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Projet de loi de finances pour 2021 : Solidarité, insertion et égalité des chances

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

C. LA DÉBUDGÉTISATION CONTESTABLE DE L'ASI

1. Une allocation réformée et revalorisée en 2020

Le programme 157 finance également l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), versée sous condition de ressources à des personnes soumises à une réduction d'au moins deux tiers de leur capacité de travail ou de gain, titulaires d'une pension de retraite ou d'invalidité34(*) et ne remplissant pas la condition d'âge pour bénéficier de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa).

Au 31 décembre 2018, 82 200 personnes percevaient l'ASI en France, dont 81 600 en France métropolitaine. Ce nombre a diminué progressivement après avoir culminé, en 1985, à 139 200 personnes35(*).

À la différence d'autres minima sociaux, le plafond de ressources pour bénéficier de l'ASI a longtemps différé du montant maximal pouvant être versé, chacun d'eux étant fixé par décret. Cette situation avait conduit à une déconnexion croissante avec le temps entre les deux montants et à un décrochage de l'ASI par rapport à l'AAH et à l'Aspa.

La loi de finances pour 2020 a réalisé une réforme bienvenue de cette allocation :

- en alignant, à l'instar des règles applicables à d'autres minima sociaux, le niveau de ressources garanti par l'ASI avec le plafond de ressources pour bénéficier de l'allocation ;

- en supprimant le mécanisme de recouvrement sur succession de sommes versées au titre de l'ASI36(*).

Elle a par ailleurs prévu une revalorisation exceptionnelle de l'ASI pour porter réglementairement le plafond d'éligibilité à 750 euros à compter des allocations versées en avril 2020 (soit une augmentation de 3,7 %).

L'impact financier de ces mesures avait été évalué par le Gouvernement à 11,8 millions d'euros à la charge de l'État en 2020, dont 10 millions d'euros à la suite de la revalorisation du plafond d'éligibilité de l'allocation.

Au total, les crédits ouverts au titre de l'ASI en 2020 s'élèvent à 269,7 millions d'euros.

2. Un transfert mal pensé à la sécurité sociale

L'article 37 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021 crée un fonds au sein de la caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM) afin de permettre le transfert à la sécurité sociale du financement de l'ASI.

Ce transfert est présenté en miroir dans le projet annuel de performance (PAP) de la mission « Solidarité » en tant que mesure de périmètre sortante d'un montant de 269,7 millions d'euros.

Lors de son examen du PLFSS, le Sénat s'est opposé à ce transfert, considérant que l'ASI conserve un caractère de solidarité nationale en l'absence de réforme plus profonde de cette allocation.

La commission des affaires sociales s'est notamment étonnée du manque d'ambition de cette mesure et du rattachement à la branche maladie plutôt qu'à la branche autonomie, comme le propose le rapport Vachey de septembre 202037(*).

Il reste en effet à repenser l'articulation entre les pensions d'invalidité, l'ASI et l'AAH dans le sens d'une simplification et d'une réelle équité. La commission recommande notamment de permettre un accès direct à l'AAH aux bénéficiaires d'une pension d'invalidité en modifiant les règles de subsidiarité entre l'AAH et l'ASI prévues à l'article L. 821-1 du code de la sécurité sociale, lesquelles compliquent considérablement les démarches, qualifiées par les associations de « parcours du combattant », de personnes cumulant par ailleurs les difficultés38(*). La Cour des comptes propose par ailleurs, de longue date, de fusionner ces deux allocations.


* 34 Les bénéficiaires doivent percevoir l'un des dispositifs suivants : pension d'invalidité, pension de réversion, pension d'invalidité de veuf ou de veuve, retraite anticipée (pour cause de carrière longue, de handicap, d'incapacité permanente ou au titre du dispositif de pénibilité créé par la réforme des retraites de 2014).

* 35 Source : Drees.

* 36 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 - Article 270.

* 37 La branche autonomie : périmètre, gouvernance et financement, septembre 2020.

* 38 Actuellement, les personnes handicapées percevant une pension d'invalidité, avec des ressources mensuelles inférieures à 723,25 euros par mois pour une personne seule et remplissant les conditions pour bénéficier de l'AAH sont contraintes de demander d'abord l'ASI, auprès de l'organisme chargé de payer la pension d'invalidité, puis l'AAH, auprès de la CAF.