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Projet de loi d'orientation des mobilités

20 février 2019 : Orientation des mobilités ( avis - première lecture )

B. COORDONNER LES ACTEURS DE LA MOBILITÉ

Sur les sujets liés à la mobilité, la coordination entre les différents acteurs est fondamentale. Les déplacements des personnes dépassent en effet souvent le périmètre d'une seule autorité organisatrice de la mobilité, ce qui plaide pour une mise en oeuvre concertée de la compétence. Les articles 4 et 5 du projet de loi tendent ainsi à organiser les modalités de coopération entre les différentes AOM, ainsi que la coordination avec les potentiels partenaires de la mobilité.

1. Renforcer la concertation autour des bassins de mobilité

La région est désignée par l'article 1er du projet de loi comme autorité organisatrice de la mobilité régionale. À ce titre, elle est chargée d'organiser les services de mobilité d'intérêt régional.

En outre, la région est chargée d'organiser en qualité de chef de file, depuis la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « MAPTAM », les modalités de l'action des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences en matière d'aménagement du territoire, d'intermodalité et de complémentarité entre les modes de transports, notamment l'aménagement des gares. L'article 4 du projet de loi confierait à la région la responsabilité d'organiser, en tant que chef de file, les modalités de l'action commune des autorités organisatrices de la mobilité, en particulier en ce qui concerne les différentes formes de mobilité et d'intermodalité, les pôles d'échanges multimodaux et les aires de mobilité en milieu rural, la gestion des situations dégradées, la diffusion des bonnes pratiques, ainsi que l'aide à la conception.

Ces actions s'exerceraient à l'échelle des bassins de mobilité, que la région définirait et délimiterait. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, un bassin de mobilité serait défini en prenant en compte :

- les contours des intercommunalités ;

- les contours des AOM et des syndicats mixtes de transport ;

- les flux d'échanges quotidiens entre les territoires ainsi que le rabattement vers les gares et les pôles d'échanges multimodaux présents ;

- l'objectif d'avoir une taille conséquente afin d'être en capacité de couvrir des déplacements périurbains et ruraux et d'assurer leur coordination.

Votre commission a proposé, par l'adoption d'un amendement COM-127, que l'élaboration de ces bassins se fasse en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés (AOM, syndicats mixtes de transport, département et, lorsque la région intervient en tant qu'AOM sur le territoire des communautés de communes ou des communes isolées, les communautés de communes ou communes isolées concernées). La cartographie des bassins de mobilité leur serait soumise pour avis avant son adoption par le conseil régional. L'amendement préciserait également que les bassins de mobilité couvrent l'ensemble du territoire régional.

Afin de renforcer le contenu juridique des bassins de mobilité, votre commission a adopté un amendement COM-128 qui vise à intégrer, au sein du projet de loi d'orientation des mobilités, l'obligation de conclure un contrat opérationnel de mobilité à l'échelle de chaque bassin de mobilité. Ce contrat, qui associerait la région, le département et les autorités organisatrices de la mobilité comprises dans le périmètre du bassin de mobilité, fixerait pour cinq ans les modalités de coordination des réseaux de transport et de continuité des services de mobilité.

2. Consolider les comités de partenaires

L'article 4 du projet de loi a également pour objet d'instituer au sein de chaque AOM un comité des partenaires, dont la composition serait définie par décret, qui serait consulté avant toute évolution substantielle de l'offre de mobilité et de la politique tarifaire, sur la qualité des services et de l'information mise en place ainsi que sur l'instauration ou évolution du versement mobilité destiné au financement des services de mobilité. Votre commission a adopté un amendement COM-129 visant à préciser que ce comité des partenaires était consulté a minima une fois par an.

3. Encourager les syndicats mixtes de transport et ajuster le rôle du département

L'article 4 tend en outre à renforcer les syndicats mixtes de transport dits « SRU » (articles L. 231-10 à L. 1231-14 du code des transports). Composés d'AOM, ils ont pour mission de coordonner ceux-ci dans trois domaines : la mise en oeuvre de services de mobilité, l'information des voyageurs et la tarification. Cet article prévoit que le département pourrait en être membre et que, si la région en est membre, il verrait ses compétences étendues et pourrait alors organiser des services ferroviaires au lieu et place de cette dernière. Les syndicats mixtes de transport pourraient également, au lieu et place de leurs membres ou de l'un de leurs membres, organiser des services publics de transport régulier ou à la demande.

Enfin, l'article 4 vise à étendre le champ de l'assistance technique obligatoire des départements aux communes et EPCI en matière de mobilité. Cette disposition est à mettre en relation avec un projet de décret relevant les seuils en-dessous desquels les communes et leurs groupements peuvent prétendre à cette assistance technique. Il a paru à votre commission que cette disposition entrait dans le champ des solidarités sociales et territoriales, pour lesquelles le département est désigné chef de file par le code général des collectivités territoriales. Elle s'est cependant interrogée sur l'articulation de telles dispositions avec la mise en place prochaine de l'Agence nationale de la cohésion des territoires.

4. Supprimer une disposition visant à clarifier a posteriori la portée du transfert des transports scolaires du département à la région

L'article 1er du projet de loi prévoit, dans son alinéa 73, une modification de l'article 133 de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation de la République, dite loi « NOTRe », relatif à la compensation par les départements aux régions du transfert de la compétence en matière de transports scolaires. Cette disposition a paru à votre commission être porteuse de plus de difficultés juridiques que de solutions pratiques et concrètes.

Elle se rapporte en effet au transfert des transports scolaires qui a eu lieu au 1er septembre 2017. La région a ainsi succédé à cette date au département dans l'ensemble de ses droits et obligations à l'égard des tiers, et dans l'ensemble des conventions passées par lui avec les autorités compétentes en matière d'organisation du transport urbain. Des contentieux ont cependant émergé sur la prise en compte du montant des ressources allouées par les départements aux autorités compétentes en matière d'organisation du transport urbain en tant que charges financières devant être transférées aux régions. Se pose la question de savoir si le département devait compenser la région au titre des charges qui ne correspondraient pas, à la date du 1er septembre 2017, à l'exercice des compétences transférées par le département à la région.

Au vu de possibles ambiguïtés quant à l'interprétation de l'article 133 de la loi « NOTRe » qui traite de ce sujet, le législateur a souhaité clarifier son intention au cours de l'examen de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 en indiquant, en son article 84, que ces transferts comprenaient « le montant des crédits alloués par le département à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains dans le cadre de la convention prévue à l'article L. 3111-8 du code des transports transférée à la région conformément à l'article 15 de la présente loi ». Cela visait spécifiquement les aides accordées par le département aux autorités compétentes en matière d'organisation du transport urbain. Cet article a cependant été censuré par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'alinéa 73 de l'article 1er du projet de loi reprend sans modification cette disposition. Trois objections principales peuvent cependant être apportées à l'inscription aujourd'hui de cette modification dans la loi « NOTRe » :

la première est d'ordre technique : la rédaction de l'article en question a été modifiée par la loi « NOTRe » avec effet différé au 1er septembre 2017 (voir les I-6° et VII de l'article 15 de la loi) et les conventions visées sont désormais conclues entre l'autorité organisatrice de la mobilité et la région. Il faudrait donc viser l'article L. 3111-8 du code des transports dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la modification prévue par la loi « NOTRe » ;

sur le plan juridique ensuite : si recours pour excès de pouvoir il doit y avoir sur le montant des charges ayant été transférées, il revient au juge de trancher. Or, dans son recours, le juge se place à la date de la décision, qui a été prise au cours de l'année 2017. Une disposition législative votée en 2019 ne pourrait donc déterminer la décision du juge, sauf à lui donner une portée rétroactive ;

- enfin, l'intention du législateur a déjà été clarifiée en 2016 par l'adoption par le Parlement de l'article 84 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016. Elle était d'avoir une approche exhaustive des charges transférées.

Pour ces motifs, votre commission a adopté un amendement COM-126 de suppression de cet alinéa. Cette suppression ne remettrait pas en cause l'intention du législateur de 2015 et de 2016, mais répond aux difficultés techniques et juridiques identifiées ci-dessus. Elle est proposée au motif d'absence d'effet direct de l'ajout proposé sur les contentieux en cours. Il reviendra ainsi au juge administratif, se basant sur les travaux préparatoires à la loi « NOTRe » et les dispositions votées par le législateur préalablement au transfert de compétence de 2017, de faire appréciation de l'intention du législateur clairement exprimée.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 1er ainsi modifié.