Projet de loi de finances pour 2019 : Recherche et enseignement supérieur

PREMIÈRE PARTIE : UN NOUVEL EFFORT BUDGÉTAIRE
EN FAVEUR DE LA RECHERCHE

I. LE PROJET DE BUDGET MARQUE UN NOUVEL EFFORT EN FAVEUR DE LA RECHERCHE

Comme lors du précédent exercice budgétaire, les crédits de la MIRES affectés à la recherche augmentent (A) et les crédits du troisième programme d'investissement d'avenir sont ouverts conformément aux prévisions (B). Néanmoins, l'effort de recherche de la France reste en-deçà de son objectif (C).

A. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA RECHERCHE AU SEIN DE LA MIRES AUGMENTENT DE 2,2 %

1. Une hausse moins importante qu'2018, mais qui confirme l'orientation du Gouvernement en faveur de la recherche.

La MIRES bénéficie, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, de crédits budgétaires globalement en hausse . D'un montant de 27,97 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 28,17 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), ils progressent de 1,34 % en AE (+371 millions d'euros) et de 2,36 % en CP (+502 millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale pour 2018, soit une hausse supérieure à celle du budget général en CP (+0,8 %).

La MIRES représente environ 8,5 % du budget général de l'État et en constitue le 4 ^ème poste financier, après l'éducation nationale, la défense et le remboursement de la dette ^{1 ( * )} .

L'enveloppe globale consacrée à la MIRES se répartit entre crédits affectés à l'enseignement supérieur et crédits affectés à la recherche (voir l'encadré ci-dessous pour le périmètre des crédits retenu par votre rapporteur).

Les crédits affectés à la recherche - qui représentent plus de la moitié (53 %) des crédits de la MIRES - augmentent également de nouveau . Ils s'élèvent à 15 milliards d'euros en autorisations d'engagement ( +1,78 % ) et 15,2 milliards en crédits de paiement ( +2,24 % ).

Bien que de moindre ampleur que l'année dernière (332 millions d'euros de CP en 2019 contre 501 millions d'euros en 2018 et 263 millions d'euros d'AE en 2019 contre 315 millions d'euros en 2018), cette hausse confirme le mouvement global engagé en loi de finances initiale pour 2017 . De plus, alors que la part des crédits consacrés à la recherche de la MIRES dans le budget de l'État avait tendance à diminuer, on observe, depuis 2018, une augmentation de ce ratio, qui est passé de 4,49 % en 2017 à 4,61 % dans le présent projet de loi de finances, ce qui confirme une orientation en faveur de la recherche.

Évolution de la part recherche de la MIRES au sein du budget de l'État
en structure courante

(Périmètre recherche - CP en millions d'euros)

	LFI 2008	LFI 2009	LFI 2010	LFI 2011	LFI 2012	LFI 2013	LFI 2014	LFI 2015	LFI 2016	LFI 2017	LF 2018	PLF 2019
Dépenses du budget général de l'État ^2 ( * )	271 285	277 063	285 213	286 390	290 714	299 320	309 218	296 095	301 667	318 490	326 280	328 791
Périmètre « recherche » de la MIRES	13 311,00	13 484,43	13 736, 91	14 087,27	13 894,23	14 054,21	13 952,19	13 803,14	14 035,07	14 304,57	14 843,01	15  174 , 82
Part du périmètre « recherche » de la MIRES sur le budget général de l'État	4,91 %	4,87 %	4,82 %	4,92 %	4,78 %	4,70 %	4,51 %	4,66 %	4,65 %	4,49%	4,56  %	4,61 %

Source : MESRI, loi de finances pour 2018 et projet de loi de finances pour 2019.

Précisions méthodologiques

Lorsque le ministère de la recherche évoque les crédits consacrés à la recherche, ne sont pris en compte que les crédits figurant aux programmes 172 et 193, gérés par la direction générale de la recherche et de l'innovation du MESRI, et qui financent principalement les organismes de recherche et l'Agence nationale de la recherche. Ce périmètre, à structure constante, s'établit à 8,6 milliards d'euros en AE et 8,7 milliards d'euros en CP, qui augmentent respectivement de 3,7 % (+315 millions d'euros) et de 4,4 % (+369 millions d'euros).

Votre rapporteur - à l'image de la Cour des comptes, dans son rapport sur le financement de la recherche en 2013 - retient un périmètre plus large, afin de prendre en compte l'ensemble des dépenses spécifiquement affectées à la recherche. Ce périmètre comprend :

- les programmes « recherche » de la mission : 172, 186, 190, 191 et 193 ;

- et la part « recherche » des programmes 150 (c'est-à-dire l'action 17), 192 (c'est-à-dire les actions 2 et 3) et 142 (c'est-à-dire l'action 2). Il convient cependant de noter, comme la Cour des comptes, dans le rapport précité, que l'examen des crédits au niveau de l'action, bien que plus fin, « ne présente pas la même fiabilité qu'en raisonnant globalement, la répartition des crédits entre actions ne revêtant qu'un caractère indicatif ».

2. L'effort budgétaire se concentre, comme en 2018, sur les programmes sous la responsabilité du ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation (MESRI).

Le budget de la MIRES est interministériel : il réunit, en plus du MESRI, cinq ministères. 84 % des crédits de la MIRES concernant la recherche dépendent du MESRI (qui est responsable des crédits des programmes 150, 172 et 193) , quand 11 % dépendent du ministère de la transition écologique et solidaire (qui dispose des crédits du programme 190), 3 % du ministère de l'économie (auquel sont attribués les crédits du programme 192), 1 % du ministère des armées (qui a la charge des crédits du programme 190), 1 % du ministère de la culture (qui se voit confier les crédits du programme 186) et 0,2 % du ministère de l'agriculture et de l'alimentation (qui bénéficie des crédits du programme 142).

À l'intérieur de la sous-enveloppe « recherche » de la MIRES, le montant alloué aux trois programmes « recherche » du MESRI s'établit à 12,6 milliards d'euros en AE et 12,7 milliards d'euros en CP , soit une hausse de 2,7 % en AE (328 millions d'euros) et 3,1 % en CP (382 millions d'euros). Parmi ces trois programmes, la hausse se situe principalement sur les programme 193 et 172 (consulter le II pour une description plus précise de ces programmes).

L'action n° 17 du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » ^{3 ( * )} , qui représente plus du quart des crédits de la recherche au sein de la MIRES, connaît une légère augmentation, de 0,3 % de ses crédits, soit 13 millions d'euros, pour atteindre 3,93 milliards d'euros ^{4 ( * )} en AE et CP . Cette action, gérée par la direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle du MESRI, finance principalement les dépenses de masse salariale de la recherche universitaire . Plus de la moitié des unités de recherche des universités étant adossées à un organisme de recherche, l'action n° 17 du programme 150 est complémentaire du programme 172 relevant de la direction générale de la recherche et de l'innovation.

L'action n° 17 est la plus importante du programme 150 en montant, représentant près de 30 % de ses crédits. Selon le Gouvernement, son financement apparaît difficilement pilotable dans la mesure où il s'agit principalement de crédits de masse salariale et en raison de l'autonomie des universités. Votre rapporteur remarque que l'utilisation de ces près de quatre milliards d'euros gagnerait à être mieux évaluée .

S'agissant des crédits des autres ministères , qui représentent environ 16 % du volet « recherche » de la MIRES, ils sont globalement en baisse de 2,2 % (soit 58 millions d'euros) en CP et de 2,3 % (soit 59 millions d'euros) en AE . Le détail de ces crédits est examiné dans la troisième sous-partie, à l'exception de ceux du programme 186, dans la mesure où ils font l'objet d'un examen détaillé dans le rapport pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Récapitulation des crédits par programme ^{5 ( * )}

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Numéro et intitulé du programme et du titre	Ouvertes en LFI pour 2018	Demandées pour 2019	Varia-tion en %	Ouverts en LFI pour 2018	Demandés pour 2019	Varia-tion en %
150/ Formations Supérieures et recherche universitaire , action n°17 recherche universitaire	3 924 739 198	3 937 904 186	0,3 %	3 924 739 198	3 937 904 186	0,3 %
172/ Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	6 720 684 048	6 838 167 535	1,7 %	6 766 603 666	6 938 078 490	2,5 %
193/ Recherche Spatiale	1 618 103 753	1 823 012 790	12,7 %	1 618 103 753	1 823 012 790	12,7 %
190/ Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables	1 761 452 463	1 767 292 463	0,3 %	1 734 154 531	1 726 956 147	-0,4 %
192/ Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle, actions n° 2 et n° 3	420 628 792	355 200 392	-15,6 %	460 749 336	410 560 359	-10,9 %
Dont action n°2 - Soutien et diffusion de l'innovation technologique	346 249 336	341 700 392	-1,3 %	346 249 336	341 700 392	-1,3 %
Dont action n°3 - Soutien de la recherche industrielle stratégique	74 379 456	13 500 000	-81,8 %	114 500 000	68 859 967	-39,9 %
191/ Recherche duale (civile et militaire)	179 519 167	179 519 167	0,0 %	179 519 167	179 519 167	0,0 %
186/ Recherche culturelle et culture scientifique	111 962 861	110 758 665	-1,1 %	111 881 973	109 981 973	-1,7 %
142/ Enseignement supérieur et recherche agricoles , action n° 2 « Recherche, développement et transfert de technologie »	35 787 099	37 253 851	4,1 %	35 787 099	37 253 851	4,1 %
Total part recherche de la mission	14 772 877 381	15 049 109 049	1,9 %	14 831 538 723	15 163 266 963	2,2 %

Source : « bleu » budgétaire.

Il convient de noter que le financement de la recherche militaire est porté par la mission défense, qui finance notamment l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA) à hauteur de 106 millions d'euros.

3. L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement en vue de renforcer la lutte contre le cancer de l'enfant

En séance publique, les crédits de la mission ont été modifiés à la marge, avec l'adoption d'un amendement du Gouvernement ^{6 ( * )} redéployant 3 millions d'euros de la recherche spatiale (programme 193) vers l'action 15 du programme 172 qui finance les organismes de recherche compétents en matière de lutte contre le cancer de l'enfant , et en premier lieu l'Institut national du cancer .

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* ¹ Hors remboursements et dégrèvements.

* ² La référence au budget général correspond au montant des dépenses figurant à l'article d'équilibre.

* ³ L'action n° 17 a fusionné, à l'occasion du budget pour l'exercice 2015, les sept anciennes actions n° 6 à 12 de la recherche universitaire.

* ⁴ 3,6 milliards d'euros de crédits de masse salariale, 154 millions d'euros de crédits de fonctionnement récurrent et 17 millions d'euros de crédits d'accompagnement (qui financent l'Institut universitaire de France).

* ⁵ Hors fonds de concours et attribution de produits.

* ⁶ http://www.assemblee-nationale.fr/15/amendements/1255C/AN/2513.asp