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Projet de loi de finances pour 2020 : Action extérieure de l'État : Action de la France en Europe et dans le monde

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Action extérieure de l'État : Action de la France en Europe et dans le monde ( avis - première lecture )

B. LA HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL LIÉE À L'EFFET « CHANGE-PRIX »

1. Le croisement entre la diminution du nombre de postes et l'augmentation des dépenses de personnel du programme

Le programme 105 porte plus de la moitié des emplois du Quai d'Orsay, mais aussi l'intégralité du réseau diplomatique français qui est le troisième dans le monde. Il représente 36 % des crédits de la mission, 66 % des équivalents temps plein travaillé (ETPT)2(*) et 68 % des dépenses de personnel de la mission.

En 2020, les crédits de paiement du programme 105 s'élèvent à 757,98 millions d'euros en dépenses d'intervention (-0,6 %), 671 millions d'euros (+1,5 %) en dépenses de personnel, 305,67 millions d'euros en dépenses de fonctionnement (+0,3 %) et 48,9 millions d'euros en dépenses d'investissement (stables). La hausse des dépenses de personnel représente 9,3 millions d'euros supplémentaires en 2020.

L'évolution du nombre de postes du programme correspond aux mouvements suivants :

- des transferts d'ETPT dont le solde est positif, soit 15 ETPT supplémentaires ;

- et l'impact des schémas d'emplois pour 2020 correspondant à 50 emplois en moins.

Le plafond d'emplois diminue donc, passant de 8 071 emplois autorisé en 2019 à 8 052 emplois demandés en 2020 (soit 5 229 pour l'action « réseau diplomatique », 1 520 pour l'action « soutien », 835 pour « coordination de l'action diplomatique », 364 pour « coopération de sécurité et de défense » et 104 pour « action européenne »).

Les effectifs du programme 105 :

l'impact des réductions de postes par zones géographiques

La répartition des effectifs entre administration centrale et réseau à l'étranger reste stable, soit 32,3 % des effectifs en centrale et 67,7 % en réseau.

La répartition de l'effort de réduction par zone géographique n'est pas encore connue pour les trois prochains exercices. Celle de 2017 et 2018 est présentée dans le tableau suivant.

Source : Réponses au questionnaire budgétaire prévu

par l'article 49 de la LOLF.

La zone qui contribue le plus à l'effort de réduction est l'Afrique. Ces trajectoires s'inscrivent dans l'objectif d'un renforcement des effectifs du ministère vers les pays émergents, qui se trouvent majoritairement en Asie. Cette zone a en fait été préservée : la baisse apparaissant dans le tableau ci-dessus est due à une réorganisation de l'ambassade de France à Kaboul, visant notamment à transférer certains postes dans d'autres pays ou en administration centrale pour des raisons de sécurité.

Ces variations globales par zone géographique recouvrent des évolutions différentes par pays. Ainsi, en Afrique, les effectifs des pays de la zone sahélienne ont dans l'ensemble été préservés.

Malgré ces diminutions de postes, qui s'inscrivent dans la tendance longue, puisque de 2008 à 2018, le plafond d'emplois de la mission est passé de 13 209 à 11 905 (-1 304 emplois et -9,9 % en une décennie3(*)), les dépenses de personnels progressent.

Elles sont ainsi passées de 630,76 millions d'euros prévus en LFI en 2017 à 671 millions d'euros en 2019, soit une progression de 40 millions d'euros et 6,4 % entre 2017 et 2020.

2. L'effet change-prix intégré pour un budget plus sincère

Le principal facteur d'évolution haussière des dépenses de personnel réside en conséquence dans les mécanismes « change-prix », qui sont par nature fluctuant et n'étaient pas entièrement pris en compte dans la construction budgétaire du titre 2 de la mission, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire4(*).

Pour mémoire les agents du ministère en poste à l'étranger sont rémunérés en euros mais convertissent leurs salaires et leurs indemnités de résidence en devises locales dans leur pays d'affectation. L'évolution de leur pouvoir d'achat dépend donc de l'évolution de deux facteurs : la parité des monnaies locales par rapport à l'euro et le différentiel d'inflation entre la France et le reste du monde, sachant que le cours de l'euro a faibli depuis 2008, c'est l'effet change, et que l'inflation est plus forte dans le reste du monde, c'est l'effet prix. De même, les agents de droit locaux sont rémunérés pour 60 % en devises étrangères, soumises à l'effet change.

Le budget du programme 105 ne prenait pas entièrement en compte ces mécanismes « change-prix » malgré les recommandations formulées en ce sens par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (CAEDFA) depuis plusieurs années. Cela donnait lieu, en gestion, à des mesures que la Cour des comptes avait jugées peu compatibles avec l'orthodoxie budgétaire. Le phénomène de surconsommation des crédits du titre 2 caractérise année après année l'exécution du P105.

Un dépassement d'exécution de 16 millions d'euros pour 2018 a conduit le ministère, en exécution, a recourir à un décret pour dépenses accidentelles et imprévues (DDAI), mobilisant les ressources du programme 552 (crédits non répartis hors titre 2) de la mission « Provision ». Bercy et la Cour des comptes ont des divergences sur la possibilité de recourir ou non à cette technique budgétaire. La technique d'exécution importe toutefois moins que l'insincérité du budget présenté au Parlement.

Cette année un effort est fait et une provision de 15 millions d'euros est prévue. Elle correspond à une provision des effets de l'inflation mondiale sur la rémunération des agents de droit locaux ADL, établie par pays et sur la base des anticipations d'inflation du FMI pour 3,4 millions d'euros d'une part, et d'autre part à une provision de 11 millions d'euros au titre des effets « change-prix » sur les indemnités de résidence à l'étranger IRE. De même, le Premier ministre a validé la couverture du risque d'une perte au change sur la rémunération des ADL et sur les IRE en gestion par la mobilisation des crédits de la réserve de précaution, comme le demandait la CAEDFA.

La Cour considère que ces effets change-prix posent un problème de soutenabilité du programme 105 et force est de constater que le budget soumis à discussion subit des variations liées aux résultats économiques français (inflation et change). La provision compensant les effets « change-prix » doit désormais être annuelle et récurrente.


* 2 Soit 8 052 ETPT au sein du programme 105 pour 12 078 ETPT au sein de la mission.

* 3 Source : Note de présentation de la mission « Action extérieure de l'État » sur le PLF 2020 de MM. Vincent DELAHAYE et Rémi FÉRAUD.

* 4 Mission Action extérieure de l'État, Note d'analyse de l'exécution budgétaire, 2018, Cour des Comptes. Ainsi l'exécution 2018 a posé de réelles difficultés puisque le ministère évaluait ses dépenses sur la base d'un effet change-prix calculé au 1er janvier 2018 à 1 125,66 millions d'euros, alors que les crédits disponibles n'étaient que de 1 083,60 millions d'euros. La Cour a souligné plusieurs années de suite les difficultés de gestion et les risques de sur-exécution du titre 2 de la mission et du programme 105. Elle note ainsi que l'adoption en 2018 d'un décret d'avance pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) « pour alimenter le titre 2 du programme 105 à partir du compte 552 « crédits HT2 non répartis » est une pratique contestable qui doit rester exceptionnelle ».