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Projet de loi confortant le respect des principes de la République

16 mars 2021 : Respect des principes de la République ( avis - première lecture )

II. LE PROJET DE LOI PRÉVOIT ÉGALEMENT D'ÉTENDRE LE POUVOIR D'OPPOSITION DE TRACFIN, POUR LUI PERMETTRE DE BLOQUER LES OPÉRATIONS LIÉES À UNE INFRACTION POTENTIELLE

Comme pour les associations, le rapporteur pour avis relève que l'article 46 du présent projet de loi, qui étend le pouvoir d'opposition de Tracfin aux opérations liées, va au-delà du cadre strict de la lutte contre les séparatismes et de la préservation des principes républicains. Cette prérogative sera applicable à l'ensemble des infractions potentielles soumises au contrôle et à la vigilance de Tracfin.

A. LE DROIT D'OPPOSITION DE TRACFIN LUI PERMET DE DEMANDER LA SUSPENSION D'OPÉRATIONS FINANCIÈRES DOUTEUSES DANS L'ATTENTE D'UNE ÉVENTUELLE SAISIE ADMINISTRATIVE OU JUDICIAIRE DES FONDS CONCERNÉS

1. Tracfin dispose d'un pouvoir d'opposition sur les opérations financières

Tracfin est un service à compétence nationale chargé du renseignement et de l'action contre les circuits financiers clandestins et placé sous l'autorité du ministre de l'économie et des finances et du ministre du budget. Pour accomplir ses missions, le service dispose de plusieurs prérogatives, dont le pouvoir de s'opposer à l'exécution d'une opération financière lorsque son caractère suspect lui a été signalé par les professionnels assujettis aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LBC-FT). Aux termes de l'article L. 561-15 du code monétaire et financier (CMF), les assujettis sont en effet tenus de faire connaître à Tracfin « les sommes inscrites dans leurs livres ou les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou sont liées au financement du terrorisme ».

Ces déclarations de soupçon, dont le nombre a plus que doublé depuis 2014 avec l'élargissement des personnes assujetties, sont analysées et instruites par Tracfin, qui alerte ensuite l'autorité judiciaire des opérations susceptibles de recouvrer une qualification pénale - soit un soupçon portant sur le blanchiment du produit d'une infraction punie d'une peine de privation de liberté supérieure à un an ou sur une opération de financement du terrorisme.

Le droit d'opposition, prévu à l'article L. 561-24 du CMF, permet de bloquer l'opération pendant dix jours. Ce délai doit permettre la mise en oeuvre d'une saisie pénale, ordonnée par l'autorité judiciaire après le signalement de Tracfin pour prendre le relais du droit d'opposition. Dans cet intervalle, il est interdit au professionnel assujetti de révéler à son client les raisons du report de l'opération.

Le délai de 10 jours est renouvelable une fois, sur décision du président du tribunal judiciaire de Paris. Cette faculté n'a encore jamais été mise en oeuvre, Tracfin usant par ailleurs de son pouvoir d'opposition, une prérogative discrétionnaire, avec parcimonie. D'après son rapport d'activité pour l'année 201927(*), le service a usé de son droit d'opposition à 93 reprises entre 2013 et 2019, dont sept fois en 2018 et 11 fois en 2019. La hausse marquée de l'exercice du droit d'opposition en 2020, avec 50 occurrences, s'explique par la mobilisation de Tracfin dans la lutte contre la fraude au dispositif du chômage partiel mis en place pour répondre aux conséquences de la crise sanitaire et économique.

En 2019, 95 732 déclarations de soupçon ont été adressées par les professionnels assujettis, pour 11 exercices du droit d'opposition et 3 738 notes de transmissions judiciaires, administratives et en renseignement envoyées. Lors de son audition, la directrice de Tracfin a justifié cet usage précautionneux par deux raisons. D'une part, faire une opposition sans qu'elle ne soit suivie d'une saisie par l'autorité judiciaire ne présente qu'un intérêt faible pour la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. En effet, aux termes de l'article L. 561-24 du CMF, si l'autorité judiciaire n'a pris aucune décision au terme du délai prévu (10 jours), alors l'opération peut être exécutée. D'autre part, la mise en oeuvre du droit d'opposition peut dévoiler à la personne visée les investigations qui seront mises en oeuvre.

La coopération entre Tracfin et l'autorité judiciaire
lors de l'exercice du droit d'opposition

En droit, l'exercice du droit d'opposition de Tracfin est une pratique discrétionnaire qui n'est pas subordonnée à l'autorisation de l'autorité judiciaire. En pratique, lorsque Tracfin envisage de faire usage de son droit d'opposition, les magistrats détachés auprès du service prennent attache avec les magistrats de la juridiction qui recevront la note d'information de Tracfin, afin de leur présenter leur dossier et de savoir s'ils solliciteront ou non une saisie pénale. Si la réponse est positive, Tracfin exerce son droit d'opposition ; dans le cas contraire, il ne le fait pas. Cette mesure de précaution permet de ne pas exposer le professionnel en charge de l'opération et de ne pas révéler inutilement l'existence d'une enquête.

Source : étude d'impact du présent article

D'après les éléments figurant dans l'étude d'impact du présent article, le droit d'opposition n'est donc activé qu'en cas de risque imminent d'évasion des fonds et des capitaux, notamment vers l'étranger, ou de risque de dissipation des fonds (retraits en espèces, liquidation d'un contrat d'assurance), comme le précisait déjà Tracfin en 2012 à la Cour des comptes28(*).

2. Le droit d'opposition et sa confidentialité ont été renforcés par l'ordonnance du 12 février 2020

Prise sur le fondement de l'habilitation donnée au Gouvernement par l'article 203 de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (loi PACTE)29(*), l'ordonnance du 12 février 202030(*) transpose la cinquième directive anti-blanchiment 2018/843 modifiant la directive 2015/849. Elle étend aux notaires, experts-comptables, agents immobiliers, cercles de jeux, greffiers des tribunaux de commerce et aux caisses des règlements pécuniaires des avocats (Carpa) l'obligation de déclarer à Tracfin les opérations qui leur semblent litigieuses.

L'article 5 a quant à lui modifié l'article L. 561-24 du CMF pour renforcer la confidentialité du droit d'opposition adressé par Tracfin à toute personne assujettie au cadre LCB-FT. La révélation de l'exercice du droit d'opposition par Tracfin constitue désormais une infraction pénale, punie de 22 500 euros d'amende (article L. 574-1 du CMF). Une exception existe toutefois pour la communication de l'opposition aux autorités de contrôle, aux ordres professionnels et aux instances représentatives nationales mentionnés au I de l'article L. 561-36 du CMF31(*).


* 27 Tracfin, rapport annuel d'activité 2019.

* 28 Cour des comptes, Tracfin et la lutte contre le blanchiment d'argent, rapport public annuel 2012, février 2012.

* 29 Article 203 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* 30 Ordonnance n° 2020-115 du 12 février 2020 renforçant le dispositif national de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

* 31 Il s'agit, pour les personnes concernées et listées au I de l'article L. 561-36 du CMF, de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), de l'Autorité des marchés financiers (l'AMF), du conseil de l'ordre des barreaux, des chambres des notaires, des chambres régionales des huissiers de justice, du conseil de l'ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, de la chambre de discipline des commissaires-priseurs judiciaires, des commissaires aux comptes, de l'ordre des experts-comptables, de l'administration des douanes, des fédérations sportives, des inspecteurs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de la commission de contrôle des caisses des règlements pécuniaires des avocats, du conseil national des greffiers des tribunaux de commerce.