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Projet de loi de finances pour 2020 : Recherche et enseignement supérieur

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

II. DES DÉFIS QUI APPELLENT UN CHANGEMENT D'ÉCHELLE DANS LE BUDGET CONSACRÉ À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

A. DES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES AUX CONSÉQUENCES FINANCIÈRES INSUFFISAMMENT ANTICIPÉES ET ASSUMÉES PAR L'ÉTAT

1. La progression des effectifs d'étudiants : une tendance conjoncturelle prévisible

Depuis 2010, les effectifs d'étudiants sont en augmentation constante. Jusqu'à la rentrée 2018, la hausse des inscriptions dans l'enseignement supérieur reflétait une progression de la scolarisation post-baccalauréat des nouvelles générations.

Depuis 2018, elle traduit également le boom démographique intervenu dans les années 2000. Votre rapporteur pour avis tient à souligner que cette tendance conjoncturelle était largement prévisible et quantifiable.

À la rentrée 2018, les effectifs globaux (tout type d'établissements confondus) ont ainsi connu une augmentation de 2,1 % pour atteindre les 2,7 millions d'étudiants. Cette hausse a concerné toutes les filières, mais de manière inégale. Les plus fortes hausses ont concerné les inscriptions dans les écoles de commerce et de gestion (+ 7,7 %), les formations d'ingénieurs (+ 3,4%) et, dans une proportion moindre, les universités (+ 1,6%). Les effectifs des classes préparatoires aux grandes écoles et des préparations intégrées sont, quant à eux, restés stables.

Selon les projections disponibles, l'année universitaire 2019-2020 devrait se caractériser par une nouvelle augmentation des effectifs d'environ 1,2 %. Ce rythme plus lent de progression s'expliquerait par une légère baisse du nombre de nouveaux bacheliers et par une évolution modérée des inscriptions de ces derniers dans l'enseignement supérieur. Dans les années à venir, les effectifs continueraient à croître pour atteindre la barre des 2,8 millions en 2027.

Si l'on considère les seuls étudiants inscrits dans les universités, lesquelles accueillent la plus grande part des effectifs, leur nombre est passé d'un peu plus de 1,4 million en 2010 à plus de 1,6 million aujourd'hui.

Évolution des effectifs d'étudiants inscrits à l'université entre 2008 et 2018

Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication,
d'après les réponses au questionnaire budgétaire.

2. L'inquiétante baisse de la dépense publique moyenne par étudiant en dix ans

Selon une récente note de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance11(*), la dépense intérieure d'éducation (DIE)12(*) consacrée à l'enseignement supérieur, qui a bénéficié à plusieurs reprises de mesures budgétaires exceptionnelles, s'est accrue de façon quasiment ininterrompue entre 2008 et 2018 (+ 15,5 %).

Cependant, les effectifs ayant, sur la même période, augmenté à un rythme plus soutenu (+ 20,7 %), la dépense moyenne par étudiant, après une hausse de 2008 à 2009 (+ 2,9 %), a suivi une tendance à la baisse à partir de 2010 (- 0,8 % en moyenne annuelle). Estimée à 11 470 euros en 2018, elle a atteint son plus bas niveau depuis 2008 (- 520 euros en dix ans).

La dépense moyenne par étudiant diffère toutefois selon les filières de formation. Elle varie ainsi, en 2018, de 10 120 euros par an pour un étudiant d'université à 14 180 euros pour un étudiant en section de technicien supérieur (STS) et 15 890 euros pour un élève de classe préparatoire aux grandes écoles.

Évolution comparée de la dépense intérieure d'éducation,
des effectifs et de la dépense par étudiant (base 100 en 2008)

Dépense moyenne

- - - - Dépense intérieure d'éducation en prix constants

- - - - Effectifs d'étudiants

Source : Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance,
note du 25 octobre 2019.

Pour votre rapporteur pour avis, cette situation montre que l'État n'a pas su anticiper et adapter son financement aux évolutions démographiques, si bien qu'aujourd'hui, l'augmentation des effectifs est largement supportée par le budget de fonctionnement des établissements.

3. Le désengagement de l'État du financement de l'évolution de la masse salariale des établissements

Jusqu'à présent, le glissement vieillesse-technicité (GVT) des établissements d'enseignement supérieur, qui correspond à l'augmentation mécanique de la masse salariale liée à l'ancienneté de leurs personnels, était compensé par l'État de manière plus ou moins importante, selon les années.

D'après la Conférence des présidents d'université (CPU), le montant du GVT se situerait entre 100 000 et 2 millions d'euros selon les établissements, pour un montant global de 50 millions d'euros.

Le manque de financement dédié fait peser une contrainte sur la gestion de la masse salariale et conduit les établissements à ajuster leurs effectifs, notamment par le non-remplacement de départs à la retraite, afin de préserver leurs budgets de fonctionnement et d'investissement. C'est ainsi que, depuis plusieurs années, des universités mettent en place des plans d'économies ou de redressement consistant, entre autres, à ne pas pourvoir les postes vacants.

Cette situation que votre rapporteur pour avis déplore n'est pas prête de s'améliorer puisque la ministre a annoncé, dans un courrier du 8 octobre 2019 adressé aux directeurs et présidents d'établissements, que « le financement systématique du GVT ne sera plus assuré ». Désormais, cette compensation, si elle a lieu, sera décidée dans le cadre du dialogue stratégique et de gestion, entre chaque établissement et sa tutelle, sur la base de sa stratégie et de ses projets. Lors de son audition par votre commission, la ministre a, pour défendre cette nouvelle approche, argué des différences de situation entre universités, certaines ayant les moyens d'autofinancer leur GVT alors que d'autres ne sont pas en mesure de le faire.

Si votre rapporteur pour avis partage la logique de responsabilisation des établissements d'enseignement supérieur en matière d'allocation des moyens, il regrette la méthode utilisée par la ministre, son courrier précité ressemblant davantage à une annonce comminatoire qu'à une amorce de vrai dialogue. En outre, sur le fond, il s'interroge sur les critères qui conditionneront la compensation totale, partielle ou nulle du GVT par l'État, l'absence de précisions à ce stade n'étant pas de nature à rassurer les établissements sur les moyens financiers dont ils disposeront pour accomplir pleinement leurs missions.


* 11 Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance, note d'information du 25 octobre 2019.

* 12 La dépense intérieure d'éducation (DIE) mesure l'effort consenti par la Nation pour le fonctionnement et le développement du système éducatif.