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Projet de loi de finances de finances pour 2019 : Écologie, développement et mobilité durables : Énergie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Écologie, développement et mobilité durables : Énergie ( avis - première lecture )

B. MALGRÉ UNE REVALORISATION BIENVENUE EN 2019 ET DANS L'ATTENTE DE L'ÉLARGISSEMENT ANNONCÉ, LE CHÈQUE ÉNERGIE N'ATTEINT QUE PARTIELLEMENT SES OBJECTIFS TANDIS QUE LES AFFICHEURS DÉPORTÉS SE FONT ATTENDRE

1. Une dépense réelle très dépendante du taux d'utilisation effectif du chèque énergie

Les ménages en situation de précarité énergétique, dont le nombre varie selon les critères retenus mais pourrait atteindre jusqu'à 6 millions de ménages (soit 12 millions d'individus et près d'un français sur cinq)65(*), peuvent bénéficier de plusieurs dispositifs d'aides : certificats d'économies d'énergie (CEE) dédiés à ces ménages depuis 2016 (400 TWh cumac sur les 1 600 de la quatrième période 2018-2020) et « coups de pouce économies d'énergie »66(*) financés par les fournisseurs d'énergie, aides de l'Agence nationale de l'habitat (Anah)67(*), ainsi que les trois dispositifs financés par le présent programme :

le chèque énergie, qui a remplacé au 1er janvier 2018 les anciens tarifs sociaux - « tarif de première nécessité » (TPN) en électricité et « tarif spécial de solidarité » (TSS) ;

le fonds de solidarité logement (FSL), dont les aides permettent de financer des dépenses liées à l'entrée ou au maintien dans le logement (factures d'énergie, loyers, etc.) et pour lequel les contributions versées par les fournisseurs d'énergie leur sont partiellement compensées par l'État ;

- enfin, les afficheurs déportés de la consommation d'énergie, exprimée en euros, et en temps réel pour l'électricité, que les fournisseurs doivent mettre à la disposition des consommateurs en situation de précarité énergétique équipés d'un compteur communicant.

Évolution du coût des dispositifs sociaux financés par le programme 345
(en millions d'euros)

2017

2018

2019

Tarifs sociaux de l'énergie
dont tarif de première nécessité (TPN)
dont tarif spécial de solidarité (TSS)

366,7
273,9
92,8

123,9
87
36,9

0,1
0,1
0

Fonds de solidarité logement (FSL)

27,9

27,3

25,2

Chèque énergie

LFI 2017 : 56,7

LFI 2018 : 581,1

AE : 764,6
CP : 710,5

Afficheur déporté

LFI 2017 : 8,5
CRE68(*) : 0

LFI 2018 : 0,1
CRE2 : 0,15

4,3

Total
(charges constatées pour 2017 et charges prévisionnelles pour 2018 et 2019)

459,8
(LFI 2017 : 496,9)

732,45
+ 59,3 %

AE : 794,2
+8,4 %
CP : 740,0
+1,0 %

Sources : projets annuels de performances des projets de loi de finances pour 2018 et 2019
et délibération n° 2018-156 du 12 juillet 2018 de la Commission de régulation de l'énergie et annexes

À mesure de leur extinction progressive, le coût des tarifs sociaux sera logiquement passé de 366,7 millions d'euros en 2017 à 123,9 millions en 2018 et 0,1 million en 2019, ce dernier montant correspondant au maintien, par exception, des tarifs sociaux de l'électricité à Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

À l'inverse, après la phase d'expérimentation dans quatre départements pilotes en 2016 et 2017, la dépense liée au chèque énergie devrait être multipliée par plus de dix en 2018 du fait de sa généralisation à l'ensemble du territoire. Elle progressera à nouveau en 2019 d'environ 180 millions d'euros (+22,2 %) en raison de la revalorisation du montant moyen du chèque énergie, qui sera porté de 150 euros à 200 euros et est présentée comme une mesure de compensation de la hausse de la fiscalité énergétique. On observera cependant que cette revalorisation sera presque intégralement compensée, sur l'exercice 2019, par l'extinction quasi intégrale des tarifs sociaux, la dépense totale restant globalement stable par rapport à 2018 en crédits effectivement décaissés (+ 1 %), compte tenu du report d'une partie des consommations sur 2020.

Au total, le remplacement des tarifs sociaux par le chèque devrait occasionner un surcoût « théorique » - sous l'hypothèse, non vérifiée dans les faits, d'une utilisation de 100 % des chèques distribués - de l'ordre de 120 millions d'euros en 2018 et de 330 millions en 2019 en autorisations d'engagement par rapport à 2017, et un surcoût « réel » - selon les hypothèses d'utilisation retenues par le Gouvernement lui-même - de l'ordre de 60 millions en 2018 et de 290 millions en 2019, le tout pour un montant d'aides moyen supérieur aux tarifs sociaux - mais avec certains perdants - et pour un nombre de bénéficiaires supplémentaires qui resterait faible, même dans les hypothèses d'utilisation les plus favorables.

(en millions d'euros pour les coûts
et en millions pour les bénéficiaires)

Tarifs sociaux69(*)

Chèque énergie
avant revalorisation
(2018)

Chèque énergie
après revalorisation
(2019)
(périmètre LFI avant extension)

Coût sous l'hypothèse d'une utilisation de 100% des chèques énergie distribués

430

550

760

Coût avec les taux d'utilisation du chèque énergie visés par le Gouvernement (90 % en 2018 et 95 % en 2019)

 

490

720

Coût avec le taux d'utilisation constaté jusqu'à présent (85 %)70(*)

 

470

640

 

Nombre de bénéficiaires hypothèse 100 % d'utilisation du chèque énergie

3,3

3,6

3,7

Nombre de bénéficiaires effectifs avec les taux d'utilisation visés par le Gouvernement)

 

3,24

3,5

Nombre de bénéficiaires avec un taux d'utilisation de 85 %

 

3,06

3,15

Commission des affaires économiques, d'après les réponses du Gouvernement aux questions du rapporteur

2. Un chèque énergie qui n'atteint que partiellement ses objectifs

La mise en place du chèque avait pour objectifs d'atteindre davantage de publics cibles, d'attribuer des aides identiques quelle que soit l'énergie utilisée pour se chauffer, d'augmenter si possible le montant des aides versées et, enfin, de traiter les causes plutôt que les symptômes de la précarité énergétique, en permettant de financer des travaux d'économies d'énergie plutôt que d'aider uniquement à payer des factures.

Près d'un an après sa généralisation et à la lumière de l'évaluation de son expérimentation71(*), le chèque énergie a-t-il atteint ses objectifs ?

· En termes de nombre de bénéficiaires, il apparaît que le chèque énergie permet effectivement de toucher, en nombre de chèques distribués, plus de ménages que les tarifs sociaux par l'adoption d'un critère d'éligibilité plus efficace72(*) : 173 000 chèques distribués sur la première année d'expérimentation dans les quatre départements concernés contre 131 000 bénéficiaires des tarifs sociaux, 3,6 millions de chèques émis en 2018 et 3,7 millions attendus par le Gouvernement en 2019, à rapporter aux 3,3 millions pour les tarifs sociaux en 2016 et à l'objectif de 4 millions visés initialement.

Ces chiffres doivent toutefois être nettement relativisés :

- d'une part parce que malgré leurs imperfections, les tarifs sociaux n'avaient cessé de monter en charge entre 2011 et 2016, passant de 600 000 bénéficiaires à 3,3 millions, grâce notamment à l'élargissement des critères d'éligibilité, au croisement de fichiers et à l'automatisation de leur attribution ;

- d'autre part, et surtout, parce que le nombre de bénéficiaires effectifs dépend non pas du nombre de chèques distribués mais du nombre de chèques effectivement utilisés : sur la première année d'expérimentation, le taux d'utilisation (77,9 %) n'aura permis d'atteindre que quelques milliers de bénéficiaires supplémentaires (135 000 environ contre 131 000), même si une faible part a aussi pu être reportée sur 2017 ; dans le cadre de la généralisation, le Gouvernement table sur un taux d'usage global de 90 % en 2018 (dont 80 % consommés en 2018 et 10 % en 201973(*)) pour 3,6 millions de chèques émis, puis de 95 % en 2019 (85 % sur 2019 et 10 % sur 2020) pour 3,7 millions de chèques distribués, ce qui amènera à moins de 3,3 millions de bénéficiaires effectifs en 2018 et 3,5 millions en 2019, soit un peu moins puis à peine plus qu'avec les tarifs sociaux, à comparer à la cible des 5,6 millions de ménages cités par l'Observatoire national de la précarité énergétique. Dans une intervention récente74(*), le ministre chargé du budget évoquait le chiffre de 560 000 personnes n'encaissant pas le chèque, soit un taux d'utilisation qui n'atteindrait en réalité qu'environ 85 % et attesterait des difficultés d'appropriation du dispositif par un nombre important de ménages éligibles ; avec un tel taux, le chèque énergie bénéficierait aujourd'hui à 300 000 personnes de moins que les anciens tarifs sociaux...

· En termes d'équité, le chèque énergie a bien permis d'attribuer un montant d'aide identique quelle que soit l'énergie de chauffage utilisée (électricité, gaz, fioul, etc.), là où le niveau d'aide dans le cadre des tarifs sociaux pouvait varier du simple au triple et favorisait les ménages chauffés au gaz, qui cumulaient les aides pour l'électricité et le gaz.

· Le bilan sur le niveau des aides rapporté à celui des tarifs sociaux doit aussi être nuancé. Sur la première année d'expérimentation, le Gouvernement faisait état d'« une aide en général supérieure aux tarifs sociaux pour les ménages les plus modestes, sauf pour les ménages chauffés au gaz »75(*). Ce caractère globalement défavorable au chauffage au gaz a ensuite été confirmé par les différents cas-types présentés l'an dernier par le ministère, qui faisaient ressortir un gain net pour certains - notamment pour les personnes chauffées à l'électricité jusqu'à 6 000,  7 500 ou 11 000 euros de revenu fiscal selon les configurations familiales, ainsi que pour les familles chauffées au fioul, au GPL ou au bois - mais une perte nette pour d'autres, en particulier pour les couples avec ou sans enfant chauffés au gaz et ce quel que soit leur revenu de référence.

Si la revalorisation de 50 euros du montant annuel moyen du chèque permettra de réduire l'écart avec les anciens tarifs sociaux pour ces profils de consommation, il restera, en 2019, des ménages chauffés au gaz qui perdront au passage des tarifs sociaux au chèque énergie.

· S'agissant enfin du financement de travaux de rénovation énergétique, la première année d'expérimentation a montré que le chèque énergie avait de ce point de vue totalement raté sa cible : sur les plus de 170 000 chèques émis, seuls 63 avaient été utilisés afin de financer des travaux76(*). Ce résultat était prévisible dès lors que le montant du chèque, même cumulable sur trois ans à cette fin, reste trop faible comparé au coût des travaux et ne peut suffire à lui seul à déclencher une opération de rénovation. Qui plus est, votre rapporteur regrette qu'il faille toujours échanger son chèque contre un autre pour pouvoir le cumuler sur trois ans et observe qu'après une première utilisation pour payer les factures, la pré-affectation automatique au même usage l'année suivante, bien que de nature à simplifier les démarches, incitera encore moins à envisager une utilisation à des fins de travaux.

3. L'élargissement annoncé à 2 millions de bénéficiaires supplémentaires

Le 14 novembre dernier, le Premier ministre a annoncé l'extension de la distribution du chèque énergie aux 20 % de Français aux revenus les plus modestes, soit environ 2 millions de bénéficiaires supplémentaires et 5,7 millions au total.

Au vu de la difficulté à augmenter significativement le nombre de bénéficiaires effectifs et des hausses de fiscalité subies par ailleurs, cette annonce est évidemment bienvenue, même si votre rapporteur rappelle à nouveau la nécessité de distinguer le nombre de chèques distribués du nombre de chèques effectivement utilisés. Dans les faits, il est en effet très probable que le nombre de bénéficiaires réels n'atteindra pas les 5,7 millions.

Il importe désormais d'attendre le relèvement des plafonds de ressources par voie réglementaire pour juger, sur pièce, du respect des engagements gouvernementaux. Le coût de cette extension devra par ailleurs être précisé : en première analyse, votre rapporteur estime le surcoût théorique - au taux d'utilisation de 100 % - de l'ordre d'une centaine de millions d'euros77(*).

4. La mise à disposition d'un premier afficheur déporté se fait toujours attendre, de même que l'aide aux ménages précaires impactés par le changement de gaz distribué dans le nord

Alors que 8,6 millions d'euros ont été inscrits en lois de finances pour 2017 et 2018, qu'EDF déclare avoir dépensé 8,2 millions pour la conception et le développement du dispositif entre 2016 et 2018 et que le projet de loi de finances pour 2019 prévoit à nouveau 4,3 millions d'euros supplémentaires, aucun afficheur déporté n'a à ce jour été installé faute de fixation par le Gouvernement des modalités de compensation des coûts correspondants pour les fournisseurs.

Le principe de la mise à disposition gratuite de ces afficheurs déportés aux consommateurs en situation de précarité énergétique équipés d'un compteur communicant a pourtant été décidé en 2015, dans la loi « Transition énergétique »78(*), tandis qu'un décret paru en novembre 2016 prévoyait une entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2018. En outre, à considérer que plus de 13,5 millions de compteurs Linky sont déjà installés et que 2,2 millions de compteurs Gazpar devraient l'être d'ici à la fin de l'année, c'est sans doute près de 2 millions de ménages précaires énergétiquement79(*) qui sont déjà équipés d'un compteur intelligent et qui devraient donc pouvoir disposer dès à présent d'un afficheur déporté. L'information pourrait du reste être délivrée soit par le biais d'un appareil spécifique, soit par une application accessible depuis un appareil existant - smartphone, tablette ou autre -, ce qui réduirait d'autant les coûts.

En mai dernier, à l'occasion de son rapport annuel sur l'application des lois, les services du ministère avaient indiqué à votre commission que les deux arrêtés relatifs à la compensation des coûts faisaient encore l'objet de réflexions afin de garantir un déploiement à un coût maîtrisé pour la collectivité et susceptible d'apporter des bénéfices énergétiques et industriels. À nouveau interrogé par votre rapporteur dans le cadre du présent projet de loi, le Gouvernement a indiqué que ces modalités étaient toujours à l'étude. Pour estimer les charges correspondantes pour 2019, la CRE indique avoir retenu, faute de parution des arrêtés, un plafond conservatoire de compensation de 100 euros par dispositif.

Votre rapporteur juge cette situation inacceptable. Il rappelle, du reste, qu'une autre mesure à destination des consommateurs en situation de précarité énergétique, certes plus ponctuelle, n'a toujours pas été prise : c'est celle qui consisterait à aider financièrement les consommateurs aux revenus modestes qui seraient contraints de remplacer un équipement en cas de changement de la nature du gaz distribué, comme ce sera le cas très prochainement dans une partie du nord de la France ; or, le Gouvernement n'a à ce jour pas même remis au Parlement le rapport attendu depuis février sur ce sujet80(*). Votre commission a donc déposé un amendement pour prévoir une aide dès 2019.


* 65 Source : Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE), « La précarité énergétique à la lumière de l'enquête nationale logement 2013 », 2016. Sur le seul critère du taux d'effort énergétique (consacrer plus de 10 % de son revenu aux dépenses d'énergie pour le logement), 3,8 millions de ménages peuvent être considérés comme précaires sur le plan énergétique, selon l'Ademe.

* 66 Lancé en février 2017 pour une durée d'un an puis reconduit jusque fin 2020, ce dispositif permet d'accorder, sous condition de ressources, des primes pour la réalisation de certains travaux d'économies d'énergie. Ces primes sont financées par les entreprises obligées signataires de la charte. Depuis février 2018, les « coups de pouce » sont recentrés sur le remplacement d'une chaudière fioul par un équipement utilisant des énergies renouvelables (chaudière biomasse, pompe à chaleur air/eau, eau/eau ou hybride, système solaire combiné, raccordement à un réseau de chaleur) - jusqu'à 3 000 euros pour un ménage aux revenus très modestes et pour une chaudière biomasse - et sur l'isolation des combles - jusqu'à 15 euros par mètre carré pour ce même type de ménage.

* 67 L'Anah est financée par la vente aux enchères des quotas carbone (336,7 millions d'euros en 2018), une contribution du budget de l'État relevant de la mission « Logement » (110 millions), une contribution des fournisseurs d'énergie au programme « Habiter mieux » en contrepartie de la délivrance de CEE (58,1 millions), la taxe sur les logements vacants (21 millions) et une contribution versée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (20 millions).

* 68 En l'absence de déploiement effectif des afficheurs déportés et de parution de l'arrêté devant fixer le montant unitaire maximal par ménage de la compensation versée au fournisseur, la CRE n'intègre pas encore les coûts liés à la conception et au développement du dispositif déclarés par EDF au titre des années 2016 (0,9 million), 2017 (2 millions) et 2018 (5,3 millions), soit 8,2 millions au total.

* 69 Coût moyen des tarifs sociaux par an sur 2016 et 2017, dont environ 30 millions au titre de l'expérimentation du chèque énergie. Les coûts indiqués dans ce tableau sont des ordres de grandeur.

* 70 Selon les chiffres annoncés par le ministre chargé du budget (cf. infra).

* 71 Dont le Gouvernement a remis au Parlement le rapport d'évaluation en décembre 2017.

* 72 Celui du revenu fiscal de référence, qui est connu de l'ensemble des ménages, là où les tarifs sociaux retenaient deux critères : l'éligibilité à la couverture maladie universelle complémentaire (CMUC) ou à l'aide pour une complémentaire santé (ACS) et le revenu fiscal de référence. Le montant du chèque est modulé selon le niveau de revenu et la composition du ménage.

* 73 Cet échelonnement des demandes de remboursement sur plus d'une année expliquant la différence entre les autorisations d'engagement de l'année et les crédits de paiement effectivement décaissés.

* 74 M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics, LCI, 6 novembre 2018.

* 75 Évaluation de l'expérimentation du chèque énergie, p. 8.

* 76 Et quelques centaines de chèques encore en circulation étaient susceptibles de l'être, sans que l'on sache si cela fut effectivement le cas.

* 77 En touchant des personnes dont le revenu fiscal de référence sera mécaniquement plus important que celui des bénéficiaires actuels, le montant moyen du chèque, qui dépend des ressources, devrait diminuer, ce qui explique que la dépense ne soit pas proportionnelle au nombre de bénéficiaires.

* 78 Articles 28 et 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 79 Calcul approximatif, en rapportant la proportion de bénéficiaires attendus du chèque énergie (3,7 millions) sur le nombre total de ménages en France (28,5 millions) au nombre de compteurs Linky installés.

* 80 En application de l'article 16 de la loi n° 2017-227 du 24 février 2017.