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Projet de loi de finances pour 2020 : Cohésion des territoires - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Cohésion des territoires - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ( avis - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Pour 2020, les crédits du programme 177 « hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « cohésion des territoires » augmentent de 5,3 % par rapport à la loi de finances pour 2019. Le montant demandé reste toutefois inférieur à l'exécution 2018 ainsi qu'à la prévision d'exécution 2019. La sous-budgétisation du programme se poursuit donc d'année en année sans perspective de résorption.

En effet, la demande d'hébergement continue de progresser, imposant d'augmenter les capacités d'accueil, au gré des périodes hivernales à l'issue desquelles plusieurs milliers de places sont pérennisées chaque année (6 000 en 2019). Malgré la volonté affichée de limiter l'hébergement hôtelier, le recours aux nuitées augmente inexorablement et a atteint 48 733 places en 2018. Le parc d'hébergement pérenne en centres d'hébergement d'urgence progresse également de manière significative. Au total, près de 146 000 places d'hébergement sont actuellement ouvertes mais des centaines de personnes demeurent à la rue, sans solution d'accueil, en particulier en région parisienne.

En parallèle, l'accent est mis sur le développement du logement adapté conformément aux objectifs fixés dans le cadre du plan « logement d'abord (2017-2022) ». En bonne voie, les ouvertures de places en pensions de famille et en intermédiation locative n'ont toutefois pas démarré aussi rapidement que prévu, compte tenu des délais nécessaires à la mise en place des dispositifs.

Les orientations du plan « logement d'abord » vont dans le bon sens et doivent permettre de remédier à la saturation des dispositifs d'hébergement, en les recentrant sur leur mission d'accueil temporaire et inconditionnel. La réussite de ce plan ne pourra toutefois pas être réalisée sans maintenir une offre d'hébergement d'urgence satisfaisante au regard de la demande et qui assure l'accompagnement vers le logement des personnes les moins autonomes.

Par conséquent, des progrès restent à faire sur la programmation budgétaire du programme et sur le pilotage des dispositifs d'hébergement pour mieux maitriser leurs financements. Les outils qui se mettent progressivement en place afin de disposer d'une meilleure connaissance des publics et d'assurer un pilotage par le biais de contrats d'objectifs et de moyens sont autant de leviers pour mieux maîtriser les coûts. Ils doivent être mis en oeuvre avec le souci de préserver l'accompagnement social des publics accueillis, nécessaire pour leur assurer une sortie des dispositifs. L'articulation entre hébergement et logement adapté ou social reste encore à renforcer, notamment par le biais des SIAO, pour favoriser la sortie de l'hébergement et l'accompagnement vers le logement.

La commission a émis un favorable à l'adoption des crédits de la mission « cohésion des territoires ».

I. UN PROGRAMME SOUMIS À L'URGENCE QUI DEMEURE EN SOUS-BUDGÉTISATION

A. LA PERSISTANCE DE LA SOUS-BUDGÉTISATION EN 2019

1. Un programme destiné à l'hébergement et à l'accompagnement vers le logement

Le programme 177 « hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « cohésion des territoires » est destiné à financer des dispositifs d'hébergement et d'accompagnement vers le logement des personnes sans abri. Ces dispositifs répondent au principe d'accueil inconditionnel des personnes sans domicile inscrit à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles, aux termes duquel « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence. »

Les crédits du programme sont principalement attribués à des tiers, acteurs de la veille sociale et gestionnaires de structures d'hébergement et d'insertion, dont la plupart ont le statut d'association. Ils permettent ainsi de financer, au titre de la veille sociale, des actions permettant d'aller vers les publics sans domicile, notamment par le biais de maraudes, afin de procéder à leur évaluation sociale et à leur orientation vers une structure d'hébergement adaptée. Ces actions sont coordonnées dans chaque département par un service intégré d'accueil et d'orientation (SIAO) dont la gestion est assurée par un tiers, sur le fondement d'une convention conclue avec l'État.

Les trois quarts des crédits du programme sont en outre dédiés au financement de places d'hébergement, dont le parc pérenne comprend, au 31 décembre 2018, 146 531 places ainsi réparties :

- hôtels (48 733 places) ;

- centres d'hébergement d'urgence (51 837 places) ;

- centres d'hébergement et de réinsertion sociale (44 865 places) ;

- résidences hôtelières à vocation sociale (1 096 places).

A ces places s'ajoutent des places hivernales et exceptionnelles ouvertes chaque année pour répondre aux demandes de mise à l'abri pendant l'hiver. Une part de ces places est pérennisée, à la décision du Gouvernement, à la fin de la période hivernale. Pour l'hiver 2018-2019, 12 523 places ont été ouvertes et 6 000 d'entre elles ont été pérennisées à partir du 1er avril 2019.

Enfin, des dispositifs de logement adapté, destinés à l'accompagnement du public vulnérable vers le logement pérenne, sont financés par le programme. À ce titre, les crédits du programme financent 17 847 places en pension de famille et 38 888 places en intermédiation locative au 31 décembre 2018.

2. La progression de la sous-budgétisation entre 2018 et 2019

La loi de finances initiale pour 2018 avait prévu une enveloppe de 1 954 millions d'euros en crédits de paiement pour 2018, soit un niveau nettement supérieur à la loi de finances pour 2017 (1 742 millions d'euros). Malgré cette augmentation significative des moyens alloués au programme, le montant de crédits retenu s'est une fois encore avéré insuffisant pour clôturer l'année, l'exécution pour 2018 s'étant élevée à 2 099 millions d'euros en crédits de paiement1(*). Cet écart a été principalement comblé par un report de crédits de 2017 sur 2018 (96 millions d'euros) ainsi que par une enveloppe de crédits supplémentaires accordée par la loi de finances rectificative pour 2018 (60 millions d'euros).

Pour 2019, les crédits ouverts par la loi de finances initiale se sont élevés à 1 891 millions d'euros en crédits de paiement. Cette programmation budgétaire, inférieure à la LFI pour 2018, était justifiée par une modification du périmètre du programme. Le financement des centres d'hébergement d'urgence pour migrants (CHUM), dont le coût était estimé à 118,7 millions d'euros, a été transféré du programme 177 aux programmes 104 et 303 du ministère de l'intérieur.

D'une part, le programme a bénéficié en cours d'année de reports de crédits de 2018 sur 2019 de l'ordre de 10,5 millions d'euros (CP) et d'un transfert de crédits du programme 304 (38,2 millions d'euros en CP). D'autre part, compte tenu des besoins de financement recensés dans chaque région, le projet de loi de finances rectificative pour 2019 comporte une demande de crédits supplémentaires de 178 millions d'euros pour le programme. L'exécution du programme pourrait ainsi atteindre 2 118 millions d'euros.

Prévision d'exécution du programme 177 pour 2019 (en CP)

LFI 2019

1 891 214 477

Reports de crédits 2018 sur 2019

10 500 000

Transfert du P304 au P177

38 204 386

Crédits demandés en PLFR 2019

178 165 146

Prévision d'exécution

2 118 084 009

Source : Réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur

Alors qu'entre 2016 et 2018, la sous-budgétisation du programme tendait à se réduire grâce à une programmation budgétaire progressivement plus sincère, l'exercice 2019 renouerait avec une sous-budgétisation significative, l'écart estimé entre les crédits ouverts en LFI et la prévision d'exécution s'élèvant à 12 %. Votre rapporteur avait indiqué l'année dernière que l'enveloppe ouverte pour 2019 risquait d'être insuffisante, malgré la mesure de transfert intervenue sur le programme 177 au 1er janvier 20192(*).

Écarts entre crédits du programme 177 ouverts en LFI et exécutés (2014-2019)

en millions d'euros

Écart
en montant

Écart en %

LFI 2014

1 316

+ 153

+ 11,6 %

Exécution 2014

1 469

LFI 2015

1 366

+ 225

+ 16,5 %

Exécution 2015

1 591

LFI 2016

1 513

+ 238

+ 15,7 %

Exécution 2016

1 751

LFI 2017

1 742

+ 221

+ 12,7 %

Exécution 2017

1 963

LFI 2018

1 954

+ 145

+ 7,4 %

Exécution 2018

2 099

LFI 2019

1 891

+ 227

+ 12 %

Prévision d'exécution 2019

2 118

PLF 2020

1 991

-

-

Source : Commission des affaires sociales d'après les annexes budgétaires aux lois de finances

Des efforts ont été conduits depuis deux ans par les services du ministère de la cohésion des territoires afin de construire une programmation budgétaire plus sincère. Un exercice de rebasage du programme, dit « BOP base zéro » (BBZ), a été engagé pour 2018 afin d'identifier le socle des dépenses pérennes du programme, en lien avec les services déconcentrés. Il a permis de réduire la sous-budgétisation du programme en 2018. Cet exercice a été reconduit en 2019 (BBZ2) et a abouti dès janvier 2019 à la délégation aux responsables des BOP régionaux de la totalité des crédits nécessaires au financement de leurs dispositifs pérennes et reconductibles.

Les efforts destinés à réaliser une programmation budgétaire plus sincère sont donc à poursuivre. L'atteinte d'une programmation sincère reste toutefois à relativiser en raison de la nature des dépenses supportées par le programme, largement soumises à l'urgence et aux aléas de la demande de mise à l'abri, difficilement prévisible de façon précise.


* 1 Loi n° 2019-811 du 1er août 2019 de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018.

* 2 Avis n° 150 de M. Jean-Marie Morisset, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi de finances pour 2019 (2018-2019).