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Projet de loi de finances pour 2019 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

B. AU MOINS 10% DE PRODUITS IMPORTÉS DEPUIS DES PAYS TIERS NE RESPECTENT PAS LES NORMES EUROPEENES

1. Une schizophrénie européenne : plus de normes sur les agriculteurs français, libre-entrée sur le territoire de produits ne les respectant pas

Alors que se délite peu à peu la PAC, l'Union européenne retrouve la force de s'entendre quand il s'agit de négocier des accords de libre-échange avec d'autres régions du monde.

D'un point de vue économique, la signature de ces accords sera, sans doute, bénéfique à l'Union européenne dans son ensemble. Toutefois, trop souvent, l'agriculture est le grand sacrifié des rounds de négociations, reléguée au rang des « secteurs défensifs » pour lesquels les victoires annoncées ne sont en vérité que des moindres défaites.

La signature du Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA), accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Canda ainsi que les négociations en cours sur de potentiels accords entre l'Union européenne et le Mercosur ou l'Australie et la Nouvelle-Zélande engendreront, in fine, une hausse massive d'importations de denrées alimentaires sur les marchés européens. Plusieurs filières qui ne pourront résister en termes de compétitivité prix seront particulièrement touchées, notamment la filière viande.

Cela aboutit à un paradoxe édifiant : alors même que les législateurs européens et nationaux imposent aux agriculteurs des normes de production de plus en plus contraignantes, notamment afin de répondre à des exigences environnementales, ils autorisent l'entrée massive de produits ne respectant pas ces mêmes normes en proposant de signer de multiples accords de libre-échange.

Il en résulte une hausse de charges pour les agriculteurs continentaux que ne subissent pas leurs concurrents ayant accès au marché européen, aggravant encore leur déficit de compétitivité qu'est censée résoudre en partie la PAC.

2. Des résultats très préoccupants des contrôles aux importations de denrées alimentaires
a) Un principe : l'interdiction de vendre des produits ne respectant pas les normes européennes

Lors des débats sur la loi dite « EGALIM », le Sénat a intégré à la loi française un principe qui relève du bon sens, inséré à l'article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime :

« Il est interdit de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation. »

Pour mettre en oeuvre cette obligation législative essentielle pour la qualité de l'alimentation de nos concitoyens tout comme pour la compétitivité de notre agriculture, l'autorité administrative devra prendre toutes mesures de nature à faire respecter cette interdiction.

Pour vos rapporteurs, seuls des contrôles aux importations efficaces sur les denrées alimentaires permettront un alignement durable de la qualité des denrées alimentaires importées sur les productions nationales.

Les contrôles à l'importation ont une double finalité. D'une part, ils entendent assurer le respect d'exigences sanitaires dans un but de protection des consommateurs. D'autre part, ils visent à garantir la loyauté de la concurrence sur les marchés concernés, notamment en s'assurant que les normes de production ont bien été respectées par les exportateurs, au même titre que les producteurs européens.

En pratique, l'équivalence des normes de production doit être respectée. Toutefois, faute de contrôles appropriés, ces clauses peuvent se révéler uniquement déclaratoires.

b) L'organisation des contrôles sanitaires à l'importation en France est fragmentée

Pour les denrées alimentaires, le contrôle sanitaire préalable au dédouanement se déroule dans des lieux spécifiques, soit dans des points d'inspection frontaliers (PIF) pour les produits d'origine animale et les animaux vivants, soit dans des points d'entrée désignés (PED) pour certains produits d'origine non animale. Par ailleurs, des points d'entrée communautaires (PEC) sont désignés par les autorités sanitaires compétentes et agréés par la Commission pour les importations de végétaux et de produits végétaux.

Il est à noter que des procédures d'homologation des contrôles réalisés avant exportation depuis les pays tiers vers l'Union européenne permettent de réduire la fréquence nécessité des contrôles à l'importation pour les produits concernés.

Le dispositif de contrôle est fondé sur une analyse de risques et repose sur une mise en oeuvre adaptée en fonction de la provenance et de la nature des produits.

Pour certains aliments ou familles d'aliments, la réglementation européenne prévoit que les pays membres exercent des contrôles renforcés à l'importation, en raison d'un risque particulier lié au produit ou au couple produit/pays d'origine.

Si des mesures d'urgence ont été adoptées, les lots de marchandises importés doivent être accompagnés d'un certificat sanitaire et d'un rapport d'échantillonnage et d'analyse validés par les autorités compétentes des pays tiers de provenance ou d'origine. Ces éléments sont contrôlés à l'entrée sur le continent européen.

Le contrôle peut se dérouler en trois étapes.

Les opérateurs doivent notifier au préalable l'arrivée des lots concernés aux autorités compétentes. La première phase des contrôles à l'importation consiste en un contrôle documentaire systématique à la suite de cette notification. Le contrôle documentaire est systématique.

La seconde phase des contrôles dépend d'une analyse de risques préalable selon le pays d'origine et consiste en :

- un contrôle d'identité qui est un examen visuel destiné à vérifier que les informations mentionnées sur les documents qui accompagnent le lot correspondent à l'étiquetage et au contenu du lot. Il est automatique pour les denrées animales et les contrôles phytosanitaires.

- et un contrôle physique qui peut se constituer de prélèvements et analyses officiels en laboratoires, selon une fréquence déterminée par les textes applicables, variant de 5 à 100 % des lots.

Au terme des contrôles, les lots reconnus non-conformes aux réglementations européennes, font l'objet d'un rejet à la frontière. Ils sont généralement détruits ou réexpédiés vers le pays tiers d'origine.

En France, la responsabilité administrative des contrôles est fragmentée.

Les services de la DGCCRF exercent leur compétence de contrôles sanitaires sur les denrées alimentaires d'origine non animale. La DGCCRF contrôle également les produits issus de l'agriculture biologique, afin de s'assurer de leur qualité biologique. Enfin, elle réalise un contrôle des normes de commercialisation relatives aux fruits et légumes frais.

Les services de la DGAL se concentrent quant à eux sur les contrôles sanitaires des produits d'origine animale, des animaux vivants et des aliments pour animaux d'origine non animale. Ils réalisent également des contrôles phytosanitaires d'importation des végétaux et des produits végétaux.

Les services des douanes (DGDDI) contrôlent ensuite le bon déroulé des contrôles préalablement effectués par ces deux directions, tout en contrôlant de manière résiduelle l'entrée sur le territoire européen de produits alimentaires transportés par les voyageurs. Ils n'opèrent le plus souvent que des contrôles documentaires.

c) Les estimations de taux de non-conformité des produits importés sont préoccupantes
(1) Des contrôles physiques rares...

Il est impossible d'estimer avec précision le taux de denrées alimentaires importées soumises à un contrôle approfondi (physique), permettant de vérifier avec certitude si les normes de production définies au niveau européen ont été respectées.

Tout juste peut-on remarquer que lors des contrôles renforcés, les taux de contrôles physiques sur les lots en provenance d'un pays sont portés à 20% pour certains produits sur des périodes nécessairement courtes. Cela a été le cas par exemple pour les denrées alimentaires importées du Japon à la suite de l'accident survenu à la centrale nucléaire de Fukushima2(*).

D'après les chiffres communiqués par la DGCCRF, en 2017,

- 12 494 lots de denrées alimentaires d'origine non animale originaires de certains pays tiers et d'ustensiles de cuisine en mélamine ou en polyamide originaires ou en provenance de Chine ont été soumis à un contrôle documentaire. Parmi ces lots, 1 565 lots ont par ailleurs fait l'objet d'un contrôle d'identité et physique, soit un taux de 12,5% ;

- 12 088 lots de denrées végétales ont été notifiés aux postes de contrôles frontaliers français désignés pour ces contrôles et ont fait l'objet de contrôles documentaires. De plus, 1 523 lots ont également fait l'objet d'un contrôle d'identité et physique, soit un taux de 12,5%.

Toutefois, ces chiffres doivent être analysés avec précaution comme le rappelle le rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat de MM. Houpert et Botrel intitulé « Pour une politique de sécurité sanitaire des aliments zéro défaut »3(*) : « les assiettes de contrôle auxquelles la DGCCRF se réfère pour communiquer sur ses résultats sont particulièrement étroites puisqu'elles ne recouvrent que les contrôles renforcés et les mesures d'urgence », c'est-à-dire les produits les plus à risque.

D'après les informations qui leur ont été communiqués, la fréquence des tests de laboratoire dans les postes frontaliers se situerait entre 3 et 7 % des lots selon la nature des postes frontaliers.

(2) ... alors qu'ils permettent de constater 10% de non-conformité des produits importés de pays tiers

Les contrôles physiques sont pourtant le moyen le plus efficace pour déceler la non-conformité des produits.

Leurs résultats permettent surtout d'approcher un taux de non-conformité moyen des produits importés.

Sur l'ensemble des lots contrôlés par la DGCCRF en 2017, 130 ont été déclarés non-conformes. 9 l'ont été à la suite du contrôle documentaire et 2 à la suite du contrôle d'identité alors que 119 l'ont été à la suite du contrôle physique, principalement en raison de résidus de pesticides.

Le taux de non-conformité global à la suite du contrôle physique est donc de 7,8 %.

Pour certaines denrées, ce taux est largement supérieur à la moyenne principalement en raison d'un risque « pesticides ». C'est le cas pour du thé de Chine (13 %), des piments de République dominicaine (16 %) ou des pistaches des États-Unis (20 %).

Concernant le contrôle des denrées issues de l'agriculture biologique, la DGCCRF estime que le nombre de lots à contrôler est aux alentours de 10 000 lots sur lesquels seront réalisés 5 % de contrôles d'identité et physiques. Or en 2017, près de 17 % des contrôles physiques sur les produits issus de l'agriculture biologique se sont révélés non-conformes.

Si le taux de non-conformité constaté par la DGAL dans le cadre de ses contrôles phytosanitaires des végétaux et des produits végétaux est de 1,4 %, soit un taux largement supérieur aux taux de non-conformité constatés à la suite de contrôles vétérinaires des animaux et produits animaux (autour de 0,85 %), il convient de noter que ce taux n'est pas un taux de non-conformité global à la suite du contrôle physique.

En estimant que la DGAL réalise des contrôles physiques à la même fréquence que la DGCCRF, le taux de non-conformité global estimé pour les végétaux et produits végétaux à la suite d'un contrôle phytosanitaire physique pourrait s'approcher de 11 à 12 % en moyenne.

En croisant ces chiffres, on peut donc estimer, sous réserve de certaines hypothèses et des informations transmises par les directions concernées à vos rapporteurs, qu'entre 8 et 12 % des denrées alimentaires importées de pays tiers ne respectent pas les normes européennes de production et sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité sanitaire de nos concitoyens.

Ce sont donc probablement près d'1,7 milliards d'euros de denrées alimentaires non conformes qui, chaque année, entreraient sur le territoire français depuis des pays hors UE4(*).

Il faut enfin ajouter à ces éléments sur les produits importés de pays tiers que les produits importés d'autres États membres de l'Union européenne sont susceptibles également de poser problème. Le rapport public annuel de 2014 de la Cour des comptes révélait que les non-conformités relevées par la DGAL dans le cadre de ses contrôles sur les produits importés de l'Union européenne sont de 17 % pour les viandes fraîches de boucherie, 13 % pour les viandes fraîches de volaille, 25 % pour les produits à base de viande, 21 % pour le lait cru ou traité thermiquement et les produits à base de lait.

En prenant en compte ces éléments concernant les denrées alimentaires européennes cette fois, la concurrence déloyale est en réalité bien supérieure aux chiffres précédemment évoqués.

En retenant ce même taux de 10 % pour les produits européens, ce qui est sans doute une fourchette très basse, 3,8 milliards d'euros de denrées alimentaires supplémentaires entreraient illégalement sur le marché français en ne respectant pas les normes de production européennes.

3. Une enveloppe de financements fort peu ambitieuse pour répondre aux enjeux sanitaires posés

Il a semblé à vos rapporteurs pertinent de comparer ces taux de non-conformité très inquiétants avec les moyens budgétaires dédiés aux contrôles aux importations de denrées alimentaires.

La DGCCRF estime qu'elle dédie 15 ETPT à cette mission pour un montant total, y compris dépenses de fonctionnement, de 1,1 M€ (porté par le programme 134 - Développement des entreprises et du tourisme).

La DGAL, de son côté, emploie environ 90 agents au sein du Service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP) et octroie, par le programme 206 - Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation, 1,3 M€ de dépenses de fonctionnement pour financer les frais d'analyse des échantillons, auxquels il faut ajouter les dépenses de personnel. Au total, 6,5 millions d'euros ont été alloués au SIVEP en 2017.

Au total, on peut donc estimer que l'État dépense moins de 10 M€ par an pour contrôler à l'importation spécifiquement les denrées alimentaires importées par l'intervention d'une centaine d'agents5(*).

C'est moins de 0,003 % du budget de l'État. Cela représente moins d'une semaine de recettes que l'État encaisse au titre de Loto.

Vos rapporteurs estiment qu'au regard des enjeux et des taux de non-conformité constatés, ces moyens sont insuffisants.


* 2 Règlement d'exécution (UE) n° 961/2011 de la Commission du 27 septembre 2011 imposant des conditions particulières à l'importation de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux originaires ou en provenance du Japon à la suite de l'accident survenu à la centrale nucléaire de Fukushima et abrogeant le règlement (UE) n o 297/2011

* 3 Rapport d'information n° 442 (2016-2017) de MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL, déposé le 23 février 2017, fait au nom de la commission des finances sur les moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments

* 4 En retenant une hypothèse de 10% de non-conformité et une distribution équi-répartie du risque sur les 17 Md€ d'importations alimentaires en provenance de pays tiers en 2017

* 5 Cette estimation ne prend pas en compte les coûts portés par la DGDDI qui réalise un étage supplémentaire de contrôles documentaires comme sur tous les autres produits.