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Projet de loi de finances pour 2021 : Solidarité, insertion et égalité des chances

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

II. L'ENJEU DE LA PAUVRETÉ DES JEUNES ET DES FAMILLES VULNÉRABLES

Le programme 304 (« Inclusion sociale et protection des personnes ») finance divers dispositifs concourant à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion. 78 % des crédits du programme sont dédiés au financement de la prime d'activité.

A. UN BUDGET D'INCLUSION SOCIALE EN DÉCALAGE AVEC LA SITUATION DE CRISE

1. En 2020, des dépenses d'aide sociale en hausse sous l'effet de la crise sanitaire

Les crédits ouverts en LFI pour 2020 au titre du programme 304 s'élevaient à 12,4 milliards d'euros, dont 9,9 milliards d'euros au titre de la prime d'activité. Ce budget a été fortement remis en cause par la crise due à l'épidémie de covid-19.

a) Le versement d'aides exceptionnelles de solidarité

Afin de répondre à l'urgence sociale provoquée par le confinement de la population, le Gouvernement a mis en oeuvre un dispositif ad hoc à destination des ménages les plus modestes.

Cette aide exceptionnelle de solidarité (AES), versée par les caisses d'allocations familiales (CAF) le 15 mai 2020, comprenait initialement deux dispositifs39(*) :

- un versement d'un montant de 150 euros, auxquels s'ajoutaient 100 euros par enfant à charge de moins de vingt ans, à tout foyer bénéficiaire du revenu de solidarité active (RSA), du revenu de solidarité (RSO)40(*), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation équivalent retraite (AER) ou de la prime forfaitaire de reprise d'activité au titre des mois d'avril ou de mai ;

- un versement de 100 euros par enfant à charge de moins de vingt ans pour les foyers bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement (APL) au titre des mois d'avril ou de mai.

Par ailleurs, les CAF ont également versé, fin juin, une aide exceptionnelle de 200 euros aux jeunes de moins de 25 ans percevant les APL, à l'exclusion des étudiants41(*).

Enfin, le Premier ministre a annoncé en octobre qu'une nouvelle AES serait versée le 27 novembre à l'ensemble des publics visés par les aides du printemps (bénéficiaires de minima sociaux, familles avec enfant bénéficiaires de l'APL et jeunes précaires de moins de 25 ans).

Pour financer l'AES versée au printemps, la 2e loi de finances rectificative (LFR) pour 202042(*) a porté 880 millions d'euros au crédit du programme 304.

Par la suite, 80 millions d'euros ont été inscrits dans la 3e LFR pour 2020 au titre de l'aide « jeunes précaires », versée en juin aux jeunes de moins de 25 ans bénéficiaires des aides personnalisées de logement (APL) et n'ayant pas de personnes à charge.

Le 4e PLFR abonde de 50 millions d'euros supplémentaires les crédits nécessaires au paiement de l'aide exceptionnelle de solidarité du printemps. Il ouvre par ailleurs un crédit d'un milliard d'euros au titre de la nouvelle aide exceptionnelle de solidarité « d'automne ».

Au total, les dispositifs d'aide exceptionnelle de solidarité auront donc mobilisé plus de 2 milliards d'euros en 2020 (cf. tableau ci-après).

Crédits ouverts en lois de finances rectificatives au titre des dispositifs d'AES

(en millions d'euros)

 

LFR 2

LFR 3

PLFR 4

Total

Aides exceptionnelles « de printemps »

880 M€

80 M€

50 M€

1 010 M€

Aide exceptionnelle « d'automne »

-

-

1 000 M€

1 000 M€

Total

880 M€

80 M€

1 050 M€

2 010 M€

Au total, la première AES a été versée à 4,2 millions de foyers pour un coût global de 891 millions d'euros. Le montant moyen de l'aide par foyer s'est élevé à 213 euros43(*). Par ailleurs, plus de 500 000 allocataires ont bénéficié de l'aide exceptionnelle « jeunes précaires », pour un coût de 107 millions d'euros, selon la CNAF.

Un amendement au PLF, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de la rapporteure spéciale Stella Dupont, prévoit d'abonder les crédits du programme 304 pour 2021 de 94 380 euros, par transfert de crédits du programme 124, afin d'étendre la nouvelle AES en direction des personnes engagées dans un parcours de sortie de la prostitution. Comme le précise l'exposé sommaire, il s'agit d'un amendement d'appel qui « vise à ouvrir le débat en vue du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 ».

Bien que ces crédits n'aient pas vocation à être inscrits dans la loi de finances pour 2021, le rapporteur soutient l'extension de cette mesure à des personnes qui comptent parmi les plus vulnérables sur notre territoire (cf. infra, III).

b) Les plans d'urgence pour l'aide alimentaire

L'aide alimentaire consiste en la mise à disposition de produits alimentaires aux personnes en situation de précarité, gratuitement ou contre une participation symbolique. Pour la financer, l'État mobilise à la fois des crédits de l'action 14 du programme 304 et des subventions du fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD), pour un montant total d'environ 150 millions d'euros en 2020.

Pendant la crise sanitaire, compte tenu des conditions sociales du confinement puis du déconfinement, le Gouvernement a cependant été amené à déclencher deux plans d'urgence en matière d'aide alimentaire.

D'une part, pour répondre aux alertes des collectivités territoriales, des services de l'État et des acteurs associatifs, le Gouvernement a lancé en avril 2020 un plan de soutien à l'aide alimentaire de 39 millions d'euros qui a permis de financer :

- la compensation, à hauteur de 25 millions d'euros, des surcoûts supportés par les associations d'aide alimentaire ;

- des mesures spécifiques pour les outre-mer à hauteur de 4 millions d'euros ;

- l'achat pour 10 millions d'euros de chèques d'urgence alimentaire qui ont été principalement distribués en direction des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) de 18 départements.

Par ailleurs, le Gouvernement a décidé, début juillet 2020, la mise en oeuvre d'un nouveau plan d'urgence pour un montant de 55 millions d'euros, dont plus de 80 % délégués aux services déconcentrés de l'État afin de soutenir les actions spécifiques menées sur les territoires pour maintenir l'accès aux biens essentiels (alimentation, hygiène) des publics précaires dans le contexte de crise. Ce plan a notamment vocation à financer les dispositifs d'aide alimentaire généralistes et la montée en charge des dispositifs visant les personnes sans domicile sans ressources.

La 3e loi de finances rectificative pour 2020 a ainsi abondé les crédits du programme 304 de 94 millions d'euros afin de financer ces plans.

D'après les informations transmises au rapporteur par le Gouvernement, la totalité des crédits inscrits sur l'action 14 en 2020 devrait être consommée.

2. En 2021, un retour à l'ordinaire ?
a) Des crédits en baisse par rapport à 2020...

Pour 2021, les crédits demandés dans le PLF au titre du programme 304 s'élèvent à 12,4 milliards d'euros, soit un budget sensiblement égal à celui ouvert en LFI pour 2020.

En tenant compte des trois lois de finances rectificatives et du 4e PLFR, qui portent les crédits ouverts pour 2020 à 14,6 milliards d'euros au total, c'est en réalité une baisse de 13 % qui est proposée pour 2021.

Le plan de relance ne complète les crédits du programme qu'à hauteur de 50 millions d'euros pour 2021 consacrés à un soutien exceptionnel en faveur des associations de lutte contre la précarité. Ce soutien sera mis en oeuvre via des appels à projet définis au niveau national et déclinés dans les territoires. La même enveloppe est prévue pour 202244(*).

Ce retour envisagé à la normale semble en décalage avec la situation du pays, alors qu'une nouvelle période de confinement a débuté le 30 octobre afin de faire face à la deuxième vague épidémique, et laisse penser que de nouvelles rectifications seront nécessaires en cours d'exercice.

b) ... qui résultent notamment d'un reflux de la prime d'activité

Les crédits de paiement demandés pour 2021 s'élèvent à 9,7 milliards d'euros, soit une baisse de 1,7 % par rapport aux crédits ouverts en 2020.

Il s'agirait du premier reflux des dépenses au titre de cette prestation depuis sa mise en place en 2016. Ces dépenses avaient fortement augmenté en 2019 à la suite de la revalorisation exceptionnelle de 90 euros du montant maximal de la bonification individuelle de la prime, décidée par le Président de la République à la suite de la crise des « gilets jaunes » (cf. tableau ci-après).

Cette réforme, qui a eu pour effet d'élargir le public éligible en rehaussant le plafond de ressources pour y prétendre, mais aussi d'améliorer le taux de recours à la prestation, peut être considérée comme un succès. Le nombre de foyers allocataires supplémentaires liés à la réforme est estimé par la CNAF à 1 250 000, dont 700 000 étaient éligibles à la prime d'activité avant la revalorisation mais n'y avaient pas recours et 550 000 sont de « nouveaux éligibles ». La prime d'activité a ainsi été versée à plus de 4,5 millions de foyers bénéficiaires par les CAF et les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA) en décembre 2019. Selon les estimations ex ante, la revalorisation ferait baisser de 0,5 point le taux de pauvreté monétaire en France en 2019 et de 0,9 point le taux de pauvreté monétaire pour les seules familles monoparentales. Elle entraînerait cependant une hausse de l'intensité de la pauvreté, qui mesure l'écart entre le niveau de vie médian des ménages « pauvres » et le seuil de pauvreté.

Selon la CNAF, le fait que la gestion de cette prestation soit entièrement dématérialisée a été une garantie d'accessibilité pour le public visé, qui est une population de salariés.

Évolution des crédits alloués à la prime d'activité

Source : Questionnaire budgétaire

La crise économique et sociale consécutive à la crise sanitaire devrait cependant avoir un impact négatif sur la prime d'activité. Selon l'hypothèse centrale de la CNAF, le nombre de bénéficiaires commencerait à diminuer de l'ordre de 19 000 ménages en 2020, du fait de la montée du chômage, et les masses financières liées à la prestation diminueraient en année pleine en 2021. L'impact des nouveaux entrants que pourraient générer cette hausse du chômage est considéré comme faible.

Si aucune évaluation n'est disponible quant à l'impact de la prime d'activité en matière d'emploi, il apparaît au contraire que ses effets positifs en matière de lutte contre la pauvreté devraient être altérés par la montée du chômage. La prime d'activité a ainsi un caractère pro-cyclique qui ne lui permet pas de jouer un rôle d'amortisseur en temps de crise.

La prime d'activité,
une prestation au croisement de deux logiques d'attribution

La prime d'activité a été introduite par la loi « Rebsamen » du 17 août 201545(*), en remplacement de deux dispositifs dont elle est censée remplir simultanément les objectifs : le « RSA-activité » et la prime pour l'emploi.

Sa formule de calcul emprunte ainsi aux deux logiques d'attribution des prestations sociales : la logique familiale et la logique individuelle.

Elle est initialement fondée sur un revenu minimal garanti, égal à un montant forfaitaire individuel dont le montant est égal à 553,16 euros au 1er avril 2020, augmenté d'une proportion des revenus professionnels du foyer, fixée par décret à 61 %. Les ressources du foyer sont soustraites à ce revenu minimal garanti et donnent ainsi le montant de la part familialisée de la prime d'activité.

S'y ajoute le montant de la bonification individuelle définie à l'article D. 843-2 du code de la sécurité sociale. Elle est versée à partir d'un revenu professionnel net égal à 0,5 SMIC et croît proportionnellement à ce revenu jusqu'à atteindre un plafond de 160,97 euros à 1 SMIC net. Elle est constante au-delà.

La formule de la prime d'activité s'établit donc schématiquement comme suit :

Source : Commission des affaires sociales

Cette double logique d'attribution est la conséquence de la double mission initialement conférée à la prime d'activité. Cette prestation est donc au croisement de deux grands types de politique publique, dont la distinction tend à s'estomper : les politiques de lutte contre la pauvreté, qui s'appuient traditionnellement sur le niveau de vie du foyer, et les politiques de l'emploi, qui s'intéressent aux situations individuelles.

Le montant forfaitaire de la prime d'activité ainsi que le montant maximal de sa bonification individuelle ont été sous-revalorisés à 0,3 % au 1er avril 202046(*). En 2021, comme le prévoit l'article L. 842-3 du code de la sécurité sociale, les éléments de la prime seront revalorisés en fonction de l'inflation, laquelle devrait toutefois être faible.

c) Des progrès à poursuivre en matière de lutte contre le non-recours

La lutte contre le non-recours aux droits et aux prestations doit être, au même titre que la lutte contre la fraude, une mission de premier rang pour les organismes de sécurité sociale.

Comme l'a exposé le directeur général de la CNAF au rapporteur, la branche famille s'est investie dans une démarche proactive afin que les allocataires des prestations servies par les CAF bénéficient pleinement de leurs droits.

Dans le cadre de son plan d'action « accès aux droits 2019-2020 », la CNAF a mis en oeuvre des actions de data mining47(*) afin d'identifier les cas probables de non-recours au sein des bases de données de la branche. Après une première phase expérimentale en 2019, les CAF ont ainsi eu pour objectif en 2020 de lancer au moins une campagne d'accès à la prime d'activité conduisant à contacter les personnes identifiées comme des cas probables de non-recours.

Pour aller plus loin dans cette démarche, il manque toutefois à la CNAF la capacité de collecter auprès d'autres organismes ou administrations et de collectivités territoriales les informations utiles à l'identification des droits des bénéficiaires potentiels, ce qui nécessiterait une autorisation législative.

Si le rapporteur est favorable à l'inscription dans la loi, à titre expérimental, de cette autorisation, le PLF ne semble pas constituer le véhicule législatif approprié car cette mesure n'affecte pas directement les dépenses budgétaires de l'État48(*).


* 39 Décret n° 2020-519 du 5 mai 2020 portant attribution d'une aide exceptionnelle de solidarité liée à l'urgence sanitaire aux ménages les plus précaires.

* 40 Le RSO, créé en décembre 2001, s'adresse aux résidents des départements et régions d'outre-mer, hors Mayotte, ainsi que à ceux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, âgés de 55 ans, percevant le RSA depuis au moins deux ans sans avoir exercé d'activité professionnelle et s'engageant à quitter définitivement le marché du travail.

* 41 Décret n° 2020-769 du 24 juin 2020 portant attribution d'une aide exceptionnelle de solidarité liée à l'urgence sanitaire aux jeunes de moins de vingt-cinq ans les plus précaires.

* 42 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 43 Source : questionnaire budgétaire.

* 44 Cf. projet annuel de performance de la mission « Plan de relance ».

* 45 Loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.

* 46 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 - Article 200.

* 47 Exploration de données.

* 48 L'article 40 bis du PLFSS pour 2021 prévoit un tel dispositif expérimental d'échange de données entre organismes afin de lutter contre le non-recours, que le Sénat a recentré, à ce stade de la navette parlementaire, sur la Complémentaire santé solidaire qui relève, contrairement à la prime d'activité ou au RSA, du champ des finances sociales.