commerce en centre-ville, soit au contraire pour limiter leur implantation en périphérie. Enfin ils ne portent que sur un nombre limité de territoires, choisis par décret.
La présente proposition de loi se distingue des projets antérieurs sur l'ensemble de ces points.
A. UN DISPOSITIF MAÎTRISÉ PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À L'ÉCHELON COMMUNAL
La proposition de loi propose la création d'opérations de sauvegarde économique et de redynamisation (OSER).
La création de ces opérations relève de l'initiative des communes et des intercommunalités et pourrait donc concerner l'ensemble des centres-villes et centres-bourgs en dévitalisation.
L'intention est de partir de la connaissance du tissu urbain qu'ont les acteurs de terrain et de leur permettre de définir des périmètres à protéger non seulement à titre curatif, mais aussi à titre préventif.
Votre rapporteur souligne donc que le nombre d'opérations lancées serait potentiellement beaucoup plus élevé que celui du programme « Action coeur de ville », sans pouvoir être chiffré puisqu'il relève des initiatives locales.
B. LE RECOURS À UNE CORRECTION PAR LA FISCALITÉ DES COÛTS LIÉS À LA CENTRALITÉ
La proposition de loi fait le constat du coût élevé d'implantation en centre-ville en termes de prix du foncier ou de difficultés de stationnement pour les clients des commerces. Ce coût pèse sur les habitants et affecte les conditions de concurrence entre les commerces situés en centre-ville et ceux qui choisissent de s'implanter en périphérie.
Alors que d'autres zones également en situation de handicap comme les quartiers prioritaires de la politique de la ville et les zones de revitalisation rurale bénéficient, à ce titre, de dispositifs dérogatoires en matière fiscale, ce texte propose de diriger à présent ces outils vers les centres-villes .
Votre rapporteur pour avis partage le constat du coût élevé de l'implantation et du maintien en centre-ville pour les commerces et professions indépendantes. Il fait toutefois observer que ce coût s'inscrit dans une évolution générale de la vie urbaine et que la pression fiscale n'est qu'un élément parmi d'autres retenus par les commerces et les entreprises dans leurs choix d'implantation.
D'une manière générale, l'installation des commerces en périphérie, dans des zones ouvertes par les plans d'urbanisme, résulte aussi d'un souhait des populations qui se retrouvent confrontées, dans les centres, à des difficultés de stationnement.
S'agissant des choix stratégiques faits par les entreprises, comme leurs représentants l'ont indiqué à votre rapporteur pour avis, l'avantage apporté par un coût des terrains moins élevés et par un accès facilité depuis les axes routiers est le principal déterminant des choix d'implantation.
Enfin, toute création de cas nouveaux de taxation ou d'exonération doit s'effectuer conformément au principe d'égalité devant les charges publiques , dont le Conseil constitutionnel contrôle l'application 5 ( * ) .
En tout état de cause, l'outil fiscal doit toujours être manipulé avec précaution car il comporte toujours des risques d'effets de bord, pénalisant les contribuables ou les projets qui ne peuvent en bénéficier, et des effets d'aubaine pour ceux qui en bénéficient sans avoir modifié leur comportement. La rédaction doit être particulièrement précise, le législateur devant fixer le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement de chaque taxe sous peine de se voir censurer pour incompétence négative par le Conseil constitutionnel.
* 5 À titre d'exemple, le Conseil constitutionnel, dans sa décision 2017-758 DC du 28 décembre 2017 relative à la loi de finances pour 2018, n'a validé le dégrèvement de taxe d'habitation pour près de 80 % des contribuables que sous réserve des modalités qui seront retenues pour la réforme de la fiscalité locale, dans laquelle s'inscrira ce dégrèvement, imposant au Gouvernement de conduire cette réforme dans le respect du principe d'égalité.