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Projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

27 juin 2018 : Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ( avis - première lecture )

AMENDEMENTS

Article 1er bis

I. Remplacer le mot :

ou

par les mots :

et, si les caractéristiques du projet le nécessitent,

Objet

S'il paraît dangereux de confier au seul paysagiste concepteur la réalisation du projet architectural d'un lotissement, qui ne peut être exécutée que par un architecte en application de la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture, compte tenu de ses qualifications et de ses compétences, il est souhaitable de rendre obligatoire le recours aux paysagistes-concepteurs, en complément de l'architecte, dans les cas dans lesquels leur compétence est indispensable à la bonne élaboration du PAPE, c'est-à-dire lorsque le projet comporte une dimension importante en lien avec les paysages, la nature ou la biodiversité.

Cet amendement s'inscrit dans la continuité :

- de la reconnaissance de cette profession par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ;

- de la position adoptée par votre commission lors de l'examen du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. Elle avait alors insisté sur la nécessité d'encourager une approche pluridisciplinaire pour l'élaboration du PAPE et avait souhaité préciser que l'architecte devait présenter ou réunir auprès de lui les compétences nécessaires en matière d'urbanisme et de paysage, compte tenu des implications du PAPE en matière de paysage, d'environnement et d'insertion du lotissement dans son milieu.

Article 5

Alinéas 23 et 24

Supprimer ces alinéas

Objet

Cet amendement vise à supprimer la dérogation à la loi « MOP » mise en place par le projet de loi au profit des concessionnaires d'une opération d'aménagement.

D'une part, si le but de cette dérogation, comme semble le laisser entendre l'étude d'impact, est de mieux distinguer entre mandat d'aménagement et concession d'aménagement et de lever le doute sur le transfert effectif de la maîtrise d'ouvrage à l'occasion d'un contrat de concession, la législation actuelle ne semble pas véritablement laisser planer d'ambiguïté à ce sujet et elle est donc superfétatoire.

D'autre part, l'ampleur de cette nouvelle exclusion de la loi « MOP » paraît excessive. Elle s'appliquerait à l'ensemble des concessionnaires, quelle que soit leur nature, publique ou privée. Dès lors, un aménageur public intervenant dans le cadre d'un contrat de concession ne serait plus soumis aux dispositions de la loi « MOP » qui lui sont pourtant applicables en tant que maître d'ouvrage public.

La dérogation s'appliquerait, sur l'ensemble du territoire, en l'absence de circonstances ou de zones déterminées, à la réalisation de tous les ouvrages de bâtiment réalisés dans le cadre d'un contrat de concession d'aménagement. Un grand nombre de bâtiments publics (crèches, écoles, gymnases, logements) pourraient ainsi être concernés, avec des garanties moindres concernant la qualité de ces constructions et la gestion des deniers publics.

Article 15

Alinéa 1

Remplacer le mot :

avis

Par le mot :

accord

Objet

Pour faciliter le dialogue et la concertation entre les élus et les ABF, les députés ont, à l'initiative du rapporteur de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, permis aux collectivités territoriales d'être à l'initiative, au même titre que l'ABF, du tracé portant délimitation des abords de monuments historiques.

Dans ces circonstances, ils n'ont prévu de requérir que l'avis de l'ABF sur de projet de périmètre intelligent des abords, ce qui le dépossède de son pouvoir de décision, alors même que la protection du patrimoine se justifie par des considérations d'intérêt général qui dépassent le seul cadre local.

Cette difficulté juridique se double de la crainte que certains élus utilisent cette nouvelle faculté pour faciliter des projets en opportunité, au risque que le découpage des abords ne relève plus d'une logique documentaire et soit peu cohérent avec la géographie.

Le présent amendement vise donc à soumettre le projet de délimitation des abords élaboré par le maire ou le président d'EPCI à l'accord de l'ABF, au même titre que le droit en vigueur prévoit aujourd'hui de soumettre le projet de l'ABF à l'accord de l'autorité compétente en matière d'urbanisme.

Il n'est d'ailleurs pas impossible que ce fut l'intention même de l'auteur de la disposition, Raphaël Gérard. C'est en tout cas ce que le sens de la présentation qu'il a faite de son amendement devant la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, où il indique que « la décision finale resterait à l'ABF ».

Article 15

I. Alinéas 10 à 16

Supprimer ces alinéas

II. En conséquence, alinéas 2, 17 et 18

Supprimer ces alinéas

III. En conséquence, alinéa 5

Supprimer les mots :

, sous réserve de l'article L. 632-2-1,

Objet

Cet amendement vise à supprimer les dérogations autorisées par le présent article au principe de l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (ABF).

D'une part, la remise en cause de l'avis conforme apparaît inutile au regard des chiffres aujourd'hui disponibles, qui qui font clairement apparaître que l'avis conforme de l'ABF n'est que très rarement bloquant.

D'autre part, le passage à l'avis simple pourrait se révéler dangereux au regard des atteintes irréversibles au patrimoine qu'il pourrait générer. Compte tenu de la nature et de l'ampleur des projets susceptibles d'être concernés par les dérogations, les effets sur le patrimoine pourraient être désastreux. Les dérogations pour faciliter les opérations de lutte contre l'habitat indigne, insalubre ou en péril touchent aux fondements même des politiques patrimoniales telles qu'elles sont conçues depuis plus de cinquante ans. L'objectif de la loi Malraux était justement d'éviter la destruction d'immeubles très dégradés dans des zones présentant un caractère historique ou esthétique.

L'avis conforme est également un instrument protecteur pour le maire ou le président d'EPCI, compte tenu des pressions qui peuvent s'exercer sur lui dans le cadre du dépôt de demandes d'autorisation d'urbanisme.

Les procédures de délimitation du périmètre intelligent des abords et d'élaboration des documents de protection du SPR - plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) ou plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine (PVAP) - font systématiquement intervenir l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme pour accord. Dans le cas du périmètre intelligent des abords ou du PSMV, des procédures d'appel auprès du préfet, de la CRPA et de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture (CNPA), selon les cas, sont certes prévues pour surmonter leur éventuel blocage, compte tenu de l'intérêt général attaché au patrimoine, mais la logique est avant tout celle d'une co-construction entre la collectivité territoriale et l'ABF. Dès lors, il apparaît que si une certaine souplesse devait être permise sur certains immeubles, c'est au moment de la délimitation du périmètre des abords ou de l'élaboration du document de protection du SPR que le dialogue qui se noue naturellement entre le maire et l'ABF à cette occasion doit s'attacher à identifier lesdits immeubles qui pourraient en faire l'objet.

Article 15

Alinéa 7

Remplacer les mots :

demande la modification de ce projet de décision

Par les mots :

l'adapte pour garantir le respect des critères mentionnés au même premier alinéa

Objet

Pour faciliter la co-construction des décisions entre les ABF et les élus locaux, les députés ont, à l'initiative du rapporteur de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, permis au maire ou président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) saisi d'une demande d'autorisation d'urbanisme de proposer à l'ABF un projet de décision pour validation. L'objectif est d'encourager les ABF et les élus à échanger en amont sur les projets d'avis, notamment lorsqu'ils portent sur des projets importants.

Cependant, le texte résultant des délibérations de l'Assemblée nationale n'autorise pas l'ABF à modifier par lui-même le projet d'avis conforme qui aurait été préparé par les services de la mairie ou de l'EPCI si celui-ci ne lui paraît pas compatible avec les enjeux patrimoniaux ou avec les prescriptions des documents de protection en SPR. Or, le silence conservé par l'ABF pendant un délai de deux mois équivaut, en application de l'article L. 632-2 du code du patrimoine, à l'acceptation tacite de la demande d'urbanisme. Il ne faudrait pas que ce délai puisse expirer avant que les services de la mairie ou de l'EPCI n'aient modifié le projet d'avis conformément aux demandes de l'ABF.

L'objet de cet amendement est donc de permettre à l'ABF d'adapter lui-même le projet de décision au terme de ses discussions avec le maire ou le président de l'EPCI, si la première mouture qui lui était soumise ne lui paraissait pas convenable.

Article 15

Après l'alinéa 7

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

1° bis (nouveau) Le dernier alinéa du même I est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Elle comporte une mention informative sur les possibilités de recours à son encontre et les modalités de celui-ci. »

Objet

Cet amendement vise à mieux faire connaître les possibilités de recours à l'encontre des avis des ABF.

La mise en place de possibilités de recours à l'encontre des avis de l'ABF a contribué à ce que l'ABF adopte une attitude plus conciliatrice. Pour continuer à transformer l'image des ABF, souvent encore dégradée dans l'esprit des élus locaux, et favoriser le travail en commun au niveau local, il serait opportun de banaliser davantage le recours. Les procédures de recours ne sont pas toujours suffisamment connues et des maires se sont plaints d'avoir été dissuadés d'en faire usage.

L'objet de cet amendement est donc de proposer que les avis rendus par les ABF dans le cadre de la procédure de l'avis conforme comportent systématiquement une mention informant des possibilités de recours à leur encontre et de ses modalités.

Article 15

Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

« L'autorité administrative fait connaître sa décision, qui est rendue publique. » ;

Objet

Cet amendement vise à obliger le préfet à se prononcer systématiquement dans le cadre des recours et que sa décision soit publiée.

Une décision claire du préfet faciliterait la construction d'une jurisprudence qui pourrait, à terme, permettre de mieux encadrer le travail de l'ABF et accroître la prévisibilité de ses avis. La nécessité d'un référentiel ou d'un corpus juridique est en effet régulièrement mise sur la table pour améliorer l'image des ABF, dont les décisions sont aujourd'hui souvent perçues comme arbitraires. La jurisprudence des préfets pourrait être de nature à y contribuer. L'étude d'impact reconnaît elle-même que la charge de travail ne devrait pas être considérable compte tenu du nombre de recours formé chaque année, qui s'établit aux alentours d'une centaine.

Article 18 A

Supprimer cet article

Objet

Cet amendement vise à supprimer l'article 18 A, qui permet aux coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA) d'être dispensées de recourir à un architecte pour les constructions à usage agricole d'une surface plancher inférieure à huit cents mètres carré.

À l'exception des exploitations agricoles dont les dérogations au principe du recours obligatoire à l'architecte pour la réalisation du projet architectural d'une construction soumise à permis de construire s'expliquent par l'histoire, les constructions réalisées pour le compte d'une personne morale sont toujours soumises au recours obligatoire à l'architecte et ne sont susceptibles d'aucune dispense. Les CUMA, qui sont des coopératives mettant à la disposition de leurs adhérents du matériel agricole et des salariés, ne sont pas considérées comme exerçant une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime.

Étendre le champ des dérogations à l'obligation de recours à l'architecte en y intégrant les CUMA ouvrirait la voie à l'édification de nombreuses constructions susceptibles d'avoir un fort impact visuel et paysager. Un décret du 28 décembre 2015 a en effet autorisé les CUMA à construire dans les zones des plans locaux d'urbanisme définies comme agricoles (zone A) ou naturelles et forestière (zone N) les bâtiments nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole. La qualité et la diversité des paysages ruraux constituent des atouts importants pour ces territoires qu'il convient de préserver. L'insertion harmonieuse des constructions dans leur milieu environnant constitue l'une des missions des architectes, pour laquelle ils sont formés.

Article 20

Alinéa 1

Remplacer les mots :

les mots : « , jusqu'au 31 décembre 2018, » sont supprimés

Par les mots et un alinéa ainsi rédigé :

l'année : « 2018 » est remplacée par l'année : « 2021 » et est ajoutée une phrase ainsi rédigée :

« Une évaluation quantitative et qualitative de la dérogation prévue au présent II, effectuée par un organisme indépendant, est remise au Gouvernement au plus tard le 30 juin 2018. »

Objet

Cet amendement vise à rétablir la prolongation de la dérogation autorisant les bailleurs sociaux à recourir à la conception-réalisation jusqu'au 31 décembre 2021, comme le prévoyait le projet de loi initial. Il l'assortit de l'obligation d'en faire réaliser une évaluation, quantitative et qualitative, par un organisme indépendant avant le terme de la dérogation, de manière à éclairer la réflexion du législateur en temps voulu.

La pérennisation de la procédure de conception-réalisation pour les bailleurs sociaux, demandée par les députés, soulève des interrogations. D'une part, aucune évaluation de cette dérogation n'a plus été réalisée depuis le rapport du conseil général de l'environnement et du développement durable de mars 2013, alors qu'elle a continué à s'appliquer au cours des cinq dernières années. Comme cette disposition visant à pérenniser le dispositif résulte d'un amendement adopté au cours de la première lecture à l'Assemblée nationale, l'étude d'impact du projet de loi, qui porte sur la seule prolongation, pour trois ans, de la dérogation ne paraît pas suffisamment documentée. D'autre part, aucune condition à son emploi n'est fixée.

En 2013, le rapport du CGEDD ne plaidait d'ailleurs pas pour sa pérennisation. Les rapporteurs indiquaient que la conception-réalisation « ne saurait être généralisée, et donc devenir l'unique procédure de construction de logements sociaux, sans faire courir à certains acteurs, jeunes architectes et petites entreprises de second oeuvre notamment, des risques sérieux ». Ils observaient que les chances des jeunes cabinets de remporter des marchés globaux, même pour de petites opérations, sont faibles et que, comme tout marché globalisé, la conception-réalisation, qui déroge au principe d'allotissement, porte préjudice aux artisans et aux petites entreprises.

Article 20

Alinéa 2

Supprimer cet alinéa

Objet

Cet amendement vise à supprimer le paragraphe ajouté par les députés ayant pour effet d'étendre à la construction neuve la possibilité de recourir à la procédure de conception-réalisation, par dérogation aux règles de la loi « MOP ».

Offrir la possibilité aux maîtres d'ouvrage soumis à la loi « MOP » de recourir aux marchés de conception-réalisation au motif de respecter la réglementation thermique en vigueur permettrait, de fait, de généraliser cette procédure, pourtant en contradiction avec le principe de libre accès à la commande publique et la règle de l'allotissement. Les jeunes architectes, mais aussi le tissu économique local - artisans, TPE et PME - en souffriraient. Seules les entreprises du bâtiment d'une capacité financière suffisante pour assumer ce type de marché pourront y accéder.

Article 28

I. Alinéa 149 à 151

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

V. - L'article 10 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée est complété par un 4° ainsi rédigé :

« 4° Pour les offices publics de l'habitat mentionnés à l'article L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation, le contenu de la mission confiée à une équipe de maîtrise d'oeuvre comprenant au moins la conception de l'ouvrage et le suivi de la réalisation des travaux, y compris des réserves pendant la garantie de parfait achèvement. Le contenu de cette mission adaptée est également applicable aux maîtres d'ouvrage mentionnés au 4° de l'article 1er de la présente loi. »

Objet

Cet amendement vise à revenir sur la sortie des bailleurs sociaux du titre II de la loi « MOP », tout en prévoyant, en contrepartie, l'évolution de la rédaction de l'article 10 de cette loi pour renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer le contenu d'une « mission adaptée de l'architecte » pour répondre aux besoins spécifiques des bailleurs sociaux par rapport aux autres maîtres d'ouvrage publics. Cette mission devra être nécessairement moins contraignante que la mission complète, tout en conservant aux architectes les moyens de s'assurer de la qualité des bâtiments.