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Projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

27 juin 2018 : Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er bis (nouveau) (article L. 441-4 du code de l'urbanisme) - Recours au paysagiste comme alternative à l'architecte pour la réalisation du projet architectural, paysager et environnemental d'un lotissement

I. - Le droit en vigueur

Depuis la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, le recours à un architecte est obligatoire pour la réalisation du projet architectural, paysager et environnemental (PAPE) nécessaire à l'obtention d'un permis d'aménager pour les projets de lotissement, dès lors que la surface de terrain à aménager dépasse un seuil défini par décret.

Le décret n° 2017-252 du 27 février 2017 relatif à l'établissement du projet architectural, paysager et environnemental d'un lotissement a fixé ce seuil à 2 500 mètres carrés.

Désormais, pour les projets de lotissement au-delà de 2 500 m², si l'aménageur fait appel à un seul professionnel pour la réalisation du PAPE, il doit s'agir obligatoirement d'un architecte ; s'il fait appel à une équipe pluridisciplinaire, celle-ci doit nécessairement comprendre un architecte parmi ses membres.

Le statut de paysagiste-concepteur a été consacré par l'article 174 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Ce texte a restreint l'utilisation du titre de paysagiste-concepteur aux « personnes titulaires d'un diplôme, délivré par un établissement de formation agréé dans des conditions fixées par voie réglementaire, sanctionnant une formation spécifique de caractère culturel, scientifique et technique à la conception paysagère ». La profession de paysagiste-concepteur est donc désormais réglementée.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article vise à permettre de recourir à un paysagiste-concepteur, au même titre qu'à un architecte, pour l'élaboration du projet architectural, paysager et environnemental (PAPE) d'un lotissement. Il modifie à cet effet l'article L. 441-4 du code de l'urbanisme. Il résulte d'amendements identiques déposés par des députés issus respectivement du groupe Les Républicains et de celui La République en marche, adoptés par l'Assemblée nationale au cours de l'examen du projet de loi en séance publique.

Il repose sur l'idée que les paysagistes disposent de compétences en matière d'organisation de l'espace et de création des paysages qui sont, soit communes, soit complémentaires à celles des architectes et pourraient être utiles pour garantir une bonne intégration du lotissement dans son environnement.

La rédaction laisse aux porteurs de projet de lotissement le choix de recourir, soit à un architecte, soit à un paysagiste-concepteur au stade de l'élaboration du PAPE, soit à leurs compétences conjuguées, selon les caractéristiques du lotissement en projet.

III. - La position de votre commission pour avis

Lors de l'examen du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, votre commission de la culture avait insisté sur la nécessité d'encourager une approche pluridisciplinaire pour l'élaboration du PAPE. Elle avait souhaité préciser que l'architecte devait présenter ou réunir auprès de lui les compétences nécessaires en matière d'urbanisme et de paysage, compte tenu des implications du PAPE en matière de paysage, d'environnement et d'insertion du lotissement dans son milieu. La rédaction actuelle de l'article L. 441-4 du code de l'urbanisme permet ainsi à l'aménageur de confier la réalisation de son PAPE à une équipe pluridisciplinaire, au sein de laquelle pourrait figurer un architecte et un paysagiste.

Le présent article prévoit, cette fois-ci, d'autoriser les porteurs de projet de lotissement à confier indifféremment la réalisation du PAPE à un architecte ou à un paysagiste, quelle que soit la nature du lotissement. Dès lors, un paysagiste pourrait se voir confier une mission de réalisation d'un projet architectural, qui ne peut être exécutée que par un architecte en application de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture, compte tenu de ses qualifications et de ses compétences. Devant ce risque de méconnaissance de la législation en vigueur, votre commission de la culture n'est pas favorable à ouvrir aux paysagistes-concepteurs la possibilité de réaliser seul un PAPE.

En revanche, elle a souhaité rendre obligatoire le recours aux paysagistes-concepteurs, en complément de l'architecte, dans les cas dans lesquels leur compétence est indispensable à la bonne élaboration du PAPE, c'est-à-dire lorsque le projet comporte une dimension importante en lien avec les paysages, la nature ou la biodiversité (COM-1). Cette disposition s'inscrit dans la droite ligne de la récente reconnaissance de cette profession par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3, paragraphe V (article 1er de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée) - Dérogation à la loi « MOP » pour les ouvrages d'infrastructure situés dans le périmètre d'une opération d'intérêt national ou d'une grande opération d'urbanisme

I. - Le droit en vigueur

La loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite loi « MOP », encadre le droit de la construction publique. Elle organise les relations entre les maîtres d'ouvrage et les maîtres d'oeuvre pour la construction d'ouvrages de bâtiment ou d'infrastructure et d'équipements industriels destinés à leur exploitation. Elle fixe en particulier les prérogatives et les obligations du maître d'ouvrage dans le cadre de ces opérations de construction.

Sont concernés par les règles relatives à la maîtrise d'ouvrage les personnes publiques, c'est-à-dire l'État et ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les groupements de collectivités territoriales, ainsi que certains organismes privés, tels les organismes de sécurité sociale, les organismes privés d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte locales, pour les logements à usage locatifs aidés par l'État qu'ils font réaliser.

La loi exclut de son champ d'application un certain nombre de constructions, listées en son article 1er. Y figurent :

- les ouvrages industriels dont la conception est déterminée par le processus d'exploitation ;

- les ouvrages d'infrastructure réalisés dans le cadre d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) ou d'un lotissement ;

- les ouvrages de bâtiment acquis par les organismes privés d'habitat à loyer modéré (HLM) par un contrat de vente d'immeuble à construire.

II. - Le texte du projet de loi

Le V du présent article complète la liste des exceptions fixées à l'article 1er de la loi « MOP » pour rendre cette loi inapplicable aux ouvrages d'infrastructure situés dans le périmètre d'une opération d'intérêt national (OIN) ou d'une grande opération d'urbanisme (GOU). Cette disposition aurait pour but de permettre le transfert à l'intercommunalité de la compétence en matière d'ouvrage des infrastructures, afin de faciliter en particulier les GOU, nouvel outil créé par le projet de loi pour concentrer au niveau de l'intercommunalité les leviers nécessaires à la réalisation d'une ou plusieurs opérations d'urbanisme d'envergure.

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à ces dispositions.

III. - La position de votre commission pour avis

La loi « MOP » impose aux maîtres d'ouvrage publics et aux prestataires privés le respect de procédures destinées à garantir la qualité des constructions dans l'intérêt général et la protection des usagers finaux.

Un certain nombre d'ouvrages sont cependant déjà exclus de son champ d'application. Parmi ceux-ci figurent, depuis l'origine de la loi, les ouvrages d'infrastructure réalisés au sein des ZAC. Dès lors, il n'apparaît pas forcément cohérent de refuser qu'une exclusion semblable soit prévue dans le périmètre des GOU et des OIN qui constituent, comme les ZAC, des outils pour la mise en oeuvre des projets urbains, à partir du moment où elle reste là aussi limitée aux seuls ouvrages d'infrastructure.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 bis (nouveau) (II de l'article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine) - Clarification de l'expérimentation du « permis d'innover »

I. - Le droit en vigueur

Le II de l'article 88 de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine, dite loi « LCAP », a autorisé une expérimentation, d'une durée de sept ans, pour permettre aux maîtres d'ouvrage, pour les seules constructions soumises à permis de construire dans le périmètre des OIN, de s'affranchir de certaines règles en vigueur en matière de droit de la construction, dès lors que les résultats issus de l'expérimentation permettent d'atteindre des résultats similaires aux objectifs de ces règles. L'objectif de cette disposition, qui met en oeuvre l'une des recommandations du rapport d'information de 2014 de M. Patrick Bloche, au nom de la commission des affaires culturelle et de l'éducation de l'Assemblée nationale, sur la création architecturale, est de faciliter l'innovation architecturale en réduisant les contraintes posées par la multiplication des normes et en substituant à une logique de règles une logique de résultat.

Le décret du 10 mai 2017 portant expérimentation en matière de construction précise le cadre de cette expérimentation. Il autorise son application pour la réalisation d'équipements publics ou de logements sociaux pour au moins 75 % de sa surface plancher. Il limite les possibilités de dérogation aux normes de construction aux seules normes applicables en matière de sécurité incendie et d'accessibilité, alors que la question de la performance et des caractéristiques énergétiques et environnementales, ainsi que des caractéristiques acoustiques avait un temps également été envisagée. Il soumet les demandes de dérogation présentées par les maîtres d'ouvrage à l'accord des ministres chargés de l'architecture et de la construction. Il confie à une tierce partie indépendante le contrôle des résultats devant être atteints par les constructions et impose que les ministres chargés de la construction et de l'architecture procèdent conjointement à l'évaluation de l'expérimentation avant son terme.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit au stade de l'élaboration du texte de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur la base d'un amendement du Gouvernement, sous-amendé par le rapporteur, Richard Lioger. Il vise à clarifier le régime juridique de l'expérimentation.

Il élargit son champ d'application, jusqu'ici limité au périmètre d'une OIN, à ceux des GOU et des opérations de revitalisation du territoire. Il en autorise l'application au-delà des constructions soumises à permis de construire, pour les projets soumis à déclaration préalable, à permis d'aménager ou à permis de démolir.

Il prévoit, au stade de la demande de dérogation, la réalisation obligatoire par les maîtres d'ouvrage d'une étude permettant de vérifier que les résultats satisfaisant aux objectifs des règles auxquelles il est demandé de déroger sont atteints. La loi « LCAP » mentionnait quant à elle la réalisation d'une « étude de l'impact des dérogations proposées ».

Alors que la loi « LCAP » mentionnait la nécessité d'un visa de l'établissement public d'aménagement géographiquement compétent, le présent article soumet l'examen de la demande de dérogation à l'avis conforme d'un établissement public d'aménagement, d'un établissement public foncier et d'aménagement, de la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) ou, à défaut du préfet.

Comme dans la loi « LCAP », la délivrance du permis de construire vaut accord sur les dérogations sollicitées.

Cet article maintient enfin l'obligation pour le Gouvernement de réaliser une évaluation du dispositif au terme de l'expérimentation.

III. - La position de votre commission pour avis

Même si cet article a été inséré lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, ce qui prive le législateur d'une étude d'impact à ce sujet, la question du « permis d'innover » n'était cependant pas totalement absente du projet de loi initial : le 7° de l'article L. 102-13 du code de l'urbanisme, tel qu'il résulte du I de l'article 2 du projet de loi, confirmait son application dans le périmètre des OIN, et le 2° de l'article L. 312-5 du code de l'urbanisme, tel qu'il résulte du I de l'article 1er du projet de loi, étendait son application dans le périmètre des GOU.

Les modifications proposées apportent plutôt des clarifications bienvenues au cadre de cette expérimentation, sans bouleverser le fond du dispositif et sans remettre en cause la nécessité d'obtenir une évaluation du mécanisme. On peut toutefois regretter qu'en faisant désormais courir le délai de sept ans pour la durée de l'expérimentation à compter de la date de promulgation du présent projet de loi, l'expérimentation soit, de fait, prorogée de deux années supplémentaires sans réel motif.

Compte tenu de l'extension du champ d'application de l'expérimentation aux opérations de revitalisation du territoire, votre commission pour avis insiste sur l'importance que les dérogations autorisées dans le cadre de cette expérimentation ne puissent en aucun cas porter sur des normes patrimoniales, mais restent limitées à des normes en matière de construction. À cet égard, elle souligne que l'éventuelle extension de l'expérimentation aux normes énergétiques et environnementales pourrait soulever des inquiétudes, compte tenu des risques que fait par exemple peser sur le patrimoine une isolation thermique par l'extérieur.

Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5, paragraphe III (article 1er de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée) - Dérogation à la loi « MOP » pour les concessionnaires d'une opération d'aménagement

I. - Le droit en vigueur

La législation actuelle offre aujourd'hui aux collectivités plusieurs options pour la réalisation de leurs opérations d'aménagement, notamment :

- soit les réaliser elles-mêmes en régie directe ;

- soit confier la réalisation par le biais d'un mandat à un aménageur, qui réalise alors l'opération d'aménagement au nom et pour le compte de la collectivité territoriale. Tout en disposant clairement que la collectivité conserve dans ces conditions la maîtrise d'ouvrage, l'article 3 de la loi « MOP » autorise ainsi la collectivité à déléguer à un mandataire un certain nombre d'attributions : la définition des conditions administratives et techniques selon lesquelles l'ouvrage sera étudié et exécuté ; la préparation du choix du maître d'oeuvre, la signature et la gestion du contrat de maître d'oeuvre ; la préparation du choix de l'entrepreneur, la signature et la gestion du contrat de travaux ; le versement de la rémunération de la mission de maîtrise d'oeuvre et des travaux ; ou encore la réception de l'ouvrage ;

- soit déléguer l'aménagement à un tiers par le biais d'une concession d'aménagement en application de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme. La concession d'aménagement peut être indifféremment conclue avec un aménageur public ou privé. Le concessionnaire assure alors la maîtrise d'ouvrage des travaux et des infrastructures prévus dans la concession concourant à l'opération.

II. - Le texte du projet de loi

Le III du présent article exclut les ouvrages de bâtiment dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les concessionnaires d'une opération d'aménagement de l'application de la loi « MOP ». À cet effet, il complète, comme l'article 3 le fait pour les ouvrages d'infrastructure situés dans le périmètre d'une OIN ou d'une GOU, la liste des exceptions fixées à l'article 1er de la loi « MOP ».

Cette dérogation vise, selon l'étude d'impact, à « permettre explicitement à un aménageur d'exercer la maîtrise d'ouvrage des bâtiments publics nécessaires au développement du secteur aménagé, pour le compte de la collectivité, dans le cadre de la concession qui prend en charge l'aménagement du secteur en question ». L'objectif est « de faciliter la maîtrise d'ouvrage des équipements publics dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble et, de ce fait, [à la fois] de gagner en temps de mise en oeuvre et en cohérence de l'aménagement global » et « de faciliter le financement de l'équipement dans le cadre d'une opération d'aménagement, en intégrant plus facilement les participations financières générées par les différentes opérations ».

III. - La position de votre commission pour avis

La lecture de l'étude d'impact laisse à penser que cette disposition a principalement pour but de mieux distinguer entre mandat d'aménagement et concession d'aménagement et lever le doute sur le transfert effectif de la maîtrise d'ouvrage à l'occasion d'un contrat de concession. D'une part, la législation actuelle ne semble pas véritablement laisser planer d'ambiguïté à ce sujet. D'autre part, cette nouvelle exclusion de la loi « MOP » s'appliquerait à l'ensemble des concessionnaires, quelle que soit leur nature, publique ou privée. Dès lors, un aménageur public intervenant dans le cadre d'un contrat de concession ne serait plus soumis aux dispositions de la loi « MOP » qui lui sont pourtant applicables en tant que maître d'ouvrage public.

La dérogation s'appliquerait, sur l'ensemble du territoire, en l'absence de circonstances ou de zones déterminées, à la réalisation de tous les ouvrages de bâtiment réalisés dans le cadre d'un contrat de concession d'aménagement. De fait, un grand nombre de bâtiments publics (crèches, écoles, gymnases, logements) pourraient ainsi être concernés, avec des garanties moindres concernant la qualité de ces constructions et la gestion des deniers publics.

Dans ces conditions, votre commission de la culture est favorable à la suppression de cette disposition (COM-2).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 5 septies (nouveau) (article 17-1 [nouveau] de la loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024) - Extension de la possibilité de recourir aux marchés de conception-réalisation pour tous les ouvrages liés aux Jeux olympiques

I. - Le droit en vigueur

Par dérogation au principe imposant que la mission de maîtrise d'oeuvre soit distincte de celle de l'entrepreneur pour la réalisation des ouvrages publics, la loi « MOP » permet, pour la seule réalisation d'ouvrages requérant une technicité particulière, d'associer l'entrepreneur aux premières étapes du projet, par le recours au marché de « conception-réalisation ». Son article 18 autorise le maître d'ouvrage à confier à un groupement d'opérateurs économiques (comprenant au minimum un architecte et un entrepreneur) ou, pour les seuls ouvrages d'infrastructure, à un opérateur économique, une mission portant à la fois sur l'établissement des études et l'exécution des travaux.

Le choix de ce marché est possible dans deux cas :

- si les caractéristiques de l'ouvrage à construire imposent l'association de l'entrepreneur aux études. Sont concernées les opérations ayant une production dont le processus conditionne la conception, la réalisation et la mise en oeuvre de l'ouvrage ou les opérations présentant des caractéristiques intrinsèques (dimensions exceptionnelles, difficultés techniques particulières) exigeant de faire appel aux moyens et à la technicité propre des entreprises ;

- lorsqu'un engagement contractuel sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique rend nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage. Cette possibilité a été ajoutée par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II ».

Plusieurs dispositions législatives ont cependant étendu les possibilités de recours à la conception-réalisation hors de ces deux conditions, à l'instar de la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure pour la réalisation d'immeubles affectés à la police, à la gendarmerie nationale, aux armées et aux services du ministère de la Défense, la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice pour la réalisation d'établissements pénitentiaires, la loi du 26 novembre 2003 sur la maîtrise de l'immigration pour la réalisation de centres de rétention ou de zone d'attente ou encore de l'ordonnance ordonnance du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé pour des établissements publics de santé ou des structures de coopération sanitaire.

Quoi qu'il en soit, le recours aux marchés de conception-réalisation reste une simple faculté pour le maître de l'ouvrage. Il n'a aucune obligation d'y recourir même lorsque l'ensemble des conditions se trouvent réunies.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été inséré par les députés en séance publique à l'initiative du Gouvernement. Il vise à permettre aux maîtres d'ouvrage publics de passer des marchés de conception-réalisation pour la réalisation des ouvrages et aménagements nécessaires aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024, compte tenu des délais très contraints dont ils disposent. À cette fin, il rend inapplicables les conditions fixées par la loi « MOP » pour limiter la possibilité pour les acheteurs publics de recourir aux marchés de conception-réalisation, à savoir l'existence de motifs d'ordre technique ou d'un engagement contractuel sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique.

III. - La position de votre commission pour avis

Votre commission pour avis regrette que cet article ait été inséré dans le projet de loi par voie d'amendement, privant le Parlement d'une étude d'impact à son sujet, qui aurait notamment permis de connaître plus précisément les types d'ouvrages susceptibles d'être concernés. Dans l'exposé sommaire de son amendement, le Gouvernement évoque la nécessité de recourir à cette procédure pour des ouvrages complexes et mentionne en particulier la construction de deux passerelles franchissant l'autoroute A1, l'une reliant le Stade de France à la future piscine olympique, bâtie sur la plaine Saunier, et l'autre reliant le Village des médias à Dugny au parc des expositions du Bourget, qui accueillera le centre international de radio et de télévision et le centre principal de presse.

Le secrétaire d'État auprès du ministre chargé de la cohésion des territoires, Julien Denormandie, s'est engagé devant les députés à ce que les entreprises qui se verront confier les travaux emploient elles-mêmes un nombre conséquent et significatif de TPE et de PME pour compenser les effets potentiellement néfastes de ce type de contrats globaux, qui permettent de s'affranchir du principe de l'allotissement. Une charte en faveur de l'emploi et du développement territorial serait actuellement en cours de finalisation avec la Société de livraison des ouvrages olympiques et paralympiques (Solideo).

Dans ces conditions, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 15 (articles L. 621-31, L. 621-32, L. 632-2, L. 632-2-1 [nouveau] et L. 632-3 du code du patrimoine) - Assouplissement et évolution de l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France

I. - Le texte du projet de loi

Cet article relève d'un chapitre du projet de loi destiné à améliorer et à simplifier les procédures d'urbanisme pour contribuer à l'objectif global de « construire plus, mieux et moins cher ». Il vise à desserrer l'étau que peuvent représenter les normes patrimoniales pour la mise en oeuvre de certains projets et à raccourcir les délais de délivrance des autorisations d'urbanisme. À cette fin, il prévoit, d'une part, d'adapter, dans certaines circonstances, la portée de l'avis de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) et, d'autre part, de faciliter les recours de la collectivité auprès du préfet de région contre les avis des ABF.

A. Substitution de l'avis simple à l'avis conforme pour l'installation de pylônes de téléphonie mobile et pour les opérations de lutte contre l'habitat indigne, insalubre ou en péril

L'autorité locale compétente en matière d'urbanisme ne peut pas aujourd'hui délivrer d'autorisation d'urbanisme (sans avoir obtenu au préalable l'accord de l'ABF pour les travaux portant sur des immeubles situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable (SPR) ou des abords de monument historique. L'autorisation de l'ABF, désignée sous le terme d'« avis conforme », est requise pour les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles, bâtis ou non bâtis, et, dans les sites patrimoniaux couverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), pour ceux ayant pour effet de modifier l'état des parties intérieures des immeubles bâtis.

Depuis la réduction des délais, en 2016, l'ABF dispose au maximum de deux mois, selon le type d'autorisation, pour rendre sa décision, éventuellement assortie de prescriptions motivées auxquelles le demandeur est tenu de se conformer. Le silence de l'ABF au-delà de ce délai vaut accord tacite. L'article L. 632-2 du code du patrimoine dresse la liste des critères qui guident l'ABF dans son examen de la demande d'autorisation : d'une part, le respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant ; d'autre part, le respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine dans le cas où les travaux portent sur un immeuble situé dans le périmètre d'un SPR. Le 1° du II de l'article 15 clarifie cette procédure sans remettre en cause l'ensemble de ces dispositions.

L'article 15 du projet de loi autorise des dérogations au principe de l'avis conforme de l'ABF, à la fois pour faciliter et stimuler le déploiement de la téléphonie mobile sur l'ensemble du territoire, et pour accélérer les opérations de lutte contre l'habitat indigne, insalubre ou en péril lancées en abords de monument historique et en site patrimonial remarquable. Son III insère dans le code du patrimoine un nouvel article L. 632-2-1 qui fixe quatre cas dans lesquels les demandes de travaux portant sur des immeubles situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ne feraient l'objet que d'un avis simple de l'ABF, outre lequel l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme pourrait donc passer. Il s'agit :

- des projets d'installation d'antennes de radiotéléphonie mobile, leurs systèmes d'accroche, ainsi que les locaux et installations techniques afférentes ;

- des opérations de résorption de l'habitat insalubre irrémédiable ou dangereux (RHI) financées par l'Agence nationale de l'habitat (Anah), mentionnées au second alinéa de l'article L.522-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- des projets destinés à mettre en oeuvre les mesures prescrites pour les immeubles à usage d'habitation déclarés insalubres à titre irrémédiable, en application de l'article L. 1331-28 du code de la santé publique ;

- des projets qui visent à exécuter les mesures prescrites pour les habitations faisant l'objet d'un arrêté de péril ordinaire pris en application de l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation et assorti d'une ordonnance de démolition ou d'interdiction définitive d'habiter.

Les I, IV et V tirent les conséquences de la création de ce nouvel article L. 632-2-1 :

- le I étend son application aux demandes de travaux portant sur un immeuble situé dans les abords de monument historique ;

- le IV prévoit que cet article n'est pas applicable aux immeubles protégés au titre des monuments historiques, c'est-à-dire aux immeubles classés et inscrits ;

- le V précise que ces dérogations s'appliqueront aux demandes d'urbanisme déposées à compter du lendemain de la publication de la loi. Elles ne seront donc pas applicables aux demandes en instance qui n'auraient pas encore été traitées.

B. Inversion du sens du silence du préfet de région dans le cadre du recours pour permettre l'acceptation tacite du projet de décision de l'élu local

Afin de faciliter le recours de la collectivité auprès du préfet de région, le 2° du II de l'article 15 institue un « silence vaut accord », c'est-à-dire une acceptation tacite de la demande d'urbanisme en l'absence de réponse à l'issue d'un délai de deux mois.

Le projet de loi prévoit ainsi de revenir sur la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine qui avait prévu que le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative à l'occasion d'un recours valait rejet tacite du projet de décision du maire et, par conséquent, confirmation de l'avis de l'ABF.

En revanche, l'article ne modifie pas la valeur du silence du préfet de région dans le cas d'un recours formé par un demandeur à qui l'on aurait opposé un refus d'autorisation. Dans ce cas, le silence de l'autorité administrative dans les délais impartis continuera de valoir confirmation du refus d'autorisation.

II. - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont complété les dispositions destinées à faciliter l'installation d'antennes de téléphonie mobile en étendant l'avis simple de l'ABF aux installations d'antennes permettant la diffusion du très haut débit par voie hertzienne (THD radio). Cette technologie est utilisée dans les zones peu denses et les zones de montagne, en raison des difficultés d'accès rencontrés par les réseaux filaires.

À l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, Raphaël Gérard, l'Assemblée nationale a adopté un amendement pour faciliter la co-construction des décisions entre l'ABF et les élus locaux. Elle a donné la possibilité au maire ou président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) saisi d'une demande d'autorisation d'urbanisme de proposer à l'ABF un projet de décision pour validation. L'objectif est d'encourager les ABF et les élus à échanger en amont sur les projets d'avis, notamment lorsqu'ils portent sur des projets importants.

Les députés ont également souscrit à la proposition de Raphaël Gérard d'accélérer la délimitation des « périmètres intelligents » des abords, introduits par la loi LCAP pour mieux tenir compte de la réalité de chaque abord de monument historique. À cet effet, elle a élargi l'initiative de leur création, jusqu'ici réservée aux ABF, aux maires ou présidents d'EPCI, dans l'idée qu'ils puissent en faire usage à l'occasion de l'élaboration ou de la révision d'un plan local d'urbanisme, ou dans la perspective d'un projet d'aménagement pour le centre-ville. La proposition de la collectivité territoriale serait alors soumise au simple avis de l'ABF.

Sur proposition de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, l'Assemblée nationale a également donné aux porteurs de projet la faculté de demander une médiation dans le cadre d'un recours formé contre l'avis d'un ABF. Le médiateur serait désigné par le président de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA) parmi les élus qui siègent en son sein.

III. - La position de votre commission pour avis

Comme le souligne le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, cet article opère un arbitrage « entre, d'une part, des exigences de protection du patrimoine historique et architectural et des sites et, d'autre part, des objectifs de déploiement des réseaux mobiles à très haut débit ainsi que des impératifs de sécurité et de salubrité publique ». L'étude d'impact fait apparaître que plusieurs scénarios ont été envisagés, parmi lesquels :

- la « disparition de l'avis conforme de l'ABF au profit de l'avis simple systématique » ;

- le maintien de l'avis conforme assorti d'un « renforcement du rôle de conseil de l'ABF en amont de l'autorisation d'urbanisme », comme l'avait annoncé la ministre de la culture en novembre dernier dans le cadre de la présentation de sa stratégie pluriannuelle en faveur du patrimoine, et de la mise en place d'une « organisation en « mode projet » sous l'autorité du préfet pour les projets sensibles et complexes » ;

- la mise en place d'une série de dérogations au principe de l'avis conforme.

Le choix se serait porté sur cette dernière option au regard du caractère jugé prioritaire des projets visant à améliorer la couverture mobile du territoire ou à lutter contre l'habitat indigne, insalubre et en péril par rapport aux impératifs patrimoniaux. L'étude d'impact précise clairement que la gravité de ces différents cas justifie que l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme « ne soit plus [liée] par l'avis conforme de l'ABF et dispose de davantage de marges de manoeuvre pour statuer » et que l'objectif est de « renforcer le pouvoir de l'autorité compétente vis-à-vis de l'architecte des Bâtiments de France ».

Votre commission pour avis comprend d'autant moins la défiance à l'égard de l'ABF révélée par ces dispositions que la mission dont est investi ce fonctionnaire de l'État trouve son fondement dans l'intérêt général attaché au patrimoine. Loin de répondre à des motivations purement esthétiques, la protection du patrimoine se justifie par sa nature même, qui constitue un pont entre notre passé et notre avenir. Il forge notre mémoire collective et constitue un levier de développement économique et touristique extrêmement puissant.

Les chiffres montrent clairement que le passage à l'avis simple n'est pas forcément utile. La décision de l'ABF est rarement bloquante. Une très faible proportion des demandes d'autorisation d'urbanisme fait aujourd'hui l'objet d'un avis conforme défavorable (6,6 %) et ce chiffre tombe même à 0,1 % à la suite des échanges qui suivent un avis défavorable. L'avis de l'ABF est rendu dans un délai très court (22 jours en moyenne), qui ne rallonge guère les délais d'instruction. Le délai imparti à l'ABF pour rendre ses décisions a d'ailleurs été réduit de moitié en 2016, passant de quatre mois à deux mois au maximum pour les autorisations les plus délicates.

La décision rendue par l'ABF dans le cadre de la procédure de l'avis conforme est toujours susceptible d'un recours devant le préfet de région, qui peut être exercé, soit par l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme, soit par le demandeur insatisfait. L'avis de l'ABF est, à l'heure actuelle, confirmé dans 80 % des cas. En ce qui concerne les recours formés par le maire ou le président d'intercommunalité, la commission régionale du patrimoine et de l'architecture (CRPA) est chargée de rendre un avis pour éclairer le préfet dans sa prise de décision. Le passage devant la CRPA donne l'occasion à chacune des parties d'exposer ses arguments.

Votre commission pour avis juge de ce fait utile la disposition insérée à l'Assemblée nationale visant à introduire également la possibilité d'une médiation dans le cadre des recours formés par les demandeurs. Le recours représente une incitation forte au dialogue et au compromis. La substitution de l'avis simple à l'avis conforme aurait pour effet d'empêcher son utilisation, alors qu'il permet de faire émerger des solutions qui concilient au mieux les différents intérêts en présence, sans en faire primer un systématiquement sur l'autre.

Le passage à l'avis simple pourrait en effet se révéler dangereux au regard des atteintes irréversibles au patrimoine qu'il pourrait générer. La transformation de l'avis conforme de l'ABF en un avis simple pour les sites inscrits au début des années 1980 a entraîné leur lente dégradation sous l'effet de la pression foncière, en particulier dans les zones littorales ou à proximité des grandes agglomérations, au point qu'une majorité d'entre eux ont été désinscrits par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Compte tenu de la nature et de l'ampleur des projets susceptibles d'être concernés par les dérogations, les effets sur le patrimoine pourraient être désastreux. Les dérogations pour faciliter les opérations de lutte contre l'habitat indigne, insalubre ou en péril touchent aux fondements même des politiques patrimoniales telles qu'elles sont conçues depuis plus de cinquante ans. L'objectif de la loi Malraux était justement d'éviter la destruction d'immeubles très dégradés dans des zones présentant un caractère historique ou esthétique.

Outre qu'il s'agit d'opérations fréquentes et d'ampleur, sans doute appelées à se développer dans le cadre du programme « Action coeur de ville » lancé par le Gouvernement pour faciliter la redynamisation des centres-villes, les RHI sont susceptibles de porter sur des îlots entiers d'immeubles, indépendamment de l'état intrinsèque de chacun d'entre eux. Concernant les arrêtés de péril, rien n'empêche un maire de préconiser une démolition quand seul un élément de l'immeuble menace ruine, faisant peser le risque de destructions irrémédiables en l'absence du contrôle permis par l'avis conforme. Enfin, l'insalubrité d'un immeuble est sans lien avec sa solidité, mais fait référence aux risques sanitaires qu'il présente (présence de peintures au plomb, absence de sanitaires, absence de raccordement au tout à l'égout...).

En matière d'installation d'antennes de téléphonie mobile, le passage à l'avis simple aurait pour effet d'empêcher la prise en compte des ajustements régulièrement demandés par l'ABF, tel que le déplacement de l'installation de quelques mètres pour sauvegarder le patrimoine, et qui n'ont nullement pour effet de bloquer les projets.

Compte tenu des dangers inhérents au passage à l'avis simple, le maintien de l'avis conforme en toutes circonstances sur le périmètre des SPR et des abords de monuments historiques reste nécessaire (COM-4). L'avis conforme est également un instrument protecteur pour le maire ou le président d'EPCI, compte tenu des pressions qui peuvent s'exercer sur lui dans le cadre du dépôt de demandes d'autorisation d'urbanisme.

Les procédures de délimitation du périmètre intelligent des abords et d'élaboration des documents de protection du SPR - plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ou plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine (PVAP) - font systématiquement intervenir l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme pour accord. Dans le cas du périmètre intelligent des abords ou du PSMV, des procédures d'appel auprès du préfet, de la CRPA et de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture (CNPA), selon les cas, sont certes prévues pour surmonter leur éventuel blocage, compte tenu de l'intérêt général attaché au patrimoine, mais la logique est avant tout celle d'une co-construction entre la collectivité territoriale et l'ABF. Dès lors, il apparaît que si une certaine souplesse devait être permise sur certains immeubles, c'est au moment de la délimitation du périmètre des abords ou de l'élaboration du document de protection du SPR que le dialogue qui se noue naturellement entre le maire et l'ABF à cette occasion doit s'attacher à identifier lesdits immeubles qui pourraient en faire l'objet.

La mise en place d'une possibilité de recours à l'encontre des avis de l'ABF a contribué à ce que l'ABF adopte une attitude plus conciliatrice. Pour continuer à transformer l'image des ABF, souvent encore dégradée dans l'esprit des élus locaux, et favoriser le travail en commun au niveau local, il serait opportun de banaliser davantage le recours. Si la création d'un médiateur pour les recours formés par les particuliers est une évolution positive pour garantir la bonne prise en compte des positions de chacune des parties, il conviendrait plus généralement de mieux faire connaître les possibilités de recours. Les procédures de recours ne sont pas toujours suffisamment connues et des maires se sont plaints d'avoir été dissuadés d'en faire usage. C'est pourquoi, votre commission de la culture propose que les avis rendus par les ABF dans le cadre de la procédure de l'avis conforme comportent systématiquement une mention informant des possibilités de recours à leur encontre et de ses modalités (COM-6).

En revanche, l'inversion de la valeur du silence du préfet prévue par l'article 15 interpelle. Elle risque de manquer son objectif. D'abord, elle est démentie par des statistiques qui montrent que l'avis de l'ABF est confirmé à 80 % par le préfet de région dans le cadre du recours. Ensuite, elle ne favorise pas le raccourcissement des délais, puisque le préfet pourrait être tenté, dans le cas où il validerait la décision du maire contre celle de l'ABF, d'attendre l'expiration du délai pour que le silence puisse jouer. Si l'objectif est de favoriser le démarrage des travaux le plus rapidement possible, il n'est pas cohérent de permettre que le délai de deux mois aille jusqu'à son terme dans le cas où le projet est, in fine, autorisé, et d'obliger le préfet à se prononcer avant l'expiration du délai de deux mois pour confirmer le rejet du projet. Enfin, l'inversion du silence du préfet pourrait être une source de contentieux, puisque le silence laisse toujours planer le doute sur les motivations véritables de la décision, avec la crainte qu'elle puisse procéder d'un manque de temps pour examiner le dossier.

Quoi qu'il en soit, votre commission pour avis estime préférable que le préfet se prononce systématiquement dans le cadre des recours et que sa décision soit publiée (COM-7). Une décision claire du préfet faciliterait la construction d'une jurisprudence qui pourrait, à terme, permettre de mieux encadrer le travail de l'ABF et accroître la prévisibilité de ses avis. La nécessité d'un référentiel ou d'un corpus juridique est en effet régulièrement mise sur la table pour améliorer l'image des ABF, dont les décisions sont aujourd'hui souvent perçues comme arbitraires. La jurisprudence des préfets pourrait être de nature à y contribuer. L'étude d'impact reconnaît elle-même que la charge de travail ne devrait pas être considérable compte tenu du nombre de recours formé chaque année, qui s'établit aux alentours d'une centaine.

Votre commission pour avis estime enfin que l'apaisement des relations entre élus et ABF nécessite de poursuivre les efforts en direction d'une plus grande association des élus locaux à la protection du patrimoine au niveau local. Le patrimoine représente en effet un réel enjeu pour les élus locaux, compte tenu de sa contribution à l'attractivité des territoires et à la qualité du cadre de vie. Les crispations que les ABF continuent à cristalliser freinent aujourd'hui ce travail en commun, pourtant indispensable au développement local des territoires et à la préservation du patrimoine. La récente instruction que la ministre de la culture, Françoise Nyssen, a adressée aux préfets vise à répondre à cet enjeu. Sur la base des préconisations formulées par un groupe de travail réunissant élus et ABF, elle précise les actions, les modalités de concertation ou d'échange, les évolutions des pratiques professionnelles qu'il convient de mettre en oeuvre dans le cadre législatif et règlementaire existant pour, à la fois :

- mettre en place les conditions d'une vision partagée en matière d'architecture et de patrimoine, et une plus grande prévisibilité des règles et des prescriptions ;

- organiser le co-construction et la collégialité des avis pour les projets les plus sensible et améliorer le respect du principe de la continuité des avis ;

- faciliter la médiation dans le cadre des recours en cas de désaccord.

Pour répondre aux critiques qui reprochent aux ABF une certaine arrogance, il convient de veiller à ce qu'un dialogue régulier et le plus en amont possible puisse se nouer entre les élus et les ABF et qu'une véritable concertation autour des projets puisse s'instaurer entre eux. C'est le sens des amendements introduits à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, Raphaël Gérard, pour permettre aux collectivités territoriales d'être à l'initiative du tracé portant délimitation des abords de monuments historiques ou de soumettre à l'ABF un projet d'avis conforme.

Si l'on ne peut que souscrire à leurs objectifs, on peut en revanche s'étonner que leur rédaction conduise à déposséder complètement l'ABF de son pouvoir de décision. La protection du patrimoine se justifie par des considérations d'intérêt général qui dépassent le seul cadre local.

En requérant son seul avis sur le projet de périmètre intelligent des abords soumis par l'autorité compétente en matière d'urbanisme, l'article 15, tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, autorise la modification d'une servitude d'utilité publique relative à la conservation du patrimoine de niveau régional ou national sans que l'ABF, fonctionnaire de l'État en charge du patrimoine, y ait donné son accord. Cette difficulté juridique se double de la crainte que certains élus utilisent cette nouvelle faculté pour faciliter des projets en opportunité, au risque que le découpage des abords ne relève plus d'une logique documentaire et soit peu cohérent avec la géographie. Pour surmonter ces problèmes, il convient de soumettre le projet de délimitation des abords élaboré par le maire ou le président d'EPCI à l'accord de l'ABF (COM-3), au même titre que le droit en vigueur prévoit aujourd'hui de soumettre le projet de l'ABF à l'accord de l'autorité compétente en matière d'urbanisme. Il n'est d'ailleurs pas impossible que cela ait été l'intention même de l'auteur de la disposition, Raphaël Gérard. C'est en tout cas ce que le sens de la présentation qu'il a faite de son amendement devant la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, où il indique que « la décision finale resterait à l'ABF ».

De même sur l'avis conforme, le texte résultant des délibérations de l'Assemblée nationale n'autorise pas l'ABF à modifier par lui-même le projet d'avis conforme qui aurait été préparé par les services de la mairie ou de l'EPCI si celui-ci ne lui paraît pas compatible avec les enjeux patrimoniaux ou avec les prescriptions des documents de protection en SPR. Or, le silence conservé par l'ABF pendant un délai de deux mois équivaut, en application de l'article L. 632-2 du code du patrimoine, à l'acceptation tacite de la demande d'urbanisme. Il ne faudrait pas que ce délai puisse expirer avant que les services de la mairie ou de l'EPCI n'aient modifié le projet d'avis conformément aux demandes de l'ABF. Sans remettre en cause cette possibilité de co-construction de l'avis conforme, qui va tout à fait dans le bon sens, le mieux serait donc de permettre à l'ABF d'adapter lui-même le projet de décision au terme de ses discussions avec le maire ou le président de l'EPCI, si la première mouture qui lui était soumise ne lui paraissait pas convenable (COM-5).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 18 A (nouveau) (article L. 431-3 du code de l'urbanisme et article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Dérogation au recours obligatoire à l'architecte en faveur des coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA)

I. - Le droit en vigueur

La loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture pose, depuis son origine, le principe selon lequel le recours à un architecte est obligatoire pour établir le projet architectural de toutes les constructions soumises à permis de construire. Cette disposition est également reprise à l'article L. 431-1 du code de l'urbanisme.

Des dérogations à ce principe sont toutefois prévues à l'article 4 de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture, reproduites à l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme, en faveur des personnes physiques et des exploitations agricoles qui édifient, pour eux-mêmes, des constructions dont la surface plancher est inférieure à un seuil fixé par décret, précisé à l'article R 431-2. Depuis la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine qui en a abaissé le niveau, le seuil dérogatoire pour les particuliers est fixé à 150 mètres carré. Pour les constructions à usage agricole, il est resté inchangé à 800 mètres carré depuis le décret du 3 mars 1977 relatif aux dispenses de recours à un architecte.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a été inséré, contre l'avis du Gouvernement, par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, saisie au fond de ce projet de loi, lorsqu'elle a élaboré son texte. Il résulte d'un amendement déposé par plusieurs députés du groupe Les Républicains. Huit amendements demandant la suppression de l'article avaient été déposés pour l'examen en séance publique, mais n'ont pas été soutenus.

Cet article vise à permettre aux coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) d'être dispensées de recourir à un architecte pour les constructions à usage agricole d'une surface plancher inférieure à huit cents mètres carré. À cet effet, il étend la dérogation actuellement prévue à l'article L. 431-3 du code de l'urbanisme en faveur des exploitants agricoles.

III. - La position de votre commission pour avis

À l'origine de la loi sur l'architecture en 1977, les dérogations relatives aux exploitations agricoles ne concernaient que les personnes physiques pour leurs constructions à usage agricole. L'essentiel des exploitations agricoles étaient alors individuelles. Les dérogations ont ensuite été étendues aux exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL) à associé unique par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, puis à l'ensemble des exploitations agricoles par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi « Macron », pour tenir compte de l'existence d'autres statuts juridiques.

À l'exception des exploitations agricoles dont les dérogations s'expliquent par l'histoire, les constructions réalisées pour le compte d'une personne morale sont toujours soumises au recours obligatoire à l'architecte et ne sont susceptibles d'aucune dispense. Les CUMA, qui sont des coopératives mettant à la disposition de leurs adhérents du matériel agricole et des salariés, ne sont pas considérées comme exerçant une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime.

Étendre le champ des dérogations à l'obligation de recours à l'architecte en y intégrant les CUMA ouvrirait la voie à l'édification de nombreuses constructions susceptibles d'avoir un fort impact visuel et paysager. Un décret du 28 décembre 2015 a en effet autorisé les CUMA à construire dans les zones des plans locaux d'urbanisme définies comme agricoles (zone A) ou naturelles et forestière (zone N) les bâtiments nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole. La qualité et la diversité des paysages ruraux constituent des atouts importants pour ces territoires qu'il convient de préserver. L'insertion harmonieuse des constructions dans leur milieu environnant constitue l'une des missions des architectes, pour laquelle ils sont formés.

Au bénéfice de ces observations, et compte tenu de l'objectif de cet article, peu en lien avec l'objet du projet de loi, votre commission vous propose de le supprimer (COM-8).

Article 20, I et I bis (nouveau) (article 33 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics et article 18 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée) - Pérennisation de la possibilité pour les bailleurs sociaux de conclure des marchés de conception-réalisation - Extension à la construction neuve de la possibilité de recours aux marchés de conception-réalisation pour les maîtres d'ouvrage soumis à la loi « MOP »

I. - Le droit en vigueur

Par dérogation aux dispositions de la loi « MOP » qui prévoit la séparation de la maîtrise d'oeuvre et de la maîtrise d'exécution des travaux pour éviter les situations de conflit d'intérêt, la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a autorisé les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux, soumis à la loi « MOP », à pouvoir passer des contrats de conception-réalisation pour la réalisation de logements locatifs aidés par l'État pour une période temporaire allant jusqu'au 31 décembre 2013. L'objectif de cette disposition était de satisfaire aux objectifs de production de logement fixés par le plan de cohésion sociale et aux demandes d'attribution générées par la mise en oeuvre du droit opposable au logement.

L'évaluation positive1(*) du dispositif réalisée en 2013 par le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a conduit le Gouvernement à proroger cette dérogation jusqu'au 31 décembre 2018 à l'article 33 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics. Les rapporteurs notaient dans leur évaluation que l'emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements sociaux avait contribué à mieux maîtriser les délais et les coûts et facilité l'amélioration des techniques de construction, en particulier l'atteinte de performances élevées dans le domaine thermique, sans pour autant nuire à la qualité des ouvrages ni à leur durabilité.

II. - Le texte du projet de loi

Le I du présent article prévoyait, dans le projet de loi initial, de prolonger jusqu'au 31 décembre 2021 la possibilité pour les organismes de logement social soumis à la loi « MOP » de recourir à la procédure de conception-réalisation. L'étude d'impact justifiait cette disposition par l'ambition du Gouvernement « de faciliter et d'accélérer les procédures applicables à la construction de logements sociaux », mettant en avant les gains en termes de coûts et de délais permis par cette procédure par rapport à la procédure classique de la loi « MOP » et qui avaient été identifiés dans le rapport de mars 2013 du CGEDD.

III. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

À la faveur d'un amendement de son rapporteur, qui a recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a modifié la rédaction du I du présent article pour pérenniser définitivement la possibilité pour les organismes de logement social de recourir aux marchés de conception-réalisation, par dérogation à la loi « MOP ». Malgré plusieurs amendements destinés à revenir sur cette rédaction, elle a été conservée en séance publique.

Les députés ont également adopté, à l'initiative du rapporteur de la commission des affaires économiques, Richard Lioger, un I bis dont la rédaction a pour effet d'étendre à tout le champ de la construction neuve le recours possible à la procédure de conception-réalisation pour les maîtres d'ouvrage soumis à la loi « MOP ».

Jusqu'ici la législation n'autorise, par exception aux règles de la loi « MOP », l'emploi de la conception-réalisation par les maîtres d'ouvrage soumis à cette loi que lorsque « des motifs d'ordre technique ou un engagement contractuel sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage » (article 33 de l'ordonnance du 23 juillet 2015 précitée). Le deuxième cas autorisé, celui de l'engagement contractuel sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique, ne peut s'appliquer qu'aux opérations de réhabilitation d'ouvrages existants, pour lesquels une amélioration de l'efficacité énergétique est effectivement possible, excluant de fait les constructions neuves.

La rédaction résultant des travaux de l'Assemblée nationale rendrait désormais possible la dérogation dès lors qu'existe « un engagement contractuel sur un niveau de performance énergétique », ce qui pourrait conduire à son utilisation généralisée au motif du seul respect de la réglementation thermique en vigueur. Lors de la présentation de son amendement devant la commission des affaires économiques, le rapporteur n'a d'ailleurs pas caché que son intention était de « sécurise[r] le recours à la conception-réalisation pour les constructions neuves ».

IV. - La position de votre commission pour avis

L'idée de pérenniser la procédure de conception-réalisation pour les bailleurs sociaux, prévue au I du présent article, soulève des interrogations. D'une part, aucune évaluation de cette dérogation n'a plus été réalisée depuis le rapport du CGEDD de mars 2013, alors qu'elle a continué à s'appliquer au cours des cinq dernières années. Comme cette disposition visant à pérenniser le dispositif résulte d'un amendement adopté au cours de la première lecture à l'Assemblée nationale, l'étude d'impact du projet de loi, qui porte sur la seule prolongation, pour trois ans, de la dérogation ne paraît pas suffisamment documentée. D'autre part, aucune condition à son emploi n'est fixée.

Votre rapporteur pour avis observe qu'en son temps, le rapport du CGEDD ne plaidait pas pour sa pérennisation. Les rapporteurs indiquaient que la conception-réalisation « ne saurait être généralisée, et donc devenir l'unique procédure de construction de logements sociaux, sans faire courir à certains acteurs, jeunes architectes et petites entreprises de second oeuvre notamment, des risques sérieux ». Ils observaient que les chances des jeunes cabinets de remporter des marchés globaux, même pour de petites opérations, sont faibles et que, comme tout marché globalisé, la conception-réalisation, qui déroge au principe d'allotissement, porte préjudice aux artisans et aux petites entreprises.

Dès lors, votre commission de la culture a considéré préférable de prolonger cette dérogation jusqu'au 31 décembre 2021 en l'assortissant de l'obligation de réalisation d'une évaluation, quantitative et qualitative, réalisée par un organisme indépendant avant le terme de la dérogation, de manière à éclairer la réflexion du législateur en temps voulu (COM-9).

Elle a également jugé dangereux le I bis étendant à la construction neuve le recours à la procédure de conception-réalisation, par dérogation aux règles de la loi « MOP », et sollicité sa suppression (COM-10). Offrir la possibilité aux maîtres d'ouvrage soumis à la loi « MOP » de recourir aux marchés de conception-réalisation au motif de respecter la réglementation thermique en vigueur permettrait, de fait, de généraliser cette procédure, pourtant en contradiction avec le principe de libre accès à la commande publique et la règle de l'allotissement. Les jeunes architectes, mais aussi le tissu économique local - artisans, TPE et PME - en souffriraient. Seules les entreprises du bâtiment d'une capacité financière suffisante pour assumer ce type de marché pourront y accéder.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 28, V et VI (article 1er de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée et article 5-1 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture) - Simplifications applicables au secteur du logement social : Dérogation à la loi « MOP » pour les bailleurs sociaux - - Dérogation au recours obligatoire au concours d'architecture pour les bailleurs sociaux

I. - Le texte du projet de loi

Le présent article vise à moderniser et simplifier les règles applicables au secteur du logement social, décrites dans l'étude d'impact comme nombreuses et complexes au point de pouvoir ralentir et surenchérir les procédures.

Son V rend inapplicables aux bailleurs sociaux, c'est-à-dire, d'une part, aux organismes privés d'HLM et sociétés d'économie mixtes pour les logements locatifs aidés par l'État que tous deux réalisent et, d'autre part, aux offices publics de l'habitat (OPH), le titre II de la loi « MOP », qui porte sur la maîtrise d'oeuvre. Sont ainsi exclues les dispositions qui :

- définissent les éléments susceptibles de faire l'objet des missions du maître d'oeuvre ;

- posent le principe de la séparation la maîtrise d'oeuvre et de la maîtrise d'exécution des travaux ;

- imposent, pour les ouvrages de bâtiment, une mission de base qui fait l'objet d'un contrat unique. Le décret du 29 novembre 1993 relatif aux missions de maîtrise d'oeuvre confiées par des maîtres d'ouvrage publics à des prestataires de droit privé en a défini le contenu. Elle comprend de manière insécable : les études d'esquisse, les études d'avant-projet, le projet, l'assistance à la passation de marchés de travaux, les études d'exécution ou leur visa si elles sont réalisées par un autre prestataire, la direction de travaux, et l'assistance apportée au maître d'ouvrage lors des opérations de réception et pendant la période de garantie de parfait achèvement. On parle de mission complète de l'architecte ;

prévoient le principe d'une rémunération forfaitaire de la mission de maîtrise d'oeuvre tenant compte de l'étendue de la mission, de son degré de complexité et du coût prévisionnel des travaux

renvoient à la négociation entre les partenaires concernés le soin de fixer le détail des dispositions relatives à la maîtrise d'oeuvre.

L'étude d'impact justifie la sortie des bailleurs sociaux du titre II de la loi MOP par le fait, qu'à la différence « des collectivités publiques dont la mission et les compétences ne sont pas d'être constructrices et gestionnaires d'une catégorie d'ouvrage, ce qui justifie un encadrement législatif précis de la conduite de la fonction de maître d'ouvrage dans ses relations avec la maîtrise d'oeuvre privée », les bailleurs sociaux sont, eux des « professionnels de la construction immobilière spécialisés » : l'exercice de la maîtrise d'ouvrage leur est particulièrement familière. De ce fait, leur assujettissement au titre II de la loi « MOP » ne leur serait « ni utile ni adapté ». Il constituerait « un frein à la recherche de la performance de l'activité de construction du secteur des organismes de logements sociaux, sans amélioration particulière de la qualité architecturale des réalisations ». L'obligation de recourir à une équipe pluridisciplinaire unique serait génératrice de coûts pour les bailleurs sociaux. Elle les empêcherait de mener des consultations séparées pour choisir des prestations de conception ou d'ingénierie auprès d'acteurs jugés plus spécialisés et performants ou encore de s'assurer de la qualité du suivi d'exécution du chantier.

Le VI du présent article dispense l'ensemble des bailleurs sociaux de l'obligation d'organiser un concours d'architecture.

Cette question fait l'objet de multiples revirements depuis bientôt dix ans. Alors que la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration du droit, dite loi « Warsmann » avait prévu de ne plus soumettre les offices publics de l'habitat au code des marchés publics, ce qui les exonérait de concours pour les opérations neuves au-dessus des seuils européens, la loi « LCAP » a cherché à favoriser l'organisation du concours d'architecture pour la passation des marchés de maîtrise d'oeuvre ayant pour objet la réalisation d'un ouvrage de bâtiment. Elle a fixé l'obligation pour les maîtres d'ouvrage soumis à la loi « MOP » d'organiser un concours d'architecture pour la réalisation de tout ouvrage de bâtiment.

Au cours des débats parlementaires sur cette loi, le Gouvernement avait fait part de son souhait de soustraire les organismes HLM de cette obligation dans le décret qui serait pris pour son application. Le Conseil d'Etat n'a cependant pas accepté, lorsque le décret lui a été soumis, de valider cette dérogation compte tenu de la volonté clairement exprimée par le législateur en faveur du concours.

Trois arguments principaux sont avancés dans l'étude d'impact à l'encontre du concours d'architecture :

- le poids prépondérant qu'il confère à l'esthétique du projet au détriment d'une solution optimale centrée sur la performance ;

- le rallongement des délais de procédure qu'il implique - l'étude d'impact mentionne des délais de l'ordre de six à huit mois ;

- le coût qu'il représente, qui découle, en particulier, de la nécessité d'indemniser les candidats pour le travail fourni en esquisse.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Un amendement présenté par plusieurs députés du groupe Les Républicains, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, a restreint l'application de la loi « MOP » aux OPH aux seuls cas dans lesquels ils réalisent des logements locatifs aidés par l'Etat. Cette disposition vise à aligner le régime juridique des OPH sur celui, moins contraignant, applicables aux organismes privés d'HLM et aux sociétés d'économie mixte.

III. - La position de votre commission pour avis

Si les attentes à l'égard du secteur du logement social sont indéniablement fortes, les solutions retenues par le présent article pourraient ouvrir la voie à un démantèlement de la loi MOP. Cette loi constitue un ensemble : elle définit les relations qui doivent s'établir entre les trois catégories de partenaires qui président à un acte de construction - les maîtres d'ouvrage, les maîtres d'oeuvre et les entrepreneurs - à tous les stades de la commande publique, dans l'intérêt de la qualité des constructions publiques. Autoriser des dérogations à l'application de l'un de ses titres au profit de l'un des acteurs majeurs de la commande publique ne sera pas sans conséquence pour l'ensemble de l'édifice.

Les inquiétudes sont d'autant plus vives que la sortie des bailleurs sociaux du titre II de la loi MOP se conjugue avec d'autres évolutions en faveur de ces organismes. Le présent article prévoit en effet :

- de leur permettre de créer des filiales autorisées à intervenir dans le champ concurrentiel (par exemple, pour construire, acquérir, vendre ou donner en location des équipements locaux d'intérêt général ou des locaux à usage commercial ou professionnel, ou encore pour réaliser pour le compte des collectivités territoriales ou leurs groupements des études d'ingénierie urbaine), y compris lorsque la carence du secteur privée n'est pas forcément avérée ;

- d'autoriser une collectivité territoriale à transférer sa maîtrise d'ouvrage à un OPH, y compris pour des opérations de construction et d'aménagement qui ne concerneraient pas des logements, avec pour conséquence un risque de concurrence avec le secteur privé et une nouvelle réduction du champ d'application de la loi « MOP » ;

- d'élargir la possibilité de recours à la procédure de vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) pour les bailleurs sociaux, jusqu'ici limitée à un maximum de 50 % de logements au sein d'un programme, à des programmes entiers de construction, ce qui fait craindre des dérives.

Par sa nature, le logement social ne saurait être comparé au logement privé, ce qui justifie l'existence de règles particulières destinées à favoriser la création architecturale et à garantir la qualité et le coût des ouvrages. C'est la raison pour laquelle les bailleurs sociaux, y compris les acteurs privés qui réalisent des logements locatifs aidés par l'Etat, ont été, dès 1985, assujettis aux règles de la loi MOP.

Les craintes exprimées par les personnes entendues par votre rapporteur pour avis sont de plusieurs ordres, mais prennent plutôt le contrepied des arguments défendus par le Gouvernement dans l'étude d'impact pour justifier la sortie des bailleurs sociaux du titre II de la loi MOP. Ils mentionnent :

- un danger pour la qualité des finitions constructives des bâtiments en l'absence de mission complète de l'architecte, susceptibles de fragiliser la qualité de vie des futurs habitants et la pérennité de ces ouvrages ;

- un risque de dérive du coût global des opérations. Si la réforme contribuait à réduire les coûts de construction à court terme, ce qui n'est pas avéré, elle pourrait conduire, à terme, à une explosion des coûts d'entretien et de maintenance. Or, l'un des objectifs du projet de loi est également de favoriser l'accession sociale à la propriété des ménages les plus modestes. Il convient de prendre garde aux conséquences pour les communes que pourrait faire peser le risque d'une augmentation du nombre de copropriétés dégradées du fait de moindres garanties sur la qualité de construction des bâtiments ;

- et un probable renforcement du recours aux contrats globaux, à l'image des contrats de conception-réalisation, dont les conséquences s'étendent aux artisans et aux petites entreprises de construction, écartés de ce type de procédures.

Il est vrai que des ajustements à la loi « MOP » sont sans doute nécessaires pour la rendre plus adaptée aux enjeux de la construction d'aujourd'hui. Mais ses principes, qui visent à garantir la qualité des constructions et la transparence dans la passation et l'attribution des marchés, restent plus que jamais nécessaires. Sans séparation de la maîtrise d'oeuvre et de la maîtrise d'exécution, le maître d'ouvrage perd toute garantie sur l'indépendance et la qualité des conseils qui lui sont dispensés.

Conscients que la loi « MOP » aurait sans doute besoin d'être adaptée au gré de l'évolution des besoins et du secteur, ses concepteurs y ont inséré un article, l'article 10, qui renvoie à la négociation entre les partenaires concernés le soin de fixer le détail des dispositions relatives à la maîtrise d'oeuvre. Sont visés le contenu détaillé des éléments de mission de maîtrise d'oeuvre, le contenu de la mission de base pour les ouvrages de bâtiment et les conditions dans lesquelles les parties déterminent la rémunération du maître d'oeuvre. Votre commission de la culture a donc souhaité revenir sur la sortie des bailleurs sociaux du titre II de la loi « MOP ». En contrepartie, elle propose de faire évoluer la rédaction de l'article 10 de la loi « MOP » pour renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de fixer le contenu d'une « mission adaptée de l'architecte » pour répondre aux besoins spécifiques des bailleurs sociaux par rapport aux autres maîtres d'ouvrage publics (COM-11). Cette mission devrait être nécessairement moins contraignante que la mission complète, tout en conservant aux architectes les moyens de s'assurer de la qualité des bâtiments.

Votre commission pour avis ne peut que déplorer le signal négatif envoyé par la remise en cause de l'obligation de recourir au concours d'architecture moins de deux ans après la promulgation de la loi « LCAP », faisant peser une instabilité préjudiciable sur les normes applicables. Le coût du concours s'établirait généralement aux alentours de 2 % du coût total de l'opération, ce qui ne paraît pas significatif. Il allonge certes quelque peu les délais par rapport à une procédure classique, mais il constitue aussi un moment important de débat entre les différents acteurs (élus, professionnels) et de consultations diverses. Les contours du projet sont dès lors mieux définis, ce qui peut économiser du temps par la suite et limiter les risques de recours.

Le concours d'architecture est par ailleurs considéré par les acteurs du monde de l'architecture comme un outil essentiel pour la création et l'innovation dans le domaine architectural : il constitue un vrai symbole pour la profession. Dispenser de l'obligation de concours le logement social, secteur pourtant en pointe dans la création architecturale depuis plusieurs décennies, est perçu par beaucoup comme une marque de défiance à l'égard de la profession.

Au demeurant, il est vrai que le fonctionnement actuel des concours d'architecture ne paraît pas pleinement satisfaisant. Les modalités d'organisation de ces concours mériteraient d'être repensées, afin d'éviter en particulier la surreprésentation des grands cabinets d'architecture parmi les vainqueurs.

La rédaction prévue par le présent article permet aux bailleurs sociaux de conserver la faculté d'organiser des concours d'architecture lorsqu'ils le jugeront nécessaires. Compte tenu des arguments qui plaident en faveur de l'organisation du concours, on peut espérer que cette disposition ne signe pas la fin du concours, surtout si cette procédure est réformée pour en faire un véritable outil au service d'une création architecturale esthétique, innovante et performante, faisant la part belle à la concertation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 34 (articles 2 et 25-12 à 25-18 [nouveaux] de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) - Création du bail mobilité

I. - Le droit en vigueur

Le droit actuel compte trois régimes différents de location de logement :

- le régime de la location vide, régi par la loi n° 89-462 du 6 juillet 19892(*) ;

- le régime de la location meublée, longtemps exclu du champ de la loi de 1989 précitée mais que la loi ALUR de 20143(*) a rapproché de celui de la location vide, en insérant un nouveau titre dans la loi de 1989 ;

- un régime spécifique de location meublée consentie à un étudiant, prévu également dans la loi de 1989.

Les principales différences entre ces trois régimes concernent :

- la durée minimale du contrat de location : trois ou six ans pour la location vide, un an pour la location meublée classique, neuf mois pour la location meublée étudiante ;

- le montant maximal du dépôt de garantie : un mois de loyer pour la location vide, deux mois pour les locations meublées ;

- le délai de préavis minimal de résiliation du contrat par le locataire : trois mois pour la location vide hors zones tendues et publics précaires, un mois dans les autres cas ;

- le délai de préavis minimale de non-renouvellement du contrat par le bailleur : six mois pour la location vide, trois mois pour les locations meublées ;

- la reconduction tacite : elle existe pour la location vide et la location meublée classique mais pas pour la location meublée étudiante.

En revanche, il n'existe à ce jour aucun dispositif de location de moins de neuf mois.

II. - Le texte du projet de loi

Considérant que ces régimes ne permettent pas de répondre à une demande croissante de locations meublées de courte durée (stages, périodes d'études, missions) et n'incitent pas les propriétaires qui ne pourraient louer que sur de courtes durées à le faire, le Gouvernement a proposé de créer un nouveau régime sui generis, appelé « bail mobilité », destiné à satisfaire avec souplesse des besoins temporaires de logement.

Ce nouveau régime sera régi par de nouvelles dispositions insérées dans la loi de 1989 précitée. Ses principales caractéristiques seront les suivantes :

- le locataire devra justifier, à la date de la prise d'effet du bail, « être en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d'apprentissage, en stage ou en mission temporaire dans le cadre de son activité professionnelle » ;

- la durée du bail sera d'un mois au minimum, de dix mois au maximum et ne pourra pas être renouvelé4(*) ;

- le délai de préavis de résiliation du contrat par le locataire serait d'un mois ;

- aucun dépôt de garantie ne pourra être exigé par le bailleur ;

- en cas de colocation, les colocataires ne seront pas tenus par une clause de solidarité.

L'Assemblée nationale a apporté de nombreuses modifications à ces dispositions, tant en commission qu'en séance publique. Elle a notamment autorisé une seule prolongation du contrat de location par avenant, à condition que la durée totale du contrat ne dépasse pas dix mois afin de faire face à des prolongements de mission ou de stage non prévus au départ5(*). Elle a également étendu le bénéfice du bail mobilité aux personnes en engagement volontaire dans le cadre du service civique.

III. - La position de votre commission pour avis

Votre rapporteur pour avis est très favorable à ce nouveau dispositif qui devrait notamment faciliter l'accès au logement des étudiants, favoriser leur mobilité géographique et contribuer ainsi à leur réussite.

Le régime actuel de la location meublée étudiante n'est en effet pas adapté à des locations de courtes durées pour un stage de quelques semaines ou une période d'enseignement de quelques mois sur un site géographique différent alors que l'on constate que de plus en plus de cursus de l'enseignement supérieur prévoient des périodes de mobilité, avec alternance des périodes de stage et de périodes d'études.

Par ailleurs, la caution de deux mois de loyer actuellement exigée dans le cadre d'une location meublée étudiante constitue dans certains cas une difficulté financière majeure qui amène certains jeunes à renoncer à des choix de formation. Le cautionnement est l'un des principaux obstacles à la recherche d'un logement pour un étudiant. D'après les résultats d'une enquête « Conditions de vie des étudiants » de l'Observatoire de la vie étudiante, 16,5 % des étudiants indiquent avoir eu des difficultés à trouver un logement sans garant. L'absence de caution prévue dans le bail mobilité est donc une avancée très intéressante en termes de pouvoir d'achat étudiant.

Pour couvrir les éventuelles dégradations commises par le locataire, le bail mobilité sera éligible au dispositif VISALE créé en février 2016. VISALE est un système de caution locative gratuite et dématérialisée, garantie par l'État et accessible désormais à tout étudiant quelles que soient ses ressources et le type de logement qu'il occupe. Il est géré par Action logement.

Visale et Action logement

« Action Logement (ex 1 % Logement) gère depuis plus de 60 ans la Participation des Employeurs à l'Effort de Construction (PEEC), instituée en 1953 à l'initiative d'entreprises du secteur privé, puis étendue en 2007 aux entreprises du secteur privé agricole. À l'origine, les entreprises assujetties au versement de la PEEC devaient consacrer 1 % de leur masse salariale au financement de la résidence principale de leurs salariés. Suite aux baisses successives et depuis 1992, ce taux est fixé à 0,45 %. (...)

En 2017, les 20 comités interprofessionnels du logement (CIL) chargés d'assurer la collecte et la distribution des aides et services aux entreprises, laissent place à un groupe unique national, implanté localement, sous la seule marque « Action Logement», au bénéfice de l'emploi des salariés, de la performance des entreprises et de l'attractivité des territoires. La diffusion et la gestion du dispositif Visale seront assurées par le réseau Action Logement sur l'ensemble du territoire. »

Source : https://www.visale.fr/

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 54 bis A (article L. 581-19 du code de l'environnement) - Autorisation des pré-enseignes dérogatoires pour les restaurants aux abords des centres-villes et centres-bourgs

I. - Le droit en vigueur

La loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes a posé le principe d'une interdiction de la publicité extérieure hors agglomération, pour des motifs tenant d'abord à la sécurité de la circulation routière. Toutefois, un régime dérogatoire a été créé pour permettre, en dehors des agglomérations, de présignaliser certaines activités ou manifestations susceptibles d'intéresser les personnes, et notamment celles en déplacement. L'installation de préenseignes, qui permettent d'indiquer la proximité d'un local ou d'un terrain, a été autorisée à cette fin et encadrée. Les règles relatives aux préenseignes sont prévues à l'article L. 581-19 du code de l'environnement.

Mais, devant la multiplication des préenseignes dérogatoires et leur installation anarchique à l'entrée des villes, la loi « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010 est venue réviser le régime applicable aux préenseignes. Entrée en vigueur le 13 juillet 2015, cette réforme, dont votre commission de la culture a été à l'initiative, a restreint la possibilité de préenseignes à la vente de produits du terroir par des entreprises locales, aux activités culturelles et aux monuments historiques ouverts à la visite, ainsi, qu'à titre temporaire, pour signaler les manifestations ou opérations exceptionnelles de moins de trois mois.

Les préenseignes dérogatoires qui, avant juillet 2015, étaient autorisées pour signaler, soit des activités utiles pour les personnes en déplacement (hôtels, restaurants, garages, stations-services...), soit un service public ou d'urgence (pompiers, Samu, police nationale et gendarmerie), soit une activité s'exerçant en retrait de la voie publique, sont désormais interdites. Cependant, ces activités peuvent tout à fait être signalées par une signalisation d'information locale (SIL), dont l'objectif est justement de « guider l'usager de la route vers un service ou un équipement utile à son déplacement » et « situé à proximité de la voirie sur laquelle il se déplace », conformément aux dispositions de l'instruction interministérielle sur la signalisation routière. Ces panneaux relèvent, en conséquence, de la signalisation routière dont les règles sont élaborées dans chaque département. Ils permettent de regrouper les différentes mentions concernées sur un nombre réduit de panneaux de petite taille.

II. - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article vise à rétablir la possibilité de préenseignes dérogatoires en dehors des agglomérations en faveur de l'ensemble des restaurants, qui bénéficiaient de cette faculté avant 2015 au titre de la signalisation des activités utiles pour les personnes en déplacement.

Il a été inséré dans le texte du projet de loi par l'Assemblée nationale en séance publique, sur la base d'une initiative individuelle du député Richard Ramos (Loiret - Mouvement démocrate et apparentés).

III. - La position de votre commission pour avis

Votre commission de la culture a été à l'origine de la réforme de la législation applicable aux préenseignes opérée par la loi « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010. Les auditions conduites par son rapporteur pour avis, Ambroise Dupont, avaient alors mis en lumière les fortes nuisances causées par la multiplication des préenseignes le long des axes routiers, au niveau des entrées de ville et au milieu des champs et leur impact sur les paysages, particulièrement sensible en milieu rural. Le contrôle des préenseignes, rendu délicat pour les maires par le positionnement fréquent de ces dispositifs publicitaires à la lisière des territoires des différentes communes, contribuait à aggraver le phénomène.

Notre collègue Ambroise Dupont avait alors même proposé la suppression de l'ensemble des préenseignes dérogatoires. Il plaidait pour leur remplacement par une signalisation d'information locale, susceptible de garantir une information la plus complète possible sur les activités et services locaux sans pour autant dénaturer les paysages. L'amendement avait recueilli l'unanimité des suffrages du Sénat, à la suite d'un avis favorable du Gouvernement et de la commission, dont le rapporteur, Dominique Braye, avait reconnu « la dérive et le changement d'objet des préenseignes par rapport à ce qu'il était initialement » et la contribution de ces dispositifs à « la pollution des paysages ».

Le compromis trouvé entre l'Assemblée nationale et le Sénat en commission mixte paritaire avait finalement conduit à maintenir le dispositif des préenseignes, mais à réduire considérablement le champ des activités susceptibles d'en faire l'objet pour en exclure notamment les restaurants. Dans sa majorité, la commission a considéré que cette exclusion, entrée en vigueur en 2015, avait pénalisé l'activité des restaurateurs, aggravant encore davantage la situation de nombre de nos centres-villes et de nos centres-bourgs.

Dans ces conditions, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* *

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication a donné un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'était saisie pour avis.


* 1 Rapport de mars 2013 de M. Georges Daubiesse et Mme Marianne Leblanc-Laugier, au nom du Conseil général de l'environnement et du développement durable, portant « évaluation de l'emploi des contrats de conception-réalisation pour la construction de logements locatifs aidés par l'État ».

* 2 Tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

* 3 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

* 4 « Si, au terme du contrat, les parties concluent un nouveau bail portant sur le même logement meublé ou si le locataire reste et est laissé en possession des lieux, il s'opère un nouveau bail soumis aux dispositions » des locations meublées « classiques ».

* 5 Suivant en cela le considérant 67 de l'avis du Conseil d'État sur le présent projet de loi.