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Projet de loi de finances pour 2020 : Action extérieure de l'État : Action de la France en Europe et dans le monde

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Action extérieure de l'État : Action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

N° 142

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT :

Action de la France en Europe et dans le monde (Programme 105)

Par MM. Ladislas PONIATOWSKI et Bernard CAZEAU,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Olivier Cigolotti, Robert del Picchia, Jean?Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean?Marc Todeschini, vice?présidents ; Mme Joëlle Garriaud?Maylam, M. Philippe Paul, Mme Marie?Françoise Perol?Dumont, M. Olivier Cadic, secrétaires ; MM. Jean?Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Mme Hélène Conway?Mouret, MM. Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert?Luc Devinaz, Jean?Paul Émorine, Bernard Fournier, Mme Sylvie Goy?Chavent, MM. Jean?Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean?Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond?Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Rachid Temal, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean?Pierre Vial, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 2272, 2291, 2292, 2298, 2301 à 2306, 2365, 2368 et T.A. 348

Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020)

LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

1. - Sur les 2,87 milliards de CP de la mission « Action extérieure de l'État », avec 1,78 milliard d'euros, le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » est le coeur du budget du ministère. Les crédits de la mission sont stables, progressant de 0,1 % par rapport à 2019 (+0,5 % pour le programme 105). Dans le même temps, les crédits de l'aide publique au développement augmentent à un rythme soutenu, soit 210  millions d'euros supplémentaires (+6,5 % par rapport à 2019).

Les dépenses contraintes représentent plus de 70 % des crédits du programme, la capacité de pilotage politique de la mission est donc très réduite. La libération de nouvelles marges de manoeuvre par la poursuite de la modernisation du ministère est présentée comme une priorité du ministère mais se traduit, de fait, par un effort accru de rationalisation des dépenses du programme 105.

2. - L'année 2020 est la première année pleine d'exécution de la réorganisation des modes de gestion des réseaux de l'État à l'étranger -et non seulement des réseaux du seul ministère des affaires étrangères-, supposée placer les ambassadeurs en capacité de piloter l'ensemble des réseaux de l'État à l'étranger. La mutualisation prévue sur 4 ans, de 2019 à 2022, se traduira sur la période par une diminution de masse salariale et d'effectifs. L'effort consenti par le MEAE est avéré, les suppressions de postes en son sein atteindront, pour les années 2018 à 2020, 416 ETP sur les 492 suppressions prévues. Tous les ministères concernés doivent participer sincèrement à l'effort de diminution de la masse salariale et porter une part plus importante de la réforme.

Les suppressions de postes au MEAE porteront, dès 2020, sur la chancellerie politique pour épargner les services de soutien déjà très sollicités. Cette réforme ne pourra pas se faire à périmètre de missions constant et ce qui aura de potentielles répercussions sur le rayonnement et l'influence françaises à l'étranger. Les ambassadeurs doivent être de nouveau sollicités sur les possibilités de réduction de masse salariale envisagées, afin de pouvoir ajuster leurs propositions.

Car, dans le même temps, le Royaume-Uni et l'Allemagne font au contraire le chemin inverse, développant leurs réseaux diplomatiques, augmentant leur budget et leurs effectifs. Il ne s'agit pas de s'opposer à la réduction de la masse salariale mais bien de veiller à préserver le pouvoir d'influence de la France, alors que semble peu à peu s'imposer l'idée, fausse, que l'on peut avoir un réseau diplomatique universel, une politique étrangère efficace, capable notamment d'assurer ses nouvelles fonctions de diplomatie économique, avec un service diplomatique plus faible.

3. - Les contributions internationales obligatoires et les opérations de maintien de la paix (CIOMP) dues par notre pays, soit 37,9 % du programme 105, diminuent de 13 millions d'euros (sur un montant total de 676,2 millions d'euros), soit 1,1 %. Cette évolution que votre commission appelle de ses voeux chaque année s'explique principalement par la forte diminution des crédits dédiés aux opérations de maintien de la paix (OMP), et la poursuite de l'ajustement à la baisse du barème des contributions de la France du fait de la baisse relative de son poids économique. Il s'agit d'économies de constatation, qui témoignent de la perte de poids économique de la France qui recule au classement économique international.

4.- Dans le même temps, les efforts en faveur de la sécurité au sens large se poursuivent, mais leur financement soulève de nombreuses interrogations. La diminution des crédits budgétaires dédiés à la sécurisation des emprises françaises à l'étranger, ont diminué dès 2019 passant de 75 à une quarantaine de millions d'euros en 2019 et 2020. Cette réduction de crédits est compensée par une avance de 100 millions d'euros sur deux ans du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'État » 723. La définition d'un programme d'investissement à hauteur des besoins de financement et la réforme des dépenses éligibles au CAS sont nécessaires pour que cette réforme atteigne son but et que les crédits dédiés soient réellement consommés.

Le MEAE ayant contribué à hauteur de 207 millions d'euros au désendettement de l'État de 2014 à 2017, ne pourrait-on considérer que l'avance au CAS est déjà remboursée ? Il paraît difficile de rembourser cette avance alors que le produit des cessions n'a atteint que 4 millions d'euros en 2019. Comment rembourser l'avance dans ce contexte et financer les investissements immobiliers du ministère ?

5.- Le projet de rénovation du Quai d'Orsay, dit QO 21 pose de réelles questions. Ce manque 15 millions d'euros à son plan de financement qui repose déjà, pour moitié, sur des recettes des cessions des biens immobiliers du ministère à l'étranger ce qui est regrettable.

Ce projet a dérapé en coûts (95 millions d'euros) et en délais, et il est au point mort depuis un an. Il s'agit de réinstaller 150 agents, qui sont aujourd'hui installés aux Invalides, à 3 stations de métro. Ce grand projet pharaonique n'est-il pas un « totem », mal adapté aux besoins, avec des espaces sans lumière, pas d'espace de restauration du personnel prévu alors que la mairie de Paris ne souhaite pas renouveler le dispositif permettant actuellement la restauration des personnels du ministère ? Il conviendrait de redéfinir ce projet.

6.- Le modèle de gestion immobilière qui fait dépendre l'entretien normal des bâtiments des recettes exceptionnelles de cessions d'immeubles repose sur un modèle économique non vertueux et en voie d'essoufflement dans la mesure où les produits de cession diminuent d'année en année, les ventes « faciles » ayant déjà été réalisées.

Le besoin de financement pour l'entretien des bâtiments à l'étranger, qui donne lieu à une budgétisation supplémentaire de 7,5 millions d'euros sur le P105, reste insuffisant face au besoin certes mal connu, mais probablement compris entre 60 millions et 80 millions d'euros par an.

Sous le bénéfice de ces observations, les rapporteurs pour avis émettent un avis favorable sur les crédits inscrits dans le PLF 2019 pour le programme 105.

À l'issue de sa réunion du 13 novembre, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».

I. UN BUDGET QUI ÉVOLUE VERS PLUS DE SINCÉRITÉ

Après une année de nette diminution en 2019 (-6,7 % des CP par rapport à 2018), le budget du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » stabilise tout juste ses crédits (+0,5 %) alors que les crédits du ministère de l'Europe et des affaires étrangères augmentent de 3 % (contre +3,2 % en 2018) en raison des efforts consentis au profit de la mission aide publique au développement (+6,5 % par rapport à 2019).

Ce maintien d'une hausse marquée des moyens de l'aide publique au développement est présenté comme une des deux grandes orientations du budget du ministère ; l'autre priorité étant la « libération de nouvelles marges de manoeuvre par la poursuite de la modernisation du ministère », ce qui se traduit, de fait, par un effort accru de rationalisation des dépenses du programme 105.

A. LA STABILISATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 105 ET L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

1. Le programme 105 reste sous contrainte

Les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » en forte diminution en 2019 (-4,8 %) se stabilisent en 2020 pour s'établir à 2,88 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,87 milliards d'euros en crédits de paiement. Cette évolution doit toutefois être nuancée, puisqu'à périmètre constant, c'est-à-dire en tenant compte de la suppression du programme 347 dédié à la présidence française du G71(*), les crédits de la mission demandée en 2020 progressent de 1,1 % en CP, soit 26,7 millions d'euros supplémentaires, correspondant à l'augmentation de la subvention pour charges de service public allouée à l'agence pour l'enseignement français l'étranger (AEFE), opérateur du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence ».

Doté de 1,78 milliard d'euros (+0,5 %), le programme 105 n'augmente que de de 0,5 % après avoir diminué de 4,8 % en 2019. Le tableau suivant présente l'évolution des crédits du programme 105 par actions.

La stabilisation apparente des crédits du programme cache des mouvements contradictoires, illustrés dans le graphique ci-après :

- des baisses de crédits d'une part. En 2020, le programme 347 « Présidence française du G7 » abondé d'une vingtaine de millions d'euros en 2019 prend fin. De même, les dépenses de protocole se contractent de 8 millions d'euros pour s'ajuster au cycle des conférences internationales. Enfin, les contributions obligatoires de la France diminuent de 7,6 millions d'euros des. Pour mémoire, elles représentent 37,9 % des crédits de paiement du programme, soit 676 millions d'euros.

- des hausses de crédits d'autre part. Les dépenses au profit de l'immobilier à l'étranger augmentent de 7,5 millions d'euros. Les dépenses de personnel bénéficient de 9,3 millions d'euros supplémentaires en 2020.

Le poids des dépenses contraintes que représentent la masse salariale, les contributions de la France aux organisations internationales et la participation de notre pays aux opérations de maintien de la paix ne varient guère. On estime que les dépenses pilotables du programme sont de l'ordre de 20 % des crédits alloués.

2. La diminution des crédits de l'action « Contributions internationales »

La diminution des crédits consacrés aux contributions internationales et opérations de maintien de la paix (CIOMP) est de - 1,1  de 2019 à 2010.

Cette tendance est due pour l'essentiel à la poursuite de la baisse, pour la cinquième année consécutive, de la contribution française en faveur des opérations de maintien de la paix (OMP), qui en volume représente près de la moitié de l'ensemble des contributions des CIOMP. Deux raisons expliquent la diminution de 5,8 % des crédits dédiés aux OMP :

- la baisse du barème applicable aux contributions en faveur des OMP pour la France, entré en vigueur en janvier 2019 (le barème passant de 6,2801 à 5,6125%) ;

- la fermeture programmée de deux OMP, la Mission des Nations-Unies pour l'appui à la justice en Haïti (MINUJUSTH) au 15 octobre 2019 et l'opération hybride Union Africaine-NU au Darfour (MINUAD) au premier semestre 2020.

La tendance baissière devrait se poursuivre car pour la période du 1er juillet 2019 au 30 juin 2020, les États se sont accordés sur un budget de 6,52 milliards de dollars, contre 6,69 milliards de dollars pour la période précédente.

Le tableau suivant présente, outre celle des OMP, l'évolution des principales contributions aux organisations internationales.

Organismes

PLF 2019

PLF 2020

Évolution
en %

Opérations de maintien de la paix

326 326 711

307 300 885

-5,8%

ONU, organisation des Nations-Unies

103 131 383

115 527 009

+12%

OTAN, organisation du traité de l'Atlantique Nord

27 925 166

26 203 102

-6,2%

OSCE, organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

27 776 000

21 834 781

-21,4%

OAA/FAO, organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture

20 155 027

20 789 553

+3,2%

AIEA, agence internationale de l'énergie atomique

21 544 214

20 123 085

-6,6%

OCDE, organisation de coopération et de développement économique

21 200 033

21 409 216

+1%

OMS, organisation mondiale de la santé

20 484 600

18 395 658

-10,1%

OIT, organisation internationale du travail

15 991 966

16 078 487

+0,5%

UNESCO, organisation des Nations-Unies pour l'éducation, la science et la culture

13 812 712

13 728 290

-0,6%

CPI, cour pénale internationale

12 953 585

12 561 795

-3%

IMA, institut du monde arabe

12 354 000

12 354 000

0%

CICR, comité international pour la Croix-Rouge

7 500 000

7 500 000

0%

PNUE, programme des Nations unies pour l'environnement

10 940 015

11 354 324

+3,8%

OMC, organisation mondiale du commerce

6 430 874

6 553 272

+1,9%

Total hors OMP

322 199 575

324 412 572

+0,7%

Total*

648 526 286

631 713 457

-2,6%

Source : Réponses au questionnaire budgétaire prévu par l'article 49 de la LOLF.

Les baisses les plus remarquables sont les suivantes :

- une diminution de 21,4 % de la contribution en faveur de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) due à la politique de maîtrise des coûts, combinée aux réformes des barèmes de contributions des États membres,

- une baisse de 10 % des contributions en faveur de l'OMS., conséquence de l'exonération à l'IRPP (impôt sur le revenu des personnes physiques) des agents du Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), en décembre 2018. La mise en oeuvre de la non-imposition des agents du CIRC entraine une remise équivalente pour le MEAE sur la contribution de l'OMS (- 2,7 M€),

- une réduction de près de 6 % des contributions en faveur de l'AIEA et de l'OTAN, résultant dans les deux cas de la baisse de la quote-part de la France au budget de l'organisation concernée.

Les contributions en hausse tiennent pour l'essentiel à un effet lié au taux de change. Ainsi, en est-il de l'augmentation de 4,4 % enregistrée pour le PNUE, car les crédits alloués à cette organisation restent stables hors effet de change. L'explication est la même pour l'augmentation des contributions au profit de l'OMC et de la FAO, dont les contributions sont libellées en devises (une partie en dollar pour la FAO et la totalité en francs suisse pour la contribution OMC).

Enfin, la progression de 12 % de la contribution au budget ordinaire de l'ONU est anticipée. L'évolution de la trajectoire entre 2019 et 2020 est due, outre l'effet de change, à une pression budgétaire accrue résultant des mandats nouveaux ou étendus adoptés par les organes politiques des Nations unies, y compris sous la forme de missions politiques spéciales (MPS).


* 1 Le programme 347 prendra fin le 31 décembre 2019.