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Projet de loi de finances pour 2019 : Économie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Économie ( avis - première lecture )

C. LA FISCALITÉ SPÉCIFIQUE AUX OPÉRATEURS ÉVOLUE

1. La loi de finances rectificative pour 2017 a parachevé l'adaptation de l'IFER « fixe » à l'évolution des réseaux.

L'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) « fixe » ou « répartiteurs » est définie à l'article 1599 quater B du code général des impôts (CGI). Elle a été créée, comme les autres composantes de l'IFER, par la loi de finances pour 2010, afin de palier la suppression de la taxe professionnelle, qui conduisait à une forte réduction des contributions fiscales des entreprises de réseaux, notamment des opérateurs d'infrastructures de télécommunications.

Depuis le 1er janvier 2017, l'IFER « répartiteurs » s'applique uniquement aux répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre. En 2018, chaque répartiteur est imposé à un montant de 12,87€ par ligne en service. Orange est le seul propriétaire du réseau de boucle locale cuivre et donc le seul à être assujetti à cette IFER. Le produit total de l'imposition est d'environ 400 millions d'euros par an, au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse. Un mécanisme de majoration des tarifs pour l'année n+1 est prévu dans le cas où le produit de l'IFER serait inférieur à 400 millions d'euros l'année n.

La loi de finances rectificative pour 2017 du 28 décembre 2017 est venue modifier l'assiette de l'IFER, afin de respecter le principe de neutralité technologique et de tenir compte de l'érosion progressive du nombre de lignes cuivre en service. À compter du 1er janvier 2019, l'IFER s'appliquera également aux points de mutualisation des réseaux de communications électroniques en fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH) et aux noeuds de raccordement optique des réseaux en fibre optique avec terminal en câble coaxial (câble). Chaque ligne en service, quelle que soit la technologie (cuivre, FttH, câble) sera imposée d'un même montant, calculé de manière à maintenir une pression de l'ordre de 400 millions d'euros. Afin de ne pas pénaliser le déploiement des réseaux de nouvelles technologies, il est prévu un système d'exonération pendant les cinq années suivant celle de la première installation jusqu'à l'utilisateur final.

2. Le projet de loi de finances pour 2019 devrait modifier l'IFER « mobile » en contrepartie du « New deal »

L'IFER « stations radioélectriques » ou IFER « mobile » est définie à l'article 1519 H du CGI. Il s'agit d'une imposition forfaitaire, réévaluée chaque année (1 636 euros en 2018 contre 1 750 euros en 2017) et payée chaque année sur chaque station radioélectrique du territoire. Lorsqu'un opérateur dispose en un même emplacement de plusieurs stations appartenant à des réseaux différents (ex : 2G, 3G, 4G), il doit déclarer autant de stations qu'il y a de réseaux. Cette imposition abonde les ressources des collectivités locales (communes et départements) et crée ainsi une incitation pour ces collectivités à accueillir des antennes.

Cet impôt a néanmoins pour effet de potentiellement pénaliser les investissements et le déploiement de nouvelles stations, alors qu'il est demandé aux opérateurs d'accélérer les déploiements mobiles.

Si la hausse continue du produit de l'impôt démontre qu'il n'est pas un obstacle aux déploiements100(*), on peut néanmoins légitimement supposer qu'il constitue un frein et que, sans cet impôt, ceux-ci pourraient être plus dynamiques.

Évolution du produit de l'IFER « mobile » depuis sa création
(en millions d'euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Total

Produit

125

151

158

173

188

196

214

1 205

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

C'est pourquoi plusieurs dispositions ont récemment été adoptées en vue de diminuer l'effet négatif de l'imposition sur les nouveaux déploiements. On peut ainsi citer :

- l'abattement de 50 % pour les zones blanches ou de 75 % pendant trois années pour toute nouvelle installation depuis la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 ;

- le tarif réduit, fixé à 10 % du montant de l'imposition pour les cellules de petite taille (small cells), dont la puissance est comprise entre 1 et 5 Watts depuis la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 ;

- l'exonération totale pour les stations radioélectriques construites en zone de montagne entre le 1er janvier 2017 et le 31 décembre 2020 depuis la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.

Afin d'accompagner les engagements de déploiement des opérateurs dans le cadre du « New Deal » mobile de janvier dernier, le Gouvernement s'est engagé à réduire le poids de l'IFER sur les déploiements effectués dans ce cadre. Si cet élément figurait dans les débats entre l'État et les opérateurs dès janvier, seul le dossier de presse de suivi des déploiements de juin dernier101(*) comportait un engagement officiel du Gouvernement à « prévoir une exonération temporaire de l'IFER mobile sur les stations installées dans le cadre du dispositif de couverture ciblée, pendant les cinq ans suivant leur installation, pour les stations installées jusqu'à 2022 ».

Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale Joël Giraud a déposé, avec le soutien du Gouvernement, un amendement portant article additionnel après l'article 56 du projet de loi de finances en vue d'exonérer les déploiements effectués dans le cadre du dispositif de « couverture ciblée » du « New Deal » mobile entre le 3 juillet 2018 et le 31 décembre 2022. Néanmoins, contrairement à l'exonération en vigueur en zone de montagne, celle-ci ne serait valable que pour les cinq premières années d'imposition.

Votre rapporteure salue et soutient cette initiative, qu'elle considère comme un minimum. On aurait en effet pu étendre le champ d'application temporel de la disposition en le faisant correspondre avec la date estimée des derniers déploiements dans le cadre du « New Deal ». On aurait aussi pu considérer qu'il était nécessaire d'exonérer totalement ces nouveaux déploiements, et uniquement que sur les cinq premières années. Enfin, ce dispositif aurait également pu couvrir l'ensemble des déploiements effectués dans le cadre du « New Deal » et pas seulement ceux concernés par le dispositif de couverture ciblée.

Par ailleurs, cette disposition crée une nouvelle réduction d'assiette, qui s'ajoute aux autres, ce qui engendre plus de complexité sans véritablement donner de visibilité aux opérateurs dans leurs investissements. Il conviendrait donc, à terme, d'envisager une suppression des dispositifs de réduction d'assiette pour plafonner le produit total de l'imposition.

On rappellera également, même si cela ne constituait pas une demande des opérateurs et que l'enjeu financier est cent fois moins important, que la suppression de la taxe additionnelle à l'IFER mobile figurant au présent projet de loi de finances, déjà évoqué dans la partie relative à l'ANFr, peut concourir à l'objectif de réduction de la pression fiscale sur les déploiements.

Le « New Deal » mobile

En janvier dernier, les opérateurs et l'État ont conclu un accord en vue d'accélérer les déploiements de la téléphonie et de l'internet mobiles sur le territoire.

Il a été appelé « New Deal » car il s'agit d'un changement de logique pour l'État : celui-ci renonce à percevoir des ressources financières importantes lors de l'attribution des ressources rares que constituent les fréquences102(*) mais, en contrepartie, les opérateurs acceptent des obligations de couverture bien plus ambitieuses qu'auparavant, et dont le respect est contrôlé par l'ARCEP, laquelle a mis en place un observatoire ad hoc103(*). Il s'agit également d'un changement de logique dans le traitement des zones blanches. Celles-ci ont fait l'objet de plusieurs programmes de couverture ponctuels depuis 2003, en partie financés par l'argent public, pour une efficacité qui apparaissait perfectible. Dorénavant, l'ensemble des déploiements sera financé par les opérateurs privés.

L'État s'est également engagé à simplifier le cadre législatif et réglementaire applicable aux déploiements mobiles et à définir un cadre fiscal favorable à ces déploiements. Le volet relatif à la simplification législative a été traité dans le cadre du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dit « ELAN »), singulièrement amélioré sur ce point par le Sénat. Le présent projet de loi de finances constitue le volet fiscal des engagements de l'État.

Les opérateurs se sont engagés à accélérer les déploiements104(*). Concrètement, cela signifie :

- améliorer la couverture mobile par le déploiement, dans les prochaines années, de 5 000 nouveaux sites mobiles 4G par opérateur, dont une grande partie sera mutualisée : c'est ce qu'on appelle le dispositif de « couverture ciblée »105(*), dont le fonctionnement est brièvement décrit dans la partie de cet avis relative à l'Agence du numérique. Cela devrait représenter entre 10 000 et 12 000 nouveaux sites pour l'ensemble des opérateurs. 600 à 800 sites par an et par opérateur seront ainsi déployés sur la base d'une liste transmise aux opérateurs par le gouvernement jusqu'au déploiement des 5 000 sites (estimé vers 2026-2027) ;

- généraliser la réception en 4G en équipant tous leurs sites déjà existants et tous leurs nouveaux sites, d'ici 2020 en principe et 2022 pour les sites des anciens programmes de couverture des zones blanche en centre-bourg ;

- accélérer la couverture des axes de transport, afin que les axes routiers prioritaires soient couverts en 4G d'ici fin 2020 et que 90% du réseau ferré régional d'ici 2025 soit couvert à des fins de collecte de la couverture wi-fi à l'intérieur des trains ;

généraliser la couverture téléphonique à l'intérieur des bâtiments, en utilisant notamment la voix sur wi-fi.

Il convient de noter que le nouveau standard utilisé par l'ARCEP pour considérer une zone couverte est celui de la « bonne couverture », c'est-à-dire qu'il doit être possible de téléphoner et échanger des SMS à l'extérieur des bâtiments et, dans certains cas, à l'intérieur.

Sources : description des engagements des opérateurs sur la généralisation d'une couverture mobile de bonne qualité pour l'ensemble des français (DGE et ARCEP, janvier 2018) et réponse au questionnaire budgétaire.

3. Privée de sa raison d'être, la « TOCE » pourrait, à terme, être supprimée.

L'article 33 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision a créé, à l'article 302 bis KH du code général des impôts, une taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE). Assise sur le montant des abonnements payés par les usagers en échange des services de communications électroniques que ces opérateurs fournissent, elle visait à financer France Télévisions après la suppression de la publicité sur les chaînes de télévision publiques à partir de 20 h.

Cette taxe perd, avec le présent projet de loi, sa raison d'être avec la suppression de la part du produit affectée à l'audiovisuel public, qui diminuait déjà d'année en année.

En conséquence, elle n'est dorénavant plus qu'une taxe renflouant les caisses de l'État. Si le principe même de cette taxe pouvait apparaître étonnant, un souci de cohérence pourrait amener à un retour au taux de 0,9% applicable antérieurement au 1er janvier 2016, dans la mesure où la hausse du taux à 1,3 % avait précisément pour objectif de dégager des recettes supplémentaires pour le fonctionnement de France Télévisions.

Il conviendrait d'envisager sa suppression dans le cadre d'une refonte de la fiscalité pesant sur les opérateurs.

Évolution du produit de la TOCE depuis sa création
(en millions d'euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Total

Produit

257

195

260

195

204

285

246

1 643

Source : réponse au questionnaire budgétaire.


* 100 L'Observatoire du déploiement des réseaux mobiles de l'ANFr montre ainsi une hausse substantielle et continue des déploiements en 4G depuis 2012 : https://www.anfr.fr/fileadmin/mediatheque/documents/Observatoire/1118/20181108-ANFR-Observatoire-2G-3G-4G-nov2018.pdf

* 101 Des engagements aux déploiements, dossier de presse trimestriel n°1, 27 juin 2018.

* 102 Ce volet s'est traduit par un décret du 28 septembre 2018, qui stabilise les redevances payées par les opérateurs pour utiliser leurs fréquences (décret n° 2018-825 du 28 septembre 2018 modifiant le décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007 relatif aux redevances d'utilisation des fréquences radioélectriques dues par les titulaires d'autorisations d'utilisation de fréquences délivrées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes).

* 103 Le premier « tableau de bord du New Deal mobile » a été publié le 27 juin dernier.

* 104 Ces engagements se retrouvent, d'une part, dans les modifications des autorisations d'utilisation de fréquences en vigueur effectuées par l'ARCEP le 3 juillet dernier pour la période courant jusqu'à l'échéance de ces autorisations (décisions n° 2018-0680, 2018-0681, 2018-0682, et 2018-0683), d'autre part, dans les autorisations octroyées par l'ARCEP le 15 novembre dernier pour la période ultérieure à l'échéance des autorisations en vigueur (décisions n° 2018-1389, 2018-1390, 2018-1391, 2018-1392 et 2018-1393).

* 105 Ce dispositif se substitue au programme « France Mobile », qui prévoyait la couverture de 1 300 zones en cinq ans, en cofinancement public-privé.