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Projet de loi de finances pour 2020 : Écologie, développement et mobilité durables (Énergie)

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Écologie, développement et mobilité durables (Énergie) ( avis - première lecture )

B. UNE BAISSE DES RECETTES AFFECTÉES NE SE TRADUISANT PAS PAR UN ALLÈGEMENT DE LA FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE

1. La baisse de la fraction de TICPE affectée au CAS TE

L'article 32 du projet de loi de finances pour 2020 prévoit une baisse de la fraction de TICPE affectée au CAS Transition énergétique, de 7,25 à 6,27 Mds d'euros afin, selon le Gouvernement, de ramener le montant des recettes « à hauteur du niveau des dépenses prévu pour 2020 »38(*).

Le rapporteur s'interroge sur l'adéquation du montant choisi avec les perspectives d'évolution des charges de soutien aux EnR ; en effet, ces charges sont évaluées en 2023 par le Comité de gestion des charges de service public de l'électricité39(*) entre 7,11 et 7,41 Mds d'euros pour les engagements passés et entre 9,9 et 15,2 Mds d'euros pour les engagements induits par le projet de PPE, en fonction du prix de l'électricité.

(en Mds d'euros)

2023

2028

Prix de gros de l'électricité

56 €/MWh

42 €/MWh

56 €/MWh

42 €/MWh

Engagements passés

7,11

7,41

6,23

7,06

Engagement futurs

9,9 à 10,5

15,2 à 15,8

10,7 à 24,9

31,2 à 45,2

Cette modification a pour conséquence de réduire de 13,7 % la part des recettes brutes de la TICPE affectée au CAS et d'augmenter de 10,7 % celles perçues par l'État : en 2020, seules 18,8 % des recettes de la TICPE iront au premier...contre 43,2 % pour le second.

(en Mds d'euros)

Exécution 2018

Prévision 2019

Prévision 2020

Proportion 2020

Évolution 2019-2020

Transfert aux collectivités

12,0

11,8

11,2

33,3 %

-5,1 %

Transfert au CAS TE

6,6

7,3

6,3

18,8 %

-13,7 %

Transfert à l'AFITF40(*)

1,0

1,2

1,6

4,8 %

33,3 %

Recettes brutes État

13,7

13,1

14,5

43,2 %

10,7 %

Recettes brutes totales

33,3

33,3

33,6

100,0 %

0,9 %

Source : commission des affaires économiques, d'après les Évaluations des voies et moyens (tome I)

Au-delà de ces évolutions, le rapporteur fait part de sa vive préoccupation quant à la suppression du CAS au 1er janvier 2021, adoptée à l'Assemblée nationale par un amendement de la députée Bénédicte Peyrol, sous-amendé par le rapporteur général Joël Giraud.

Cette disposition, qui est révélatrice du peu d'égards fait au CAS, inspire au rapporteur trois séries d'observations.

En premier lieu, la suppression du CAS apparaît largement prématurée ; c'est sans doute la raison pour laquelle l'amendement ayant conduit à sa clôture était originellement un « amendement d'appel [visant] à poser le débat sur la pérennité du compte d'affectation spéciale » ...pour lequel le Gouvernement avait émis un avis défavorable même sous-amendé.

En second lieu, alors que l'amendement précité indique que le CAS possède une dimension « partielle et peu exhaustive » en matière de transition énergétique, il faut rappeler que :

- d'une part, le CAS demeure le premier moyen de financement de la transition énergétique, son montant de 6,31 Mds d'euros pour 2020 étant 2,5 fois plus élevé que celui des programmes 174 (2,49 Mds d'euros à périmètre courant) et 345 (2,60 Mds) ...et même 1,5 fois supérieur à celui des dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées au programme 174 (3,76 Mds).

- d'autre part, le CAS regroupe les deux tiers des charges de soutien au service public de l'énergie : ainsi que le rappelle la CRE41(*), leur montant est réparti entre le CAS42(*) (5,71 Mds) et le compte 34543(*) (2,71 Mds).

Enfin, rien n'indique que l'intégration du CAS dans le budget général se fasse au bénéfice de la transition énergétique ; au contraire, on peut penser qu'elle induira une compression de ses dépenses de soutien aux EnR ...ainsi qu'une captation de ses recettes par l'État.

Au total, même si l'on peut émettre des réserves sur la technique du compte d'affectation spéciale44(*), le rapporteur considère que la baisse des recettes allouées au CAS ainsi que sa suppression au 1er janvier 2021 constituent des signaux tout à fait négatifs pour les professionnels.

Dans ce contexte le rapporteur estime crucial de proroger le CAS TE.

2. Une hausse globale de la fiscalité énergétique
a) Loin du « gel » annoncé de la fiscalité énergétique l'an passé...

Le Gouvernement a été contraint, dans le cadre de loi de finances pour 201945(*), de geler la fiscalité énergétique46(*) à son niveau de 2018.

Pour rappel, la loi de finances pour 201847(*) prévoyait d'augmenter :

- de 10,4 € par tonne de CO2 et par an la contribution « Climat Énergie » (CCE), c'est-à-dire la composante carbone des taxes intérieures de consommation (TICPE, TICGN, TICC) introduite par la loi de finances pour 201448(*), dont le montant aurait crû de 44,6 € en 2018 à 86,2 € en 2022 ;

- de 2,6 € par hectolitre et par an la TICPE applicable au gazole (hors CCE), dans un souci de convergence avec la fiscalité afférente à l'essence, qui serait passée de 59,40 € en 2018 à 78,23 € en 2022.

Ces évolutions auraient conduit à augmenter les recettes des taxes intérieures de consommation de 46 Mds d'euros de 2018 à 2022, ainsi que l'a récemment rappelé le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO)49(*).

b) ...le PLF pour 2020 prévoit de nouvelles hausses des taxes intérieures de consommation...

Loin de respecter ce « gel », le Gouvernement reconnaît lui-même une hausse de 3,9 Mds d'euros de la fiscalité énergétique50(*) en 202051(*), dont 2,4 pour les ménages et 1,5 pour les entreprises52(*).

Le rapporteur a entendu évaluer plus finement les évolutions des taxes intérieures de consommation : entre 2019 et 2020, la TICPE perçue par l'État augmentera de 10,7 %, la TICGN de 4,2 % et la TICFE de 2,6 %.

(en Mds d'euros)

Exécution 2018

Prévision 2019

Prévision 2020

Évolution à 1 an

Évolution à 2 ans

TICPE brute totale

33,3

33,3

33,6

0,9 %

0,9 %

Dont recettes État

13,7

13,1

14,5

10,7 %

5,8 %

TICGN

2,2

2,4

2,5

4,2 %

13,6 %

TICFE

7,7

7,8

8,0

2,6 %

3,9 %

TICC

0,013

0,013

0,013

0,0 %

0,0 %

Autres taxes intérieures

0,054

0,054

0,054

0,0 %

0,0 %

TOTAL

43,3

43,6

44,2

1,4 %

2,1 %

Source : commission des affaires économiques, d'après les Évaluations des voies et moyens (tome I)

Plus grave, le dynamisme de ces taxes ne s'explique pas par leur évolution spontanée, c'est-à-dire par l'activité économique à législation constante, mais bien par des mesures budgétaires nouvelles : les TICPE, TICGN et TICFE augmentent ainsi à un rythme respectif (0,9, 4,2 et 2,6 %) bien supérieur à leur croissance spontanée (- 0,1, 1,3 et 1,7 %)53(*).

Par ailleurs, il n'est pas exclu que la trajectoire de hausse de la composante carbone des taxes intérieures de consommation soit reprise, puisque le Gouvernement a indiqué au rapporteur que « la fiscalité carbone a fait l'objet d'un débat » dans le cadre de la Convention citoyenne sur le climat, dont les membres vont « décider s'ils souhaitent continuer à traiter le sujet ».

Avant toute réforme, le rapporteur juge indispensable de renforcer l'évaluation de cette composante carbone dans le cadre des documents budgétaires annexés au projet de loi de finances initiale, ayant retenu de son audition des rapporteurs du CPO des insuffisances à ce sujet (voir encadré).

Aussi suggère-t-il de compléter ces documents54(*) en ce sens.

Où va la fiscalité environnementale ?

Lors de leur audition, les rapporteurs du rapport La fiscalité environnementale au défi de l'urgence climatique, publié en septembre dernier, ont présenté les conclusions du CPO.

La fiscalité environnementale, qui représente 2,4 % du PIB et 4,9 % des prélèvements obligatoires au sens de la comptabilité nationale55(*), est assise à hauteur de 83 % sur la fiscalité énergétique.

Cette fiscalité énergétique repose notamment sur trois taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles (TICPE, TICGN, TICC) et la TVA sur la fiscalité énergétique de 20 % (hors Corse), dont le produit était de 36,10 Mds pour les premières et de 10,93 Mds pour la seconde en 2018.

Selon les personnes auditionnées, « il existe une ambiguïté entre les objectifs affichés par les instruments de la fiscalité environnementale et leur réalité. La plupart des instruments de la fiscalité environnementale, en particulier ceux qui ont le rendement le plus important, ont été créés dans une simple optique de rendement. Cette dimension "rendement" est toujours bien présente aujourd'hui, malgré la volonté de "verdissement" des instruments. Cela étant, la logique de rendement n'est pas exclusive d'effet sur l'environnement, et il paraît vain d'opposer rendement et effet comportemental. »

Après avoir baissé de 0,7 point de PIB entre 1995 à 2008, la fiscalité environnementale a augmenté de 0,6 point de PIB entre 2008 et 2018, cette hausse étant imputable aux réformes de la fiscalité applicable au gaz et à l'électricité puis à l'introduction d'une composante carbone dans la fiscalité énergétique fossile.

Comparée aux autres pays européens, la France devrait rejoindre la moyenne européenne en 2018 pour ce qui concerne la fiscalité environnementale et constitue par ailleurs le 1er des grands pays européens56(*) en termes de taxation implicite57(*) de l'énergie.

Représentant 3 000 euros par ménage et par an, la fiscalité énergétique est de surcroît régressive par rapport aux revenus et hétérogène selon les zones d'habitation, pénalisant au premier chef les ménages modestes58(*) et ruraux59(*).

Son poids dans la valeur ajoutée est aussi très inégal en fonction des secteurs d'activité, de moins de 1 % pour les services à plus de 4 % pour les industries extractives60(*).

Dans ce contexte, les rapporteurs ont indiqué plusieurs pistes destinées à favoriser l'acceptabilité de la fiscalité environnementale :

clarifier la structure de la fiscalité énergétique fossile, en dissociant les parts « rendements » et « environnementale » ;

envisager des compensations monétaires pour les ménages ou les entreprises en cas de forte hausse de la fiscalité carbone, par exemple avec l'élargissement du chèque énergie ou l'institution d'un crédit d'impôt pour les ménages en croisant plusieurs critères (revenu, localisation, déplacements contraints) ;

inscrire préférentiellement la fiscalité carbone dans un cadre européen, afin d'éviter de stimuler les importations carbonées et les fuites de carbone induites par le recours à un tel instrument sur le seul territoire national.

c) ...quatre dispositions concentrant les inquiétudes des professionnels.

Pour ce qui concerne les taxes intérieures de consommation, quatre dispositions du PLF pour 2020 concentrent les inquiétudes de bon nombre de professionnels auditionnés par le rapporteur.

1. En premier lieu, l'article 17 du projet de loi, qui vise à assujettir le gaz naturel à la TICGN - quel que soit son usage61(*) - aura des conséquences fâcheuses sur la filière du gaz renouvelable.

Tout d'abord, cet article entraîne la suppression de l'exonération de TICGN dont bénéficie le biogaz injecté dans les réseaux62(*), qui sera désormais taxé au taux de 8,44 € par MWh.

Cette évolution aura pour effet d'appliquer un même taux de TICGN, sans tenir compte de l'origine fossile ou renouvelable du gaz.

Par ailleurs, dans la mesure où seul le biogaz disposant de garanties d'origine bénéficie actuellement de l'exonération, sa suppression induira une baisse de la valeur de ces garanties.

Dans ces éléments de réponse au rapporteur, le Gouvernement reconnaît lui-même que l'augmentation du taux de TICGN « pourrait induire une réduction de la valeur des garanties d'origine de biogaz ».

Le rapporteur s'étonne de surcroît que le Gouvernement modifie dès à présent l'exonération de TICGN applicable au biogaz, alors que les garanties d'origine doivent être révisées en application de l'article 50 de la loi « Énergie-Climat » ...dans un délai d'un an.

En outre, ce même article assujettit le gaz naturel pour véhicules (GNV) à un taux de TICGN de 5,23 € par MWh alors qu'il est soumis à un taux de TICPE de 5,8 € pour 100 m3, soit une hausse de 8 centimes63(*).

Enfin, cet article prévoit de réduire la rémunération perçue par les installations de cogénération au gaz au titre d'un contrat d'obligation d'achat ou du complément de rémunération, à proportion d'une exonération de TICGN.

L'impact de cette réforme n'a pas été chiffré par le Gouvernement64(*).

2. En second lieu, l'article 16 du projet de loi prévoit la suppression du taux réduit de TICPE sur les carburants « sous condition d'emploi »65(*).

Le taux passera ainsi de 18,82 € par hectolitre en 2018 à 59,40 en 2022. Ce montant sera de 37,68 € dès le 1er juillet 2020, en hausse de 100,21 %.

Le surcroît de recettes fiscales induit est évalué par le Gouvernement à 200 M€ en 2020, 650 en 2021, 600 en 2022 et 870 à compter de 202366(*).

3. De son côté, l'article 19 diminue le remboursement de TICPE sur le gazole applicable aux véhicules poids-lourds d'au moins 7,5 tonnes exerçant l'activité de transporteur routier de marchandises.

Ce remboursement sera réduit de 45,19 à 43,19 € par hectolitre au 1er janvier 2020.

Le montant de cette modification est évalué à 70 M€ en 2020 puis 140 M€ à compter de 202167(*).

4. Enfin, par un amendement à l'article 7 du PLF 2020, de Joël Giraud, rapporteur général, la faculté de disposer de remboursements de TICGN a été supprimée à compter du 31 décembre 2022 à l'Assemblée nationale, sans que l'on comprenne très bien s'il s'agit ici de l'intention véritable de l'auteur dans la mesure où l'objet de l'amendement évoque quant à lui le bornage « de taux réduits de contribution au service public de l'électricité pour des entreprises dites électro ou hyper-électro intensives ».

Au total, les dispositions précitées, dont seules deux sur quatre sont évaluées, induiront une charge fiscale supplémentaire pour les entreprises d'au moins 270 M € en 2020 et 1 Md d'euros à partir de 2023.

Le rapporteur considère essentiel de répondre aux difficultés ainsi identifiées.


* 38 PLF pour 2020, p. 162.

* 39 Comité de gestion des charges de service public de l'électricité, Rapport annuel, p. 38 et 39 ; Avis sur le volet budgétaire de l'étude d'impact de la PPE, p. 13.

* 40 Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

* 41 Délibération n° 2019-172 du 11 juillet 2019 (version modifiée le 30 octobre 2019).

* 42 Charges liées au soutien aux énergies renouvelables et à l'effacement et remboursement de la dette de l'État à l'égard d'EDF.

* 43 Charges liées au soutien à la cogénération, à la péréquation tarifaire dans les zones non interconnectées (ZNI), aux dispositifs sociaux et frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

* 44 Dans la mesure où elle constitue un aménagement au principe d'unité budgétaire, qui dispose que l'ensemble des recettes et des dépenses figurent dans un budget unique.

* 45 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 (Article 64).

* 46 Contribution climat énergie (CEE) et taux de droit commun de TICPE.

* 47 Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 (Article 16).

* 48 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 (Article 32).

* 49 Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), La fiscalité locale au défi de l'urgence climatique, septembre 2019, p. 47.

* 50 Taxes intérieures de consommation et TVA sur les produits pétroliers.

* 51 En base par rapport à l'année 2017.

* 52 PLF pour 2020, p. 11.

* 53 Évaluations des voies et moyens (tome I), p. 42 et 54.

* 54 En l'espèce, soit le rapport « Financement de la transition énergétique » existant, soit le rapport sur l'« Impact environnemental du budget » en cours de discussion. Pour ce qui concerne ce second document, le rapporteur relève que la rédaction de l'article 59 quindecies du PLF 2020 qui l'institue conduit à l'abrogation de l'évaluation financière des moyens qui seraient nécessaires à la mise en oeuvre des objectifs de la « loi quinquennale », issue de la loi « Énergie-Climat » (Article 2) : il estime donc indispensable de revenir sur cette abrogation, regrettable sur les plans de l'information des parlementaires et de la stabilité des normes.

* 55 Aux 55,9 Mds d'euros de prélèvements fiscaux au sens de la comptabilité nationale peuvent être ajoutés 13,2 Mds de dépenses fiscales et 17,9 Mds d'autres instruments, portant ainsi les enjeux fiscaux liés à l'environnement à 87 Mds d'euros, soit 3,7 % du PIB.

* 56 Devant l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie et l'Espagne.

* 57 Soit le ratio entre les recettes fiscales de l'énergie et la consommation d'énergie finale.

* 58 7,2 % de la fiscalité énergétique est acquittée par les 20 % des ménages les plus modestes et 2,1 % par les 20 % des ménages les plus riches.

* 59 La fiscalité énergétique atteint 3 850 € par ménage et par an dans les zones rurales, contre 2 500 € dans les zones urbaines.

* 60 Ce poids s'élève à plus de d'1 % pour l'assainissement, la gestion des déchets et la dépollution et l'industrie manufacturière et plus de 2 % pour les transports et l'entreposage, l'électricité, le gaz, la vapeur et l'air conditionné, l'agriculture, la sylviculture et la pêche.

* 61 En effet, le gaz naturel est actuellement assujetti à la TICGN, en tant que combustible, et à la TICPE, en tant que carburant.

* 62 Cette dépense fiscale est rattachée au programme 149 de la mission Agriculture.

* 63 Dès lors que l'on considère qu'un mètre cube de gaz non comprimé équivaut à 0,01127 MWh (Circulaire du ministre de l'Action et des comptes publics du 3 mai 2019 relative au régime fiscal du gaz naturel à usage carburant, p. 20).

* 64 Évaluations préalables des articles du projet de loi, p. 211.

* 65 Cette dépense fiscale est rattachée au programme 203 de la mission Écologie.

* 66 Évaluations préalables des articles du projet de loi, p. 203.

* 67 Évaluations préalables des articles du projet de loi, p. 236.