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Projet de loi de finances pour 2019 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

TOME I

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

Par M. Laurent DUPLOMB, Mme Françoise FÉRAT

et M. Henri CABANEL,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool, vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Anne-Marie Bertrand, MM. Yves Bouloux, Bernard Buis, Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mmes Michelle Gréaume, Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, M. Robert Navarro, Mme Sylviane Noël, MM. Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, M. Jean-Claude Tissot.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

Mesdames, Messieurs,

2019 sera une année charnière pour l'agriculture française.

Alors que de très nombreuses incertitudes continuent à peser sur le monde agricole en raison des aléas climatiques, de marchés volatils, des risques de perte de production avec l'interdiction de certains produits faute de méthodes de substitution ou de la dégradation continue des relations commerciales entre producteurs et acheteurs, un nouvel élément déstabilisateur va profondément affecter le monde agricole : le risque de voir une politique agricole européenne devenir de moins en moins commune. Les coupes claires dans le budget agricole européen et la proposition de la Commission de « renationaliser » la PAC menacent, à court terme, la survie de nombre de nos exploitations.

Or c'est à ce moment si important pour l'avenir de l'agriculture française que le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement enregistre le recul le plus important de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » depuis 2006 à périmètre courant, à hauteur de - 572 M€, soit une réduction de près d'un cinquième du budget de l'agriculture en une seule année. Après prise en compte des mesures de périmètre, cela peut se résumer en une phrase : le Gouvernement demande des économies au monde agricole de l'ordre de 300 M€ en 2019.

Le projet de loi de finances pour 2019 est, au niveau agricole, celui de tous les paradoxes.

Alors que l'objectif communiqué par le Gouvernement est de réduire le coût du travail pour toutes les entreprises françaises, il supprime le TO-DE1(*), dispositif d'exonérations de cotisations patronales destinées aux employeurs de travailleurs saisonniers qui sont pourtant ceux pour qui le coût du travail représente le principal coût de production. Cela met en péril les filières les plus investies dans les solutions agroenvironnementales en accroissant, encore, leur déficit de compétitivité face à leurs homologues européennes ayant des coûts de main d'oeuvre plus faibles. Cette suppression ne peut être acceptée en l'état.

De même, la réserve contre les aléas est réduite d'un tiers l'année même où les risques pour l'agriculture française sont immenses. En témoignent la sécheresse que viennent de connaître nos campagnes ou les conséquences dramatiques qu'engendrerait une épidémie de peste porcine africaine sur nos élevages. Rappelons que le virus est à nos frontières depuis l'apparition de cas en Belgique et qu'il n'est à pas douter que l'épidémie ne s'arrêtera pas à la frontière, comme en d'autres temps.

C'est sans parler des défis que pose le Brexit à la capacité de la France à contrôler la qualité sanitaire des denrées alimentaires importées, déjà mise à mal aujourd'hui.

En 2017, au moins 10 % des denrées alimentaires importées de pays tiers (hors UE) ne respectaient pas les normes sanitaires européennes, d'après des estimations assises sur les contrôles effectués aux frontières. En plus d'engendrer un risque sanitaire majeur pour les consommateurs, ces importations exercent une concurrence déloyale massive sur les producteurs français. Ce sont près de 1,7 milliard d'euros de produits alimentaires de ce type qui chaque année circulent sur le marché français au détriment des règles s'appliquant aux producteurs européens. Comment peut-on leur demander à la fois d'augmenter leurs standards de production tout en favorisant l'importation de produits ne les respectant pas ? Les négociations en cours sur de multiples accords de libre-échange, notamment avec le Mercosur ou l'Australie et la Nouvelle-Zélande, démontrent que cette schizophrénie européenne n'est malheureusement pas prête de cesser.

Compte tenu des liens étroits entre le Royaume-Uni et le Commonwealth, le Brexit ne peut qu'accentuer ce phénomène.

Si le budget prévoit un éventuel recrutement de 40 agents supplémentaires dans le but de renforcer les contrôles aux importations de denrées alimentaires, l'ampleur du défi est bien plus importante. Rien que pour assurer une sécurité sanitaire suffisante à la suite du Brexit, il faudrait prévoir au moins le double d'agents supplémentaires.

À cet égard, votre commission appelle le Gouvernement à mettre ses actes en cohérence avec ses engagements de faire de la sécurité sanitaire une priorité stratégique. C'est pourquoi elle a proposé le renforcement des contrôles à l'importation des denrées alimentaires.

Cet appel à la cohérence doit également s'appliquer aux conclusions des États Généraux de l'Alimentation. Aucun crédit supplémentaire n'a ainsi été prévu pour les projets alimentaires territoriaux, instrument pourtant plébiscité par l'ensemble des acteurs du monde agricole. De même, la loi EGALIM promulguée il y a seulement quelques semaines établit un nouveau cadre contractuel entre un producteur et un acheteur et appelle à un renforcement des contrôles du bon respect de ces règles. Or le projet de loi de finances prévoit une réduction des effectifs au sein des organismes chargés desdits contrôles. L'accompagnement budgétaire quasi-inexistant de cette loi laisse ainsi présager une faible applicabilité de celle-ci, et partant, d'immenses déceptions dans le monde agricole.

Enfin, la commission a éprouvé de vives inquiétudes quant à la redéfinition du zonage des indemnités compensatoires de handicaps naturels, induisant des pertes dramatiques pour de trop nombreuses exploitations ainsi que sur l'apparition très préoccupante de nouveaux « déserts vétérinaires » sur nos territoires, contre laquelle elle a voulu renforcer les instruments ayant fait preuve de leur efficacité, notamment le tutorat vétérinaire.

En tout état de cause, le Sénat a exprimé, lors de l'adoption du PLFSS, une position franche et transpartisane en faveur du maintien du dispositif TO-DE dans sa forme actuelle et au-delà de 2021.

La commission des affaires économiques ne peut ignorer cette position.

Lors de sa réunion du 21 novembre 2018, votre commission a donc réservé son avis sur les crédits de la mission à l'assurance que ce dispositif sera maintenu à l'avenir.

Compte tenu de la position du Gouvernement maintenant la suppression du TO-DE, confirmée lors de l'audition du ministre de l'agriculture et de l'alimentation devant votre commission le même jour, elle a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2019 au sein de la mission : « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », et un avis de sagesse sur les crédits du compte d'affectation spéciale : « développement agricole et rural ».

I. 2019 : UNE ANNÉE CHARNIÈRE POUR L'AGRICULTURE

À bien des égards, l'agriculture française est à la croisée des chemins.

Elle est confrontée à de nombreuses incertitudes dans toutes ses composantes : la PAC, une concurrence internationale déloyale potentiellement accrue avec la signature de nouveaux accords de libre-échange, des risques de maladies animales ou végétales ou encore des relations commerciales de plus en plus tendues entre les producteurs et leurs acheteurs tirant les revenus agricoles à la baisse.

Il a semblé essentiel à vos rapporteurs de resituer ces principaux éléments de contexte avant d'avoir à analyser les choix budgétaires qui seront opérés dans ce projet de loi de finances pour 2019.

Plusieurs chiffres permettent de résumer l'ensemble de ces défis :

- 15% : c'est la baisse prévue du budget de la PAC sur la prochaine programmation ;

- 10% : c'est le taux, probablement minimisé, de denrées alimentaires importées en France depuis un pays hors UE ne respectant pas les normes européennes de production ;

- 2ème : c'est le classement de la France pour la sécurité sanitaire de son alimentation même si le risque zéro n'existe pas ;

- 1 million d'euros : c'est la ligne budgétaire totale prévue dans ce projet de loi de finances pour l'ensemble des articles de la loi EGALIM, ce qui laisse présager une faible applicabilité de la loi dès 2019.

A. -15% POUR LE BUDGET DE LA PAC, ELLE-MÊME MENACÉE DE RENATIONALISATION

1. Un cadre budgétaire de plus en plus contraint pour 2021-2027

Le cadre financier pluriannuel en cours de négociation prévoit un budget pour la politique agricole commune (PAC) de 364 Mds € pour la période 2021-2029, en réduction de 5 % en euros courants et aux alentours de 15 % en euros constants par rapport à la période précédente. Cette réduction du budget intervient alors même qu'il avait déjà connu, lors de l'actuelle programmation, une diminution de 11 % par rapport au budget 2007-2013.

La coupe claire se ferait tant sur le premier pilier que sur le second pilier dédié au développement rural.

Pour la France, cela se traduira par une enveloppe entre 2021 et 2027 de 62,3 milliards d'euros, soit 8,9 milliards d'euros par an.

Mécaniquement, le budget annuel total de l'agriculture française sera amputé de 600 millions d'euros par an par rapport à la période 2014-2020.

Cette évolution s'inscrit à l'exact opposé des tendances rencontrées sur d'autres continents, où les grands États ont fait de l'agriculture une cause stratégique prioritaire justifiant une hausse considérable des budgets dédiés.

2. Vers une renationalisation de la PAC ?

La Commission européenne a présenté en juin 2018 sa proposition de « PAC après 2020 ». Ses préconisations ne manquent pas d'inquiéter tant, à maints égards, elles tendent à accroître la décentralisation d'une politique agricole européenne devenant de moins en moins commune.

La nouvelle PAC renforcerait sa logique de décentralisation en passant d'une batterie de 69 mesures et sous-mesures à neufs objectifs généraux à l'échelle européenne, dont la mise en oeuvre reposerait sur des plans stratégiques nationaux préalablement approuvés par la Commission européenne.

Ces plans stratégiques exposeront la manière dont chaque pays propose d'atteindre les objectifs généraux en fonction de ses propres besoins. Ils préciseront comment les actions au titre des deux piliers contribueront à la réalisation de ces objectifs. Le suivi de ces plans se fera au travers du suivi de valeurs cibles réalisé par l'État membre et contrôlé par la Commission européenne.

Les États membres demeureront donc libres de déterminer et piloter les moyens pour atteindre ces objectifs. Tout en assurant une continuité avec la logique amorcée en 2014, ces nouvelles propositions font franchir à la PAC un point de non-retour en actant sa prochaine renationalisation.

Cette évolution cristallise le sentiment de plus en plus avéré d'abandon d'une grande ambition agricole européenne, au profit d'un simple cadre définissant quelques objectifs généraux, tout au plus assorti de sanctions et de dispositifs incitatifs.

Elle traduit, en réalité, les immenses difficultés qu'éprouvent les États membres à s'entendre sur une politique commune, incitant la Commission à présenter un projet « a minima ».

La Commission propose toutefois que certaines mesures revêtent un caractère obligatoire alors que la plupart ne seraient que facultatives, leur application étant laissée à la marge d'appréciation des États.

Concernant les principales mesures obligatoires, le montant des paiements directs de l'UE serait tout d'abord plafonné à 100.000 € annuels par exploitation, avec une dégressivité à partir de 60.000 €.

En outre, le soutien aux revenus des jeunes agriculteurs sera priorisé, les États membres devant réserver 2 % de leur dotation nationale à des paiements directs destinés à faciliter l'installation, avec une hausse du plafond de l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs et à la création d'entreprises rurales porté à 100 000€.

Le système de conditionnalité est revu puisqu'un minimum de normes environnementales devra être respecté dans tous les cas pour bénéficier des paiements directs, notamment en matière de protection des sols riches en carbone et de qualité de l'eau.

Les États membres seront en outre tenus de consacrer au moins 30 % de leur budget de développement rural à des mesures de protection de l'environnement et du climat. Toutefois, le contour exact de ces normes n'est aujourd'hui pas précisé et il semblerait qu'une large part serait laissée à l'appréciation des États-Membres.

Une « réserve agricole » serait enfin constituée afin de prévoir des mesures exceptionnelles de soutien du marché.

Toutefois, de nombreux dispositifs à finalité environnementale ou d'aide aux revenus demeureraient soumis à l'appréciation des États membres.

Concernant les paiements directs, les États membres pourraient choisir de réserver jusqu'à 3 % de leur budget du premier pilier à des interventions sectorielles de leur choix.

De même, ils auraient la faculté d'octroyer un montant forfaitaire aux « petits agriculteurs », les contours de cette catégorie étant définis au niveau national.

En matière environnementale, les États membres définiraient eux-mêmes les mesures relatives à l'environnement dans le cadre des plans stratégiques.

Enfin, l'allocation des dotations est très flexible puisque 15 % des dotations seraient transférables entre les deux piliers « afin de garantir que leurs priorités et mesures puissent être financées » et 15 % supplémentaires seraient transférables du premier vers le second pilier pour les dépenses relatives aux mesures climatiques et environnementales.

Aux yeux de vos rapporteurs, ces mesures laissant une très large marge d'appréciation nationale n'auront qu'un effet : accroître les divergences de compétitivité entre les agricultures européennes en fonction des priorités nationales. Il n'est à pas douter que certains pays de l'Est utiliseront au maximum la possibilité qui leur est offerte d'augmenter considérablement leurs aides du premier pilier sans aucune considération environnementale.

Si ce texte demeure au stade de « projet » à ce stade, il s'apparente à un renoncement très inquiétant pour l'ensemble des agriculteurs européens et pour l'Europe elle-même, tant la PAC a été et demeure une des seules politiques européennes intégrées ayant atteint ses objectifs depuis sa création, à savoir éloigner le spectre de la famine en Europe.


* 1 « Travailleurs occasionnels - demandeurs d'emplois »