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Projet de loi de finances de finances pour 2019 : Régimes sociaux et de retraites - Pensions

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Régimes sociaux et de retraites - Pensions ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Pour la seconde année consécutive dans le cadre du projet de loi de finances, votre commission se saisit pour avis conjointement de la mission « Régimes sociaux et de retraites » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Ces deux missions renvoient à deux logiques différentes d'intervention de l'État :

- le Cas « Pensions » retrace principalement, en dépenses et en recettes, les comptes des régimes des fonctionnaires titulaires et des ouvriers de l'État d'un montant en 2019 de 59 milliards d'euros. Il permet de distinguer l'effort contributif respectif des actifs cotisants et de leurs employeurs (État, établissements publics, entreprises anciennement publiques...). L'intervention de l'État passe donc par le paiement de sa contribution employeur qui prend également en charge une part importante du financement de ces régimes dépassant la seule dimension de la part « patronale » ;

- la mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace d'une part, les subventions d'équilibre versées par le budget de l'État à onze régimes spéciaux de retraites et d'autre part, la subvention de l'État au régime complémentaire obligatoire des exploitants agricoles. L'intervention de l'État est donc, dans cette mission, directement mesurable par le montant des crédits de subventions accordés à ces régimes, qui s'élèvent en 2019 à 6,3 milliards d'euros. Les onze régimes spéciaux concernés par cette mission versent un montant de prestations de près de 9 milliards d'euros, qui sont donc financés aux deux-tiers par la solidarité nationale.

L'ensemble des dépenses des régimes de retraite couverts par ces deux missions se retrouvent dans l'objectif de dépenses de la branche vieillesse que le Sénat a d'ores et déjà adopté dans le PLFSS pour 2019, d'un montant de 241,2 milliards d'euros.

Votre rapporteur avait l'année dernière resitué précisément les régimes concernés par ces deux missions dans le paysage morcelé des retraites1(*) (voir le schéma actualisé, annexé au présent rapport) :

- le Cas « Pensions » comprend principalement les dépenses relatives aux pensions des fonctionnaires civils et militaires de l'État mais ne couvre pas celles qui concernent les agents titulaires des fonctions publiques territoriale et hospitalière, ni celles de base ou complémentaires afférentes aux agents contractuels des trois fonctions publiques, ni même les dépenses du régime additionnel de la fonction publique2(*) ;

- la mission « Régimes sociaux et de retraite » ne couvre pas non plus tous les régimes spéciaux de retraite et ne reflète pas l'ensemble du financement de l'État vers ces régimes dérogatoire au droit commun. Il convient ainsi d'ajouter à l'effort budgétaire porté par cette mission, la contribution de l'État aux régimes des employés de la Banque de France (428 millions d'euros de contribution employeur), de l'Opéra national de Paris (16 millions d'euros) et de la Comédie-Française (4 millions d'euros).

A ces dépenses budgétaires, les taxes affectées au régime des salariés des industries électriques et gazières (1,4 milliard d'euros de contribution tarifaire d'acheminement), des clercs et employés de notaires (313 millions d'euros) et au régime des avocats (11 millions d'euros de frais de plaidoiries) doivent aussi être prises en compte.

La solidarité nationale contribue également à l'équilibre financier du régime des exploitants agricoles à travers l'affectation de 2,9 milliards d'euros de taxes à son régime de base et la subvention
au régime complémentaire de 66 millions d'euros pour 2019.

Dans le cadre de la mission d'information sur les conditions de réussite d'une réforme systémique des retraites en France3(*) dont il est également le rapporteur, votre rapporteur a entendu l'ensemble des responsables des régimes spéciaux de retraite et des directions des ressources humaines des entreprises dont les salariés sous statut bénéficient d'un régime spécial.

Il a pu constater la convergence en cours de ces régimes vers le régime général, entreprise à partir de 2003 pour les régimes de la fonction publique et de 2008 pour les autres régimes spéciaux. Il demeure toutefois des différences structurelles qui soulèvent la question de l'équité de ces régimes dans le système des retraite et constituent un véritable défi pour la réforme systémique à venir.

Le présent rapport entend donc :

- examiner l'évolution des crédits du Cas « Pensions » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour l'année 2019 ;

- rappeler les réformes menées pour faire converger progressivement les régimes spéciaux vers le régime des salariés du privé et distinguer les différences qui demeurent à la veille de la réforme des retraites.

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Réunie le 28 novembre 2018, la commission, suivant l'avis de son rapporteur, a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions » du projet de loi de finances pour 2019, moyennant une réserve concernant les règles de départ à la retraite des régimes de la SNCF et de la RATP, encore trop éloignées du droit commun.


* 1 Voir l'avis présenté au nom de la commission des affaires sociales sur le PLF pour 2018, tome V, « Régimes sociaux et de retraite » - « Pensions », René-Paul Savary, novembre 2018.

* 2 Créé par la réforme des retraites de 2003, le régime additionnel de la fonction publique est un régime obligatoire dont l'assiette de cotisation correspond aux primes versées au fonctionnaire dans la limite de 20 % de son traitement de base.

* 3 http://www.senat.fr/espace_presse/actualites/201802/reforme_des_retraites.html