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Projet de loi de finances pour 2020 : Cohésion des territoires - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Cohésion des territoires - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ( avis - première lecture )

II. DES CRÉDITS EN HAUSSE POUR 2020 QUI DONNENT LA PRIORITÉ AU « LOGEMENT D'ABORD »

Les crédits demandés pour 2020 progressent de 5,3 % par rapport à la LFI pour 2019, s'élevant à 1 991 millions d'euros. Si la plupart des sous-actions du programme voient leurs crédits augmenter, l'accent est davantage mis sur la veille sociale, destinée à aller vers le public sans domicile et à procéder à son orientation, et sur les dispositifs de logement adapté
- pensions de famille et intermédiation locative - dont le développement répond aux objectifs du plan quinquennal pour le logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme (2017-2022).

Crédits par action votés pour 2019 et demandés pour 2020

 

LFI 2019

PLF 2020

Évolution en montant

Évolution en %

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 11

45 361 191

50 361 191

5 000 000

11 %

Action 12

1 818 620 629

1 836 720 629

1 905 920 629

1 931 720 629

87 300 000

95 000 000

4,8 %

5,2 %

Action 14

9 132 657

9 132 657

0

0 %

Total

1 873 114 477

1 891 214 477

1 965 414 477

1 991 214 477

92 300 000

100 000 000

4,9 %

5,3 %

Source : Commission des affaires sociales d'après le PAP 2019 et les réponses au questionnaire budgétaire

A. LES CRÉDITS DÉDIÉS À L'HÉBERGEMENT D'URGENCE ET D'INSERTION PROGRESSENT MODÉRÉMENT

1. La progression des moyens alloués à la veille sociale

Au sein de l'action 12 « hébergement et logement adapté », qui concentre 97 % des crédits du programme, la sous-action dédiée à la veille sociale est principalement consacrée au financement des SIAO et des maraudes. Les moyens alloués à la veille sociale progressent de 10,1 %.

Crédits dédiés à la veille sociale votés pour 2019 et demandés pour 2020 (AE=CP)

 

LFI 2019

PLF 2020

Évolution en montant

Évolution en %

Veille sociale

137 744 466

148 343 294

10 598 828

10,1 %

Source : Commission des affaires sociales d'après le PAP 2019 et les réponses au questionnaire budgétaire

· Les crédits de la veille sociale permettent tout d'abord de financer les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), qui assurent dans chaque département7(*) la coordination des acteurs de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion sur le territoire. Afin d'assurer un meilleur appariement de l'offre et de la demande d'hébergement sur le territoire, les gestionnaires de structures d'accueil doivent mettre leurs places vacantes à la disposition des SIAO qui procèdent à l'orientation des publics. Ils centralisent également les demandes d'hébergement en gérant la plateforme téléphonique 115 dans le département. En outre, les SIAO assurent la coordination des maraudes dans le département.

Cette mission de coordination de l'offre et de la demande a été consolidée par le développement d'un outil informatique commun aux acteurs de l'hébergement, le SI-SIAO. Initié en 2010, ce système d'information a été progressivement généralisé à l'ensemble des missions du SIAO (insertion puis urgence) et sur l'ensemble du territoire, à l'exception de quatre départements en 2018. Une nouvelle version du SI-SIAO doit être livrée en 2020 par les services de la direction générale de la cohésion sociale.

D'importants efforts restent à conduire concernant l'organisation des SIAO, comme l'a indiqué votre rapporteur dans le rapport d'information consacré à l'hébergement d'urgence qu'il a présenté cette année avec son collègue Guillaume Arnell8(*). Il convient d'achever la fusion des SIAO dans chaque département et de consolider leur rôle de coordination en leur donnant les outils permettant, d'une part, de disposer d'une meilleure connaissance des publics et, d'autre part, de renforcer leur rôle dans l'accès au logement.

· Les crédits de la veille sociale financent également des maraudes, qui permettent d'aller vers le public à la rue pour leur offrir un accompagnement et les orienter vers une structure d'hébergement adaptée, en lien avec les SIAO. Le renforcement des maraudes et leur professionnalisation fait partie des axes du Gouvernement, notamment dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté (2018-2022). L'augmentation des crédits de la veille sociale permettront de poursuivre ces actions. En outre, dans le cadre de ce plan, des actions d'accompagnement spécifique de certains publics sont financées par cette sous action, tel que l'accompagnement vers le logement de familles hébergées à l'hôtel en Ile-de-France.

· Enfin, ces crédits permettent de financer des accueils de jour, qui ne sont pas des structures d'hébergement mais qui offrent, pendant la journée, un accueil, un accompagnement et une aide à l'orientation des personnes en situation d'exclusion et en recherche d'hébergement. Ces structures peuvent proposer des prestations telles que le service de repas, la domiciliation, de l'hygiène et des soins ou encore des ateliers d'insertion et d'accompagnement.

2. Les crédits dédiés à l'hébergement restent relativement stables

Près des trois quarts des crédits du programme sont dédiés au financement de places d'hébergement, à l'hôtel, en centre d'hébergement d'urgence (CHU) et en centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). L'enveloppe de crédits dédiés à l'hébergement d'urgence (CHU et hôtels) progresse de 4,5 % tandis que celle allouée aux CHRS reste quasiment stable, augmentant de 1,1 %.

Crédits dédiés à l'HU et aux CHRS votés pour 2019 et demandés pour 2020

 

LFI 2019

PLF 2020

Évolution en montant

Évolution en %

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

HU

732 992 722

751 092 722

760 554 914

784 754 914

27 562 192

33 662 192

3,8 %

4,5 %

CHRS

623 863 023

631 003 521

7 140 498

1,1 %

Source : Commission des affaires sociales d'après le PAP 2019 et les réponses au questionnaire budgétaire

a) L'hébergement d'urgence

Les crédits dédiés à l'hébergement d'urgence financent des places d'hébergement dans des hôtels et des centres d'hébergement d'urgence, par l'attribution de subventions à des tiers gérant ces structures.

· La réservation de nuitées d'hôtels, assurée par les SIAO, permet d'héberger temporairement des personnes à la rue, notamment des familles. Le recours aux nuitées d'hôtels a permis d'apporter une réponse rapide aux demandes d'hébergement, en étendant facilement les capacités d'accueil sans créer de nouvelles structures. Le nombre de places réservées à l'hôtel a ainsi presque doublé en cinq ans, pour atteindre 48 733 places en 2018. Un plan de réduction des nuitées hôtelières a été conduit par la Dihal9(*) en 2015. Il a permis de contenir l'augmentation des places à l'hôtel sans toutefois engager leur diminution.

Malgré ces mesures, l'augmentation des nuitées hôtelières semble donc inexorable, face à la demande d'hébergement et aux situations d'urgence. En région parisienne, du fait de la saturation de l'offre, les SIAO sont amenés à réserver les places à l'hôtel qui se présentent sans opérer de sélection des gestionnaires. Les conditions d'accueil et d'accompagnement n'y sont pas satisfaisantes, en particulier pour les familles, et les moyens dont disposent les SIAO pour contrôler ces conditions d'hébergement ne sont pas adaptés au nombre toujours plus important de places réservées. Faute de places suffisantes dans le parc d'hébergement et d'accompagnement vers le logement, des personnes restent hébergées à l'hôtel pendant plusieurs années. Quelques programmes d'accompagnement à la sortie de l'hôtel sont engagés par le Samu Social de Paris et dans le cadre de la stratégie de lutte contre la pauvreté. Ces dispositifs gagneraient à être renforcés et étendus pour améliorer la sortie des personnes à l'hôtel.

· Les centres d'hébergement d'urgence assurent l'hébergement temporaire des personnes sans-abri, en réponse à l'obligation d'accueil inconditionnel. Les personnes hébergées en CHU bénéficient d'un accompagnement social destiné à les aider dans leurs démarches d'accès aux droits et à un logement. Leur séjour en CHU peut en principe durer aussi longtemps qu'une solution durable ne leur est pas proposée10(*). Constituant la réponse la plus adaptée à la demande d'hébergement d'urgence, les CHU ont vu leur capacité d'accueil atteindre 51 837 places en 2018. L'extension progressive du parc de CHU s'effectue principalement par la pérennisation de places ouvertes pendant les campagnes hivernales.

· Les crédits de l'hébergement d'urgence financent en outre les ouvertures de places temporaires lors des périodes hivernales. Elles permettent d'accroitre les capacités d'accueil pendant les mois les plus froids de l'année par la mise à disposition de foncier, en particulier des collectivités territoriales, tels que des gymnases ou des salles communales, aménagé pour l'accueil temporaire de personnes sans domicile. L'hiver 2018-2019 a donné lieu à l'ouverture de 12 523 places temporaires parmi lesquelles 6 000 ont été pérennisées à compter du 1er avril 2019. La progression des crédits pour 2020 doit permettre de financer ces places dorénavant pérennes. Le Gouvernement a indiqué que la campagne hivernale 2019-2020 devrait permettre d'ouvrir jusqu'à 14 000 places temporaires entre le 1er novembre et le 31 mars prochain.

Places supplémentaires ouvertes et places pérennisées
lors des campagnes hivernales (2015 à 2019)

 

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Places ouvertes

8 561

10 015

12 413

12 523

Places pérennisées

2 300

4 200

5 000

6 000

Source : Réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur

b) Les CHRS

Les CHRS sont des établissements soumis à autorisation et financés par des dotations de l'État, relevant de la catégorie des établissements sociaux et médico-sociaux. Ils assurent l'accueil de personnes en situation de difficulté ou de détresse en leur offrant un accompagnement afin qu'elles recouvrent leur autonomie sociale et qu'elles accèdent à un logement pérenne. Le nombre de places en CHRS a connu une progression moins importante que celle du parc en CHU et à l'hôtel et a atteint 44 865 places en 2018.

Le financement des CHRS a fait l'objet d'une démarche de convergence tarifaire en 2018, alors qu'une enquête nationale coûts (ENC) a révélé d'importantes disparités selon les territoires et les structures d'accueil. La démarche de convergence a été mise en place en fixant des tarifs plafonds selon l'activité et les missions des CHRS11(*), avec pour objectif de réaliser 57 millions d'euros d'économies en quatre ans. Les efforts demandés aux CHRS ont toutefois eu des conséquences importantes sur leur fonctionnement, certains centres ayant été contraints de réduire leurs effectifs. Contrairement aux objectifs fixés, la démarche de convergence a également eu un impact pour les CHRS qui se trouvaient sous les tarifs plafonds. En outre, les critères retenus dans l'ENC, qui a permis de fixer les tarifs plafonds, n'ont pas pris suffisamment en compte les spécificités de certains centres (coût du foncier, type de public accueilli). Le Gouvernement est ainsi revenu sur l'objectif de réaliser 57 millions d'euros d'économies et a augmenté l'enveloppe allouée au CHRS de 10 millions d'euros en LFI par rapport au PLF pour 2019. La convergence tarifaire a ainsi induit une économie de 5,1 millions d'euros en 2019. Il est prévu de réaliser une économie du même montant en 2020, avec une enveloppe de crédits augmentant de 1,1 % pour les CHRS. Si une convergence de la tarification des CHRS apparait justifiée, votre rapporteur considère que cette démarche devrait mieux prendre en compte les spécificités des CHRS afin qu'ils puissent continuer à remplir leurs missions d'accompagnement et d'insertion.

3. Les actions dédiées à la prévention de l'exclusion et à la conduite des politiques de l'hébergement
a) L'augmentation des crédits destinés à la prévention de l'exclusion

· Les crédits de l'action 11 financent des allocations et prestations d'aide sociale aux personnes âgées et handicapées par dérogation à la compétence des conseils départementaux. Cette compétence résiduelle de l'État permet d'attribuer ces aides aux personnes sans domicile qui, faute de domiciliation fixe, ne pourraient en bénéficier de la part d'un conseil départemental. Les prestations financées permettent principalement la prise en charge de frais de séjour pour personnes sans domicile, des prestations d'aide-ménagère, ou encore des frais de repas. Les crédits demandés au titre de cette mission sont identiques à ceux prévus en LFI 2019, s'élevant à 32  millions d'euros (AE=CP).

· L'action 11 finance également le fonctionnement des aires d'accueil des gens du voyage par l'intermédiaire de l'aide au logement temporaire dite « ALT2 », attribuée aux gestionnaires de ces aires. Le soutien à l'investissement dans les aires d'accueil fait l'objet d'un financement par le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ». Les crédits destinés au financement de l'ALT2 progressent de 37 %, passant de 13,4 millions d'euros (LFI 2019) à 18,4 millions d'euros (PLF 2020) en raison du développement des aires d'accueil.

b) La reconduction de l'enveloppe dédiée à la conduite et à l'animation des politiques

Les crédits de l'action 14 sont dédiés à la conduite et à l'animation des politiques du secteur « accueil, hébergement et insertion » (AHI). Un montant identique à l'enveloppe allouée en 2019 est demandé pour 2020, soit 9,1 millions d'euros (AE=CP).

Au sein de cette enveloppe, 3 millions d'euros sont dédiés à des actions d'ingénierie destinées à élaborer des outils de suivi et d'évaluation des dispositifs d'hébergement et d'accompagnement vers le logement. La refonte du logiciel SI-SIAO prévue en 2020 est notamment financée par ce biais, ainsi que le système d'information permettant de réaliser les études nationales de coûts auprès des gestionnaires de structures d'hébergement.

Cette action apporte également un soutien financier aux associations têtes de réseaux (5,5 millions d'euros) qui agissent dans le secteur AHI. Ces subventions soutiennent leur fonctionnement et leur permettent de mener des actions de professionnalisation de leurs personnels sur tout le territoire.


* 7 La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a prévu la désignation d'un SIAO unique part département. En 2019, il reste quelques départements dans lesquels le processus d'unification des SIAO n'a pas abouti.

* 8 « Hébergement d'urgence : renforcer le pilotage pour mieux maîtriser les financements », rapport d'information n° 614 (2018-2019) de MM. Guillaume ARNELL et Jean-Marie MORISSET, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 26 juin 2019.

* 9 Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement.

* 10 Art. L. 345-2-3 du code de l'action sociale et des familles.

* 11 Douze groupes homogènes d'activités et de missions (GHAM) ont été définis pour déterminer les tarifs plafonds, selon les missions des CHRS (hébergement, alimentation, accompagnement, accueil et orientation) et le mode d'hébergement (regroupé ou diffus).