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Projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets : Rapport

1 juin 2021 : Lutte contre le dérèglement climatique - Rapport ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier

CONSOMMER
CHAPITRE IER

Informer, former et sensibiliser
Article 1er

Affichage informant le consommateur sur les caractéristiques environnementales, ou environnementales et sociales, de biens ou de services

Cet article entend soumettre les produits de certaines catégories de biens et services, définies par décret à l'issue d'expérimentations, à l'obligation d'afficher leur impact environnemental.

Sur la proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté un amendement visant à accélérer le déploiement de cet affichage, à garantir son effectivité, à renforcer la portée de cet article, à améliorer sa clarté ainsi que la sécurité juridique.

Cet amendement a notamment pour objet de :

- s'assurer que les externalités environnementales des différents biens et services concernés soient évaluées scientifiquement ;

- s'assurer que l'affichage de l'impact environnemental soit immédiatement visible par le consommateur lors du choix du produit ;

- mettre en place une date butoir de lancement des expérimentations et définir une liste de secteurs dans lesquels les expérimentations sont lancées prioritairement ;

- créer un régime de sanctions en cas de manquement à ces dispositions et habiliter les agents de la DGCCRF à contrôler ces infractions ;

- codifier ce nouveau dispositif au sein du code de l'environnement afin d'améliorer la qualité et la lisibilité de la norme.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Rappel des principales mesures de l'article 1er

Le projet de loi entend modifier la loi « Économie circulaire » de 2020 afin de rendre obligatoire l'affichage de l'impact environnemental de certains biens et services, ce dernier ne pouvant aujourd'hui être institué qu'à titre volontaire. L'information apportée tiendra compte de l'ensemble des impacts (gaz à effet de serre, biodiversité, consommation d'eau, etc.).

Pour ce faire, il prévoit le lancement d'expérimentations visant à définir, par catégorie de produits concernée, la méthodologie et les modalités d'affichage. À l'issue de ces expérimentations, et en fonction de leurs résultats, un décret fixera la liste des catégories de biens et services pour lesquelles l'affichage ainsi expérimenté est rendu obligatoire.

I. La France se place à l'avant-garde européenne de cette démarche et doit conserver son avance

Tout en regrettant l'instabilité normative que représente le fait de modifier substantiellement une disposition importante de la loi « Économie circulaire »14(*) un an après son adoption, la commission souscrit à l'objectif d'accélérer le déploiement de tels dispositifs, l'information exhaustive du consommateur représentant un préalable nécessaire à l'évolution des comportements.

S'il existe aujourd'hui des dispositifs spécifiques relatifs à certaines caractéristiques environnementales, comme l'étiquette énergie, il n'existe en effet, dans le droit existant, aucun dispositif obligatoire d'un tel affichage. En outre, même l'affichage facultatif ne fait l'objet d'aucun encadrement au niveau européen : les acteurs économiques ne sont donc pas incités à le déployer, sauf ceux cherchant explicitement à distinguer favorablement leurs produits, notamment en raison de la crainte que des évolutions normatives ultérieures viennent contrecarrer leurs premiers efforts.

Depuis 2013, la Commission européenne a toutefois lancé un programme15(*) pour le calcul de l'empreinte environnementale des produits et des organisations (dit « PEF » pour « product environmental footprint »). Ce programme, qui a commencé par une phase-pilote de 2013 à 2018, vise à mettre en place des référentiels européens de calcul de l'empreinte environnementale des produits encadrés par une méthodologie générale basée sur l'analyse de leur cycle de vie. La phase pilote, à laquelle la France a activement contribué, a permis l'adoption d'une vingtaine de référentiels (détergents, batteries, panneaux photovoltaïques, peintures, T-shirt, produits laitiers, pâtes, vin, bière etc.), la construction d'une base de données ainsi que des avancées méthodologiques. Par ailleurs, il est prévu que la Commission propose, au deuxième trimestre 2021, un instrument législatif pour l'encadrement des allégations environnementales par lequel les informations environnementales sur les produits, quoique restant volontaires, seraient vérifiées sur la base des méthodes PEF.

Les premiers travaux européens représentent donc une base stable et sérieuse pour définir une méthode d'analyse qui soit commune aux vingt-sept États membres, réduisant le risque d'une hétérogénéité de pratiques qui fragiliserait la portée et l'efficacité de l'affichage environnemental.

La rapporteure note par ailleurs que, jusqu'à présent, aucun État-membre n'a rendu obligatoire un tel affichage environnemental : l'approche de l'affichage environnemental est essentiellement française. La plupart des autres pays ont plutôt tendance à privilégier les écolabels (logo distinguant les meilleurs produits pour l'environnement au sein d'une catégorie selon leur conformité à un cahier des charges) assortis à un contrôle plus ou moins sévère des autres types d'allégations environnementales via la législation générale de protection du consommateur. À noter toutefois que dans le secteur alimentaire, des initiatives privées se déploient, notamment la méthodologie Eco-score s'appuyant sur des données publiques et portée par un consortium privé. Elle est mise en oeuvre hors des frontières françaises : en Belgique par le distributeur Colruyt, en Allemagne par le distributeur Lidl à Berlin.

En France, l'article 15 de la loi AGEC, modifié par le présent projet de loi, établit une définition de l'affichage environnemental, prolongeant les dispositions du Grenelle, et prévoit une expérimentation de dix-huit mois afin d'évaluer différentes méthodologies et modalités d'affichage. Un appel à candidature dans le secteur alimentaire, lancé entre septembre 2020 et mars 2021, a permis de recueillir les propositions de 20 structures pour tester un tel dispositif d'affichage (Carrefour, Les Mousquetaires, Interbev, Elior, Yuka, Bearing Point, Eiko, etc.). Une telle expérimentation a également été lancée, dans le secteur de l'habillement, le 11 février 2021. Pilotée par l'Ademe, elle a déjà recueilli des demandes de participation émanant de 120 organismes.

Le socle technique français démontre donc la faisabilité de la mise en oeuvre de cet affichage environnemental. En outre, depuis janvier 2021, dans le cadre du Plan France Relance, l'Ademe finance les entreprises qui mettent en oeuvre une démarche d'affichage environnemental.

II. Le dispositif envisagé représente une avancée notable et prometteuse en matière d'information des consommateurs, bien que son effectivité reste fragilisée par plusieurs « points de fuite »

L'ensemble des études et enquêtes d'opinion réalisées en la matière indiquent que les consommateurs sont favorables à l'obtention d'une information plus grande sur l'impact environnemental de leurs produits, et qu'ils adapteraient leurs comportements d'achat en fonction de ces informations. Une récente étude16(*) de l'Institut national de la consommation (INC), conclut par exemple que le principal critère de décision dans le choix d'un produit est, dans 44 % des cas, l'origine et la qualité du produit et, dans 38 % des cas, une mise en perspective du prix et des différentes informations que le consommateur peut trouver sur le produit.

Compte tenu de la contribution importante des achats des ménages à la lutte contre le réchauffement climatique, la commission soutient donc tant l'objectif de le rendre obligatoire pour certains secteurs que la méthode, reposant sur des expérimentations de la faisabilité avant généralisation.

Elle rappelle par ailleurs, à l'instar du Conseil économique, social et environnemental (CESE)17(*), que l'instauration de l'étiquette énergétique en 1984 a conduit avec efficacité à modifier les processus de choix des appareils électroménagers, pour 75 % des consommateurs, et qu'elle a « en corollaire [...] pratiquement fait disparaître du marché les appareils trop énergétivores ».

En outre, alors que la concurrence en matière de produits de grande consommation repose fréquemment sur la recherche du plus bas prix, un tel affichage environnemental permettrait de contribuer, dans une certaine mesure, à l'instauration d'une concurrence « vertueuse », favorable tant à l'innovation (écoconception, substitution de matériaux entrant dans la composition des produits, etc.) qu'à la préservation de l'environnement. Il s'agit là d'une condition sine qua non, aux yeux de la commission, pour que la transition énergétique ne s'accompagne pas d'un ralentissement de la croissance économique.

Interrogé par la rapporteure sur le coût de mise en oeuvre de ce dispositif pour les entreprises, le Gouvernement a indiqué que le coût moyen est estimé à 150 euros par référence, et qu'il varie en fonction de la taille des entreprises, du nombre de références et des possibilités d'internaliser ou non l'expertise.

L'imprécision des réponses gouvernementales quant aux modalités pratiques de détermination de l'impact environnemental est toutefois regrettable. Elles reposeront, pour l'essentiel, sur la base de données « Base Impacts » mise en oeuvre par l'Ademe et accessible gratuitement. Si elle n'est pas suffisamment complète pour un produit donné, l'entreprise pourra faire appel à d'autres bases de données d'ACV ou construire ses propres jeux de données, une perspective plutôt floue qui appellera une grande vigilance du Parlement sur les décrets de mise en oeuvre.

La méthode de l'analyse du cycle de vie (ACV),
socle de l'affichage environnemental envisagé

L'article 1er prévoit que le calcul de l'impact environnemental des produits repose sur la méthode de l'ACV, qui représente la compilation et l'évaluation des entrants, des sortants, ainsi que des impacts environnementaux potentiels d'un ensemble de produits au cours de leur cycle de vie18(*). L'ACV est multicritères et permet ainsi d'établir une vision globale des impacts d'un produit pour éviter les transferts de pollution (une diminution de certains impacts ne doit pas être accompagnée par des aggravations d'autres impacts).

Elle est calculée selon une modélisation du cycle de vie d'un produit incluant les grandes étapes, de l'extraction des matières premières jusqu'à la fin de vie en incluant la production, la distribution et l'utilisation. Plusieurs indicateurs environnementaux sont étudiés (jusqu'à 16 en ce qui concerne la méthode européenne PEF). À titre d'exemple, le référentiel français pour l'affichage environnemental des lessives a retenu les indicateurs suivants : dérèglement climatique, écotoxicité aquatique et consommation de ressources.

La pollution liée au transport du produit est calculée dans le cadre des phases de distribution du produit en prenant en compte le mode de transport, le type de carburant utilisé et les distances parcourues. L'impact des déchets est calculé à travers la phase « fin de vie » du produit (la modélisation inclue le schéma moyen de gestion des déchets français).

Pour autant, le dispositif proposé par cet article 1er du projet de loi, s'il va dans le bon sens, présente d'importants écueils, qui fragilisent son efficacité.

Premièrement, il ne prévoit pas les garde-fous nécessaires pour s'assurer que les expérimentations soient effectivement lancées rapidement après l'adoption de la loi. Si leur durée maximale est fixée à cinq ans à compter de l'adoption de la loi, ce délai peut sembler particulièrement long, notamment car il ne tient pas compte du fait que certains secteurs sont déjà avancés dans cette démarche. Un démarrage de l'expérimentation intervenant tardivement représenterait donc un coup d'arrêt inutile dans le déploiement de ce processus. 

Deuxièmement, aucun dispositif de sanction n'est aujourd'hui envisagé, réduisant par conséquent la portée normative et l'effectivité de cette mesure lorsqu'elle est rendue obligatoire.

Troisièmement, la rédaction actuelle prévoit que seul l'affichage concernant les produits agricoles, sylvicoles et alimentaires prenne en compte les externalités environnementales des systèmes de production évaluées scientifiquement. Or rien ne justifie que la rigueur de l'analyse ne soit exigée que pour ces trois secteurs ; il importe qu'elle s'applique à toutes les catégories de biens et services.

Quatrièmement, l'efficacité de l'affichage environnemental dépend fortement de son caractère rapidement et aisément visible par le consommateur. En l'espèce, tant l'étiquetage que le marquage et l'affichage dématérialisé sont des options ouvertes au choix du producteur. Il semble au contraire préférable que la voie dématérialisée, qui implique une action proactive du consommateur, ne soit ouverte qu'aux situations dans lesquelles une impossibilité technique empêche de recourir à l'apposition directe de cet affichage sur l'emballage du produit.

Cinquièmement, les versions successives du régime applicable à l'affichage environnemental (créé par la loi AGEC et mise en oeuvre de façon volontaire, faculté devenant obligation dans cet article 1er) fragilisent la lisibilité du droit dès lors qu'aucune codification n'est prévue de ce dispositif.

III. La position de la commission - Renforcer et garantir l'efficacité du dispositif, accélérer sa mise en oeuvre, améliorer la lisibilité du droit

La commission partage l'objectif recherché par cet article 1er, ainsi que son principal dispositif : la mise en place d'un affichage environnemental obligatoire pour certaines catégories de biens et services.

En conséquence, afin de pallier les insuffisances relevées supra et à l'initiative de la rapporteure pour avis, la commission a adopté un amendement COM-1586 proposant une nouvelle rédaction de cet article afin :

- d'accélérer la mise en oeuvre de cet affichage environnemental, en fixant une date butoir pour le lancement des expérimentations, qui devra avoir lieu dans les dix-huit mois qui suivent l'adoption de la présente loi, et en prévoyant que les expérimentations seront lancées prioritairement dans les secteurs déjà avancés dans cette démarche ;

- de renforcer la robustesse des analyses de l'impact environnemental, en prévoyant que les externalités environnementales de tous les biens et services concernés devront être évaluées scientifiquement, et non uniquement celles des secteurs agricole, sylvicole et alimentaire ;

- de garantir l'effectivité du dispositif, en créant un dispositif de sanction en cas de manquement (3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale) et en sécurisant les modalités d'affichage de l'impact, qui ne pourra être accessible par voie électronique qu'à la condition que des contraintes techniques empêchent qu'il soit apposé par marquage ou étiquetage sur le produit ;

- d'améliorer la lisibilité du droit en précisant le champ des produits concernés, en l'espèce ceux mis sur le marché national, pour plus de sécurité juridique, et en codifiant l'ensemble des dispositions relatives à l'affichage environnemental dans le code de l'environnement ;

- de clarifier la rédaction de certaines dispositions de cet article 1er.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II

Encadrer et réguler la publicité
Article 4 (avis)

Interdiction de la publicité sur
la commercialisation ou la promotion des énergies fossiles

Cet article vise à interdire la publicité sur la commercialisation ou la promotion des énergies fossiles.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté 3 amendements pour :

- préférer la notion de « combustibles solides, liquides ou gazeux fossiles » à celle d'« énergies fossiles », plus précise juridiquement ;

- exclure les biocarburants dont « le contenu biogénique est au moins égal à 50 % » ;

- préserver les obligations d'information du consommateur (comparateur d'offres du Médiateur national de l'énergie - MNE -, campagne d'information sur l'extinction des tarifs réglementés de vente de gaz - TRVG -, informations sur l'utilisation rationnelle de l'énergie ou les offres ou contrats de fourniture).

La commission des affaires économiques propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Prévu par le projet de loi initial, l'article vise à interdire la publicité sur la commercialisation ou la promotion des énergies fossiles.

Le rapporteur relève plusieurs difficultés de fond :

l'article aurait un champ d'application limité, puisque la publicité sur les énergies fossiles est en réalité peu développée dans les médias ;

ce champ d'application serait de surcroît flou, dans la mesure où la notion d'« énergie fossile » est peu juridique ;

il induirait une perte de recettes de 15 à 20 millions d'euros, selon l'étude d'impact19(*) annexée au projet de loi ;

l'essentiel de la définition du dispositif serait renvoyé à un « décret en Conseil d'État », ce qui dessaisirait le législateur de sa compétence, alors même que le dispositif prévoit des sanctions.

Plus grave, le rapporteur relève que le décret prévu doit déterminer :

la liste des énergies fossiles concernées et les règles applicables aux énergies renouvelables ;

les modalités d'application du dispositif « en tenant compte notamment des exigences d'un bon accès du public, en particulier les personnes ayant un revenu modeste, à l'information relative aux prix des énergies concernées, ainsi que des obligations légales ou réglementaires des fournisseurs et distributeurs d'énergie ».

Interrogé sur ces points, le Gouvernement a apporté au rapporteur quelques précisions.

Tout d'abord, il a indiqué qu'« un biocarburant pur n'est [...] pas soumis à l'interdiction prévue par cet article » et que « la ministre a évoqué au banc20(*) une limite qui pourrait être fixée à 50 % minimum » pour les biocarburants mêlant énergies fossile et renouvelable.

De plus, il a précisé que les obligations légales ou réglementaires des fournisseurs ou distributeurs d'énergie qui pourraient être fixées par décret seraient celles liées à l'utilisation rationnelle de l'énergie (articles L. 224-1 du code de l'environnement), aux offres ou contrats de fourniture (articles L. 224-3 à L. 224-7 du code de la consommation) ou à l'extinction des tarifs règlementés de vente du gaz (TRVG) (article 63 de la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 201921(*)).

Le rapporteur juge incompréhensible que le dispositif mette sur le même plan les énergies fossiles et les énergies renouvelables, emportant de surcroît un risque de déstabilisation de la filière française des biocarburants : le bioéthanol, le biogazole ou encore le biogaz.

De plus, il relève que l'articulation de l'interdiction de la publicité avec les obligations d'information, à destination du grand public, est perfectible : il en va ainsi au premier chef du « comparateur d'offres », institué par la loi « Énergie-Climat »22(*), par lequel le Médiateur national de l'énergie (MNE) recense les offres de l'ensemble des fournisseurs d'énergie, mais aussi de la campagne de communication relative à l'extinction des TRVG, prévue par cette même loi23(*).

C'est pourquoi le rapporteur a présenté plusieurs amendements (COM-1869, COM-1870 et COM-1872) visant à :

- préférer la notion de « combustibles solides, liquides ou gazeux fossiles » à celle d'« énergies fossiles », plus précise juridiquement ;

- exclure les biocarburants dont « le contenu biogénique est au moins égal à 50 % » ;

- préserver les obligations d'information du consommateur (comparateur d'offres du MNE, campagne d'information sur l'extinction des TRVG, informations sur l'utilisation rationnelle de l'énergie ou les offres ou contrats de fourniture).

La commission des affaires économiques propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 4 bis A (avis)

Précision des pratiques commerciales trompeuses
en matière environnementale

Cet article précise le régime des pratiques commerciales trompeuses en :

- y faisant figurer les allégations erronées sur l'impact environnemental d'un bien ou d'un service ;

- y précisant les types d'engagement des annonceurs dont le caractère erroné est constitutif d'une telle pratique, pour y faire figurer ceux qui concernent l'impact environnemental du bien ou du service.

Sur la proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté un amendement visant à rehausser la portée environnementale de cet article en précisant que tout engagement en matière environnementale reposant sur des allégations fausses ou de nature à induire en erreur relève de ce régime, et non uniquement ceux relatifs à l'impact environnemental du produit ou service.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

La commission juge utile la précision apportée au b du 2° de l'article L. 121-2 du code de la consommation relative aux allégations fausses portant sur les caractéristiques essentielles du produit, qui tient compte de l'évolution de la législative portant sur l'affichage de l'impact environnemental du bien ou service. Désormais, un producteur souhaitant communiquer sur ledit impact devra être en mesure d'attester que ses allégations, indications ou présentations sont exactes ou, à tout le moins, ne sont pas de nature à induire en erreur.

En revanche, la seconde précision, qui précise qu'un engagement erroné en matière d'impact environnemental du produit relève du régime des pratiques commerciales trompeuses, semble inutilement restrictive. Sur proposition de la rapporteure pour avis, la commission a adopté un amendement COM-1588 visant à préciser que tout engagement en matière environnementale, et non uniquement lorsqu'il porte sur l'impact du produit, peut relever de ce régime lorsqu'il repose sur des allégations fausses ou induisant en erreur. Ce faisant, un producteur s'engageant à compenser ses émissions de gaz à effet de serre de telle ou telle façon, dans le but notamment d'en faire un atout commercial, mais qui manquerait à son engagement, s'exposerait aux sanctions prévues dans le cadre de ce régime24(*). Comme pour les autres pratiques commerciales trompeuses, les agents de la DGCCRF et le juge seront en mesure d'apprécier la bonne foi ou non du producteur avant de qualifier juridiquement l'engagement non tenu.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 bis B (avis)

Renforcement des sanctions en matière de pratique commerciale trompeuse liée à une allégation environnementale

Cet article entend alourdir l'un des éléments de la sanction encourue lorsque la pratique commerciale trompeuse consiste à laisser entendre ou à donner l'impression qu'un bien ou un service a un effet positif, ou est sans incidence, sur l'environnement, en augmentant de 50 % à 80 % la partie de l'amende exprimée en pourcentage des dépenses engagées en vue de cette pratique.

Sur la proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté un amendement visant à supprimer la nouvelle définition d'une pratique commerciale trompeuse que cet article crée, tout en conservant l'alourdissement de la sanction.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Les pratiques commerciales trompeuses (PCT) représentent une atteinte importante à l'équité concurrentielle et à la bonne information du consommateur, deux piliers du bon fonctionnement du marché.

Si la majorité des sanctions pour PCT relèvent du domaine transactionnel, et non d'une décision du juge, il importe de s'assurer que les sanctions encourues, notamment en matière pénale, soient suffisamment dissuasives.

Source : Commission des affaires économiques, à partir des données DGCCRF.

Source : Commission des affaires économiques, à partir des données DGCCRF.

En particulier, celles en matière environnementale emportent un nombre de conséquences dommageables potentiellement plus important que les autres PCT, puisqu'elles peuvent concerner à la fois la préservation de l'environnement, de la biodiversité, de la santé humaine, etc. C'est la raison pour laquelle la commission souscrit à l'alourdissement des sanctions dans le cas de pratiques qui visent à présenter volontairement des produits comme plus vertueux d'un point de vue écologique que ce qu'ils sont en réalité.

Pour autant, la rédaction actuelle de l'article 4 bis B entend ajouter de nouvelles conditions d'incrimination, par ailleurs trop floues pour être conformes au principe de légalité des délits et des peines (laisser entendre, donner l'impression), ce que la commission juge superfétatoire et potentiellement contreproductif. En outre, elle précise que la sanction prononcée fait l'objet d'un affichage ou d'une diffusion par la presse écrite ou par tout autre moyen de communication électronique, et qu'elle figure également pendant trente jours sur le site internet de la personne morale condamnée.

Or les dispositions de l'article L. 132-4 du code de la consommation prévoient déjà qu'en cas de condamnation pour pratique commerciale trompeuse, le tribunal ordonne, par tous moyens appropriés, l'affichage ou la diffusion de l'intégralité ou d'une partie de la décision ou d'un communiqué informant le public des motifs et du dispositif de celle-ci et qu'il peut, de plus, ordonner la diffusion, aux frais de la personne condamnée, d'une ou de plusieurs annonces rectificatives.

Sur proposition de la rapporteure pour avis, la commission a donc adopté un amendement COM-1589 qui supprime la nouvelle définition envisagée de la PCT en matière environnementale ainsi que les dispositions relatives à l'affichage de la sanction, tout en clarifiant juridiquement l'alourdissement de la sanction.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 bis C (avis)

Interdiction de la mention de la neutralité carbone dans une publicité
et obligation de faire figurer l'impact environnemental
des produits dans les publicités

Cet article entend :

- interdire, dans une publicité, le fait d'affirmer à tort qu'un produit ou un service est neutre en carbone ou sans conséquence négative sur le climat ;

- pour les produits soumis à l'affichage obligatoire de leur impact environnemental en application de l'article 1er, rendre obligatoire cet affichage dans les publicités qui en font la promotion.

Sur la proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté un amendement visant à interdire totalement, dans une publicité, la mise en avant de la neutralité carbone d'un produit, d'un service ou d'une activité, ou du fait qu'ils seraient dépourvus de conséquence négative sur l'environnement. De même, de telles mentions sur l'emballage ou le produit ne seraient plus autorisées. Elle propose également de circonscrire cet article 4 bis C à cette seule disposition, et de transférer dans l'article 4, qui traite déjà des publicités, les dispositions relatives à la mention obligatoire de l'impact environnemental dans les publicités.

Enfin, la commission propose que soit traduite concrètement la proposition C2.3 de la Convention citoyenne pour le climat et a adopté à l'article 4 un amendement de la rapporteure pour avis qui prévoit une mention relative aux dangers de la surconsommation au sein des publicités (hors biens alimentaires, médicaux et culturels).

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

La neutralité carbone, concept scientifique mis en avant par de nombreuses organisations (entreprises, associations, etc.) afin de faire connaître leurs efforts en matière de lutte contre le réchauffement climatique, consiste à séquestrer autant de carbone qu'il n'en est émis, de telle façon que son niveau de concentration dans l'atmosphère soit stabilisé et que la température globale de la planète le soit également.

Face aux conséquences du réchauffement climatique, les États se sont engagés, dans l'accord de Paris, à atteindre cet objectif de neutralité carbone d'ici la deuxième moitié du XXIe siècle, chacun reprenant cet objectif dans des stratégies nationales. Deux leviers doivent être actionnés pour l'atteindre : la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la séquestration du CO² dans des puits biologiques ou technologiques.

Source : Ademe.

Pour autant, ainsi que le note l'Ademe dans une note de mars 202125(*), « individuellement ou à leur échelle, les acteurs économiques, collectivités et citoyens qui s'engagent pour la neutralité carbone, ne sont, ni ne peuvent devenir, ou se revendiquer, neutres en carbone, ce qui n'a pas de sens à leur échelle ».

En effet, les organisations qui mettent en avant leur neutralité carbone dans le cadre des publicités ne comptabilisent généralement que leurs émissions directes de gaz à effet de serre, sans prendre en compte les émissions indirectes « qui interviennent en dehors de l'organisation ou du territoire mais qui sont nécessaires à son fonctionnement » et qui représentent environ 80 % de leurs émissions totales.

Par conséquent, le consommateur pourrait être induit en erreur lorsque la neutralité carbone est utilisée comme argument commercial, que ce soit sur le produit, sur son emballage ou dans une publicité en faisant la promotion.

Sur proposition de la rapporteure pour avis, la commission a donc adopté un amendement COM-1590 qui interdit, dans une publicité, le fait d'affirmer qu'un produit, un service ou une activité est neutre en carbone ou dépourvu de conséquence négative sur le climat, ainsi que toute autre formulation ayant une finalité et une signification similaires. Cet amendement vise également à ne plus autoriser ces mentions sur les produits ou leur emballage.

Par ailleurs, la commission a également adopté un amendement COM-1591 de la rapporteure pour avis à l'article 4 du projet de loi, afin que les publicités intègrent désormais une mention relative aux dangers de la surconsommation. Cette mention ne figurerait pas dans les publicités pour des biens alimentaires, culturels et médicaux. Ce faisant, la commission entend traduire concrètement la proposition C2.3 de la Convention citoyenne pour le climat : « mettre en place des mentions pour inciter à moins consommer ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 5 bis (avis)

Publication d'un rapport annuel évaluant l'impact environnemental
de la consommation de contenus audiovisuels

Cet article vise à confier à l'Arcep et au CSA la publication annuelle d'un rapport mesurant l'impact environnemental de la consommation de contenus audiovisuels.

Sur la proposition du rapporteur pour avis Daniel Gremillet, la commission a adopté trois amendements :

- un amendement supprimant le caractère annuel de la publication du rapport ;

- deux amendements modifiant le périmètre du rapport.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. Le dispositif envisagé - La publication annuelle d'un rapport commun à l'Arcep et au CSA visant à communiquer sur l'impact environnemental lié à la consommation de contenus audiovisuels

L'article 5 bis vise à confier à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) et au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) la réalisation d'un rapport annuel sur l'impact environnemental de la consommation de contenus audiovisuels, notamment en matière de consommation énergétique et d'émissions de gaz à effet de serre.

La publication annuelle de ce rapport s'inscrit dans une démarche de renforcement de l'information et de la responsabilisation des consommateurs de contenus audiovisuels.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article additionnel adopté avec un soutien marqué de la majorité

L'article 5 bis est un article additionnel au projet de loi initial introduit lors de l'examen en commission spéciale. Il a été modifié en séance par l'amendement n° 4506 de la rapporteure Mme Aurore Bergé (LREM - Yvelines), adopté avec l'avis favorable de la majorité et du Gouvernement. La modification apportée consiste à préciser que l'Arcep et le CSA réalisent ce rapport, et non l'Arcep en lien avec le CSA.

III. La position de la commission - Des modalités de publication du rapport à simplifier et une ambition à rehausser

La commission rappelle son soutien à la nécessité de mieux informer les consommateurs de l'empreinte environnementale des activités numériques, dont la consommation de médias audiovisuels. Toutefois, la commission a adopté trois amendements qui visent à modifier le périmètre du rapport et ses modalités.

Premièrement, l'amendement COM-1901 du rapporteur pour avis, qui supprime le caractère annuel de la publication du rapport. En effet, les facteurs d'émission qui seront mis en évidence par le rapport sont peu susceptibles de varier d'une année à l'autre, ce qui ne nécessite pas forcément une mise à jour annuelle à des fins d'information du consommateur.

Deuxièmement, l'amendement COM-1902 du rapporteur pour avis, qui modifie le périmètre du rapport pour appréhender la diffusion de services et médias audiovisuels au sens large, la notion de services et médias audiovisuels à la demande (SMAD) étant plus restrictive et ne désignant pas l'ensemble des usages en matière de consommation audiovisuelle.

Troisièmement, l'amendement COM-1903 du rapporteur pour avis, qui élargit le champ d'étude du rapport à l'ensemble de la chaîne de valeur économique nécessaire à la consommation de contenus audiovisuels. Ainsi, le rapport appréhendera également, selon une analyse en cycle de vie (AVC), les facteurs d'émission liés à la fabrication des terminaux et périphériques de connexion ainsi qu'à l'exploitation des équipements de réseaux et des centres de données nécessaires à la consommation de contenus audiovisuels.

L'approche promue par ce troisième amendement est celle actuellement choisie par le pôle numérique commun de l'Arcep et du CSA, créé en mars 2020, qui travaillent ensemble dans la continuité de leur rapport Pour un numérique soutenable. Une telle approche facilitera également la communication à destination des usagers et consommateurs.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 5 ter (avis)

Extension des compétences et du pouvoir de sanction de l'Arcep
en matière environnementale

Cet article précise, premièrement, la définition des acteurs du secteur des communications électroniques dans le code des communications électroniques et des postes (CPCE).

Deuxièmement, cet article introduit une obligation pour ces acteurs de fournir à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) des documents et des informations relatifs à l'impact environnemental de leur activité, au risque d'être sanctionnés financièrement en cas de manquement à cette obligation.

Sur la proposition du rapporteur pour avis Daniel Gremillet, la commission a adopté deux amendements :

- un amendement élargissant le pouvoir de collecte de données environnementales de l'Arcep ;

- un amendement de coordination rédactionnelle.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. Le dispositif envisagé - Une extension des pouvoirs de collecte de données et de sanction de l'Arcep en matière environnementale

Premièrement, l'article 5 ter complète l'article L. 32 du Code des postes et des communications électroniques (CPCE) pour intégrer de nouvelles définitions à des termes régulièrement mentionnés dans le Code : les systèmes d'exploitation, les fournisseurs de systèmes d'exploitation, les centres de données et les opérateurs de centres de données.

Deuxièmement, l'article 5 ter renforce le pouvoir de collecte de données de l'Arcep en matière environnementale. En effet, si l'Arcep collecte déjà des données environnementales auprès des opérateurs de réseaux, il lui est également nécessaire de pouvoir recueillir des informations et des documents auprès d'autres opérateurs, tels que les opérateurs de centre de données et les fournisseurs de systèmes d'exploitation. Il s'agit pour l'Arcep de disposer d'éléments relatifs à l'ensemble de la chaîne de valeur numérique.

Troisièmement, l'article 5 ter modifie l'article L. 36-11 du CPCE afin de rendre le pouvoir de sanction de l'Arcep applicable aux opérateurs de centres de données, aux fabricants de terminaux, aux fournisseurs de systèmes d'exploitation et aux équipementiers de réseaux. De manière complémentaire à ces dispositions, une nouvelle sanction est créée pour ces acteurs en cas de non-respect de leurs obligations de transmission d'informations et de documents permettant d'apprécier leur empreinte environnementale. La sanction pécuniaire prévue est identique à celle existante pour les acteurs des communications électroniques.

Enfin, dans la continuité des dispositions précédentes, l'article 5 ter modifie l'article L. 135 du CPCE relatif au rapport d'activité de l'Arcep afin de compléter les exigences de contenu de l'état de l'Internet par des informations relatives à l'empreinte environnementale du secteur des communications électroniques, des terminaux et des centres de données.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article additionnel introduit par souci de prendre en compte l'empreinte environnementale du numérique dans le projet de loi

L'article 5 ter est un article additionnel au projet de texte initial introduit par l'amendement n° 7187. Cet amendement, présenté par le groupe La République en Marche (LREM), a été adopté en séance avec l'avis favorable du Gouvernement.

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale s'inscrivent dans la continuité des travaux du Sénat sur l'empreinte environnementale du numérique et visent, symboliquement, à introduire des dispositions relatives au numérique dans ce projet de loi de loi.

III. La position de la commission - Des dispositions qui s'inscrivent tout à fait dans la continuité des travaux du Sénat sur l'empreinte environnementale du numérique

La commission rappelle son soutien à la nécessité de mieux informer les consommateurs de l'empreinte environnementale des activités numériques. La commission est favorable aux dispositions de cet article qui s'inscrivent dans la continuité des travaux du Sénat sur l'empreinte environnementale des activités numériques et dans la continuité des évolutions des activités de l'Arcep.

Toutefois, la commission a adopté deux amendements : l'amendement COM-1904 du rapporteur pour avis visant à étendre le pouvoir de collecte des données environnementales de l'Arcep aux services de communication au public en ligne, afin de compléter le dispositif, ainsi que l'amendement COM-1905 du rapporteur pour avis permettant d'opérer les coordinations rédactionnelles nécessaires.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 6 (supprimé) (avis)

Pouvoir de police de la publicité confié au maire

Cet article entend confier aux communes, y compris lorsqu'elles n'ont pas adopté de règlement local de publicité (RLP), le pouvoir de police de la publicité extérieure, aujourd'hui exercé dans ce cas par le représentant de l'État dans le territoire. Il prévoit également, dès lors qu'un EPCI est compétent en matière de PLU ou de RLP, le transfert automatique au profit de son président des prérogatives en matière de police de la publicité exercées par les maires.

Sur la proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté un amendement visant à supprimer cet article.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de supprimer cet article.

S'il est essentiel de s'assurer que les problématiques de nature locale soient traitées au plus près des citoyens, il convient également de s'assurer que les élus locaux disposent des ressources techniques et financières permettant de garantir la portée effective du pouvoir ainsi transféré.

Or en l'espèce, les différentes associations d'élus locaux ont mis en garde la rapporteure sur la complexité que représenterait l'exercice de ce pouvoir par l'exécutif des communes les plus petites (notamment celles en-dessous de 10 000 habitants).

Si le maire dispose aujourd'hui déjà à lui seul de certaines prérogatives propres détachées de la compétence en matière de police de la publicité (et donc y compris lorsque la commune n'est pas couverte par un RLP), par exemple en matière d'interdiction de la publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque, ainsi que d'autorisation d'emplacements de bâches comportant de la publicité et d'installation de dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires, l'ampleur de ces prérogatives reste limitée.

Or cet article 6 prévoit de transférer au maire le pouvoir général de police de la publicité, exercé aujourd'hui par le préfet lorsque la collectivité ne s'est pas dotée d'un RLP, ce qui représente un alourdissement de leurs charges potentiellement élevé. En effet, d'ici 2024, seules 1 300 communes seront couvertes par un RLP, de même que 180 EPCI26(*), ce qui laissera une large part du territoire non couvert, où la police de la publicité sera exercée par le maire en lieu et place du préfet, sans pour autant qu'il ne dispose toujours de l'ingénierie technique pour faire respecter le règlement national de publicité.

Source : Commission des affaires économiques, à partir des données DGALN.

Ce transfert n'émanant pas d'une demande particulière des élus locaux, il semblerait qu'il permette avant tout à l'État de se désengager d'une compétence chronophage, sujette à des contentieux fréquents, ce qui pourrait par ailleurs nuire au respect effectif des prescriptions nationales en matière de publicité.

Sur proposition de la rapporteure pour avis, la commission a donc adopté un amendement COM-1592 qui supprime ce transfert du pouvoir de police de la publicité du préfet vers le maire dans le cas où une commune ne s'est pas dotée de RLP.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de supprimer cet article.

Article 7 (avis)

Possibilité pour le règlement local de publicité d'encadrer les publicités
à l'intérieur des vitrines

Cet article ouvre la possibilité qu'un RLP fixe des prescriptions (surface, hauteur, horaires d'extinction, etc.) applicable aux publicités et enseignes lumineuses à l'intérieur des vitrines. Il instaure également, dans le cas de publicités ou enseignes mises en place avant la présente loi qui contreviendraient auxdites prescriptions, un délai de mise en conformité de deux ans.

Sur la proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté un amendement visant à supprimer la possibilité qu'un RLP puisse réglementer la hauteur des publicités et enseignes lumineuses intérieures.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

La possible soumission des publicités et enseignes lumineuses intérieures à des prescriptions environnementales représente une avancée utile, tant en matière de protection du cadre de vie que de préservation de l'environnement.

Alors que celles situées en extérieur doivent respecter des normes techniques fixées par arrêté ministériel27(*), rien n'est aujourd'hui prévu pour les enseignes et publicités lumineuses intérieures (hormis les prescriptions générales en matière d'ordre public), qui contribuent pourtant également au phénomène de pollution lumineuse, sans que l'intérêt économique ne soit bien établi.

En revanche, soumettre ces publicités et enseignes à des prescriptions en matière de hauteur semble inutilement restrictif, cette mesure ne participant en rien à la poursuite des objectifs environnementaux.

Sur proposition de la rapporteure pour avis, la commission a donc adopté un amendement COM-1593 qui supprime la possibilité que le RLP intègre des prescriptions relatives à la hauteur des publicités et enseignes lumineuses intérieures et qui supprime les dispositions superflues de cet article.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 (avis)

Interdiction de la distribution d'échantillons aux consommateurs
sans demande de leur part

Cet article interdit à compter du 1er juillet 2022 la fourniture à un consommateur, sans demande de sa part, d'échantillons de produits dans le cadre d'une démarche commerciale et prévoit une dérogation dans le cas des échantillons contenus dans les publications de presse. Il entend également prescrire que soit demandé au consommateur de fournir lui-même le contenant nécessaire au recueil de l'échantillon.

Sur la proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté deux amendements visant à supprimer les dispositions superfétatoires relatives aux demandes de contenant qu'un commerçant doit formuler à l'égard de son client, considérant cette mesure inutile et traduisant une vision irréaliste des relations entre un commerçant et un client.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

La commission rejette fermement l'idée que ce soit le rôle de la loi d'indiquer aux vendeuses et vendeurs les mots qu'ils doivent prononcer à destination de leurs clients ; c'est pourtant ce qu'envisage explicitement cet article 7 en prévoyant que les commerçants devront proposer au consommateur de fournir lui-même le contenant pour y déposer l'échantillon. Pour la commission, la loi n'a pas à entrer dans ce niveau de détails.

En outre, le dispositif traduit une compréhension erronée du parcours d'achat : l'échantillon étant obtenu bien souvent en fin d'achat, il ne sert plus à rien de proposer au client de fournir lui-même le contenant, sauf à imaginer qu'il retourne à domicile le chercher pour revenir en magasin obtenir l'échantillon...

Sur proposition de la rapporteure pour avis, la commission a donc adopté un amendement COM-1594 qui supprime l'obligation faite au commerçant de proposer au client de fournir lui-même son propre contenant. Elle a également adopté amendement COM-1595 de la rapporteure qui supprime le fait que le décret doive définir ce qu'est un échantillon, cette notion n'étant pas source de confusion.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III

Accélérer le développement de la vente en vrac et de la consigne du verre
Article 11 (avis)

Surface consacrée à la vente en vrac dans les commerces

Cet article prescrit aux commerces de détail de plus de 400 m² de consacrer d'ici 2030 à la vente de produits sans emballage primaire, y compris le vrac, 20 % de leur surface de vente de produits de grande consommation. Il prévoit également que cette obligation puisse être atteinte via un dispositif d'effet équivalent exprimé en nombre de références ou en proportion du chiffre d'affaires. Il renvoie à un décret la précision des objectifs à atteindre en fonction de plusieurs critères comme les exigences sanitaires ou les spécificités propres à certains types de commerces.

Il précise également que l'action des pouvoirs publics vise à encourager ce canal de vente en définissant un cadre réglementaire qui lui soit adapté.

Enfin, il interdit à compter de 2025 les emballages en polystyrène.

Sur la proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté deux amendements visant à :

- sécuriser juridiquement les entreprises en distinguant plus clairement la règle selon le type de commerce auquel elle s'applique ;

- prévoir que ne seront interdits à compter de 2025 que les emballages en polystyrène qui n'auront pas intégré de filière de recyclage.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

La commission salue l'évolution de cet article, d'un dispositif non normatif relevant de la déclaration d'intention lors du projet de loi initial à une mesure normative soutenant effectivement le développement de la vente en vrac, dans le texte qui lui est soumis.

Il importe en effet, après que le législateur ait entendu en 2020 créer un premier cadre réglementaire en faveur du vrac, de favoriser désormais son déploiement effectif dans l'ensemble des grandes surfaces.

La commission émet toutefois des doutes quant au principe économique sous-jacent, aux termes duquel l'offre créerait sa propre demande. Il lui semble en effet que si l'intérêt des consommateurs était si fort pour le vrac qu'une surface de vente de 20 % devait lui être consacrée28(*), les commerçants lui auraient déjà accordé une telle place dans leurs rayons. L'ajout en commission spéciale à l'Assemblée nationale de la référence aux produits présentés sans emballage primaire, qui permet d'intégrer à l'objectif les rayons de fruits, légumes, de fromage et de viande à la découpe, est à cet égard une avancée bienvenue, qui tient davantage compte des réalités du commerce.

La commission souligne par ailleurs que la mise en place de l'obligation de vrac nécessitera une refonte importante des outils de production (adaptation des recettes car certains produits évoluent au cours du stockage, des conditionnements, des modes d'approvisionnement), de la chaîne logistique (adaptation du transport, adaptation du stockage, et des espaces de vente pour la mise en place des nouveaux mobiliers).

En effet, aucune de ces étapes n'est, à ce jour, adaptée pour absorber des volumes grandissants de produits destinés à être présentés en vrac. Elle nécessitera donc, de la part des opérateurs, des investissements importants en recherche et développement afin de garantir la bonne conservation des produits pour lesquels la vente en vrac n'est, pour le moment, pas pratiquée et, le cas échéant, développer des solutions techniques.

Elle tient également à rappeler que le vrac ne peut représenter l'horizon indépassable du conditionnement des produits. L'emballage ne peut être vu simplement comme un déchet source de pollution : il est également le support sur lequel sont apposées les différentes mentions obligatoires et autres avertissements.

Surtout, il représente un outil primordial et essentiel de distinction du produit (marque, couleurs, images, jeux concours, recettes, histoire du produit, liens avec le terroir, slogan, démarche RSE, labels) ; il est le premier outil grâce auquel une entreprise communique sur son produit, à destination de ses clients comme de ceux qui ne connaîtraient pas encore la marque.

La commission souligne également qu'une des limites principales au vrac réside dans les considérations sanitaires. À cet égard, si le chiffre d'affaires du vrac en France a progressé de 41 % en 2019 pour atteindre 1,2 milliard d'euros, il ne peut être exclu un ralentissement de cette progression suite à la crise de la Covid-19, qui a subitement mis l'accent sur les risques inhérents au maniement tactile des produits.

Pour autant, il lui semble que tant l'objectif de 20 % de la surface de vente que la date de 2030, fixés dans l'article, sont raisonnables et réalistes.

En revanche, les dispositions de cet article 1er manquent grandement de clarté juridique :

- elles ne permettent pas de savoir si les produits vendus en vrac devront être obligatoirement des produits de grande consommation, ou si cette notion permet simplement de déterminer la surface au regard de laquelle la surface de vrac sera calculée. Par exemple, si une grande surface vend des produits de grande consommation sur 1 000 m², et d'autres produits sur 500 m², la surface consacrée au vrac devra être de 200 m² (20 % de 1 000) ; mais ces 200 m² devront-ils accueillir obligatoirement des PGC ?

- elle restent trop floues sur le concept de « dispositif d'effet équivalent exprimé en nombre de références ou en proportion du chiffre d'affaires », puisqu'elles ne précisent pas le fondement de cette équivalence. En outre, retenir un critère comme le nombre de références ne semble pas pertinent, dès lors qu'il ne dit rien de la part effective que ces références représentent dans les ventes du commerce. Le Gouvernement a ainsi confirmé à la rapporteure qu'une entreprise qui présenterait à la vente 20 % de ses références en vrac remplirait l'objectif, quand bien même ces références seraient négligeables dans ses ventes totales ;

- la disposition relative à l'action des pouvoirs publics (le I bis) relève de la déclaration d'intention et ne revêt pas de portée normative.

Sur proposition de la rapporteure pour avis, la commission a ainsi adopté deux amendements visant à rehausser l'ambition de cet article 11 en s'assurant de sa bonne appropriation par les acteurs économiques :

- l'amendement COM-1596 précise la répartition des obligations en fonction des types de commerce. Ceux vendant des produits de grande consommation seront assujettis à la règle des 20 % de surface de vente ; les autres commerces de détail concourent à cet objectif de développement du vrac par des dispositifs d'effet équivalent sur la réduction des déchets d'emballage, dont la teneur est définie par décret.

- l'amendement COM-1597 ne supprime à compter de 2025 que les seuls emballages en polystyrène qui n'auront pas intégré de filière de recyclage.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II

PRODUIRE ET TRAVAILLER
CHAPITRE IER

Verdir l'économie
Article 14 (avis)

Prise en compte de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC)
et de la stratégie nationale de la biodiversité (SNB)
dans la stratégie nationale de la recherche (SNR)

Cet article vise à garantir que la stratégie nationale de la recherche (SNR) soit prise en cohérence avec la stratégie nationale de la biodiversité (SNBC) et la stratégie nationale de la recherche (SNR).

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté un amendement prévoyant la prise en compte dans la SNR de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) ainsi que de la « loi quinquennale », ayant vocation à se substituer à la SNBC et à la PPE à compter de 2023.

La commission propose à la commission de l'aménagement d'adopter l'article ainsi modifié.

Prévu par le projet de loi initial, l'article vise à compléter la stratégie nationale de la recherche (SNR), prévue à l'article L. 111-6 du code de la recherche.

La deuxième phrase du deuxième alinéa de cet article dispose déjà que le ministre de la recherche veille à la cohérence de la SNR avec celle élaborée dans le cadre de l'Union européenne et la stratégie nationale de santé publique.

Le dispositif prévoirait également la nécessité d'une cohérence avec la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la stratégie nationale de la biodiversité (SNB).

Le rapporteur estime que les premiers décisionnaires de la SNR doivent bien demeurer la communauté scientifique et universitaire, les partenaires sociaux et économiques ainsi que les collectivités territoriales, qui participent à la concertation préalable prévue dans ce cadre.

Par ailleurs, il s'étonne de l'absence de deux documents programmatiques importants :

la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), prévue à l'article L. 141-1 du code de l'énergie, notre principal outil stratégique dans ce domaine ;

la « loi quinquennale », qui fixera, à compter de 2023, l'ensemble des objectifs énergétiques et climatiques, aux termes de l'article L. 100-1 A du code de l'énergie, et que la SNBC et la PPE devront nécessairement prendre en compte.

C'est pourquoi le rapporteur a proposé un amendement (COM-1873) prévoyant la prise en compte par la SNR de la PPE et de la « loi quinquennale ».

La commission des affaires économiques propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 15 bis (délégué)

Formalisme des marchés publics de denrées alimentaires produites, stockées ou transformées avant la fin de l'état d'urgence sanitaire pour un montant inférieur à 100 000 euros hors taxes

Cet article vise à assouplir le formalisme des règles de conclusion de marchés publics portant sur la fourniture de denrées alimentaires produites, transformées et stockées avant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire, en portant le seuil d'absence de publicité et de mise en concurrence préalable à 100 000 euros hors taxes, dans un délai d'un an à compter de la cessation de l'état d'urgence sanitaire.

Sur la proposition de la rapporteure Anne-Catherine Loisier, la commission a adopté un amendement étendant son application dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un formalisme des marchés publics allégé pour faciliter l'écoulement des denrées alimentaires produites durant l'état d'urgence sanitaire dans la restauration collective et, ainsi, lutter contre le gaspillage alimentaire

L'article L. 2122-1 du code de la commande publique dispose que « l'acheteur peut passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables dans les cas fixés par décret en Conseil d'État lorsque en raison notamment de l'existence d'une première procédure infructueuse, d'une urgence particulière, de son objet ou de sa valeur estimée, le respect d'une telle procédure est inutile, impossible ou manifestement contraire aux intérêts de l'acheteur ou à un motif d'intérêt général. »

Compte tenu des effets de la crise et de l'urgence particulière induite dans nombre de marchés publics, la Commission européenne a, dans une communication du 1er avril 202029(*), estimé qu'« en cas d'urgence, [les acheteurs publics] peuvent recourir a` la possibilité' de considérablement réduire les délais afin d'accélérer les procédures ouvertes ou restreintes. / Si ces mesures d'assouplissement ne sont pas suffisantes, une procédure négociée sans publication peut être envisagée ».

C'est pourquoi l'article 2 du décret n° 2020-893 du 22 juillet 2020 portant relèvement temporaire du seuil de dispense de procédure pour les marchés publics de travaux et de fourniture de denrées alimentaires dispose que pour des produits livrés avant le 10 décembre 2020, les acheteurs peuvent conclure sans publicité ni mise en concurrence préalables un marché répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 100 000 euros hors taxes portant sur la fourniture de denrées alimentaires produites, transformées et stockées avant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire. Ces dispositions sont applicables aux lots dont le montant est inférieur à 80 000 euros hors taxes, à condition que le montant cumulé de ces lots n'excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots. 

Afin de respecter les principes fondamentaux du traité de fonctionnement de l'Union européenne, notamment l'égalité de traitement, la non-discrimination, la proportionnalité et la transparence, les acheteurs doivent veiller à choisir une offre pertinente, à faire une bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur économique lorsqu'il existe une pluralité d'offres susceptibles de répondre au besoin.

Toutefois, cette souplesse n'a été réservée qu'aux seuls produits livrés avant le 10 décembre 2020.

II. Le dispositif envisagé - Prolonger le dispositif dérogatoire jusqu'au 1er juin 2022

Les députés ont adopté l'amendement n° 5676 de Célia de Lavergne en séance publique afin de prolonger, par la loi, la possibilité de passer un marché public répondant à un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 100 000 euros hors taxes et portant sur la fourniture de denrées alimentaires produites, transformées et stockées avant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire, jusqu'à l'expiration d'un délai de douze mois à l'issue de la cessation de l'état d'urgence sanitaire.

Le dispositif est également applicable aux lots dont le montant est inférieur à 80 000 euros hors taxes, « à la condition que le montant cumulé de ces lots n'excède pas 20 % de la valeur totale estimée de tous les lots ».

Les mêmes réserves que le décret n° 2020-893 figurent au présent article, à savoir le fait que les acheteurs veillent à choisir une offre pertinente, à faire une bonne utilisation des deniers publics et à ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur économique lorsqu'il existe une pluralité d'offres susceptibles de répondre au besoin.

La loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire établissant la date de fin de l'état d'urgence sanitaire au 1er juin 2021, les acheteurs pourront recourir à cette procédure dérogatoire jusqu'au 1er juin 2022, pour les denrées produites, transformées et stockées avant le 1er juin 2021.

III. La position de la commission - Une extension du dispositif dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises

L'article adapte temporairement les règles des marchés publics compte tenu des effets de la crise de la Covid-19, notamment afin de mieux prendre en compte les risques induits en matière de gaspillage alimentaire par la fermeture brutale de débouchés pour l'amont agricole et l'industrie agroalimentaire, permettant ainsi que les marchés publics puissent mieux prendre en compte des considérations environnementales, comme le prévoit, plus largement, l'article 15.

En effet, selon les données transmises à la rapporteure, le chiffre d'affaires des services de restauration collective a baissé de 30 %, de même que celui de la restauration commerciale traditionnelle, notamment sur le segment entreprise en raison du télétravail, ce dernier enregistrant des baisses d'activité de l'ordre de 70 à 80 % en Île-de-France et de 40 à 50 % en province.

Dès lors, il a privé les filières agricoles et les industries agroalimentaires d'un débouché important, ce qui a eu des répercussions économiques très fortes pour ces filières, qui n'ont pas pu réorienter entièrement leurs productions sur d'autres marchés et ont subi, en parallèle, une chute des cours.

Cette fermeture a eu des répercussions majeures pour les filières les plus dépendantes à ce débouché, notamment les fruits et légumes, les pommes de terre transformées (50 % des ventes annuelles), le veau (20 % des débouchés), certaines filières volailles (canard, dinde, pintade, pigeon) ainsi que certains fromages sous signes officiels d'identification de la qualité et de l'origine.

Afin de lutter contre le gaspillage alimentaire de ces denrées lors du confinement, nombre d'entre elles ont pratiqué un stockage, parfois appuyé par des aides européennes, par exemple par le biais d'une surgélation : elles sont désormais confrontées à un stock élevé qu'elles doivent écouler.

L'article proposé s'apparente ainsi à une mesure de relance des secteurs agricoles et agroalimentaires à la suite des perturbations économiques induites par la crise sanitaire qui permet, par la réduction du formalisme de passation des marchés de fourniture des acheteurs, dans une certaine limite conforme au droit de l'Union européenne, de contribuer à la reprise de leur activité, en favorisant un déstockage progressif des denrées accumulées. Il est ainsi de nature également à lutter contre le gaspillage alimentaire.

Il permet aussi d'apporter une certaine souplesse pour les gestionnaires dans leurs besoins d'adaptation des approvisionnements à l'issue de l'état d'urgence sanitaire, notamment en termes de fréquentation des restaurants collectifs.

Enfin, il demeure une mesure temporaire, circonstanciée dans le temps, et proportionnée dans la mesure où l'article ne concerne que le déstockage des denrées produites, stockées ou transformées pendant l'état d'urgence sanitaire.

La commission a donc adopté cet article en l'étendant, par un amendement de la rapporteure (COM-281), et comme cela était déjà le cas sous l'empire du décret n° 2020-893 du 22 juillet 2020, aux marchés publics conclus par l'État et ses établissements publics dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 ter (délégué)

Utilisation de 15 % de matériaux biosourcés
dans les rénovations ou constructions issues de la commande publique

Cet article vise à imposer l'utilisation de 15 % de matériaux biosourcés dans les rénovations ou constructions, où intervient la commande publique, à compter du 1er janvier 2028.

La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur Daniel Gremillet appliquant cette obligation :

- à compter du 1er janvier 2030, et non du 1er janvier 2028 ;

- aux constructions, plutôt qu'aux rénovations ;

- aux matériaux géo-sourcés et bas-carbone, comme à ceux bio-sourcés.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une promotion des matériaux biosourcés déjà bien intégrée à la législation et à la règlementation

Le recours aux matériaux biosourcés pour la construction ou la rénovation des bâtiments est d'ores et déjà promu sur les plans législatif et réglementaire.

D'une part, l'article 14 de la loi « Transition énergétique » du 7 août 201530(*) dispose que « l'utilisation des matériaux biosourcés concourt significativement au stockage de carbone atmosphérique et à la préservation des ressources naturelles », précisant qu'« elle est encouragée par les pouvoirs publics lors de la construction ou de la rénovation des bâtiments ».

D'autre part, les projets de décret et d'arrêté relatifs à la règlementation environnementale 2020 (RE2020) - c'est-à-dire aux normes de performance énergétique des bâtiments neufs, individuels et collectifs, à usage d'habitation31(*) - pris en application de la loi dite « ELAN », intègrent un critère d'analyse selon le cycle de vie (ACV) dit « dynamique ».

Ainsi que l'a rappelé le rapporteur, dans un récent rapport d'information32(*) ce critère favorise mécaniquement les matériaux biosourcés au détriment de ceux minéraux, « [modifiant] en profondeur tant les modes de construction des logements - leur ossature - que leurs matériaux ou équipements dits de « second oeuvre » - les parquets, fenêtres, bardages ou isolants ».

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'introduction d'une obligation de 25 % de matériaux biosourcés dans les rénovations et constructions issues de la commande publique à compter du 1er janvier 2028

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis de la rapporteure Cendra Motin et du Gouvernement, un amendement, présenté par la députée Sophie Mette, prévoyant que « à partir du 1er janvier 2028, l'usage des matériaux biosourcés doit intervenir dans au moins 25 % des rénovations et constructions dans lesquelles intervient la commande publique ».

III. La position de la commission - Une obligation utile mais devant être ajustée, dans un sens plus conforme à la règlementation environnementale 2020 (RE2020)

A. La commission souscrit pleinement à la promotion de modes de construction et de rénovation moins émissifs ; à cet égard, elle rappelle que, selon la stratégie nationale bas-carbone (SNBC)33(*), les secteurs résidentiel et tertiaire ont émis 90 MtCO2eq34(*) de gaz à effet de serre (GES) en 2017, soit 19 % de nos émissions de GES nationales.

B. Pour autant, la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale ne lui paraît pas souhaitable, pour plusieurs raisons.

Sur le plan juridique, la nécessité de recourir aux matériaux biosourcés est d'ores et déjà bien intégrée à la législation et à la règlementation existantes, comme rappelé plus haut.

Sur le plan économique, l'objectif proposé est peu crédible :

tout d'abord, la proportion de 25 % d'ici 2028 apparaît hors de portée, dans la mesure où la filière bois-construction représente 1 % du secteur de la construction, comme indiqué dans le rapport d'information précité35(*) ;

- par ailleurs, le champ d'application est trop large, puisqu'il comprend l'ensemble des travaux - la construction comme la rénovation - et des bâtiments - les logements comme les autres bâtiments : c'est bien plus englobant que la RE2020, centrée sur la construction de logements neufs.

Enfin, le rapporteur relève que la disposition ne fait pas consensus parmi les professionnels, les représentants de la filière bois-construction y étant favorables au contraire de ceux de la filière béton.

C. Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement (COM-236) ; il vise à infléchir l'objectif proposé, dans un sens plus conforme à la RE2020, en l'appliquant :

- à compter du 1er janvier 2030, et non du 1er janvier 2028 ;

- aux constructions, plutôt qu'aux rénovations ;

- aux matériaux géo-sourcés et bas-carbone, comme à ceux bio-sourcés.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

CHAPITRE II

Adapter l'emploi à la transition écologique
Article 18 bis A (supprimé) (avis)

Prise en compte des conséquences environnementales du numérique
dans la formation professionnelle tout au long de la vie

Cet article vise à introduire la possibilité de sensibiliser aux conséquences environnementales du numérique dans les objectifs de la formation professionnelle tout au long de la vie.

Sur proposition de la rapporteure pour avis Anne-Catherine Loisier, la commission a supprimé cet article.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de supprimer cet article.

I. Le dispositif envisagé - La possibilité de sensibiliser aux conséquences environnementales du numérique dans les objectifs de la formation professionnelle tout au long de la vie

L'article 18 bis A modifie l'article L. 6111-2 du Code du travail, relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie. Cet article précise que la lutte contre l'illettrisme, l'apprentissage de la langue française et la maîtrise des outils numériques font partie de la formation professionnelle tout au long de la vie.

La formation professionnelle tout au long de la vie est une obligation nationale dont la définition est précisée à l'article L. 6111-1 du Code du travail. La formation professionnelle tout au long de la vie, qui comprend la formation initiale et la formation continue, « vise à permettre à chaque personne, indépendamment de son statut, d'acquérir et d'actualiser des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle, ainsi que de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. Elle constitue un élément déterminant de sécurisation des parcours professionnels et de la promotion des salariés. »36(*).

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un amendement de consensus regroupant plusieurs amendements déposés sur le même sujet

L'article 18 bis A est un article additionnel au projet de loi initial introduit en séance par l'amendement n° 5645 présenté par la rapporteure Mme Cendra Motin (LRM - Isère) et adopté en séance avec l'avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement vise à regrouper plusieurs amendements déposés par des députés issus de partis politiques différents et tendant à mobiliser les différents acteurs de la formation professionnelle (État, collectivités territoriales, opérateurs de compétences, organisations syndicales, etc.) sur les sujets de la sobriété numérique et des conséquences environnementales des activités numériques.

L'adoption de cet amendement en séance s'est accompagnée de l'adoption d'un autre amendement qui a supprimé l'article 18 bis, introduit en commission spéciale contre l'avis de la rapporteure. En effet, l'article 18 bis modifiait l'article L. 6211-4 du Code du travail pour inclure dans les objectifs de formation des chambres consulaires, c'est-à-dire des chambres de commerce et d'industrie (CCI), des chambres de métiers et de l'artisanat (CMA) et des chambres d'agriculture (CA), la sensibilisation des entreprises et des salariés aux conséquences environnementales du numérique.

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont donc permis de rassembler au sein d'un seul et même article additionnel l'ensemble des dispositions proposées par voie d'amendement visant à inclure dans la formation professionnelle un objectif de sensibilisation à l'empreinte environnementale du numérique.

III. La position de la commission - Un article additionnel aux objectifs louables, mais dépourvu de portée normative et sans réel lien avec les dispositions du Code du travail mentionnées

Premièrement, la commission rappelle que la sensibilisation aux conséquences environnementales du numérique est un objectif louable et souhaitable, le Sénat ayant récemment contribué à informer sur ce sujet avec l'adoption de la proposition de loi visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France.

Toutefois, la commission insiste sur le fait que la sensibilisation aux conséquences environnementales du numérique est une disposition qui ne correspond pas à l'esprit de l'article du Code du travail modifié. En effet, l'article mentionne des actions de formation qui visent à améliorer l'employabilité des personnes formées, à sécuriser leurs parcours professionnels, à contribuer à leur promotion professionnelle ainsi qu'à acquérir des compétences essentielles à leur intégration sur le marché du travail.

Dans cette perspective, sont par exemple mentionnés l'apprentissage de la langue française, la lutte contre l'illettrisme et la maîtrise des outils numériques. Or, la sensibilisation aux conséquences environnementales du numérique ne permet pas d'améliorer l'employabilité des personnes formées et ne constitue pas une action de formation visant à faciliter leur intégration sur le marché du travail.

Deuxièmement, la commission précise que la rédaction des dispositions introduites par l'article 18 bis A est non contraignante. En effet, il ne s'agit pas de contraindre les acteurs de la formation professionnelle à sensibiliser aux conséquences environnementales du numérique, mais seulement de leur donner la possibilité de le faire, ce qui affaiblit la portée de cet article.

Enfin, la rapporteure a rappelé que la proposition de loi sénatoriale visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France a été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Cette proposition de loi constitue un vecteur législatif dédié à ces sujets, le projet de loi relatif à la lutte contre le dérèglement climatique et au renforcement de la résilience face à ses effets étant déjà particulièrement long et complexe.

Ainsi, l'amendement COM-1601 de la rapporteure a été adopté.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable de supprimer cet article.

Article 18 ter (délégué)

Ratification et modification de l'ordonnance n° 2020-921 du 29 juillet 2020
sur l'accompagnement des fermetures de centrales à charbon

Cet article vise à ratifier et modifier l'ordonnance du 29 juillet 2020 sur l'accompagnement des fermetures de centrales à charbon.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté un amendement destiné à compléter le filet social proposé pour les salariés des entreprises exploitant des centrales à charbon et ceux relevant de la convention collective nationale unifiée ports et manutention.

Il vise à prévoir explicitement la poursuite du congé d'accompagnement prévu par l'ordonnance, à l'issue des périodes de mise en situation professionnelle, dans un sens plus favorable aux salariés.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une ordonnance issue de la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019

A. La loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 201937(*) a prévu la fermeture d'ici à 2022 de 4 centrales à charbon38(*).

En effet, son article 12 applique un plafond d'émission de gaz à effet de serre (GES) aux installations de production d'électricité à partir de combustibles fossiles situées sur le territoire métropolitain continental et émettant plus de 0,55 tonnes d'équivalents dioxyde de carbone par mégawattheure.

Ce plafond a été fixé, par le décret n° 2019-1467 du 26 décembre 2019, à 0,7 kilotonnes d'équivalents en dioxyde de carbone à compter du 1er janvier 2022 (articles 1 et 2).

Cela représente une limitation du nombre d'heures de fonctionnement des centrales à charbon à 700 heures, contre 3 000 en principe, « ce qui devrait conduire à leur fermeture ou leur reconversion vers des solutions moins émettrices de gaz à effet de serre »39(*).

Seules les émissions issues de combustibles fossiles sont comptabilisés, et non celles issues de combustibles renouvelables, comme la biomasse ou le biogaz (2° du nouvel article D. 311-7-2 du code de l'énergie).

Ne sont pas concernées par ce plafond les centrales fonctionnant au gaz de récupération, les installations performantes de cogénération ainsi que les installations de très petite taille40(*) (4° et 5° du même article).

Si les turbines à combustion gaz ou au fioul sont comprises dans ce plafond, « elles pourront être maintenues compte tenu de leur nombre d'heures de fonctionnement, qui est d'ores et déjà très faible »41(*).

B. Pour accompagner ces fermetures, le même article 12 a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre « toute mesure relevant du domaine de la loi permettant la mise en place par l'État, ses opérateurs et les régions, pour ce qui relève de leurs compétences, d'un accompagnement spécifique :

1° Pour les salariés des entreprises exploitant les installations de production d'électricité [à partir de combustibles fossiles, situées sur le territoire métropolitain continental et émettant plus de 0,55 tonne d'équivalents dioxyde de carbone par mégawattheure] dont l'emploi serait supprimé du fait de la fermeture de ces installations résultant du même II ;

2° Pour les personnels portuaires, notamment les ouvriers dockers, et pour les salariés de l'ensemble de la chaîne de sous-traitance des entreprises mentionnées au 1° du présent II dont l'emploi serait supprimé du fait de la fin d'activité des installations de production d'électricité mentionnées au même 1°. »

Cette habilitation a précisé que ces mesures « tiennent compte du statut des salariés », « favorisent notamment leur reclassement sur un emploi durable en priorité dans le bassin d'emploi concerné », « prévoient également des dispositifs de formation adéquats facilitant la mise en oeuvre des projets professionnels de ces salariés » et « précisent les modalités de financement des dispositifs d'accompagnement ».

Elle a également prévu que « la mise en oeuvre des dispositions de l'ordonnance [...] fait l'objet d'une présentation par le Gouvernement, un an après sa publication, devant les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ».

C. Sur le fondement de cette habilitation, l'ordonnance n° 2020-921 du 29 juillet 202042(*) a été publiée.

Elle a ouvert à ces salariés touchés par les fermetures de centrales à charbon plusieurs mesures d'accompagnement social, variant selon leur situation :

- tout d'abord, les salariés des entreprises exploitant les centrales à charbon peuvent bénéficier d'une allocation complémentaire au titre du congé de reclassement (article 4), d'un congé d'accompagnement spécifique de maintien dans l'emploi (article 6), d'une indemnité en cas de retour à l'emploi (article 8) et de prestations par une cellule d'accompagnement des démarches et de recherche d'emplois (articles 5 et 8) ;

- de leur côté, les salariés des entreprises intervenant dans les ports et la manutention peuvent disposer d'un congé spécifique de maintien dans l'emploi (article 24) et de l'appui de la cellule précitée (article 25) ;

- enfin, les salariés des entreprises appartenant à la chaîne de la sous-traitance des entreprises exploitant des centrales à charbon peuvent disposer des actions de la cellule susmentionnée (article 39).

Un décret n° 2021-297 du 18 mars 2021 est venu préciser les conditions d'application de cette ordonnance.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un amendement du Gouvernement ratifiant et modifiant l'ordonnance sur l'accompagnement des fermetures de centrales à charbon.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la rapporteure Cendra Motin, un amendement présenté par le Gouvernement ratifiant l'ordonnance précitée (I de l'article 18 ter), tout en lui apportant des modifications (II du même article).

Selon l'objet de l'amendement, les modifications ainsi apportées à l'ordonnance par son II sont les suivantes.

Tout d'abord, les 1° et 6° procèdent à « la rectification d'erreurs matérielles apparues aux articles 18 et 38 de l'ordonnance ».

Le 2° prévoit « explicitement qu'en cas de départ en ACAATA », c'est-à-dire lorsqu'un salarié demande à bénéficier d'une allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (ACAATA), « le décompte des 90 mois se fait bien à partir de 60 ans et non de 62 ans ».

Le 3° ouvre « une possibilité, encadrée et adaptée aux spécificités des places portuaires, de cumul entre le congé et des périodes de travail ».

Le 4° clarifie « le fait que, dans la même logique, lorsque le salarié quitte le congé, pour rejoindre soit le dispositif conventionnel de pénibilité de la branche, soit le dispositif de pré-retraite des travailleurs de l'amiante, il est mis fin au congé dans les mêmes conditions que celles applicables dans le droit commun au titre de chacun de ces dispositifs ».

Le 5° dispose que « pour les salariés des installations portuaires qui bénéficient du dispositif spécifique d'accompagnement prévu dans l'ordonnance, les caisses de congés des ports assurent la garantie du versement de l'allocation de congé d'accompagnement spécifique en cas de défaillance de l'entreprise employant le salarié, à l'instar de ce qui est déjà prévu pour les salariés des industries électriques et gazières par la mobilisation de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) ».

III. La position de la commission - Des modifications, ne posant pas de difficultés majeures aux parties prenantes interrogées, pouvant toutefois être complétées dans un sens plus favorable aux salariés

A. Le rapporteur relève que les modifications apportées par le II de l'amendement ne sont pas négligeables.

1. En premier lieu, la rectification apportée par le 1° à l'article 18, a pour conséquence de viser, non plus le « chapitre VI », qui porte sur la convention liant l'État à l'ancien ou au nouvel employeur, mais le « chapitre IV », qui a trait à la poursuite du congé d'accompagnement spécifique auprès du nouvel employeur.

Elle a pour conséquence de prévoir que « lorsque le bénéficiaire du congé de reclassement mentionné ou du congé d'accompagnement spécifique pour le maintien dans l'emploi trouve un emploi avant la fin de l'un ou l'autre de ces deux congés [...] l'employeur lui verse une indemnité, prise en charge par l'État, et correspondant à un pourcentage du montant maximal des allocations de congé d'accompagnement spécifique auxquelles il aurait pu prétendre jusqu'au terme de ce congé », dès lors qu'il n'a pas demandé « à bénéficier des dispositions mentionnées au chapitre IV », c'est-à-dire de « la poursuite du congé d'accompagnement spécifique auprès du nouvel employeur ».

Le rapporteur prend acte de cette rectification qui lui paraît cohérente sur le fond.

2. S'agissant de la rectification apportée par le 2° à l'article 38, elle a pour effet de supprimer la référence aux « indemnités » définies au titre III dont les modalités de calcul doivent être fixées par décret.

Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué qu'il s'agit de « la correction d'une coquille dans l'ordonnance » car « les salariés ne bénéficient pas d'une indemnité mais d'une allocation ».

Le rapporteur prend également acte de cette modification, relevant que le titre III fait effectivement référence à des allocations plutôt que des indemnités.

3. L'article 25 de l'ordonnance prévoit que la durée du congé d'accompagnement dans l'emploi peut être portée de 24 à 30 mois « lorsque la durée séparant le début du congé de l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite prévu au premier alinéa de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale », en l'espèce 62 ans pour les assurés nés après 1955, « est inférieure ou égale à quatre-vingt-dix mois ».

Le 3° vise à appliquer au congé d'accompagnement dans l'emploi cette même durée de 30 mois lorsque la durée séparant le début de congé de « l'âge mentionné à la première phrase du troisième alinéa du II de l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) », en l'espèce 60 ans pour les bénéficiaires de l'allocation de cessation anticipée d'activité versée aux salariés et anciens salariés des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante (ACAATA), est également inférieure ou égale à 90 mois.

Le rapporteur relève que la modification proposée est de nature à allonger la durée du bénéfice du congé d'accompagnement dans l'emploi dans le cas des allocataires de l'ACAATA.

4. L'article 26 de l'ordonnance précise les conditions de formation du salarié bénéficiant d'un congé d'accompagnement spécifique pour les salariés relevant de la convention nationale unifiée ports et manutention :

- d'une part, ce dernier doit suivre des actions de formation et de validation des acquis de l'expérience professionnelle (VAE) dans le cadre d'une convention signée avec l'employeur ;

- d'autre part, il peut bénéficier du dispositif de reconversion ou de promotion par alternance ;

enfin, il est prévu l'appui d'une cellule d'accompagnement pour les démarches de formation et de recherche d'emploi et un bilan au début du congé pour aider le salarié43(*) à déterminer et à approfondir son projet professionnel de reclassement.

Le 3° introduit deux nouvelles dispositions :

- le salarié peut exercer des périodes de travail, en contrat à durée déterminée (CDD), durant lesquelles le versement du congé d'accompagnement spécifique est suspendu ;

- le salarié peut aussi bénéficier de périodes de mise en situation professionnelle, limitées à trois mois.

Le rapporteur relève que ces modifications dérogent aux dispositions de droit commun prévues pour les congés de reclassement :

- s'agissant du premier dispositif, il n'est pas applicable au premier renouvellement d'un CDD ou aux contrats de travail temporaire et il n'est pas prévu, ni la reprise du congé au terme de la période de travail, ni le report initial du congé à due concurrence des périodes de travail effectuées, contrairement à ce qui existe pour les congés de reclassement (article L. 1233-72-1 du code du travail) ;

- s'agissant du second dispositif, si les mises en situation professionnelle existent dans le cas des congés de reclassement, il n'est pas précisé d'autorité prescriptrice et sa durée excède celle d'un mois renouvelable une fois, contrairement à ce qui existe pour les mises en situation professionnelle (articles L. 5135-1 et D. 5135-1 du code du travail).

Le rapporteur observe que les modifications prévues pour les salariés des ports et de la manutention (article 26 de l'ordonnance, tel que modifié par l'amendement) ne sont pas les mêmes que celles prévues pour les salariés des centrales à charbon (article 10 de l'ordonnance) : dans le second cas, le dispositif est bien applicable au premier renouvellement des CDD ainsi qu'aux contrats de travail temporaire.

Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que l'article avait été concerté avec les organisations syndicales (Fédération nationale Ports et Docks-Confédération générale du travail - FNPD-CGT) et patronales (Union nationale des industries de la manutention - UNIM).

Il a indiqué que les différences constatées entre les dispositions proposées et le droit commun s'expliquent par le fait que « l'objectif des adaptations, proposées par les partenaires sociaux dans le cadre des concertations, est d'avoir un dispositif adapté aux spécificités des places portuaires ».

Ainsi, il a affirmé que l'absence de mention des contrats de travail temporaire « s'explique par l'absence de recours à ce type de contrats dans les places portuaires » et que la période de 3 mois appliquée pour les mises à disposition « tient compte des métiers du secteur portuaire, qui impliquent le plus souvent des périodes plus longues pour appréhender concrètement leurs spécificités ».

Le rapporteur prend acte de l'adaptation des dispositions aux spécificités du secteur de la manutention portuaire.

Les organisations syndicale et patronale précitées lui ont confirmé les concertations conduites par le Gouvernement.

E. L'article 31 de l'ordonnance prévoit que l'employeur engage une procédure de licenciement au terme de la durée maximale du congé ou dans plusieurs cas44(*).

Cette disposition n'est pas applicable dès lors que l'employé souhaite faire valoir ses droits à la retraite, en demandant un départ volontaire à la retraite (article L. 1237-9 du code du travail).

Le 4° étend l'inapplicabilité de cet article dans les cas où :

- le salarié demande à être admis au bénéficie de l'ACAATA ;

- le salarié demande à bénéficier du dispositif conventionnel de cessation anticipée d'activité, prévu à l'article 9 de l'accord du 15 avril 2011 relatif à la pénibilité qui lui est applicable.

Le rapporteur s'est interrogé sur l'éventuelle incidence financière de cette disposition sur les organismes gestionnaires de l'ACAATA ou du dispositif conventionnel de cessation anticipée d'activité.

Le Gouvernement lui a indiqué que cette disposition était « sans impact sur les conditions que les salariés doivent remplir, en vertu du cadre légal, pour accéder à ces dispositifs » et était donc « neutre sur leurs financements ».

L'Assurance maladie, qui met en place ces fonds aux échelons régionaux, lui a confirmé l'absence de difficulté sur ce point.

F. Le 5° prévoit que, pour les salariés des entreprises relevant de la Convention collective unifiée des ports et de la manutention, en cas de défaillance d'un ancien employeur, mentionné à l'article 22, ou d'un nouvel employeur, mentionné à l'article 32, la caisse de compensation des congés payés à laquelle est affiliée l'employeur se substitue à lui pour le paiement de l'allocation, versée à l'occasion du congé d'accompagnement spécifique pour le maintien dans l'emploi, prévue à l'article 27.

Le rapporteur s'est, là encore, interrogé sur l'éventuelle incidence financière de cette disposition sur les caisses de compensation des congés payés.

Le Gouvernement lui a indiqué que « le coût pour les caisses de compensation serait marginal dès lors que l'État serait amené à financer le dispositif en tant que tel pour les salariés concernés ».

L'Union des caisses de congés payés, qui a la charge de ces caisses de compensation, n'a pas relevé de problème sur ce sujet.

G. S'agissant de l'articulation entre les périodes de travail et les congés d'accompagnement, le rapporteur relève qu'aucune disposition ne la précise, ni pour les salariés des centrales à charbon, ni pour ceux des ports et de la manutention.

Dans le droit commun des congés de reclassement, il est prévu que ceux-ci reprennent au terme des périodes de travail effectuées pour le compte d'autres employeurs (article L. 1233-72-1), l'employeur pouvant reporter le terme initial du congé à due concurrence des périodes de travail effectuées.

Interrogé à ce sujet, le Gouvernement a précisé que, dans la mesure où il était indiqué que le contrat est « suspendu », cela signifie que « à l'issue de la période de travail, le congé reprend et qu'il continue pour la durée restant à courir au moment où le salarié a cessé cette période de travail ».

Dans un souci de sécurité juridique, protecteur des salariés des centrales à charbon et de la manutention, le rapporteur a souhaité indiquer explicitement dans l'ordonnance l'obligation de la reprise du congé de reclassement à l'issue de la période de travail et la faculté du report de son terme initial à due concurrence des périodes ainsi travaillées.

Aussi a-t-il présenté un amendement (COM-237) en ce sens.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

CHAPITRE III

Protéger les écosystèmes et la diversité biologique
Article 19 bis C (non modifié) (avis)

Prise en compte de l'hydroélectricité
dans l'application des règles de continuité écologique
sur les cours d'eau de catégorie 2

Cet article vise à mieux prendre en compte les activités hydroélectriques et les « moulins à eau » dans la conception et l'application des règles de continuité écologique des cours d'eau de catégorie 2.

Bien que la rédaction de cet article soit perfectible, le rapporteur Daniel Gremillet ne voit pas d'opposition à son adoption sur le principe.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le député Éric Girardin, ayant reçu l'avis défavorable du rapporteur général Jean-René Cazeneuve et du Gouvernement, visant à étendre les dérogations aux règles de continuité écologique prévues à l'article L. 214-17 du code de l'environnement.

Cet article, ainsi modifié, prévoit notamment que :

- pour les cours d'eau classés en catégorie 2, tout ouvrage doit être géré, entretenu et équipé selon les règles définies par l'autorité administrative « sans que puisse être remis en cause son usage actuel ou potentiel, en particulier, en particulier aux fins de production d'énergie » ;

- s'agissant des « moulins à eau, l'entretien, la gestion et l'équipement des ouvrages de retenue sont les seules modalités prévues pour l'accomplissement des obligations relatives au franchissement par les poissons migrateurs et au transport suffisant des sédiments, à l'exclusion de toute autre, notamment de celles portant sur la destruction de ces ouvrages ».

Le rapporteur rappelle que la commission des affaires économiques est très impliquée dans la promotion de l'hydroélectricité.

En effet, le rapporteur de la commission des affaires économiques Ladislas Poniatowski est à l'origine de la dérogation aux règles de continuité écologique applicable aux « moulins à eau » équipés pour produire de l'électricité, prévue à l'article L. 214-18-1 du code de l'environnement, depuis la loi « Autoconsommation » du 24 février 201745(*).

Par ailleurs, la présidente de la commission des affaires économiques Sophie Primas et le rapporteur, en sa qualité de président du groupe d'études « Énergie », ont récemment présenté une proposition de loi n° 389 et une proposition de résolution n° 390 relatives à l'hydroélectricité.

Cette initiative législative a été adoptée par le Sénat, à l'unanimité, le 13 avril dernier.

Si l'article promeut, à raison, l'hydroélectricité, le rapporteur relève qu'il irait au-delà de ces propositions de loi et de résolution puisqu'il modifierait l'application des normes de continuité écologique.

Bien que la rédaction de cet article soit perfectible, le rapporteur ne voit cependant pas d'opposition à son adoption sur le principe.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

Article 19 bis D (délégué)

Adaptation des grands principes de la gestion forestière
à la lutte contre le dérèglement climatique

Cet article vise à rééquilibrer les principes de la gestion forestière pour mieux y intégrer les objectifs de lutte contre le dérèglement climatique. Ainsi, il reconnaît d'intérêt général le rôle de puits de carbone de la forêt et encourage des pratiques sylvicoles plus respectueuses de l'environnement. Enfin, il précise que le Programme national de la forêt et du bois doit respecter ces principes ainsi modifiés.

La commission a repris et approfondi cet article, en adoptant 5 amendements de la rapporteure Anne-Catherine Loisier qui permettent :

- de consacrer explicitement l'objectif de préservation de la qualité des sols forestiers, abris pour la biodiversité et réservoirs de carbone, face à certaines pratiques sylvicoles non durables ;

- d'encourager les projets éligibles au label « Bas carbone » en forêt pour rétribuer les améliorations du bilan carbone des pratiques sylvicoles ;

- d'ancrer le principe d'une gestion durable et multifonctionnelle, conciliant logiques économiques, sociales et écologiques, pour toutes les forêts (deux amendements) ;

- de réserver une place de choix aux collectivités territoriales dans la mise en oeuvre de la politique forestière de l'État.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale - L'article 19 bis D entend poursuivre le rééquilibrage, au profit de l'environnement, des principes et objectifs de la politique forestière, qui était déjà à l'oeuvre ces dernières années

A. Les premiers articles du code forestier définissent les principes généraux applicables à la forêt et définissent les objectifs de la politique forestière de l'État.

Les grands équilibres du code forestier ont récemment été redéfinis pour faire évoluer la gestion forestière vers une gestion plus durable et la multifonctionnelle des forêts. L'approche productive de la forêt doit désormais être conciliée avec une approche plus environnementale, de protection de la biodiversité et de captation et stockage du carbone.

Depuis la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, l'article L. 112-1 du code forestier reconnaît d'intérêt général quatre fonctions de la forêt, en plus de la première, plus ancienne :

« 1° la protection et la mise en valeur des bois et forêts ainsi que le reboisement dans le cadre d'une gestion durable ;

2° la conservation des ressources génétiques et de la biodiversité forestières ;

3° la protection de la ressource en eau et de la qualité de l'air par la forêt dans le cadre d'une gestion durable ;

4° la protection ainsi que la fixation des sols par la forêt, notamment en zone de montagne ;

5° la fixation du dioxyde de carbone par les bois et forêts et le stockage de carbone dans les bois et forêts, le bois et les produits fabriqués à partir de bois, contribuant ainsi à la lutte contre le changement climatique. »

Cette même loi a assigné à la politique forestière de l'État sept nouveaux objectifs, qui traduisent bien la recherche d'un équilibre entre dimensions économique, écologique et sociale de la forêt (article L. 121-1 du code forestier) :

« 1° L'adaptation des essences forestières au milieu ;

2° L'optimisation du stockage de carbone dans les bois et forêts, le bois et les produits fabriqués à partir de bois ;

3° Le maintien de l'équilibre et de la diversité biologiques et à l'adaptation des forêts au changement climatique ;

4° La régénération des peuplements forestiers dans des conditions satisfaisantes d'équilibre sylvo-cynégétique, au sens du dernier alinéa de l'article L. 425-4 du code de l'environnement ;

5° La satisfaction des besoins des industries du bois, notamment par l'équilibre des classes d'âge des peuplements forestiers au niveau national ;

6° Le renforcement de la compétitivité et de la durabilité des filières d'utilisation du bois, par la valorisation optimale des ressources forestières nationales et par l'accompagnement en formation des nouveaux métiers du bois ;

7° Le développement des territoires. »

La loi d'avenir a aussi créé un nouvel article L. 121-2-2 du code forestier, qui prévoit l'existence, pour une durée maximale de dix ans, d'un programme national de la forêt et du bois (PNFB), décliné en programmes régionaux.

B. Un rééquilibrage des principes et objectifs de la politique forestière dont la portée a été limitée par le rapporteur et le Gouvernement.

L'article 19 bis D résulte de l'amendement de séance n° 265 de M. Dino Cinieri (Les Républicains - Loire) et de nombreux amendements identiques, travaillés avec l'association Canopée - Forêts vivantes. Une autre version de cet amendement, non adoptée par l'Assemblée nationale, incluait des dispositions interdisant les coupes rases supérieures à 2 hectares. L'amendement adopté en séance l'a été en même temps que six sous-amendements, qui en ont limité la portée.

Quatre sous-amendements émanaient du rapporteur, au nom de la commission spéciale :

· ainsi, par un sous-amendement de séance n° 7363, la commission a déplacé la qualification de « puits de carbone » du 1° au 5° de l'article L112-1 du code forestier pour éviter que cette fonction l'emporte sur d'autres fonctions tout aussi essentielles de la forêt ;

· par un sous-amendement de séance n° 7364, elle a ajouté, aux côtés de la promotion de la régénération naturelle des essences, la possibilité d'avoir recours la migration assistée des essences, pratique qui peut être plus efficace pour faire face à la rapidité du dérèglement climatique ;

· par le sous-amendement n° 7361, rédactionnel, la commission substitue au terme « bois massifs » celui de « bois d'oeuvre », plus couramment utilisé dans les documents stratégiques sur la forêt ou, par exemple, dans la « RE2020 », réglementation thermique des bâtiments qui promeut le recours aux matériaux biosourcés dans la construction de bâtiments neufs ;

· de façon plus substantielle, le sous-amendement n° 7358 de la commission est revenu sur une disposition de l'amendement de M. Dino Cinieri, qui prévoyait de subordonner l'octroi d'aides publiques à l'atteinte des objectifs de la politique forestière (fixés à l'article L. 121-1), tels que modifiés par cette loi.

Deux sous-amendements du Gouvernement ont aussi été adoptés :

· alors que l'amendement initial entendait prescrire aux propriétaires forestiers de contribuer « au maintien, et le cas échéant à la restauration, d'un bon état de conservation des forêts en tant que milieu naturel et puits de carbone », le Gouvernement a estimé que la notion de « bon état de conservation » était déjà incluse dans celle de « gestion durable », présente à l'article L. 112-2 du code forestier (sous-amendement n° 7359) ;

· par un amendement n° 7632, le Gouvernement a souhaité supprimer la déclinaison à l'échelle de la parcelle de l'objectif de diversification des essences, estimant qu'il s'agit d'une échelle trop fine, contradictoire avec l'idéal d'une « forêt mosaïque », qui joue plutôt sur la complémentarité des parcelles.

II. La position de la commission - Optimiser le rôle de puits de carbone des forêts et renforcer leur résilience face aux effets du dérèglement climatique

Le rééquilibrage des principes et objectifs du code forestier recherché par cet article est tout à fait cohérent avec la vision d'intérêt général défendue par la rapporteure sur la forêt. Suivant la rapporteure, la commission des affaires économiques du Sénat s'est donc attachée à consolider les apports de l'Assemblée nationale, tout en les approfondissant.

La commission des affaires économiques a ainsi adopté l'article 19 bis D, complété par 5 amendements de la rapporteure :

· L'amendement COM-272, rédactionnel, a permis de passer d'une liste fermée à une liste ouverte des acteurs mobilisés par l'État dans la mise en oeuvre de sa politique forestière, en remplaçant par les mots « parties prenantes » une liste qui, en tout état de cause, n'aurait pas pu être exhaustive. Seuls les collectivités territoriales et leurs groupements, incontournables, sont directement nommés.

· Les amendements COM-273 et COM-274 ont pour but d'ancrer la vocation multifonctionnelle, « à la fois économique, sociale et environnementale », de chaque forêt, aux articles L. 121-1 (politique forestière de l'État) et L. 112-2 (gestion forestière des propriétaires privés) du code forestier.

· L'amendement COM-271 introduit plus explicitement dans le code forestier un objectif de préservation de la qualité des sols forestiers au regard de la biodiversité et du stockage de carbone. L'article L. 112-1 faisait de la fixation des sols par les arbres, notamment en montagne, un objectif du code forestier, mais sans attention particulière pour la qualité de ces sols. Cet amendement constitue la réponse, non coercitive, de la commission des affaires économiques aux pratiques de coupes rases qui dessouchent et retournent les sols, détruisant inutilement la faune et la flore et libérant du carbone retenu profondément par les racines. Il s'agit d'un signal important envoyé par le législateur aux exploitants forestiers.

· L'amendement COM-275 invite l'État à encourager le déploiement de méthodes et de projets pouvant donner lieu à l'attribution de financements dans le cadre du label « Bas carbone » en faveur de pratiques sylvicoles durables. Le label « Bas carbone » est une démarche volontaire qui met en relation des entreprises soucieuses de compenser leurs émissions et des agriculteurs ou des forestiers en recherche de financements pour s'engager dans des pratiques moins émissives. Dans une logique d'additionnalité, l'État ne certifie label « Bas carbone » que les démarches porteuses de progrès en matière de bilan carbone, mais pas les acquis, pour éviter tout effet d'aubaine. Selon l'ADEME, le gain de carbone sur trente ans lors de la reconstitution de peuplements forestiers dégradés utilisant la méthodologie du label « Bas carbone » serait de 1 à 11 tCO2/ha/an.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 19 bis EA (nouveau) (délégué)

Prolongation des codes des bonnes pratiques sylvicoles (CBPS)
avec obligation de soumettre un programme des coupes et travaux

Cet article additionnel vise à prolonger l'existence du code des bonnes pratiques sylvicoles (CBPS), un document par lequel le Centre national de la propriété forestière (CNPF), établissement public en charge des forêts privées, certifie la gestion durable de parcelles de moins de  25 hectares.

La suppression des CBPS à partir de 2022 était prévue par la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, mais le dispositif qui était censé prendre leur place, le « document de gestion unique » n'a pas été mis en place par le Gouvernement dans le temps imparti.

Cet article additionnel vise à répondre à l'urgence (la sortie de nombreux petits propriétaires forestiers de tout document de gestion durable), tout en rehaussant l'ambition de l'outil CBPS. L'article oblige en effet les adhérents à un CBPS à soumettre au CNPF un programme des coupes et travaux, qui suppose un diagnostic plus complet et présente davantage de garanties au regard d'une gestion durable.

Sur la proposition de la rapporteure Anne-Catherine Loisier, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article additionnel.

I. La situation actuelle - Le code des bonnes pratiques sylvicoles : un document qui a montré son utilité pour inscrire les petites propriétés forestières dans la gestion durable

La forêt privée représente 75 % du couvert forestier métropolitain, soit 12 millions d'hectares. Elle est majoritaire dans l'ensemble des régions métropolitaines à l'exception du Grand Est. Détenue par 3,5 millions de propriétaires, dont près de 400 000 en possèdent les trois quarts, elle est particulièrement morcelée. Cela complique considérablement sa gestion, dont a la charge au Centre national de la propriété forestière (CNPF), un établissement public administratif.

Par opposition au régime forestier qui s'applique à la forêt publique gérée par l'Office national des forêts, la protection des forêts privées et l'optimisation de leur rôle de puits de carbone peuvent difficilement être assurées sans incitations propres à favoriser l'adoption, par les propriétaires, de pratiques sylvicoles plus respectueuses de l'environnement.

Les codes des bonnes pratiques sylvicoles (CBPS) donnent un cadre incitatif aux propriétaires désireux de s'engager dans une gestion durable. En effet, les parcelles dont les propriétaires ont adhéré pendant au moins dix ans à un code des bonnes pratiques sylvicoles agréé par le CNPF bénéficient, comme avec les autres documents de gestion durable, d'une « présomption de gestion durable » (article L. 124-2 du code forestier). Or, cette présomption de gestion durable est une condition pour accéder aux financements dans le cadre du plan de relance en faveur du repeuplement forestier ou encore, s'agissant des parcelles supérieures à 10 ha, pour l'éligibilité à la certification PEFC.

Le code forestier prévoit en effet l'existence de « documents de gestion », qui permettent aux propriétaires forestiers de de décrire les peuplements présents sur leur parcelle et de s'engager à une gestion durable sur leur parcelle en suivant des recommandations propres à chaque région naturelle (article L. 313-3 du code forestier).

L'article L. 122-3 du code forestier dresse la liste de ces documents de gestion, au nombre de cinq, dont deux pour la forêt publique (documents d'aménagement et règlements types de gestion) et trois pour la forêt privée (plans simples de gestion, règlements types de gestion et enfin codes des bonnes pratiques sylvicoles).

Le choix entre plusieurs documents de gestion dépend ainsi du statut, public ou privé, de la parcelle, et de sa superficie. Ainsi, pour les parcelles privées supérieures à 25 ha, un plan simple de gestion (PSG) est obligatoire. Pour les parcelles comprises entre 10 et 25 ha, l'adhésion à un « plan simple de gestion volontaire » est possible, mais les propriétaires forestiers préfèrent souvent adhérer à un CBPS en raison de la plus grande facilité des démarches. À l'instar des « PSG volontaires », les règlements types de gestion (RTG) sont moins attractifs car ils sont réservés aux propriétaires ayant confié la gestion de leur forêt à une coopérative ; de plus, ils sont agréés non par le CNPF mais par un expert forestier. Enfin, les « PSG concertés », auxquels ne sont éligibles les propriétaires de petites parcelles que s'ils sont regroupés, sont encore plus rares en raison du grand nombre d'acteurs à coordonner.

En raison de la simplicité des démarches pour y adhérer, les CBPS constituent un outil intéressant de sensibilisation pour des propriétaires privés qui seraient peu au fait des enjeux d'une gestion plus durable. Ils permettent d'« accrocher » des petits propriétaires qui ne sont pas dans l'obligation de souscrire à un document de gestion. Ce sont aussi les seuls outils à disposition des propriétaires pour les parcelles inférieures à 10 ha.

La contrepartie de cette attractivité est, malgré l'agrément donné par le CNPF sous la supervision des directions départementales des territoires, le faible contrôle du respect des obligations contractées dans le cadre des CBPS.

À ce titre et au motif qu'ils n'apportaient pas assez de garanties en matière de gestion durable, la loi du 13 octobre 2015 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt a prévu la suppression des CBPS à partir de 2022. Ils avaient vocation à être remplacés dans le cadre d'une refonte des documents de gestion voulue par le ministère de l'Agriculture, par un « document de gestion unique ». En pratique, il s'agissait de remplacer les documents de gestion s'appliquant aux parcelles inférieures à 25 ha par des « PSG d'adhésion », plus contraignants sur le papier mais non certifiés par le CNPF.

Néanmoins, ce dispositif n'a pas été mis en place dans le temps imparti par le Gouvernement, mettant dans l'impasse environ 24 000 propriétaires, détenant une superficie cumulée de 210 000 ha de forêt. Compte tenu de la lourdeur des démarches pour s'affilier à un plan simple de gestion volontaire ou concerté ou à un règlement type de gestion, il est à craindre que ces propriétaires se retrouvent dépourvus de tout document de gestion durable au 1er janvier 2022.

II. La position de la commission - Répondre à l'urgence pour les petits propriétaires forestiers tout en rehaussant l'ambition des CBPS, afin d'éviter tout recul dans la gestion durable des parcelles

Cet article additionnel, créé par l'amendement COM-276 de la rapporteure, vise à répondre à ce vide juridique en prolongeant l'existence des CBPS, qui ont montré leur utilité pour inscrire les petites propriétés forestières dans la gestion durable.

Il permet en même temps de rehausser l'ambition environnementale de ces CBPS en obligeant ceux qui y adhèreront après la promulgation de la présente loi à soumettre un programme des coupes et travaux, jusque-là facultatif, au CNPF. Le programme des coupes et travaux suppose un diagnostic plus complet, souvent réalisé en pratique par un expert forestier, et est ainsi de nature à renforcer la crédibilité de ces documents de gestion. Ainsi complété, les CBPS deviennent, selon la terminologie du CNPF, des « CBPS + ».

Il s'agit d'une véritable avancée, qui obligera les propriétaires à identifier les différentes essences présentes sur leur parcelle et à mieux mesurer l'impact de leur activité sur la biodiversité ou le bilan carbone de leur parcelle.

L'amendement COM-276 de la rapporteure contenait une amélioration par rapport aux amendements COM-334 rect., COM-335, COM-336, COM-349 rect. bis, COM-350, COM-366, COM-431, COM-490 rect., COM-559, COM-680 rect., COM-724 rect. bis, COM-729, COM-1269, COM-1349 et COM-1535 d'autres sénateurs.

En effet, cet amendement oblige les propriétaires qui s'étaient engagés dans le cadre d'un CBPS avant la promulgation de la loi à soumettre à l'approbation du CNPF un programme des coupes et travaux dans un délai de deux ans, faute de quoi leur CBPS deviendra caduc. Les CBPS étant contractés pour une durée de dix ans, il n'était pas envisageable de laisser perdurer des CBPS sans programme des coupes et travaux jusqu'à 2030.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article additionnel.

Article 19 bis EB (nouveau) (délégué)

Promotion de la première transformation du bois d'oeuvre
sur le territoire de l'Union européenne

Cet article vise à favoriser, par des dispositifs incitatifs ou contractuels, la transformation du bois d'oeuvre sur le territoire de l'Union européenne afin d'optimiser le bénéfice de son stockage de carbone. Il s'agit du signal envoyé par la commission face au phénomène de l'exportation de grumes non transformées.

Sur la proposition de la rapporteure Anne-Catherine Loisier, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article additionnel.

I. La situation actuelle - L'exportation de grumes non transformées hors de l'UE : une aberration au regard de notre empreinte carbone et une menace pour les arbres des forêts françaises

Depuis les années 2000, la problématique de l'exportation de grumes de bois non transformées hors de l'Union européenne prend de l'ampleur, au point que 25 à 30 % de la récolte de chêne est désormais exportée à l'étranger avant même d'avoir subi la moindre transformation.

Il s'agit d'une aberration écologique, tant à cause de l'empreinte carbone du transport de grumes que de l'empreinte carbone de la transformation du bois dans un pays comme la Chine, où l'électricité est beaucoup plus carbonée qu'en France. De plus, les grumes qui dans la hiérarchie des usages devraient prioritairement être utilisées comme bois d'oeuvre, et non comme bois énergie, ne sont pas nécessairement affectées à cet usage en Chine.

Une mission confiée en 2015 au député M. Christian Franqueville « relative aux exportations de grumes » a permis d'établir une liste de vingt-cinq recommandations pour limiter ce phénomène.

Le décret n° 2015-1129 du 11 septembre 2015 relatif aux conditions pour se porter acquéreur des ventes des coupes de bois réalisées par l'Office national des forêts a fourni un cadre juridique, dans lequel le conseil d'administration de l'ONF s'est inscrit : il a en effet créé par une résolution du 14 septembre 2015 le label « Transformation UE », qui certifie l'engagement de l'acheteur à une première transformation des grumes de chênes en Europe. L'ONF entend réserver ses ventes de grumes de chênes à des acheteurs ayant souscrit à ce label. En cas de non-respect des conditions d'obtention du label, les acheteurs peuvent être exclus des ventes pour une durée pouvant aller jusqu'à cinq ans.

Si cette certification a permis la première année de baisser les exportations de grumes non transformées, elle n'a pu empêcher ensuite ces exportations d'augmenter à nouveau, les volumes retrouvant puis dépassant leur niveau de 2015. La démarche de certification connaît en effet plusieurs limites.

Premièrement, elle ne concerne que la forêt domaniale, appartenant à l'État et gérée par l'ONF, qui ne constitue que 9 % du couvert forestier en France.

Deuxièmement, le label « Transformation UE » est fragilisé juridiquement par les recours d'acheteurs et de vendeurs peu soucieux de l'optimisation du stockage de carbone par une transformation sur le territoire et de la préservation de la ressource en bois des forêts françaises. Ainsi, par une décision n° 410 946 du 3 octobre 2018, le Conseil d'État avait invalidé pour un vice de forme la décision du 14 septembre 2015 par laquelle l'ONF avait créé le label.

L'inscription dans la loi d'un objectif d'optimisation du stockage de carbone des forêts et d'encouragement à la transformation du bois d'oeuvre sur le territoire de l'UE est une première réponse aux insuffisances du label. Cette démarche pourra être approfondie par des mécanismes incitatifs, en loi de finances, qui pourraient conditionner l'octroi de fonds destinés à financer le repeuplement forestier, par exemple dans le cadre du plan de relance, à l'adoption de démarches plus compatibles avec l'optimisation du puits de carbone forestier et avec le renforcement de la résilience des forêts face au dérèglement climatique.

II. La position de la commission - Dans un contexte de plus en plus tendu pour la ressource en bois, il convient d'optimiser son rôle de puits de carbone, de l'aval à l'amont, sur l'ensemble du cycle de vie

Depuis le début des années 2000, les restrictions à l'exploitation forestière sur le territoire de la Chine ont conduit ce pays à reporter vers l'étranger sa demande de chêne, qui a doublé en volume sur les dix dernières années.

La demande étrangère en bois français met en péril nos écosystèmes forestiers, en poussant à des récoltes massives de chênes et maintenant de pins maritimes, alors que les forêts françaises ont déjà été affectées ces trois dernières années par les premiers effets du dérèglement climatique (sécheresses, parasites), obligeant à des coupes sanitaires massives.

À cette tendance de fond s'ajoute une actualité qui contribue à la hausse des tensions sur le marché du bois et à une pression accrue sur les arbres des forêts françaises.

D'abord, en raison de restrictions imposées par la précédente administration américaine aux importations de bois en provenance du Canada, les États-Unis ont reporté une partie de leur demande sur le bois européen et notamment français.

À partir de 2022, l'interdiction par la Russie de l'exportation de grumes non transformées va reporter une nouvelle part de la demande mondiale sur les ressources européennes. Ainsi, ces dernières semaines, des tensions sur les pins maritimes ont été constatées, alors que c'était jusqu'alors essentiellement le chêne qui était visé.

En outre, dans le même temps, la « RE2020 », qui précise les nouvelles normes de performance énergétique des bâtiments, prévoit une augmentation du recours aux matériaux biosourcés, y compris du bois dans la construction de bâtiments neufs. L'utilisation de bois d'oeuvre à la place de matériaux plus émissifs comme le béton ou l'acier est l'une des quatre modalités par lesquelles le rôle de puits de carbone du bois peut jouer (« effet substitution »). Par rapport à d'autres usages du bois, la destination bois d'oeuvre permet en outre un stockage du carbone sur une plus longue durée. Si les grumes continuaient à s'exporter à l'étranger en raison de prix plus attractifs, cette politique pourrait être compromise en raison de l'insuffisance de la ressource disponible.

L'amendement COM-278 de la rapporteure entend donner un cadre aux démarches favorisant la transformation du bois d'oeuvre sur le territoire de l'Union européenne. Il a fait l'objet d'une discussion commune avec les amendements COM-354 rectifié et COM-1500 rectifié. Ces deux amendements entendaient interdire, à titre expérimental durant trois ans pour le premier, sans cette précaution pour le second, l'exportation de grumes non transformées hors de l'Union européenne.

La rapporteure a donné un avis défavorable à ces deux amendements en raison de leur incompatibilité avec le droit de l'Union européenne. Au sein de l'Union européenne, seule la Roumanie a entrepris d'interdire l'exportation de grumes, mais la Commission européenne devrait prochainement introduire des recours en manquement au motif que de telles interdictions contreviennent à l'intégrité du marché intérieur et au principe de non-discrimination.

Les marges de manoeuvre pour limiter l'exportation de grumes non transformées pourraient résider plutôt dans l'extension de la démarche du label « Transformation UE » à des propriétaires forestiers privés ou dans le développement de contrats d'approvisionnement permettant, à l'instar de ce qui existe en Allemagne, de garantir aux scieries locales la vente d'un volume minimal de grumes. La rapporteure souhaite souligner que ces démarches incitatives ou contractuelles sont les seules compatibles avec le droit de l'Union européenne.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article additionnel.

Article 19 bis E (délégué)

Stratégie nationale pour l'adaptation des forêts au changement climatique

Cet article vise à créer une stratégie gouvernementale pour l'adaptation des forêts au changement climatique.

La commission a adopté cet article modifié par deux amendements : le premier précise la liste des acteurs associés à cette stratégie, notamment les collectivités territoriales et leurs groupements ; le second fait explicitement du principe d'une gestion durable et multifonctionnelle de toutes les forêts un des objectifs de cette stratégie.

Sur la proposition de la rapporteure Anne-Catherine Loisier, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale - Une proposition qui part du constat de l'inadéquation des orientations forestières de l'État aux nouvelles réalités des forêts, qui subissent les premiers effets du dérèglement climatique

Cet article a été voté en séance dans le cadre d'une discussion commune avec l'amendement qui a créé l'article 19 bis F, et donc dans un même élan que celui-ci. Les deux amendements étaient motivés par le même constat d'une insuffisante prise en compte du dérèglement climatique dans les orientations du Gouvernement sur la forêt. Ce diagnostic est partagé par la rapporteure, qui avait fait paraître une tribune, le 23 mars dernier, dans le journal La Tribune, réclamant « une stratégie pour la forêt en cohérence avec les enjeux climatiques et environnementaux ».

L'article 19 bis E résulte de l'amendement n° 5854 de la députée Mme Valérie Beauvais (LR - Marne), et de l'ensemble du groupe LR de l'Assemblée nationale. Cet amendement a fait l'objet d'une demande de scrutin public, qui fait apparaître un vote transpartisan et quasi unanime des députés présents en séance, malgré les avis défavorables de la commission et du Gouvernement.

À la différence de l'article 19 bis F, cet article ne prévoit pas de s'appuyer sur l'évaluation à mi-parcours du programme national de la forêt et du bois (PNFB), prévue en 2022. Plutôt que de capitaliser sur les documents stratégiques existants, les auteurs de cet amendement ont privilégié la voie d'une nouvelle stratégie, qui viendrait les compléter. Cela suppose de mobiliser beaucoup de temps et d'effectifs, sans doute plus encore que si le choix était fait de réviser le PNFB, comme le propose l'article 19 bis F. Pour ces raisons, le Gouvernement a semblé encore moins favorable à cet article 19 bis E qu'au suivant, le 19 bis F.

II. La position de la commission - Une proposition qui cherche à mettre l'État devant ses responsabilités

Si des financements importants sont déployés dans le cadre du plan de relance pour le repeuplement forestier, l'ensemble des acteurs forestiers de terrain déplorent le manque de stratégie du Gouvernement face aux crises que traverse aujourd'hui la forêt.

En effet, un repeuplement forestier sur les mêmes stations, avec les mêmes essences que celles actuellement victimes du dérèglement climatique, nous conduira dans plusieurs années aux mêmes impasses que celles dans lesquelles nous sommes aujourd'hui. C'est pourquoi une véritable impulsion stratégique de l'État est nécessaire, au-delà des seuls financements, certes indispensables.

À cet égard, il est anormal que le Conseil supérieur de la forêt et du bois, instance chargée du suivi du PNFB, ne se soit pas réuni depuis plus d'un an et demi.

Il est aussi anormal que les objectifs quantitatifs d'augmentation de récolte de bois fixés par le PNFB (12 millions de m3) n'aient pas été révisés à la baisse, notamment dans les régions du quart nord-est de la France qui ont souffert de sécheresses et d'attaques de scolytes ayant déjà obligé à d'importantes coupes sanitaires (6 millions de m3). Une hausse des récoltes dans ces régions se ferait au détriment des écosystèmes forestiers et du bilan carbone de la forêt.

La rapporteure souhaite saluer la publication d'une « Feuille de route pour l'adaptation des forêts au changement climatique » par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation en décembre 2020. Elle déplore que cette feuille de route n'ait, pour l'heure, pas trouvé de traduction concrète dans les autres documents stratégiques sur la forêt.

La commission des affaires économiques a adopté cet article 19 bis E afin de mettre l'État devant ses responsabilités et de le pousser à adapter l'ensemble de ses documents stratégiques sur la forêt aux nouveaux enjeux climatiques.

La rapporteure a par ailleurs donné un avis favorable à trois amendements, que la commission a adoptés.

Deux amendements identiques n° 898 de M. Gilbert Favreau (LR - Deux-Sèvres) et n° 1298 rectifié du groupe RDSE précisent que la stratégie d'adaptation des forêts au changement climatique est élaborée et mise en oeuvre « en lien avec les collectivités territoriales et l'ensemble des acteurs de la filière forestière » ; il est par exemple utile d'y associer les départements, compétents à travers les SDIS en matière de risque incendie.

Un amendement n° 572 de M. Patrick Chaize (LR - Ain) inscrit le principe d'une gestion durable et multifonctionnelle de toutes les forêts parmi les objectifs de la stratégie créée par l'article 19 bis E.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 19 bis F (non modifié) (délégué)

Adaptation du programme national de la forêt et du bois
en prenant en compte la feuille de route pour l'adaptation
des forêts au changement climatique

Cet article vise à obliger le Gouvernement à proposer des adaptations au programme national de la forêt et du bois (PNFB), en prenant en compte les recommandations de la feuille de route pour l'adaptation des forêts au changement climatique publiée en décembre 2020. Le PNFB, document d'orientation stratégique pour la forêt, a été établi pour une durée de 10 ans en 2016, c'est-à-dire juste avant trois années durant lesquelles les forêts ont subi des sécheresses et des attaques de parasites, notamment en raison du dérèglement climatique. Il faudrait profiter de l'évaluation du PNFB prévue à mi-parcours pour le réviser en tenant compte de ces nouvelles réalités de terrain.

Sur la proposition de la rapporteure Anne-Catherine Loisier, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale - La nécessité d'intégrer au programme national de la forêt et du bois (PNFB) une réponse aux premiers effets du dérèglement climatique

Cet article a été voté en séance dans le cadre d'une discussion commune avec l'amendement qui a créé l'article 19 bis E, et donc dans un même élan que celui-ci. Il résulte de l'amendement n° 5944 de la députée Mme Anne-Laure Cattelot (LREM - Nord), présidente du groupe d'études « forêt, bois, nouveaux usages et industrie du bois » de l'Assemblée nationale. Il a fait l'objet d'une demande de scrutin public, qui montre un vote transpartisan et quasi unanime des députés présents en séance, malgré les avis défavorables de la commission et du Gouvernement.

Une évaluation à mi-parcours du PNFB est prévue en 2022. Par l'article 19 bis F, les députés entendent obliger le Gouvernement à intégrer à cette occasion les recommandations de la feuille de route pour l'adaptation des forêts au changement climatique de décembre 2020, dans le PNFB. Il souhaite aussi qu'une révision du PNFB lui permette de s'appuyer sur les dernières données de l'inventaire forestier national.

De son côté, le Gouvernement juge qu'une révision du PFNB dès 2022 serait prématurée. De plus, selon lui, la révision du PNFB est une démarche complexe et longue, qui demanderait beaucoup de temps et d'effectifs en raison des concertations obligatoires qu'elle implique. Enfin, une telle révision ne pourrait aboutir selon le Gouvernement qu'en 2024, à deux ans seulement du terme du PNFB, limitant l'intérêt de la démarche.

II. La position de la commission - Il y a urgence à adapter le PNFB aux effets du dérèglement climatique, en revoyant notamment à la baisse ses objectifs désormais disproportionnés de mobilisation du bois

Selon le ministère de l'agriculture et de l'alimentation, « le renforcement de la mobilisation de la ressource est un axe structurant du PNFB ». Il prévoit en effet la récolte de 12 millions de mètres cubes supplémentaires de bois pour 2025.

Or, les trois dernières années ont été marquées par les sécheresses et les attaques de parasites, qui ont conduit, directement à cause du dépérissement des arbres ou indirectement via des coupes sanitaires, à mettre sur le marché 6 millions de mètres cubes supplémentaires de bois.

Pour certaines régions, notamment dans le quart nord-est de la France, les objectifs fixés au niveau national par le PNFB, et déclinés au niveau régional dans les PRFB, ne pourraient plus être tenus qu'au prix d'une pression excessive sur les écosystèmes forestiers et d'une dégradation du bilan carbone de la forêt.

Par ailleurs, si des financements importants sont déployés dans le cadre du plan de relance, l'ensemble des acteurs forestiers de terrain déplorent le manque de stratégie du Gouvernement face aux crises que connaît la forêt. Il est à cet égard symptomatique que le Conseil supérieur de la forêt et du bois, instance chargée du suivi du PNFB, ne se soit pas réuni depuis plus d'un an et demi.

Grâce à sa formulation souple (« propose des adaptations »), l'invitation contenue à l'article 19 bis F ne relève juridiquement pas de l'injonction au Gouvernement. Elle laisse par ailleurs au Gouvernement des marges de manoeuvre importantes dans le choix des modalités d'adaptation du PNFB.

Enfin, l'article 19 bis F est cohérent avec l'article 19 bis D qui, d'une part, prévoit que le PNFB doit respecter les principes et objectifs généraux de la politique forestière figurant à l'article L. 121-1 du code forestier et, d'autre part, modifie cet article L. 121-1 pour y ajouter des dispositions relatives au rôle de puits de carbone de la forêt et à sa résilience.

Pour toutes ces raisons, la commission souhaite un vote conforme de l'article 19 bis F par le Sénat. Cela permettrait de sécuriser cet article en le sortant de la catégorie des dispositions encore en débat lors de la commission mixte paritaire, et ainsi de soulager les nombreux forestiers qui sont dans l'attente d'un changement de cap du Gouvernement.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

Article 20 (avis)

Modification de plusieurs procédures afférentes aux projets miniers, en particulier les intérêts protégés, les garanties financières, les consultations et participations, la prescription trentenaire, la responsabilité des sociétés mères et l'institution de servitudes d'utilité publique

Cet article modifie plusieurs procédures afférentes aux projets miniers en :

- complétant les intérêts notamment environnementaux devant être respectés par ces projets ;

- conditionnant l'ouverture de travaux miniers à la constitution de garanties financières ;

- appliquant plusieurs procédures de consultation ou de participation à la procédure de déclaration de travaux ;

- prévoyant une période de trente ans au cours de laquelle des obligations de prévention, de remédiation ou de surveillance sont applicables ;

- permettant la recherche de la responsabilité des sociétés mères en cas de défaillance des sociétés filiales ;

- rendant possible l'institution d'une commission spéciale de suivi du projet minier ;

- autorisant l'institution de servitude d'utilité publique en cas de danger ou de risque très important.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté 3 amendements visant à sécuriser le dispositif avec :

- pour les garanties financières, une meilleure articulation avec celles prévues par l'article L. 516-1 du code de l'environnement ;

- pour l'arrêt de travaux, la consultation préalable des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- pour les servitudes d'utilité publique, des précisions quant à leur champ, leurs objectifs et leurs modalités ainsi qu'une meilleure articulation avec celles prévues par l'article L. 264-1 du code minier.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

A. Prévu par le projet de loi initial, l'article modifie sur plusieurs points les procédures applicables au titre du code minier.

Le 1° A du I prévoit que le représentant de l'État dans le département peut instituer une « commission spéciale de suivi » du site minier, sur le modèle de l'article L. 125-2-1 du code de l'environnement.

Il applique ainsi aux sites miniers les dispositions actuellement prévues pour les installations classées au titre de la protection de l'environnement (ICPE), l'article précité prévoyant la mise en place d'une telle commission « lorsque les nuisances, dangers et inconvénients présentés par l'installation [...] le justifient ».

Il est précisé que cette commission est informée de tout incident ou accident touchant à la sécurité du site et peut faire appel aux compétences d'experts reconnus, notamment pour réaliser des tierces expertises, ses frais d'établissement et de fonctionnement étant pris en charge par l'État.

Le 1° du I renforce les intérêts, notamment environnementaux, devant être respectés par les activités extractives

L'article L. 161-1 du code minier dispose actuellement que les travaux de recherche ou d'exploitation minière, « sous réserve des règles prévues par le code du travail en matière de santé et de sécurité au travail », doivent :

- respecter « les contraintes et les obligations nécessaires à la préservation de la sécurité et de la salubrité publiques, de la solidité des édifices publics et privés, à la conservation des voies de communication, de la mine et des autres mines, des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles [...], à la conservation des intérêts de l'archéologie [...] ainsi que des intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l'exploitation » ;

assurer « la bonne utilisation du gisement et la conservation de la mine ».

L'article prévoit, en substance, d'ajouter les intérêts liés à la « santé » publique, aux caractéristiques essentielles du « littoral »46(*), à « l'intégrité des câbles, des réseaux ou des canalisations enfouis ou posés », aux « immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ainsi que de leurs abords »47(*) ou encore les intérêts « halieutiques » des sites.

Le 1° bis du I conditionne l'autorisation d'ouverture de travaux miniers à la constitution de garanties financières.

Elles sont destinées à assurer, « suivant la nature et l'importance des dangers ou inconvénients que ces travaux peuvent représenter », les mesures d'arrêts de travaux, de surveillance du site et de maintien en sécurité des installations, d'interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après la fermeture du site.

S'agissant des « mines comportant des installations de déchets dont la défaillance de fonctionnement ou d'exploitation, telle que l'effondrement d'un terril ou la rupture d'une digue, pourrait causer un accident majeur », ces garanties sont également destinées à assurer « leur remise en état [...] leur surveillance et leur maintien en sécurité, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après leur fermeture ».

Il est précisé que les garanties financières sont calculées, dans le second cas, « sur la base d'une évaluation du risque prenant en compote les facteurs tels que la taille, actuelle ou future, la localisation [et l'] incidence sur l'environnement », et excluent, dans tous les cas, « les indemnisations dues par l'exploitant aux tiers qui subiraient un préjudice du fait de pollutions ou d'accidents causés par les travaux ou les installations ».

Il est prévu que l'autorité administrative puisse déterminer, après consultation de l'exploitation, « la nature des garanties financières » auxquelles elle subordonne la délivrance de l'autorisation d'ouverture des travaux miniers, un décret en Conseil d'État devant définir « la nature des garanties pouvant être constituées et les règles de fixation de leur montant ».

Le 2° du I applique plusieurs procédures de consultation ou de participation dans le cas de la procédure de déclaration d'arrêt de travaux.

Cette déclaration est soumise à la procédure de participation du public prévue à l'article L. 123-9-2 du code de l'environnement ; elle fait l'objet d'un avis de la commission du suivi projet minier mis à la disposition sur le site internet de la préfecture.

Il est prévu que l'autorité administrative puisse prescrire « en tant que de besoin [...] les mesures à exécuter et les modalités de réalisations qui auraient été insuffisamment précisées ou omises »48(*), après avis des conseils municipaux des communes concernés et, « si elle l'estime utile au vu des enjeux », le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CORDEST) et, en Guyane, la commission départementale des mines.

Il est précisé, qu'en l'absence de transmission de la déclaration d'arrêt de travaux, l'autorité administrative ne peut prescrire les mesures nécessaires49(*) qu'après les avoir soumises « à la même procédure de participation du public et aux mêmes consultations ».

Le III de l'article 20 applique ces dispositions aux demandes d'autorisation d'ouverture de travaux miniers ou d'extension d'autorisations en vigueur déposées après la publication de la présente loi, étant précisé que les dispositions telles qu'elles existent actuellement à l'article L. 162-2 du code minier continuent de s'appliquer aux installations de gestion de déchets existant avant cette publication.

Le 3° du I dispose que l'autorité administrative met fin à l'exercice de la police des mines lorsque les mesures envisagées par l'explorateur ou l'exploitant ou prescrites par l'autorité administrative ont été exécutées.

Il prévoit que, sur une période de trente ans suivant l'accomplissement de cette formalité, l'explorateur ou l'exploitant, leur ayant droit ou la personne s'étant substituée, sont tenus de mettre en oeuvre « les obligations de prévention, de remédiation et de surveillance découlant de l'arrêt des travaux miniers » pour respecter les intérêts notamment environnementaux mentionnés à l'article L. 161-1 du code minier.

Il précise que :

- l'autorité administrative peut à tout moment exercer ses pouvoirs de police « afin de prévenir ou de faire cesser [...] des dangers ou des risques graves » et en « tenant compte de la situation telle qu'elle ressort des analyses conduites lors de l'arrêt des travaux » ;

- le transfert vers les collectivités territoriales50(*) ou l'État51(*) libère l'exploitant ou l'explorateur, son ayant droit ou la personne s'étant substituée, « dans la mesure toutefois où les installations ou équipements de sécurité sont effectivement transférés ».

À l'issue de cette période, l'ancien explorateur ou exploitant continue d'avoir « la charge de mettre à la disposition de l'État tout élément qui lui serait nécessaire pour l'accomplissement de ses missions de prévention, de remédiation et de surveillance des anciennes concessions ».

Le II de l'article 20 prévoit que la période de trente ans est décomptée à partir de la fin du délai donné par l'autorité administrative pour exécuter les mesures envisagées ou prescrites, si l'autorité administrative n'a pas donné acte de leur exécution mais constate, à l'occasion du donné acte de leur exécution, que les mesures ont bien été réalisées dans ce délai.

Il est précisé que ces dispositions ne s'appliquent pas aux travaux pour lesquels la fin de la procédure d'arrêt de travaux a été actée depuis plus de trente ans.

Le 4° du I permet de mettre à la charge d'une société mère tout ou partie du financement des mesures d'arrêt de travaux des sites ou nécessaires à la réparation des dommages.

À cette fin, le ministère public ou le représentant de l'État dans le département peut saisir le tribunal ayant ouvert ou prononcé la liquidation judiciaire de la société filiale pour faire établir l'existence d'une faute caractérisée commise par la société mère qui a contribué à une insuffisance d'actif de la filiale pour lui demander de mettre à la charge de la société mère le financement des mesures précitées, dès lors que la faute est établie.

Dans l'hypothèse où la société mère condamnée n'est pas en capacité de financer ces mesures, l'action peut être engagée à l'encontre de la société dont elle est la filiale si l'existence d'une faute caractérisée par la société mère ayant contribué à l'insuffisance d'actif de la société filiale est établie.

Si la société filiale condamnée n'est pas en capacité de financer ces mesures, l'action peut être engagée à l'encontre de la société mère.

Le 4° bis du I ouvre la possibilité d'instituer des servitudes d'utilité publique.

Ainsi, lorsque la mine est « susceptible de créer des dangers ou des risques très importants pour la santé ou la sécurité des populations ou pour l'environnement » de telles servitudes peuvent être mises en oeuvre « au cours de l'exploitation ou de la procédure d'arrêt de travaux ».

Instituées par l'autorité compétente pour la délivrance de l'autorisation d'ouverture de travaux miniers, ces servitudes peuvent comporter :

- la limitation ou l'interdiction des modifications de l'état du sol ou du sous-sol ;

- la limitation ou l'interdiction des usages du sol ou du sous-sol 52(*) ;

- la subordination de ces usages ou de l'exécution de travaux soumis à permis de construire à la mise en oeuvre de prescriptions particulières ;

- la mise en oeuvre de prescriptions relatives à la surveillance du site.

Ces servitudes sont rendues opposables et, le cas échéant, indemnisées dans les conditions prévues aux articles L. 515-9 à L. 515-11 du code de l'environnement.

Il est prévu qu'un décret en Conseil d'État définisse la procédure.

B. Si les dispositifs présentés plus haut vont globalement dans le bon sens, certains d'entre eux nécessitent toutefois d'être ajustés.

Le rapporteur relève que la plupart des dispositifs précités figurent bien dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202053(*).

Il en va ainsi des dispositions :

- complétant les intérêts notamment environnementaux devant être respectés par ces projets (1 du I) ;

- conditionnant l'ouverture de travaux miniers à la constitution de garanties financières (1° bis du I) ;

- appliquant plusieurs procédures de consultation ou de participation à la procédure de déclaration de travaux (2° du I) ;

- appliquant une période de trente ans imposant des obligations de prévention, de remédiation ou de surveillance suivant l'exécution de mesures envisagées ou prescrites (3° du I) ;

- permettant la recherche de la responsabilité de sociétés mères en cas d'impossibilité des sociétés filiales (4° du I) ;

Il relève, en revanche, que l'avant-projet de loi ne comportait aucune disposition relative à la faculté d'instituer des servitudes d'intérêt public en cas de danger ou de risque très important (4° bis).

Il retient que le CNTE, dans son avis :

« souligne que les activités et les techniques d'exploitation devront recourir aux meilleures pratiques, notamment environnementales, et salue l'ajout de la santé publique à la liste des intérêts protégés par le code minier » ;

« note que le projet prévoit la prise en compte des trois piliers du développement durable - économique, environnemental et social - en amont de la conception des projets d'exploration et d'exploitation, dès l'attribution de titres [et] se félicite dans l'ensemble de cette évolution, qui permettra l'amélioration des projets au niveau local et renforcera leur intégration dans le territoire », tout en attirant l'attention sur « la nécessité de préciser davantage les procédures en adéquation avec le principe de proportionnalité » ;

« se félicite du progrès que constituent les mesures prévues par le texte (police résiduelle des mines 30 ans après la cessation de l'activité, consultation du public au moment de la déclaration d'arrêt des travaux, possibilité de rechercher la responsabilité de l'entreprise mère au sein d'un groupe) » tout en attirant « l'attention du législateur sur la nécessité d'encadrer strictement ces mesures pour pallier à toute insécurité juridique ».

Le rapporteur constate que la commission spéciale de suivi renvoie directement aux « modalités prévues à l'article L. 125-2-1 du code de l'environnement », alors que l'habilitation à légiférer par ordonnance, visée au e du 2° de l'article 21 du projet de loi, prévoyait une commission « s'inspirant » de ces dispositions.

Il souligne que plusieurs points sont en suspens : la possibilité de créer une commission commune à plusieurs sites ou par zones géographiques, la définition des intérêts justifiant sa création - relevant que ceux actuellement prévus pour les ICPE à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ne sont pas les mêmes que ceux à venir pour les titres miniers à l'article L. 161-1 du code minier - ou encore les compétences ou les frais de cette commission.

Le rapporteur observe que les intérêts notamment environnementaux devant être respectés par les projets miniers seraient donc étendus à plusieurs domaines intéressant la santé publique, les caractéristiques du littoral et les ressources halieutiques, l'intégrité des câbles ou réseaux enfouis ou posés.

Le rapporteur relève que la constitution de garanties financières est inspirée de celle existant pour les ICPE, à l'article L. 516-1 du code de l'environnement.

De plus, il constate que ces garanties existent déjà pour les installations de gestion des déchets, prévues à l'article L. 162-2 du code minier, ou les autorisations d'exploitation Outre-mer, mentionnées à l'article L. 611-14 du même code.

Le dispositif proposé apporte donc les modifications suivantes :

- pour les installations de gestions des déchets ou les autorisations d'exploitation Outre-mer, ces garanties existaient et elles seraient étendues à la « la remise en état » des installations ;

- pour les autres sites miniers, ces garanties n'existaient pas et seraient calculées sans référence à « une évaluation du risque prenant en compte des facteurs tels que la taille, actuelle ou future, la localisation [et l'] incidence sur l'environnement », qui ne serait prévue que pour les installations de gestion des déchets.

Le rapporteur regrette qu'une articulation ne soit prévue entre les garanties financières, instituées à L. 162-2 du code minier, et celles existantes, à l'article L. 516-1 du code de l'environnement.

Le rapporteur déplore que les procédures de consultation ou de participation dans le cas de la procédure de déclaration d'arrêt de travaux ne prévoient pas la consultation des « organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale » concernés.

Le rapporteur note que la prescription trentenaire applicable aux sites miniers est calquée sur celle existant pour les ICPE, aux articles L. 152-1, L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512-2-1 du code de l'environnement.

Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que cette prescription trentenaire pourrait trouver à s'appliquer à 624 titres miniers échus depuis moins de 30 ans et 264 en cours de validité.

Le rapporteur souligne la complexité de la rédaction de la disposition relative à la recherche de la responsabilité des sociétés mères en cas d'insuffisances pour financer les mesures d'arrêt des travaux des sites ou nécessaires à la réparation des dommages.

Enfin, le rapporteur retient que les servitudes d'utilité publique sont largement calquées sur celles existant pour les ICPE, aux articles L. 515-8 à L. 515-12 du code de l'environnement.

Par ailleurs, le code minier ne prévoit de telles servitudes que dans le cas de travaux de stockage souterrain, en application de l'article L. 264-1.

En outre, il s'étonne de plusieurs ambiguïtés rédactionnelles :

- la notion de « mine » lui paraît trop ambiguë car elle engloberait des gisements miniers qui ne bénéficieraient pas d'un titre ou ne feraient pas l'objet d'une concession ;

- la notion de risque « très important pour la santé ou la sécurité des populations » lui semble elle aussi mal définie, ne comportant aucune référence aux intérêts notamment environnementaux protégés au titre de l'article L. 161-1 du code minier ;

- le contenu des servitudes semble très large puisqu'il est indiqué le fait qu'elles puissent « comporter » et non prévoir plusieurs éléments ;

- de plus, aucune articulation n'est prévue avec les dispositions applicables aux stockages souterrains, à l'article L. 264-1 ;

- enfin, la référence à une indemnisation « le cas échéant » lui semble superfétatoire dans la mesure où l'article le renvoie à l'article L. 515-11 du code de l'environnement, qui précise déjà les conditions de cette indemnisation.

C. Dans ce contexte, le rapporteur a présenté plusieurs amendements (COM-1874, COM-1875, COM-1876) visant à sécuriser le dispositif avec :

- pour les garanties financières, une meilleure articulation avec celles prévues par l'article L. 516-1 du code de l'environnement ;

- pour l'arrêt de travaux, la consultation préalable des EPCI ;

- pour les servitudes d'utilité publique, des précisions quant à leur champ, leurs objectifs et leurs modalités ainsi qu'une meilleure articulation avec celles prévues par l'article L. 264-1 du code minier.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 bis A (délégué)

Modification des procédures applicables aux titres miniers,
avec l'introduction d'une analyse environnementale, économique
et sociale et l'application d'un régime de plein contentieux

Cet article vise à modifier plusieurs procédures afférentes aux titres miniers, faisant précéder leur octroi d'une analyse environnementale, économique et sociale et leur appliquant un régime de plein contentieux.

La commission a adopté 4 amendements proposés par le rapporteur Daniel Gremillet destiné à consolider ces dispositifs en :

- sécurisant le régime de plein contentieux, dans son champ, ses modalités et ses délais, et en appliquant notamment l'articulation avec les documents d'urbanisme, l'encadrement des délais et la procédure de régularisation, prévues pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ou les autorisations environnementales (AE) ;

- prévoyant une exigence de motivation et une procédure contradictoire en cas de refus de la délivrance d'un titre minier à raison d'un « doute sérieux » quant à une « atteinte grave » aux intérêts notamment environnementaux protégés par l'article L. 161-1 du code minier ;

- spécifiant les collectivités territoriales parties prenantes de l'analyse environnementale, économique et sociale ;

appliquant, ces nouvelles dispositions aux litiges engagés ou aux autorisations déposées à compter de la date de promulgation de la loi, dans un souci de sécurité juridique ;

- inscrivant « en dur » 3 principes manquants prévus par l'avant-projet de réforme : le caractère d'intérêt général de la gestion et de la valorisation des substances et des usages du sous-sol et leur administration par l'État ou les collectivités territoriales ; l'exigence de proportionnalité des modalités d'instruction des demandes ainsi que celles d'information, de consultation et de participation ; l'exigence d'information des collectivités territoriales des titres miniers déposés sur leur territoire ;

- consacrant, parmi les objectifs généraux du code minier, ceux de « développer l'activité extractive sur le territoire national, relocaliser les chaînes de valeur, sécuriser les circuits d'approvisionnement, garantir la connaissance et la traçabilité des ressources du sous-sol et réduire la dépendance de la France aux importations ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des titres miniers dont la procédure intègre peu les enjeux environnementaux et dont le contentieux relève du recours pour excès de pouvoir

A. Les décisions, titres et autorisations prises au titre du code minier peuvent actuellement faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

À l'inverse, la plupart des décisions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), de même qu'à l'autorisation environnementale (AE), relèvent du contentieux de pleine juridiction, selon les articles L. 514-6 et L. 181-17 du code de l'environnement.

Schématiquement, les différences entre le recours pour excès de pouvoir et le contentieux de pleine juridiction sont les suivantes : dans le premier cas, le juge administratif annule l'acte administratif sur le fondement de la légalité ; dans le second, il peut le réformer, le modifier ou y substituer une autre décision.

B. De plus, l'octroi, l'extension ou la prolongation d'un permis exclusif de recherche ou d'une concession ne sont pas soumises à une évaluation environnementale préalable

En effet, le code minier ne prévoit que le cadrage environnemental suivant :

- une évaluation environnementale des autorisations de travaux en mer (articles L. 162-7 et L. 162-8 du code minier) ;

- des contraintes environnementales fixées dans le schéma départemental d'orientation minière (SDOM) de Guyane (articles L. 621-1 et L. 621-2 du même code) ;

- la prise en compte de l'impact environnemental des activités dans la redevance tréfoncière (article L. 132-15 du même code).

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Une modernisation de la procédure et du contentieux des titres miniers inscrivant « en dur » certaines dispositions prévues par l'habilitation à légiférer par ordonnances

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par la députée Valérie Petit, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, instituant un article 20 bis A : cet article vise à inscrire directement dans la loi plusieurs procédures applicables aux titres miniers.

Le 1° du I soumet au contentieux de pleine juridiction les décisions, titres et autorisations pris en application du code minier.

Le 2° du I fait précéder l'octroi, l'extension ou la prolongation d'un permis exclusif de recherches ou d'une concession d'une analyse environnementale, économique et sociale.

Cette analyse est définie comme un « processus » constitué :

- de l'élaboration, par le demandeur du titre, d'un mémoire environnemental, économique et social pour les recherches, d'une étude de faisabilité environnementale, économique et sociale pour l'exploitation ;

- de la réalisation de consultations, du Conseil général de l'environnement du développement durable, du Conseil général de l'économie mais aussi des collectivités territoriales ou de leurs groupements ;

- de l'examen, par l'autorité compétente, de l'ensemble des informations présentées dans le mémoire ou l'étude de faisabilité ainsi que des informations recueillies et réponses apportées dans le cadre des consultations.

Pour ce qui concerne l'analyse :

- elle doit présenter les enjeux environnementaux, économiques et sociaux du projet minier et son inscription dans la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol ;

- elle permet à l'autorité administrative de définir les conditions auxquelles l'activité de recherches ou d'exploitation est soumise ainsi que, le cas échéant, les obligations imposées dans le cahier des charges.

S'agissant des consultations des parties prenantes, il est prévu :

sur le mémoire ou l'étude de faisabilité, un avis environnemental de la formation d'autorité environnementale du Conseil général de l'environnement du développement durable et un avis économique et social du Conseil général de l'économie, avec une réponse écrite du demandeur ;

sur le dossier de demande, comprenant les mémoires, étude de faisabilité, avis et réponse précités, un avis du représentant de l'État dans le département et des collectivités territoriales et de leurs groupements.

En ce qui concerne l'information du public, il est précisé que :

les avis des collectivités territoriales et de leurs groupements sont, dès leur adoption, mis à la disposition du public sur le site internet de la préfecture du département ;

le dossier de demande, « éventuellement expurgé des informations couvertes par son droit d'inventeur ou de propriété intellectuelle », est mis à la disposition du public sur un site internet54(*).

À l'issue de cette procédure, l'autorité administrative :

doit prendre en compte l'analyse dans la décision d'octroi, d'extension ou de prolongation du permis exclusif de recherche ou de la concession ;

doit refuser cette demande si elle émet un « doute sérieux » sur la possibilité de procéder aux recherches ou à l'exploitation du gisement sans porter une « atteinte grave » aux intérêts notamment environnementaux protégés par l'article L. 161-1 du code minier ;

peut annexer à l'acte octroyant le titre minier un cahier des charges précisant les conditions spécifiques à respecter, après avoir invité le demandeur à présenter ses observations sur le projet, telles que l'interdiction du recours à certaines techniques de recherches ou d'exploitation sur tout ou partie du périmètre du titre ou les mesures économiques et sociales définies dans l'étude de faisabilité.

Il est prévu qu'un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application des procédures précitées.

Le II précise plusieurs conditions de mise en oeuvre :

- le régime de plein contentieux s'applique aux décisions, titres et autorisations pris ou accordés en application du code minier après la date de promulgation de la loi ainsi qu'aux demandes de titres ou d'autorisations en cours d'instruction à cette date ;

- la plupart des procédures précitées s'appliquent aux demandes d'octroi, d'extension ou de prolongation de permis exclusif de recherches ou d'une concession déposées après la date de promulgation de la loi ;

- en revanche, la possibilité pour l'autorité compétente de refuser l'octroi, l'extension ou la prolongation d'un permis exclusif de recherche ou d'une concessions sur le fondement d'un « doute sérieux » est applicable aux demandes de titres en cours d'instruction à la date de promulgation de la loi.

III. La position de la commission - Des dispositifs utiles nécessitant toutefois d'être confortés, tant pour les porteurs de projets que les collectivités territoriales

A. Le rapporteur relève que les dispositifs figurent bien dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202055(*).

Cet avis a été adopté à 29 voix pour - dont les principales organisations économiques et associations environnementales - 1 abstention et 10 non-participations au vote.

Si le CNTE n'a pas évoqué l'évolution du contentieux, il s'est en revanche prononcé sur les nouvelles procédures, dont l'analyse précitée :

- tout d'abord, le CNTE a noté que « le projet de loi prévoit la prise en compte des trois piliers du développement durable - économique, environnemental et social - en amont de la conception des projets d'exploration et d'exploitation, dès l'attribution de titres » et s'est félicité « dans l'ensemble de cette évolution, qui permettra l'amélioration des projets au niveau local et renforcera leur intégration dans le territoire » ;

- dans le même esprit, il a salué « le choix d'établir un principe de proportionnalité entre les procédures et l'objet d'une décision, sa durée de validité et ses incidences sur l'environnement [et] attire l'attention sur la nécessité de prendre en compte cet objectif dans les améliorations rédactionnelles à apporter au projet de loi » ;

- en revanche, les organisations environnementales y siégeant ont indiqué regretter « la première évaluation de l'intérêt économique et social de l'exploitation minière, au moment de la délivrance de titres d'exploration, ce qui est jugé trop précoce puisqu'à ce stade la possibilité d'exploiter les gisements qui seront éventuellement découverts n'est par nature pas connue » ;

enfin, le CNTE n'a pu s'accorder sur deux points :

o L'application « des nouvelles garanties prévues par le projet de loi au permis d'exploitation en Outre-mer, notamment l'information des collectivités locales du dépôt d'une demande, l'analyse environnementale, économique et sociale, l'information des collectivités et du public de la délivrance d'un titre » ;

o L'opportunité « que l'analyse environnementale plan programmes réponde à la fois à l'objectif de simplification, au principe de proportionnalité, et garantisse la robustesse de l'analyse environnementale ainsi que la sécurité juridique des titres ».

B. Les modifications proposées appellent deux observations de la part du rapporteur.

Pour ce qui concerne l'application d'un régime de plein contentieux, le rapporteur l'estime pertinent, pour deux raisons.

Tout d'abord, il rappelle que le régime de plein contentieux présente l'avantage, par rapport à celui de l'excès de pouvoir, de compléter l'office du juge administratif : au-delà de la simple annulation d'un acte administratif sur le fondement de la légalité, celui-ci pourra prévoir toute modification ou condition utiles.

Il relève que cette évolution n'est pas inédite dans notre droit puisque la plupart des décisions relatives aux ICPE56(*) sont soumises au régime de plein contentieux, sur le fondement de l'article L. 514-6 du code de l'environnement.

Il en est de même pour la plupart des décisions afférentes aux AE 57(*), sur le fondement de l'article L. 181-17 du même code.

C. En revanche, le rapporteur fait observer plusieurs points :

Tout d'abord, le champ du contentieux de pleine juridiction prévu pour le code minier est plus large que celui du code de l'environnement.

En effet, il s'appliquerait à l'ensemble des décisions, titres et autorisations pris en application du premier code, alors que seules certains d'entre eux - précisément énumérés avec le renvoi à un décret en Conseil d'État - sont concernés dans ce second code.

Or, les carrières, les stockages souterrains et les exploitations des déchets de mines, de carrières et d'affouillement, dont le régime légal est défini par les livres II et III du code minier58(*), sont des ICPE déjà soumises au régime de plein contentieux par les articles L. 514-6 et L. 181-18 précités.

En effet, l'article L. 331-1 du code minier dispose que « les carrières sont, au regard de leur exploitation, des installations classées pour la protection de l'environnement. Leur exploitation est soumise aux dispositions du chapitre V du titre Ier du livre V du code de l'environnement, sans préjudice des dispositions du titre II ainsi que des chapitres II, III et IV du titre III du présent livre ».

De plus, l'article L. 261-1 du même code précise que « les stockages souterrains, lorsqu'ils ne sont pas soumis au titre Ier du livre V du code de l'environnement, sont soumis au présent titre ».

En outre, le code de l'environnement prévoit des conditions à l'application du contentieux de pleine juridiction.

Dans ce type de contentieux, le juge se place à la date du prononcé de la décision et non à la date de la prise de décision.

Or, le deuxième alinéa du I de l'article L. 514-6 du code minier prévoit, pour les ICPE, une dérogation à ce principe, puisqu'il dispose que « par exception, la compatibilité d'une installation classée avec les dispositions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale est appréciée à la date de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration ».

Cette première condition n'est pas prévue par le dispositif proposé.

Dans le même ordre d'idées, le troisième alinéa du même I prévoit qu' « un décret en Conseil d'État précise les délais dans lesquels les décisions mentionnées au premier alinéa du présent article peuvent être déférées à la juridiction administrative ».

Cette seconde condition n'est pas non plus reprise par le dispositif.

Dans le même esprit, l'article L. 181-18 du code de l'environnement permet au juge de recourir à une procédure de « régularisation » des AE.

Cette troisième condition n'est pas non plus intégrée au dispositif.

Le rapporteur fait observer qu'il est curieux de conserver une différence entre le code minier et le code de l'environnement sur ces points, alors que la réforme vise précisément à appliquer aux activités minières les règles prévues pour les ICPE ou l'AE.

Enfin, sur le plan formel, l'insertion des modalités de recours en tête du code minier, parmi les principes généraux existants (dans un nouvel article L. 100-3 du code minier), déroge largement aux conventions de codification.

D. Concernant les procédures susmentionnées, le rapporteur relève plusieurs observations.

En premier lieu, les procédures pourraient être davantage sécurisées.

En effet, le refus de la délivrance du titre en cas de « doute sérieux » sur la possibilité de procéder aux recherches ou à l'exploitation du gisement sans porter une « atteinte grave » aux intérêts notamment environnementaux fait peser un risque d'insécurité juridique sur ces projets.

Interrogé sur ce point par le rapporteur, le Gouvernement a rappelé que « ces notions sont inspirées des procédures de référés suspension et liberté en contentieux administratif ».

Il a précisé que « si la demande soulève un doute sérieux, elle ne sera pas instruite jusqu'à son terme », tout en précisant que « l'administration aura la possibilité de recueillir l'avis du Conseil général de l'environnement et du développement durable ou du Conseil général de l'économie ».

En second lieu, les collectivités territoriales ou de leurs groupements pourraient être mieux associées.

S'il est bien prévu un avis de ces dernières, il n'est pas précisé quelles collectivités seraient concernées.

Sollicité par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué qu'il s'agirait « des communes, des établissements publics de coopération intercommunale lorsqu'ils disposent d'une compétence en termes d'aménagement, de développement économique et/ou d'environnement, les collectivités d'outre-mer, les départements et les régions ».

Enfin, leur calendrier d'entrée en vigueur est perfectible.

D'une part, l'application du régime de plein contentieux n'exclut pas formellement les décisions, titres et autorisations pour lesquels un contentieux aurait été engagé avant la date de promulgation de la loi.

Or, dans un souci de sécurité juridique, la plupart des réformes liées aux procédures contentieuses s'appliquent aux litiges engagés après leur entrée en vigueur.

D'autre part, les nouvelles procédures ont des dates d'application différentes :

- la possibilité pour l'autorité compétente de refuser l'octroi, l'extension ou la prolongation du permis exclusif de recherche ou de la concession en cas de « doute sérieux » est applicable aux demandes en cours d'instruction à la date de promulgation de la loi ;

- de leur côté, les autres procédures (exigence d'analyse, de mémoire, d'étude de faisabilité, de cahier des charges) sont applicables aux demandes déposées après la date de promulgation de la loi.

Cela signifie que l'autorité compétente pourra refuser une demande sans disposer des éléments devant être présentés par le demandeur, ce qui semble curieux puisque le futur article L. 114-3 du code minier dispose que « l'autorité compétente prend en compte l'analyse environnementale, économique et sociale pour prendre la décision d'octroi, d'extension ou de prolongation d'un permis exclusif de recherches ou d'une concession ».

Sur le plan formel, une référence à la « date » de promulgation de la loi est manquante (deuxième alinéa du II).

E. Plus substantiellement, le rapporteur observe plusieurs lacunes dans le dispositif, qui ne reprend pas l'ensemble des principes généraux prévus par l'avant-projet de réforme.

Il en va ainsi de trois principes :

le caractère d'intérêt général de la gestion et de la valorisation des substances et des usages du sous-sol et leur administration par l'État ou les collectivités territoriales ;

l'exigence de proportionnalité des modalités d'instruction des demandes ainsi que de d'information, de consultation et de participation ;

l'exigence d'information des collectivités territoriales des titres miniers déposés sur leur territoire.

F. Dans ce contexte, le rapporteur a proposé 4 amendements (COM-238, COM-239, COM-264 et COM-240) visant à consolider le dispositif en :

sécurisant le régime de plein contentieux, dans son champ, ses modalités et ses délais : il applique notamment l'articulation avec les documents d'urbanisme, l'encadrement des délais et la procédure de régularisation, prévues pour les ICPE ou les AE ;

prévoyant une exigence de motivation et une procédure contradictoire dans le cas du refus de la délivrance d'un titre minier à raison d'un « doute sérieux » aux intérêts notamment environnementaux protégés par l'article L. 161-1 du code de l'environnement ;

spécifiant les collectivités territoriales parties prenantes de l'analyse environnementale, économique et sociale ;

appliquant, ces nouvelles dispositions aux litiges engagés ou aux autorisations déposées à compter de la date de promulgation de la loi, dans un souci de sécurité juridique ;

inscrivant dans « le dur » les principes manquants susmentionnés : le caractère d'intérêt général de la gestion et de la valorisation des substances et des usages du sous-sol et leur administration par l'État ou les collectivités territoriales ; l'exigence de proportionnalité des modalités d'instruction des demandes ainsi que celles d'information, de consultation et de participation ; l'exigence d'information des collectivités territoriales des titres miniers déposés sur leur territoire ;

consacrant, parmi les objectifs généraux du code minier, ceux de « développer l'activité extractive sur le territoire national, relocaliser les chaînes de valeur, sécuriser les circuits d'approvisionnement, garantir la connaissance et la traçabilité des ressources du sous-sol et réduire la dépendance de la France aux importations ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 bis (avis)

Définition de la politique nationale des ressources et des usages
du sous-sol dans un rapport remis par le Gouvernement
au Parlement au moins tous les cinq ans

Cet article vise à définir la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol, via un rapport remis par le Gouvernement au Parlement, au moins tous les cinq ans.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté 7 amendements visant à consolider le dispositif en :

- appliquant le principe d'une mise à jour « au moins tous les cinq ans » au recensement des ressources et usages du sous-sol ;

- visant les objectifs législatifs mentionnés à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et dans le cadre de la « loi quinquennale », prévue à l'article L. 100-1 A du même code ;

- intégrant au rapport « des orientations assurant que les approvisionnements en ressources primaires et secondaires, en provenance d'un État non membre de l'Union européenne, répondent à des exigences sociales et environnementales équivalentes à celles applicables en France » ;

- intégrant à la notice accompagnant le rapport les impacts « sociaux et environnementaux » et les moyens de les réduire ;

- associant les parties prenantes - représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, professionnels des industries extractives, représentants des associations de protection de l'environnement, acteurs socio-économiques, notamment les petites et moyennes entreprises, membres de la communauté scientifique - à l'élaboration du rapport ;

- prévoyant sa présentation par le ministre chargé des mines devant le Parlement ;

- inscrivant « en dur » un dispositif manquant issu de l'avant-projet de réforme : le registre national minier, numérique et cartographique, ouvert aux entreprises, aux entreprises et à l'administration.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Cet article est issu des travaux de l'Assemblée nationale.

Un premier amendement59(*), présenté la députée Stéphanie Kerbarh et ayant reçu l'avis défavorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement, avait été introduit en commission ; il a été intégralement réécrit en séance publique par un amendement présenté par la même députée, et sous-amendé par le même rapporteur, avec l'avis favorable du Gouvernement.

L'article prévoit la détermination d'une « politique nationale des ressources et des usages du sous-sol ».

Cette politique a pour objectif de fixer les orientations nationales de gestion et de valorisation des substances mentionnées à l'article L 100-1 du code minier60(*) « sur la base d'un recensement des substances susceptibles d'être présentes dans le sous-sol » afin de « servir les intérêts économiques, sociaux et environnementaux des territoires de la Nation ».

Il est prévu que cette politique tienne compte de la stratégie nationale de transition vers l'économie circulaire (SNTVEC) et de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et que le schéma départemental d'orientation minière (SDOM) applicable à la Guyane tienne compte de cette politique.

Cette politique est formalisée dans un rapport élaboré puis mis à jour au moins tous les cinq ans par l'autorité administrative, avec l'assistance des établissements publics et des instituts de recherche compétents.

Une notice décrivant les techniques envisageables pour la recherche et l'exploitation des substances identifiées, ainsi que les impacts associés et les moyens de les réduire est annexée, à ce rapport.

Il est prévu que ce rapport soit transmis au Parlement et mis à la disposition du public.

Le rapporteur relève que le dispositif figure bien dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202061(*).

À cette occasion, le CNTE a plaidé pour plusieurs ajustements qui ne semblent pas avoir été repris par le Gouvernement ; en effet, dans cet avis, il :

- « se félicite que cette politique intègre les enjeux de l'approvisionnement en ressources » tout en considérant que « les projets miniers devront s'inscrire dans cette politique d'approvisionnement et qu'elle devra s'articuler avec l'aval de la chaîne de valeur sur le territoire » ;

- « demande que la politique nationale des ressources et usages du sous-sol soit compatible avec [les] engagements de la France en matière climatique conformément à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et à la loi n° 2016-786 du 15 juin 2016 autorisant la ratification de l'accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 » ;

- « recommande toutefois que les instances consultatives soient saisies pour avis du rapport, et que ce rapport fasse l'objet d'un débat et vote parlementaire ».

Outre une difficulté rédactionnelle62(*), le rapporteur observe que le dispositif présente plusieurs incomplétudes :

- il n'applique le principe d'une mise à jour « au moins tous les cinq ans » qu'au rapport et non au recensement ;

- il ne mentionne pas la « loi quinquennale », prévue à l'article L. 100-1 A du code de l'énergie, qui a vocation à se substituer à la PPE à compter de 2023, cette dernière étant bien citée par le dispositif ;

- il ne comporte aucune disposition sur les enjeux d'approvisionnement mais aussi les impacts sanitaires ou environnementaux, soulevés par le CNTE ;

- il ne détaille pas l'association de parties prenantes à son élaboration ;

- enfin, il ne précise pas sa présentation devant le Parlement comme c'est le cas de la PPE, aux termes de l'article L. 141-5 du code de l'énergie.

À titre subsidiaire, le rapporteur observe que le dispositif est moins complet que celui proposé dans le cadre de l'avant-projet de réforme, puisqu'il ne comprend pas le registre national des titres miniers, numérique et cartographique, ouvert aux entreprises, aux entreprises et à l'administration.

C'est pourquoi le rapporteur a présenté plusieurs amendements (COM-1880, COM-1877, COM-1878, COM-1879, COM-1881, COM-1882, COM-1883) visant à consolider le dispositif en :

- appliquant le principe d'une mise à jour « au moins tous les cinq ans » au recensement des ressources et usages du sous-sol ;

- visant les objectifs législatifs mentionnés à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et dans le cadre de la « loi quinquennale », prévue à l'article L. 100-1 A du même code ;

- intégrant au rapport « des orientations assurant que les approvisionnements en ressources primaires et secondaires, en provenance d'un État non membre de l'Union européenne, répondent à des exigences sociales et environnementales équivalentes à celles applicables en France » ;

- intégrant à la notice accompagnant le rapport les impacts « sociaux et environnementaux » et les moyens de les réduire ;

- associant les parties prenantes - représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, professionnels des industries extractives, représentants des associations de protection de l'environnement, acteurs socio-économiques, notamment les petites et moyennes entreprises, membres de la communauté scientifique - à l'élaboration du rapport ;

- prévoyant sa présentation par le ministre chargé des mines devant le Parlement ;

- inscrivant « en dur » un dispositif manquant issu de l'avant-projet de réforme : le registre national minier, numérique et cartographique, ouvert aux entreprises, aux entreprises et à l'administration.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 ter (délégué)

Habilitation des inspecteurs de l'environnement,
des agents de l'Office national des forêts (ONF)
et des agents des réserves naturelles nationales (RNN)
à constater les infractions au code minier
dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane

Cet article vise à élargir les possibilités d'habilitation des inspecteurs de l'environnement, des agents de l'Office national des forêts (ONF) et des agents des réserves naturelles nationales (RNN) à constater les infractions au code minier, dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane.

La commission a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Daniel Gremillet, visant à clarifier le dispositif :

- en précisant le champ des infractions pouvant être constatées par les agents de l'ONF et des réserves naturelles nationales ;

- en rappelant l'exigence de commissionnement et l'assermentation des inspecteurs de l'environnement, sur le même modèle que les agents de l'ONF et des RNN ;

- en procédant à quelques modifications rédactionnelles.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une possibilité d'habilitation des inspecteurs de l'environnement pour constater les infractions au code minier sur le territoire du Parc amazonien de Guyane

L'article L. 511-1 du code minier dispose qu'« outre les officiers et agents de police judiciaire, agissant conformément au code de procédure pénale, sont habilités à constater les infractions aux dispositions législatives du présent code ainsi qu'aux dispositions prévues par les textes pris pour leur application les chefs des services régionaux déconcentrés chargés des mines ainsi que les ingénieurs ou les techniciens placés sous leur autorité qu'ils habilitent à cet effet dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État et les inspecteurs de l'environnement sur le seul territoire du Parc amazonien de Guyane, après habilitation expresse du procureur de la République de Cayenne. »

Cet article précise que « lorsqu'ils exercent les attributions de l'inspecteur du travail dans les conditions prévues à l'article L. 8112-1 du code du travail, ils sont spécialement habilités à cet effet ».

Il dispose enfin que « les infractions sont constatées par des procès-verbaux », ajoutant que « tout procès-verbal constatant une de ces infractions est adressé en original au procureur de la République et en copie au représentant de l'État dans le département ».

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Une double extension des infractions réprimées et des effectifs mobilisés, dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane

A. En commission, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Lénaïck Adam et les membres des groupes La République en Marche et MODEM, créant un article 20 ter.

B. En séance publique, les députés ont adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement du rapporteur Damien Adam réécrivant intégralement l'article 20 ter ainsi créé.

Les modifications apportées aux dispositions précitées du code minier seraient les suivantes :

- d'une part, il étend l'habilitation des inspecteurs de l'environnement, mentionnés à l'article L. 172-1 du code de l'environnement, à « l'ensemble du territoire guyanais » (en créant un article L. 621-8-4) ;

- d'autre part, il prévoit l'habilitation « dans le cadre exclusif de la lutte contre l'orpaillage illégal », des agents commissionnés et assermentés de l'Office national des forêts (ONF), visés à l'article L. 161-4 du code forestier, et des réserves naturelles nationales (RNN)63(*), visés à l'article L. 332-20 du code de l'environnement (au même article).

- enfin, il supprime la possibilité pour les officiers et agents de police judiciaire et les chefs des services régionaux déconcentrés chargés des mines d'être spécialement habilités à exercer les attributions d'inspecteurs du travail (au deuxième alinéa de l'article L. 511-1 du code minier).

III. La position de la commission - Un dispositif utile à la lutte contre l'orpaillage illégal, nécessitant cependant d'être sécurisé

A. Le rapporteur relève que le dispositif figure bien dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202064(*).

Dans cet avis, le CNTE a salué « les dispositions relatives au renforcement de la lutte contre l'orpaillage illégal, étant précisé que l'habilitation des agents de l'ONF doit être circonscrite à cette mission ».

Au-delà de la seule problématique de l'orpaillage illégal, le CNTE a salué « l'expertise propre aux agents chargés du contrôle des mines et des installations classées et demande que soient préservées ces compétences et missions par des effectifs en nombre suffisant avec les garanties d'indépendance liées à leur statut ; de même pour les effectifs de l'ONF et des réserves naturelles ».

B. Le rapporteur relève que l'article 20 ter inscrit directement dans la loi certaines dispositions prévues par l'habilitation à légiférer par ordonnance mentionnée à l'article 21.

En effet, le c du 4° du I de cet l'article 21 autorise le Gouvernement à « adopter des mesures destinées à mieux encadrer l'activité minière en matière d'or en [...] renforçant et adaptant le dispositif pénal de répression de l'orpaillage illégal en Guyane, notamment les modalités de contrôles d'identité, des visites et des fouilles de véhicules et des embarcations ainsi que le périmètre des infractions autorisant le report de la garde à vue et de la rétention douanière ».

C. Le rapporteur juge pertinente l'extension du ressort d'intervention à « l'ensemble du territoire de la Guyane ».

En effet, il retient de son audition des élus locaux guyanais que cette extension est nécessaire car l'orpaillage illégal ne se limite malheureusement pas au seul parc amazonien de Guyane.

D. Le rapporteur constate que le dispositif pourrait être utile pour mobiliser davantage d'effectifs dans la lutte contre l'orpaillage illégal.

Sollicité par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que 3 inspecteurs des mines étaient actuellement en poste en Guyane ; il a affirmé que l'article 20 ter permettrait d'étendre les habilitations à 11 inspecteurs de l'environnement, 12 agents de l'ONF, 12 agents de l'Office français de la biodiversité (OFB) et 28 agents des parcs naturels.

Au total il a précisé qu'« environ 63 personnes en poste aujourd'hui verront leurs habilitations étendues à la lutte contre l'orpaillage illégal ».

E. Pour autant, le rapporteur considère que le dispositif est loin de régler les difficultés liées aux effectifs en présence.

À l'occasion de son audition, l'ONF lui a rappelé qu'elle ne dispose que de 82 équivalents temps plein (ETP) pour 6 millions d'hectares (Mha), dont 6 pour 2,4 Mha dans le parc amazonien de Guyane.

À la question de savoir si de nouveaux effectifs seraient ouverts par cet article, elle a répondu au rapporteur qu'« en l'état actuel de la situation de l'ONF, il n'y en a pas ».

F. Le rapporteur observe que l'article 20 ter va au-delà du renforcement des pouvoirs des agents de l'ONF et des réserves naturelles en matière d'orpaillage illégal en Guyane.

En effet, le b du 1° supprime la possibilité d'habilitation spéciale prévue pour l'exercice des attributions d'inspecteurs du travail.

Selon le rapport législatif sur le projet de loi « Climat-Résilience », publié par l'Assemblée nationale, cette suppression est justifiée par le fait que l'habilitation « n'est jamais utilisée »65(*).

G. Le rapporteur constate que le dispositif proposé induirait une différence de traitement entre les différentes catégories d'agents habilités.

Il existerait ainsi une différence de traitement entre, d'une part, les inspecteurs de l'environnement et, d'autre part, les agents de l'ONF et des RNN, puisque l'action des seconds s'exerce « dans le cadre exclusif de la lutte contre l'orpaillage illégal »66(*).

Si cette notion peut être difficile à identifier, et donc à appliquer, en pratique, il faut relever qu'elle existe déjà dans notre droit (article L. 621-8-2 du code minier).

Interrogé sur ce point par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué qu'il avait souhaité réserver la constatation des infractions au code minier aux inspecteurs de l'environnement, compétents pour réaliser de telles « vérifications techniques », et s'appuyer sur des agents de l'ONF ou des RNN pour la lutte contre l'orpaillage illégal, « plus nombreux et moins spécialisés [...] afin d'assurer une présence plus importante sur le terrain ».

H. Le rapporteur relève que le dispositif présente plusieurs ambiguïtés rédactionnelles.

En premier lieu, il prévoit explicitement une exigence d'assermentation et de commissionnement pour les agents de l'ONF et ceux des RNN, mais non pour les inspecteurs de l'environnement, alors que ces exigences sont, dans ces trois cas de figure, prévues par d'autres codes (I et 3° du II de l'article L. 332-30 du code de l'environnement, 2° de l'article L. 161-4 du code forestier, III de l'article L. 172-1 du code de l'environnement).

Plus encore, les pouvoirs pour lesquels les agents de l'ONF et des RNN seraient habilités ne sont pas explicités, tandis que ceux des inspecteurs de l'environnement renvoient au fait de « constater les infractions aux dispositions législatives du [code minier] ainsi qu'aux dispositions prévues par les textes pris pour leur application ».

Cette omission est regrettable, car le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi « ASAP », du 30 janvier 202067(*), du a bien rappelé l'impossibilité d'octroyer aux agents de droit privé de l'ONF « une compétence générale de recherche et de constatation des infractions pénales ».

Interrogé sur ce point, le Gouvernement a reconnu que « les pouvoirs des agents de l'ONF pourraient effectivement être précisés », indiquant que « cette disposition introduite par les députés vise à habiliter les agents de l'ONF et des réserves naturelles nationales à constater les infractions aux dispositions législatives du code minier qui se rattachent à l'orpaillage illégal (exploitation de mines sans titre, détention et transport de mercure ou tout ou partie du concasseur ou d'un corps de pompe) ainsi que les situations aggravantes (atteintes à l'environnement caractérisées). »

En troisième lieu, le cadre dans lequel s'exerceraient les pouvoirs, tant des inspecteurs de l'environnement que des agents de l'ONF et des RNN, n'est pas non plus précisé, en particulier le fait que « les infractions sont constatées par des procès-verbaux » et que « tout procès-verbal constatant une de ces infractions est adressé en original au procureur de la République et en copie au représentant de l'État dans le département » (dernier alinéa de l'article L. 511-1 du code minier).

Enfin, le visa des agents des RNN peut être précisé, car il s'agit de l'article L. 332-2, et non de l'article L. 332-20, du code de l'environnement.

G. Au total, le rapporteur a proposé un amendement (COM-241) visant à clarifier le dispositif :

- en précisant le champ des infractions pouvant être constatées par les agents de l'ONF et des RNN, en l'espèce celles mentionnées au I bis de l'article L. 512-1 et à l'article L. 512-2 du code minier ;

- en rappelant l'exigence de commissionnement et d'assermentation pour les inspecteurs de l'environnement, de manière à disposer d'une même rédaction avec les agents de l'ONF et des RNN ;

- en procédant à quelques modifications rédactionnelles : pour conserver la référence aux inspecteurs du travail au deuxième alinéa de l'article L. 511-1 du code minier, renvoyer aux conditions d'application prévues au dernier alinéa de l'article L. 511-1 du code minier et cibler les agents des RNN visés au I de l'article L. 332-2 du code de l'environnement.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 quater (non modifié) (avis)

Relèvement du montant des amendes et de la durée d'emprisonnement pour les sanctions pénales applicables aux infractions prévues par le code minier, notamment dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane

Cet article vise à relever le montant des amendes et de la durée d'emprisonnement pour les sanctions pénales applicables aux infractions prévues par le code minier, notamment dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane.

Sur la proposition du rapporteur Daniel Gremillet, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

A. En l'état actuel du droit, le code minier prévoit les sanctions pénales suivantes.

D'une part, l'article L. 512-1 de ce code (I) dispose qu'« est puni d'une peine d'emprisonnement de deux ans et d'une amende de 30 000 euros » le fait :

- d'exploiter une mine ou de disposer d'une substance concessible sans détenir un titre d'exploitation ou une autorisation (articles L. 131-1 et L. 131-2) ;

- de procéder à des travaux de recherches ou d'exploitation d'une mine sans se conformer aux mesures prescrites par l`autorité administrative pour assurer la protection d'intérêts (articles L. 173-2 et L. 161-1) ;

- d'exploiter des gisements sans se conformer aux mesures prescrites par l'autorité administrative pour assurer le respect de certaines obligations (articles L. 173-3 et L. 161-2) ;

- de ne pas mettre à la disposition du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) les substances utiles à l'énergie atomique (articles L. 121-4, L. 131-5 et L. 311-3) ;

- de réaliser des travaux de recherches ou d'exploitation de mines ou de gîtes géothermiques sans autorisation (article L. 162-4) ;

- de ne pas avoir régulièrement déclaré, au terme de la validité du titre minier, l'arrêt définitif de tous les travaux ou de toutes les installations (articles L. 163-1 à L. 163-8) ;

- de s'opposer à la réalisation des mesures prescrites par le représentant de l'État dans le département (article L. 175-2)68(*) ;

- de refuser d'obtempérer à certaines réquisitions (articles L. 175-3 ou L. 152-1)69(*) ;

- d'exploiter une mine soumise à une obligation de constitution de garanties financières sans avoir constitué ou communiqué au représentant de l'État dans le département les garanties financières requises ;

- de détenir du mercure ou tout ou partie d'un concasseur ou d'un corps de pompe, depuis plus d'un mois, sans détenir le récépissé de déclaration (article L. 621-13) ;

- de transporter du mercure ou tout ou partie d'un concasseur ou d'un corps de pompe sans détenir la copie du récépissé de déclaration (article L. 621-14).

D'autre part, ce même article (II) punit prévoit qu'est puni « de deux ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende » le fait de contrevenir à l'arrêt de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures et du charbon (article L. 111-11).

Une sanction pénale est aggravée dans les conditions définies par l'article L. 512-2 du code minier.

Ainsi, le fait d'exploiter une mine ou de disposer d'une substance concessible sans détenir un titre d'exploitation ou une autorisation (articles L. 131-1 et L. 131-2) est puni de :

- cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende lorsqu'elle s'accompagne d' « atteintes à l'environnement caractérisées »70(*),71(*) (I) ;

- dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende lorsqu'elle est commise « en bande organisée » (II).

Les personnes reconnues coupables de cette infraction encourent des peines complémentaires selon les modalités prévues à l'article L. 512-3 du code minier.

Elles consistent en l'interdiction :

- d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ;

- de détenir ou de porter, pour une durée de cinq ans au plus, une arme soumise à autorisation ;

- des droits civiques, civils et de famille ;

- d'exercer une fonction publique ;

- de séjour.

En marge de ces sanctions, aux termes de l'article L. 621-8-3 du code minier, en Guyane, est réprimé le fait de charger, de décharger ou de transborder un bateau, un engin flottant ou un matériel flottant en dehors des ports et des emplacements autorisés de :

- trois mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende, dans le cadre d'une activité d'orpaillage autorisée ;

- trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, dans le cadre d'une activité d'orpaillage illégale.

B. Introduit en commission et conforté en séance publique par plusieurs amendements présentés par M. Lénaïck Adam et les membres du groupe La République en Marche, avec l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement, l'article 20 quater vise à conforter le régime de sanctions.

À cette fin, il fait évoluer les dispositions précitées du code minier.

Tout d'abord, il modifierait les sanctions des infractions actuellement prévues à l'article L. 512-1 du code minier :

- en portant de 30 000 à 100 000 euros d'amende et de deux à cinq ans d'emprisonnement la sanction de certaines infractions prévues au I de l'article précité, soit le fait :

o d'exploiter une mine ou de disposer d'une substance concessible sans détenir un titre d'exploitation ou une autorisation (articles L. 131-1 et L. 131-2) ;

o de détenir du mercure ou tout ou partie d'un concasseur ou d'un corps de pompe, depuis plus d'un mois, sans détenir le récépissé de déclaration (article L. 621-13) ;

o de transporter du mercure ou tout ou partie d'un concasseur ou d'un corps de pompe sans détenir la copie du récépissé de déclaration (article L. 621-14).

- en portant de 30 000 à 100 000 euros d'amende la sanction des autres infractions mentionnées au même I, tout en laissant la durée de deux ans d'emprisonnement inchangée ;

- en portant de 75 000 à 100 000 euros d'amende la sanction de l'infraction à l'interdiction de la technique de fracturation hydraulique, tout en laissant également la durée de deux ans d'emprisonnement inchangée et en corrigeant, de surcroît, une erreur matérielle (en l'espèce, en visant l'article « L. 111-13 » plutôt que l'article « L. 111-11 » du code minier).

Plus encore, l'amendement modifierait également les sanctions des infractions actuellement prévues à l'article L. 512-2 du code minier :

en prévoyant une sanction de 1 million d'euros d'amende et de sept ans d'emprisonnement les infractions mentionnées au I de l'article précité, dès lors que les faits ont lieu en tout ou partie dans le périmètre d'un parc ou d'une réserve naturelle ou d'une réserve biologique ;

en portant de 100 000 euros à 4,5 millions d'euros d'amende la sanction des infractions mentionnées au même I, tout en laissant la durée de deux ans d'emprisonnement inchangée, lorsqu'elles sont commises en bande organisée.

Enfin, l'amendement modifierait l'article L. 621-8-3 du code minier, pour relever de 45 000 euros à 100 000 euros l'amende sanctionnant le fait de charger, de décharger ou de transborder un bateau, un engin flottant ou un matériel flottant, en dehors des ports et des emplacements désignés à cette effet, dans le cadre d'une activité d'orpaillage légale, tout en laissant la durée de trois ans d'emprisonnement inchangée.

C. Le rapporteur relève que le dispositif figure partiellement dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202072(*).

En effet, l'avant-projet de loi ne prévoyait que de sanctionner de 7 ans de prison et 100 000 euros d'amende la commission d'infractions au titre du code minier dans le périmètre d'un parc national, d'une réserve naturelle nationale ou régionale, d'une zone de protection du biotope ou d'une réserve biologique.

Dans son avis, le CNTE, tout en notant que « le projet de réforme a pour ambition de permettre des projets miniers mieux acceptés [avec] le renforcement de la lutte contre l'orpaillage illégal », a préconisé que « d'autres mesures pour lutter contre l'orpaillage illégal soient intégrées au projet de réforme », telles que l' « aggravation des sanctions pénales ».

D. Le rapporteur observe également que l'article inscrit directement dans la loi certaines dispositions prévues par l'habilitation à légiférer par ordonnance mentionnée à l'article 21.

En effet, le c du 4° du I de cet article autorise le Gouvernement à « adopter des mesures destinées à mieux encadrer l'activité minière en matière d'or en [...] renforçant et adaptant le dispositif pénal de répression de l'orpaillage illégal en Guyane, notamment les modalités de contrôles d'identité, des visites et des fouilles de véhicules et des embarcations ainsi que le périmètre des infractions autorisant le report de la garde à vue et de la rétention douanière ».

E. En définitive, le rapporteur constate que le régime de sanction applicable serait fortement alourdi, comme le montre le tableau ci-après :

Cas de figure

Peine actuelle

Peine prévue

Exploitation d'une mine sans titre ou la détention ou le transport de mercure sans récépissé

2 ans d'emprisonnement
et 100 000 euros d'amende

5 ans d'emprisonnement
et 100 000 euros d'amende

En cas d'atteintes caractérisées à l'environnement

5 ans d'emprisonnement
et 75 000 euros d'amende

5 ans d'emprisonnement
et 375 000 euros d'amende

Dans le périmètre d'un parc ou d'une réserve naturelle ou biologique

-

7 ans d'emprisonnement
et 1 million d'euros d'amende

En cas de bande organisée

10 ans d'emprisonnement
et 150 000 euros d'amende

10 ans d'emprisonnement
et à 4,5 millions d'euros d'amende

Chargement, déchargement et transbordement de bateau dans les eaux intérieures de Guyane dans le cadre d'activités d'orpaillage illégal

3 ans d'emprisonnement
et 45 000 euros d'amende

3 ans d'emprisonnement
et 100 000 euros d'amende

Si le montant de ces infractions est très élevé, dans les troisième et quatrième cas, il est cohérent avec celui prévu par le titre V du projet de loi « Climat-Résilience ».

Le rapporteur souligne que l'alourdissement proposé des sanctions pénales, en particulier en matière d'orpaillage illégal, est utile pour lutter contre les activités d'orpaillage illégal en Guyane.

À sa demande, le Gouvernement lui a précisé que 145 sites clandestins avaient été identifiés en Guyane fin 2019.

En outre, 64 condamnations avaient été prononcées par le tribunal judiciaire de Cayenne pour cette même année.

Dans le détail, ces condamnations indiquées par le Gouvernement étaient les suivants :

Infractions ayant donné lieu à condamnation

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Détention non déclarée de mercure, concasseur ou corps de pompe soumis à un régime particulier en Guyane

 

1

 

7

4

5

Exécution de travaux de recherche ou d'exploitation minière non conformes aux prescriptions d'une mesure de police administrative

1

1

 

 

 

 

Exploitation d'une mine sans titre d'exploitation

39

29

18

30

46

14

Exploitation d'un stockage souterrain sans concession

 

 

 

 

 

 

Exploitation minière illégale en bande organisée portant atteinte à l'environnement

7

7

20

 

1

 

Exploitation minière illégale portant atteinte à l'environnement : coupe de bois ou forêt

 

 

1

17

8

4

Exploitation minière illégale portant atteinte à l'environnement : jet ou déversement de substance ayant entrainé des effets sur la sante ou des dommages sur la flore ou faune

5

 

1

4

5

8

Exploitation minière illégale portant atteinte à l'environnement : production ou détention de déchets polluants ou nuisibles à la sante

 

 

 

 

 

1

Ouverture sans autorisation de travaux de recherche ou d'exploitation d'une mine

 

 

 

1

 

 

Transport de mercure, concasseur ou corps de pompe sans copie du récépissé de déclaration du matériel soumis à un régime particulier en Guyane

 

1

 

2

 

1

Total des infractions

52

39

40

61

64

33

F. Pour ce qui concerne la rectification matérielle, qui consiste à viser explicitement, pour l'infraction de 100 000 euros d'amende réprimée par l'article L. 512-1 du code minier, la fracturation hydraulique, mentionnée à l'article L. 111-13 de ce code, et non l'arrêt de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures et du charbon, visé à l'article L. 111-11 du même code, elle lui semble en phase avec l'intention du législateur, telle qu'elle résulte de l'examen de la loi « Hydrocarbures » du 30 décembre 201773(*),74(*).

Au reste, cette modification est également cohérente avec l'article L. 173-5 du code minier, qui prévoit une sanction administrative, en l'espèce le retrait du titre ou de l'autorisation du titulaire d'un permis de exclusif de recherches, d'une concession de mines, ou d'une autorisation « en cas d'inobservation de l'article L. 111-13 » (4 bis). 

Malgré quelques réserves exprimées plus haut par le rapporteur, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

Article 20 quinquies A (non modifié) (délégué)

Application de la peine d'interdiction du territoire français
à l'encontre de tout étranger coupable de certaines infractions prévues par le code minier, notamment dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane

Cet article vise à permettre l'application par le juge judiciaire de la peine d'interdiction du territoire français à l'encontre de certaines infractions prévues par le code minier, notamment dans le cadre de la lutte contrel'orpaillage illégal en Guyane.

Sur la proposition du rapporteur Daniel Gremillet, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Une peine d'interdiction du territoire prévue dans le cas des infractions réprimées par le code du travail ou le code de la défense mais non le code minier

A. En l'état actuel du droit, l'article L. 131-30 du code pénal dispose que « lorsqu'elle est prévue par la loi, la peine d'interdiction du territoire français peut être prononcée, à titre définitif ou pour une durée de dix ans au plus, à l'encontre de tout étranger coupable d'un crime ou d'un délit. »

B. Cette peine est explicitement prévue :

- par le code du travail, aux sanctions prévues pour la main d'oeuvre étrangère et le détachement transnational des travailleurs (article L. 364-9) ou le travail dissimulé (article L. 8224-4),

par le code de la défense, aux sanctions prévues pour la protection et le contrôle des matières nucléaires (article L. 1333-13-17), les armes biologiques ou à base de toxines (article L. 2341-5-1), les armes chimiques (article L. 2344-8) ou la prolifération des vecteurs d'armes de destruction massive (L. 2339-17).

C. Aucune disposition n'existe s'agissant des sanctions pénales prévues par le code minier

Ainsi que l'a indiqué le Gouvernement au rapporteur, en l'absence de dispositif spécifique, les étrangers coupables d'orpaillage illégal sont sanctionnés par une mesure administrative - prise par le représentant de l'État - et non une peine complémentaire - prise par le juge judiciaire -, sur le fondement de l'irrégularité du séjour, et non de l'orpaillage illégal.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'application de la peine d'interdiction du territoire à certaines infractions prévues par le code minier

En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Lénaïck ADAM, sous-amendé par le rapporteur Damien ADAM, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

Cet amendement vise à prévoir que les étrangers coupables de l'une des infractions prévues par l'article 20 quater au I bis de l'article L. 512-175(*) et à l'article L. 512-2 du code minier76(*) encourent la peine complémentaire d'interdiction du territoire français, soit à titre définitif, soit pour une durée de dix ans ou plus, suivant les modalités prévues à l'article L. 131-30 du code pénal.

III. La position de la commission - Un outil utile dans la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane, qui implique essentiellement des ressortissants étrangers venus du Brésil et, dans une moindre mesure, du Surinam

A. Le rapporteur relève que le dispositif ne figure pas dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202077(*)

Pour autant, il retient de l'avis du CNTE a suggéré que « d'autres mesures pour lutter contre l'orpaillage illégal soient intégrées au projet de réforme », telles que l'« aggravation des sanctions pénales ».

B. Sollicité par le rapporteur sur l'utilité du dispositif, le Gouvernement a précisé au rapporteur que « le passage de l'interdiction de séjour à l'interdiction de territoire français s'inscrit dans la logique d'aggravation des sanctions pénales [et] correspond à la stratégie des autorités judiciaires et administratives d'accroître la pression sur les individus mis en cause afin d'augmenter le caractère dissuasif de la réponse régalienne », précisant que « l'interdiction du territoire entraîne notamment la reconduite du condamné à la frontière, le cas échéant, à l'expiration de sa peine de prison ».

C. Le rapporteur accueille positivement la disposition, qui doit permettre de lutter contre l'orpaillage illégal en Guyane

À cet égard, il rappelle que l'on dénombre 500 sites clandestins et 8 500 garimpeiros, c'est-à-dire des chercheurs d'or illégaux, selon les éléments indiqués par le Gouvernement.

Les activités d'orpaillage illégal sont conduites à 95 % par des individus de nationalité brésilienne, selon les éléments transmis à sa demande par le Gouvernement.

Pour autant, il retient de ses auditions des élus locaux guyanais que seule une coopération judiciaire avec le Brésil et le Surinam est à même de répondre durablement aux difficultés ainsi rencontrées en Guyane.

D. S'agissant du dispositif proposé, le rapporteur relève qu'il est inséré dans la section du code minier applicable à l'ensemble du territoire national, et non spécifiquement à la Guyane

Interrogé sur ce point, le Gouvernement lui a affirmé que « le projet de texte n'entend pas revoir l'architecture du code minier mais modifie les peines applicables aux infractions déjà définies par ce code », précisant qu'« en l'espèce, il n'apparaît pas que la situation particulière de la Guyane soit de nature à justifier une différence de traitement dans la répression des infractions d'orpaillage illégal selon le lieu où elles sont commises ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

Article 20 quinquies (délégué)

Modification de la possibilité de différer le départ de la garde à vue
ou de la retenue douanière, notamment dans le cadre
de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane

Cet article vise à modifier la possibilité de différer le départ de la garde à vue ou de la retenue douanière, notamment dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane.

La commission a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Daniel Gremillet, visant à sécuriser le dispositif pour :

clarifier la référence aux infractions commissions et aux conditions de leur commission, faute de quoi le dispositif ne pourrait pas être appliqué ;

cibler le dispositif sur les infractions les plus utiles, dans un double souci de cohérence avec les autres articles prévus en matière de lutte contre l'orpaillage illégal prévus par le projet de loi « Climat-Résilience » mais aussi avec les réalités locales.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une possibilité de report de la garde à vue et de la retenue douanière encore limitée

A. En l'état du droit, l'article L. 621-8 du code minier dispose que « lorsque l'infraction prévue à l'article L. 615-1 est commise dans les conditions définies au I ou au II de l'article L. 512-2 et que le transfert des personnes interpellées dans le délai légal de la garde à vue soulève des difficultés matérielles insurmontables, le point de départ de la garde à vue peut exceptionnellement être reporté à l'arrivée dans les locaux du siège où cette mesure doit se dérouler. Ce report ne peut excéder vingt heures. Il est autorisé par le procureur de la République ou la juridiction d'instruction. Mention des circonstances matérielles insurmontables au vu desquelles cette autorisation a été donnée est portée au procès-verbal ».

En Guyane, le report de la garde à vue peut donc être appliqué pour l'exploitation d'une mine ou la détention d'une substance concessible sans détenir un titre ou une autorisation (article L. 615-1 du code minier), dès lors qu'elle s'accompagne d'atteintes à l'environnement (I de l'article L. 512-2 du même code) ou qu'elle est commise en bande organisée (II du même article).

B. S'agissant de la retenue douanière, l'article L. 323-2 du code des douanes prévoit qu'elle puisse être prolongée pour un délai de 24 heures, au plus, « sur autorisation écrite et motivée du procureur de la République, si les nécessités de l'enquête douanière le justifient ».

Il n'est pas prévu de dispositions d'application spécifiques à la Guyane.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'assouplissement des conditions d'extension de la garde à vue et de la retenue douanière dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane

En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Lenaïck Adam et les membres des groupes La République en Marche et MODEM, avec l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement.

Cet amendement modifierait sur deux points l'article précité :

- d'une part, le report de la garde à vue serait applicable à l'ensemble des infractions prévues par le code minier, aux articles L. 512-178(*), L. 512-279(*) ou L. 621-8-380(*), mais aussi par le code des douanes, à l'article L. 414-181(*) ;

- d'autre part, le report de la retenue douanière serait applicable dans les mêmes conditions que celui précité pour la garde à vue.

III. La position de la commission - Un assouplissement bienvenu des conditions de la garde à vue et de la retenue douanière, mais dont la rédaction doit être sécurisée faute de quoi elle serait impraticable

A. Le rapporteur relève que le dispositif figure bien dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202082(*).

Par ailleurs, il retient de cet avis l'intérêt du CNTE pour les mesures afférentes au « renforcement de la lutte contre l'orpaillage illégal ».

B. Le rapporteur accueille positivement l'extension de la garde à vue et de la retenue douanière, qui devra permettre de lutter plus efficacement contre l'orpaillage illégal en Guyane.

Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que 71 gardes à vue avaient été conduites en 2021 et qu'une quinzaine par an recourent au délai de 20 heures ; il a précisé que 100 à 150 gardes à vue pourraient être réalisées compte tenu de l'extension du dispositif.

Il a justifié en ces termes l'élargissement des infractions couvertes par le dispositif : « l'extension de ce report permet aux forces de sécurité intérieure d'interpeller l'ensemble des individus mis en cause pour des faits d'orpaillage illégal, sans se restreindre aux cas les plus graves », ce qui « contribue à lutter contre l'impunité en forêt en rendant possibles l'extraction, le placement en garde à vue et la présentation au magistrat ».

C. En revanche, il relève que la rédaction de l'article pose deux difficultés :

- d'une part, sur la forme, il constate que les références aux infractions et aux conditions dans lesquelles ces infractions sont confondues dans la rédaction du deuxième alinéa de l'article 20 quinquies, ce qui rend le dispositif tout à la fois illisible et inopérant ;

- d'autre part, sur le fond, le rapporteur relève que le champ des infractions visées par l'article 20 quinquies serait tellement large qu'il s'appliquerait à des cas de figure non existants en Guyane, tels que les infractions prévues pour l'énergie atomique.

D. C'est pourquoi le rapporteur a proposé un amendement (COM-242) sécurisant le dispositif pour :

clarifier la référence aux infractions commissions et aux conditions de leur commission, faute de quoi le dispositif ne pourrait pas être appliqué ;

cibler le dispositif sur les infractions les plus utiles, dans un double souci de cohérence avec les autres articles en matière de lutte contre l'orpaillage illégal prévus par le projet de loi « Climat-Résilience » mais aussi avec les réalités locales.

Les infractions ainsi visées seraient celles prévues par le code minier, aux I bis des articles L. 512-183(*), L. 512-284(*) ou L. 621-8-385(*) du code minier, mais aussi par le code des douanes, à l'article L. 414-186(*).

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 sexies (avis)

Extension de la responsabilité environnementale aux activités minières

Cet article vise à appliquer aux activités minières les règles afférentes à la responsabilité environnementale.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté à la commission un amendement tendant à ajuster le dispositif pour :

- prévoir la détermination des activités minières concernées par une liste définie par un décret en Conseil d'État ;

- appliquer les nouvelles règles aux dommages intervenus à compter de la publication de la loi.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement d'adopter l'article ainsi modifié.

A. Introduit en séance publique à l'initiative du rapporteur Damien Adam, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'article vise à étendre aux activités minières les règles afférentes à la responsabilité environnementale.

Depuis la loi « Responsabilité environnementale » du 1er août 200887(*), prise en application d'une directive du 21 avril 200488(*), l'article L. 162-1 du code de l'environnement dispose que « sont prévenus ou réparés selon les modalités définies par le présent titre89(*) :

1° Les dommages causés à l'environnement par les activités professionnelles dont la liste est fixée par le décret prévu à l'article L. 165-2, y compris en l'absence de faute ou de négligence de l'exploitant ;

2° Les dommages causés aux espèces et habitats visés au 3° du I de l'article L. 161-1 par une autre activité professionnelle que celles mentionnées au 1° du présent article, en cas de faute ou de négligence de l'exploitant.

Le lien de causalité entre l'activité et le dommage est établi par l'autorité visée au 2° de l'article L. 165-2 qui peut demander à l'exploitant les évaluations et informations nécessaires. »

Aux termes de l'article R. 162-1 du code de l'environnement, les activités professionnelles assujetties au 1° de l'article L. 162-1 du même code sont les suivantes :

« 1° L'exploitation des installations mentionnées à l'annexe III, point 1, de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux ;

2° Les opérations de gestion des déchets régies par le titre IV du livre V et les dispositions prises pour son application [à l'exclusion de] l'épandage à des fins agricoles de boues d'épuration provenant de stations d'épuration des eaux urbaines résiduaires effectuées dans les conditions définies par les articles R. 211-25 à R. 211-47 ;

3° La gestion des déchets de l'industrie extractive régie par la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 ;

4° Les rejets dans les eaux soumis à autorisation préalable en application de la directive 2006/11/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2006 concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté et de la directive 80/68/CEE du Conseil du 17 décembre 1979 concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ;

5° Le rejet ou l'introduction de polluants dans les eaux de surface ou souterraines soumis à permis, autorisation ou enregistrement en vertu de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ;

6° L'exploitation des installations ou des ouvrages, l'exercice des activités et la réalisation des travaux soumis à autorisation en application de l'article L. 214-3, mentionnés au titre Ier ainsi qu'aux rubriques 3.1.1.0, 3.1.2.0, 3.1.3.0, 3.1.4.0, 3.2.2.0, 3.2.5.0, 3.2.6.0 du titre III du tableau annexé à l'article R. 214-1 ;

7° La fabrication, l'utilisation, le stockage, la transformation, le conditionnement, le rejet dans l'environnement et le transport sur site :

a) de substances et préparations chimiques régies par le titre II du livre V du présent code et répondant aux critères physico-chimiques et de toxicité énumérés aux articles L. 1342-2 et L. 5132-2 du code de la santé publique ;

b) de substances et produits biocides régis par le titre II du livre V du présent code ;

c) de produits phytopharmaceutiques régis par les dispositions du chapitre III du titre V du livre II du code rural et de la pêche maritime ;

8° Le transport terrestre, maritime ou aérien ainsi que la manutention portuaire des marchandises dangereuses ou polluantes régis par :

a) La réglementation relative au transport de marchandises dangereuses par voie de chemin de fer et l'appendice C " Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses (RID) " de la convention relative aux transports internationaux ferroviaires ;

b) La réglementation relative au transport de marchandises dangereuses par route et l'accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route (ADR) ;

c) La réglementation relative au transport des marchandises dangereuses par voie de navigation intérieure et l'accord européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par voie de navigation intérieure (ADN) ;

d) La réglementation relative à la sécurité des navires et le chapitre VII de la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS), faite à Londres le 1er novembre 1974, relatif au transport de marchandises dangereuses ;

e) La réglementation relative au transport et à la manutention des marchandises dangereuses dans les ports maritimes et la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, faite à Londres le 2 novembre 1973, telle que modifiée par le protocole du 17 février 1978, et en particulier ses annexes I, II et III ;

f) La réglementation relative aux conditions d'utilisation des aéronefs civils en aviation générale et l'annexe III au règlement modifié (CEE) n° 3922/91 du Conseil relatif à l'harmonisation de règles techniques et de procédures administratives dans le domaine de l'aviation civile ;

g) La réglementation relative aux conditions techniques d'exploitation d'hélicoptères par une entreprise de transport aérien public (dit OPS 3) ;

9° L'exploitation d'installations soumises à autorisation en vertu de la directive 84/360/CEE du Conseil du 28 juin 1984 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles pour ce qui concerne le rejet dans l'air d'une quelconque des substances polluantes couvertes par cette directive ;

10° L'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés soumise à agrément au titre des articles L. 515-13 ou L. 532-3 ;

11° La mise sur le marché et la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement soumise à autorisation au titre des articles L. 533-3, L. 533-5, L. 533-6 ou du règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés ;

12° Les opérations liées aux mouvements transfrontaliers de déchets à l'entrée et à la sortie de l'Union européenne régies par les articles L. 541-40 à L. 541-42-2 et par les dispositions du règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement et du Conseil du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets sous réserve des dispositions transitoires prévues en son article 62 ;

13° L'exploitation des sites de stockage géologique de dioxyde de carbone conformément à la section 6 du chapitre IX du titre II du livre II ;

14° Le transport par canalisation de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés, ou de produits chimiques. »

Les obligations de prévention figurent aux articles L. 162-3 à L. 162-5 du code de l'environnement.

Elles prévoient notamment une obligation pour l'exploitant :

- en cas de menace imminente de dommage, de prendre sans délai et à ses frais des mesures de prévention afin d'en empêcher la réalisation ou d'en limiter les effets (article L. 162-3) ;

- en cas de dommage, d'en informer sans délai l'autorité administrative et de prendre sans délai et à ses frais des mesures visant à mettre fin à ses causes, à prévenir ou à limiter son aggravation ainsi que son incidence sur la santé humaine et sur les services écologiques (article L. 162-4).

Les obligations de réparation figurent aux articles L. 162-6 à L. 162-12 du code de l'environnement.

L'autorité administrative approuve l'évaluation de la nature et des conséquences du dommage (article L. 162-6) et prescrit les mesures de réparation soumises par l'exploitant (articles L. 162-7 et 162-11).

Ces mesures consistent en :

- la suppression de tout risque d'atteinte grave à la santé humaine en tenant compte de l'usage du site endommagé existant ou prévu au moment du dommage, en envisageant la possibilité d'une réparation du sol par régénération naturelle, en cas de contamination des sols résultant de l'introduction directe ou indirecte, en surface ou dans le sol, de substances, mélanges, organismes ou micro-organismes (article L. 162-8) ;

- le rétablissement des ressources naturelles et de leurs services écologiques dans leur état initial et en l'élimination de tout risque d'atteinte grave à la santé humaine en cas de dommages affectant gravement l'état des eaux le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable d'espèces, de leurs habitats ou de leurs sites de reproduction et aires de repos (article L. 162-9).

L'article appliquerait les dispositions précitées aux « activités régies par le code minier », sur le même modèle de ce qui est actuellement prévu pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

Cela signifierait que les dommages causés à l'environnement par ces activités devraient être prévenus ou réparés, y compris en l'absence de faute ou de négligence de l'exploitant, selon les modalités définies par le titre ; le lien de causalité entre l'activité et le dommage serait établi par l'autorité administrative compétente qui pourraient demander à l'exploitant les évaluations et les informations nécessaires.

B. Le rapporteur relève que le dispositif ne figure pas dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202090(*).

Si le CNTE s'est félicité de la « possibilité de rechercher la responsabilité de l'entreprise mère au sein d'un groupe » et a souligné l'intérêt d'une « réflexion sur la définition de la notion de dommage minier », il ne s'est donc pas prononcé sur l'application aux activités minières de la responsabilité environnementale visée à l'article L. 162-1 du code de l'environnement.

C. Pour le rapporteur, le dispositif proposé appelle plusieurs commentaires :

- tout d'abord, il est pour partie satisfait par le droit existant, puisque les activités liées à la gestion des déchets de l'industrie extractive, à l'exploitation des sites de stockage géologique de dioxyde de carbone ou de transport par canalisation du gaz naturel, d'hydrocarbures liquides ou liquéfiés ou de produits chimiques sont déjà prévues par l'article R. 162-1 du code de l'environnement ;

- en outre, le dispositif irait au-delà de ce qui est prévu par le droit de l'Union européenne, puisque les activités minières dans leur globalité ne sont pas visées par l'annexe III de la directive précitée du 21 avril 2004, qui en détermine le champ d'application ;

- par ailleurs, il s'appliquerait à l'ensemble des activités minières - sans distinction selon la nature de l'activité ou du gîte - alors que les activités professionnelles qui en relèvent actuellement sont précisément définies par un décret en Conseil d'État ;

- enfin, aucun délai d'entrée en vigueur n'est prévu, alors qu'un souci de sécurité juridique plaide pour une application aux dommages réalisés à compter de la publication de la loi.

D. Au total, le rapporteur a présenté à la commission un amendement (COM-243) visant à ajuster le dispositif pour :

- prévoir la détermination des activités minières concernées par une liste définie par un décret en Conseil d'État ;

- appliquer les nouvelles règles aux dommages intervenus à compter de la publication de la loi.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 septies (délégué)

Accompagnement des demandes d'autorisation et de travaux de recherches ou d'exploitation relatives aux gîtes géothermiques d'un mémoire précisant les mesures déjà mises en oeuvre ou celles envisagées pour connaître la géologie du sous-sol

Cet article vise à accompagner les demandes d'autorisation de travaux de recherches ou d'exploitation relatives aux gîtes géothermiques d'un mémoire précisant les mesures mises en oeuvre ou celles envisagées pour connaître la géologie du sous-sol et limiter le risque de sismicité.

La commission a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Daniel Gremillet, destiné à consolider le dispositif en :

permettant à l'autorité administrative de demander la production d'un mémoire et sa transmission s'agissant des gîtes géothermiques pour lesquels une autorisation de recherches ou d'exploitation a déjà été accordée avant la date d'entrée en vigueur de la loi « Climat-Résilience » ;

procédant à quelques ajustements rédactionnels.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un droit applicable aux gîtes géothermiques introduit en 1977 et rénové en 2018, qui ne prend pas pleinement en compte le risque de sismicité afférent à ce type d'activité

A. Si les activités géothermiques ont été intégrées dans le code minier dès les années 197091(*), leur régime juridique a récemment évolué.

En effet, la loi « ESSOC »92(*), du 10 août 2018, a autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre toute mesure réformant les dispositions législatives du code minier relatives à l'octroi et à la prolongation des titres d'exploration et d'exploitation de gîtes géothermiques, « afin d'établir, d'une part, un régime simplifié adapté aux projets en situation géologique connue et ne nécessitant qu'une phase d'exploration limitée et, d'autre part, un régime plus complet pour les autres projets, sans que la distinction entre ces deux régimes soit fondée sur la température du gîte ».

Sur ce fondement, a été prise l'ordonnance n° 2019-784 du 24 juillet 201993(*), qui a réformé les dispositions du code minier relatives à l'octroi et à la prolongation des titres de géothermie.

B. En l'état actuel du droit, les activités géothermiques relèvent soit du régime légal des mines, soit de celui des carrières.

En effet, l'article L. 112-1 du code minier dispose que « relèvent du régime légal des mines les gîtes renfermés dans le sein de la terre dont on peut extraire ou avec lesquels on peut échanger de l'énergie sous forme thermique, notamment par conduction ou par l'intermédiaire des eaux chaudes et des vapeurs souterraines qu'ils contiennent, dits " gîtes géothermiques " ».

Toutefois :

- ne relèvent pas du régime légal des mines, certaines « activités ou installations de géothermie utilisant les échanges d'énergie thermique avec le sous-sol », définies par décret en Conseil d'État94(*) (article L. 112-1 du code minier) ;

- peuvent déroger à certaines dispositions prévues par le code minier les « activités géothermiques de minime importance » (article L. 112-2 du même code).

C. Plus spécifiquement, le code minier ne comporte qu'une occurrence à des études préalables aux activités géothermiques : en effet, seul l'article L. 164-1-1 du code minier fait référence aux obligations d'assurance applicables aux professionnels intervenant dans l'ouverture des travaux d'exploitation de gîtes géothermiques de minime importance pour l'étude de faisabilité au regard du contexte géologique de la zone d'implantation ou pour la conception et la réalisation des forages.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'accompagnement des demandes d'autorisation d'ouverture de travaux de recherche ou d'exploitation de la production d'un mémoire relatif à la géologie du sous-sol, dans le cas des activités géothermiques

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement, un amendement, présenté par Vincent Thiébaut, et sous-amendé par Bruno Millienne.

Cet amendement prévoit que les demandes d'autorisation d'ouverture de travaux de recherches ou d'exploitation soient accompagnées d'un mémoire précisant les mesures déjà mises en oeuvre ou celles envisagées « pour connaître la géologie du sous-sol impacté par les travaux et comprendre les phénomènes naturels, notamment sismiques, susceptibles d'être activés par les travaux, afin de minimiser leur probabilité, leur intensité ainsi que les risque de réapparition ».

La réactualisation de ce mémoire et sa transmission peuvent être demandées par l'autorité administrative ; il y est procédé de droit au plus tard trois ans après le démarrage effectif des travaux et au moment de la déclaration de travaux.

III. La position de la commission - Un dispositif utile, qui mériterait cependant d'être étendu aux activités géothermiques auxquelles une autorisation d'ouverture de travaux de recherches ou d'exploitation a déjà été accordée

A. Le rapporteur relève que le dispositif ne figure pas dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202095(*).

Ainsi que l'illustrent les débats conduits à l'Assemblée nationale, la disposition fait directement référence à la survenue récente d'un séisme à Reichstett et à Videnheim, en Alsace.

B. Le rapporteur observe également que le dispositif proposé est perfectible sur le plan formel :

- les gîtes géothermiques visés ne sont pas précisés, de sorte que même ceux de minime importance pourraient être inclus ;

- aucun visa n'est prévu à l'article L. 161-2 du code minier, qui prévoit les règles générales des activités extractives ;

- aucun délai d'entrée en vigueur n'est mentionnée, laissant irrésolue son application aux autorisations nouvelles ou en cours.

Interrogé sur ce dernier point par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que « cette disposition s'appliquera de fait aux demandes déposées après l'entrée en vigueur de la présente loi mais l'intention de l'amendement, partagée par le Gouvernement [...] est bien que la disposition prévoyant un rapport trois ans après la mise en exploitation, et au moment de la fin des travaux, s'applique aussi aux travaux déjà autorisés », précisant que « cela est nécessaire pour tirer efficacement le retour d'expérience des évènements sismiques survenus en Alsace ».

D. Aussi le rapporteur a-t-il proposé un amendement (COM-243) visant à consolider le dispositif en :

- permettant à l'autorité administrative de demander la production d'un mémoire et sa transmission s'agissant des gîtes géothermiques pour lesquels une autorisation de recherches ou d'exploitation a déjà été accordée avant la date d'entrée en vigueur de la loi « Climat-Résilience » ;

- procédant à quelques ajustements rédactionnels.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 octies (avis)

Codification de l'objet de la police des mines
et de son exercice par l'État et les inspecteurs de l'environnement

Cet article vise à codifier l'objet de la police des mines et son exercice par l'État et les inspecteurs de l'environnement.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté un amendement visant à conserver une précision rédactionnelle.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Introduit en séance publique par un amendement du député Xavier Paluszkiewicz, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement, l'article vise à préciser les modalités d'application de la police des mines.

À cette fin, il prévoit que l'État exerce une police des mines ayant pour objet « de contrôler et d'inspecter les activités de recherches et d'exploitation ainsi que de prévenir et de faire cesser les dommages et les nuisances qui leur sont imputables, d'assurer la bonne exploitation du gisement ».

Il lui incombe en particulier faire respecter les exigences liées à la protection des intérêts notamment environnementaux, mentionnés à l'article L. 161-1 du code minier, ainsi que les obligations de garanties financières, prévues à l'article L. 161-2 du même code.

Pour ce faire, l'autorité administrative peut s'appuyer sur les inspecteurs de l'environnement, commissionnés et assermentés à cet effet, en application de l'article L. 172-1 du code de l'environnement.

Le rapporteur relève que le dispositif figure bien dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202096(*).

Si le CNTE n'a émis aucune observation sur la recodification de la police des mines, il a rappelé la nécessité de déployer des effectifs : aussi a-t-il salué « l'expertise propre aux agents chargés du contrôle des mines et des installations classées et demande que soient préservées ces compétences et missions par des effectifs en nombre suffisant avec les garanties d'indépendance liées à leur statut ; de même pour les effectifs de l'ONF et des réserves naturelles ».

Le rapporteur observe que la définition de l'objet de la police des mines reprend celle existante, puisque l'article L. 171-1 du code minier dispose que « la police des mines a pour objet de prévenir et de faire cesser les dommages et les nuisances imputables aux activités de recherches et d'exploitation des mines et spécialement de faire respecter les contraintes et les obligations énoncées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 ainsi que les obligations mentionnées à l'article L. 161-2 et par les textes pris pour leur application. »

Il constate que l'attribution à l'État et aux inspecteurs de l'environnement de l'exercice de la police des mines existe également, puisque l'article L. 511-1 du code minier dispose qu' : « outre les officiers et agents de police judiciaire agissant conformément au code de procédure pénale, sont habilités à constater les infractions aux dispositions législatives du présent code ainsi qu'aux dispositions prévues par les textes pris pour leur application les chefs des services régionaux déconcentrés chargés des mines ainsi que les ingénieurs ou les techniciens placés sous leur autorité qu'ils habilitent à cet effet dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État et les inspecteurs de l'environnement sur le seul territoire du Parc amazonien de Guyane, après habilitation expresse du procureur de la République de Cayenne ».

Surtout, le rapporteur observe que l'article supprime une référence utile aux « textes pris pour l'application » des dispositions du code minier, dans la définition des objectifs de la police des mines.

Le rapporteur a présenté un amendement (COM-1885) tendant à conserver cette précision rédactionnelle.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 nonies (non modifié) (avis)

Transfert d'équipements de surveillance et de prévention des risques
de l'État vers le nouvel explorateur ou exploitant,
ainsi que des responsabilités liées

Cet article vise à permettre le transfert d'équipements de surveillance et de prévention des risques de l'État vers le nouvel explorateur ou exploitant, ainsi que des responsabilités liées.

Sur la proposition du rapporteur Daniel Gremillet, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article sans modification.

Introduit en séance publique par un amendement présenté par le député Xavier Paluszkiewicz et les membres du groupe La République en marche, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement, l'article prévoit une possibilité de transfert des équipements de surveillance et de prévention des risques de l'État vers le nouvel explorateur ou exploitant, ainsi que des responsabilités liées.

Le dispositif dispose ainsi que le nouvel explorateur ou exploitant peut demander un tel transfert dans sa demande d'autorisation d'ouverture de travaux de recherches ou d'exploitation. Il précise que l'autorité administrative ne peut l'autoriser que s'il permet la surveillance et la prévention de l'ensemble des risques sur une zone géographiquement cohérente.

Dans ce cas, le demandeur reprend l'ensemble des responsabilités dévolues à l'État sur l'ensemble de la zone considérée.

Le rapporteur relève que le dispositif ne figurait pas en tant que tel dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202097(*).

En effet, cet avant-projet de loi prévoyait simplement une habilitation à légiférer par ordonnance « pour permettre le transfert à un nouvel explorateur ou exploitant d'obligations revenant à l'État au titre d'une exploitation ancienne ».

Le CNTE n'a pas émis d'avis spécifique sur ce point.

Le rapporteur constate que le dispositif introduit une dérogation à l'article L. 174-2 du code minier, qui dispose que « la fin de la validité du titre minier emporte transfert à l'État de la surveillance et de la prévention des risques mentionnés à l'article L. 174-1, sous réserve que les déclarations prévues aux articles L. 163-1 à L. 163-3 aient été faites et qu'il ait été donné acte des mesures réalisées », étant précisé que « ce transfert n'intervient toutefois qu'après que l'explorateur ou l'exploitant a transmis à l'État les équipements, les études et toutes les données nécessaires à l'accomplissement des missions de surveillance et de prévention et qu'après le versement par l'exploitant d'une somme correspondant au coût estimé des dix premières années de la surveillance et de la prévention des risques et du fonctionnement des équipements ».

Le rapporteur s'interroge sur la définition de « l'ensemble des risques » et de « zones géographiquement cohérentes », qui pourrait limiter en pratique l'application de ce dispositif.

Pour autant, il l'accueille favorablement dès lors que sa mise en oeuvre est à l'initiative du nouvel explorateur ou exploitant, observant qu'il pourrait faciliter les projets de reprises de sites miniers.

Sur la proposition du rapporteur, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article sans modification.

Article 20 decies (délégué)

Octroi aux auxiliaires de police judiciaire de pouvoirs en termes
de contrôles, de vérification ou de relevés d'identités,
dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal
en Guyane

Cet article tend, en Guyane, à confier aux auxiliaires de police judiciaire, des pouvoirs en termes de contrôles, de vérifications et de relevés d'identité, dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal et sous le contrôle du Procureur de la République.

La commission a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Daniel Gremillet, clarifiant les infractions pénales visées par le dispositif, en les ciblant sur les :

infractions en matière d'exploitation de mine ou de détention de substance concessible sans titre ou autorisation, mentionnées au 1° du I bis des articles L. 512-1 et L. 512-2 du présent code ;

infractions en matière de détention ou de transport de mercure, de tout ou partie d'un concasseur ou d'un corps de pompe sans récépissé de déclaration, mentionnées aux 2° et 3° du I bis de l'article L. 512-1 et L. 512-2 ;

infractions en matière d'export, de détention ou de transport d'or natif sans déclaration ou justificatif, mentionnées aux 1° et 2° de l'article L. 414-1 du code des douanes ;

infractions en matière de chargement, de déchargement ou de transbordement d'un bateau, d'un engin flottant ou d'un matériel flottant, dans le cadre d'une activité d'orpaillage illégale, mentionnées à l'article L. 621-8-3 du présent code.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une possibilité de confier à des agents de police judiciaire et à des agents de police judiciaire adjoints la réalisation de contrôles d'identité ou de visites de véhicules existant en droit pénal, mais non dans le cadre du dispositif Harpie de lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane

A. Depuis 2008, le dispositif Harpie, placé sous l'autorité conjointe du préfet et du procureur de la République, a pour objet de lutter contre l'orpaillage illégal en Guyane.

Les opérations de police conduites dans ce cadre sont confiées à des officiers de police judiciaire.

B. La loi de « Programmation de la justice » du 23 mars 201998(*), a ouvert la possibilité pour le procureur de la République de confier à des agents de police judiciaire et à des agents de police judiciaire adjoints, placés sous la responsabilité d'officiers de police judiciaire, la réalisation de contrôle d'identités ou de visites de véhicules (article L. 78-2-2 du code pénal).

Cette possibilité n'est pas applicable à la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - La reconnaissance de la possibilité de confier à des agents de police judiciaire et à des agents de police judiciaire adjoints certaines missions dans le cadre du dispositif Harpie de lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Lénaïck Adam, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement.

Le dispositif prévoit que les officiers de police judiciaire et, sous leur responsabilité, les agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints, sur réquisitions écrites du Procureur de la République de Cayenne, pour une période ne pouvant excéder 24 heures renouvelables, sur décision expresse et motivée, peuvent procéder à :

- des contrôles d'identité aux fins de recherche d'infraction en matière (I) :

o d'exploitation de mines sans titre (articles L. 512-1 et L. 512-2 du code minier) ;

o de détention de mercure, de concasseurs et de corps de pompes (article L. 512-2 du même) ;

o de détention et de transport d'or natif (article L. 414-1 du code des douanes) ;

o de transbordement de marchandises et de circulation fluviale (article L. 621-8-3 du même code).

- la visite de véhicules et d'embarcations (II) ;

- l'inspection visuelle et à la fouille des bagages ou du contenu des véhicules et des embarcations (III) ;

- la visite des navires présents en mer territoriale (IV).

Plusieurs conditions sont précisées :

- les véhicules peuvent être immobilisés « le temps strictement nécessaire à la visite » et les embarcations « dans la limite de douze heures » ;

- la visite du véhicule se déroule en présence du conducteur, du propriétaire, d'une personne requise voire sans personne extérieure « si la visite comporte des risques pour la sécurité des personnes et des biens » tandis que la visite de l'embarcation se déroule en présence du capitaine ou de son représentant, la personne exerçant de droit ou de fait le commandement ou à la garde de l'embarcation étant considérée comme le capitaine ;

- la visite de véhicules ou de locaux spécialement aménagés à usage d'habitation et effectivement utilisés comme résidence ne peut être faite que conformément aux dispositions relatives aux perquisitions et visites domiciliaires ;

- le fait que ces opérations révèlent des infractions autres que celles prévues dans les réquisitions du procureur de la République ne constitue pas une cause de nullités des procédures incidentes.

III. La position de la commission - Un dispositif pertinent pour lutter contre l'orpaillage illégal en Guyane devant toutefois être sécurisé sur le plan rédactionnel

A. Le rapporteur relève que le dispositif figure bien dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 202099(*).

En outre, il retient de cet avis l'intérêt du CNTE pour les mesures afférentes au « renforcement de la lutte contre l'orpaillage illégal ».

B. Comme pour les articles 20 ter et 20 quater, le rapporteur relève que l'article 20 decies inscrit directement dans la loi certaines dispositions prévues par l'habilitation à légiférer par ordonnance mentionnée à l'article 21.

En effet, le c du 4° du I de l'article 21 autorise le Gouvernement à « adopter des mesures destinées à mieux encadrer l'activité minière en matière d'or en [...] renforçant et adaptant le dispositif pénal de répression de l'orpaillage illégal en Guyane, notamment les modalités de contrôles d'identité, des visites et des fouilles de véhicules et des embarcations ainsi que le périmètre des infractions autorisant le report de la garde à vue et de la rétention douanière ».

C. Le rapporteur relève que le dispositif proposé est calqué sur celui prévu à l'article 78-2-2 du code pénal, institué par la loi de « Programmation de la justice » du 23 mars 2019100(*), applicable aux :

- actes de terrorisme mentionnés (articles 421-1 à 421-6 du code pénal) ;

- infractions en matière de prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs (articles L. 1333-9, L. 1333-11, L. 1333-13-3, L. 1333-13-4, L. 1333-13-5, L. 2339-14, L. 2339-15, L. 2341-1, L. 2341-2, L. 2341-4, L. 2342-59 et L. 2342-60 du code de la défense) ;

- infractions en matière d'armes (article 222-54 du code pénal et article L. 317-8 du code de la sécurité intérieure) ;

- infractions en matière d'explosifs (article 322-11-1 du code pénal et article L. 2353-4 du code de la défense) ;

- infractions de vol mentionnées (articles 311-3 à 311-11 du code pénal) ;

- infractions de recel mentionnées (articles 321-1 et 321-2 du même code) ;

- faits de trafic de stupéfiants (articles 222-34 à 222-38 même code).

D. Le rapporteur constate que le dispositif présente quelques ambiguïtés rédactionnelles.

Tout d'abord, certaines infractions sont manquantes : la détention de substance concessible (alinéa 3), le transport de mercure (alinéa 4), l'export d'or (alinéa 5), le chargement ou déchargement de bateau (alinéa 6).

De plusieurs, plusieurs visas relatifs à ces infractions sont imprécis : « mentionnées au 1° du I bis des articles L. 512-1 et L. 512-2 » (alinéa 3), « mentionnées au 2° et 3° du I bis des articles L. 512-1 et L. 512-2 » (alinéa 4), « mentionnées au 2° de l'article L. 414-1 » (alinéa 5) et « mentionnées au premier alinéa de l'article L. 621-8-3 » (alinéa 6).

Sollicité par le rapporteur, le Gouvernement a rappelé l'intérêt de ce dispositif qui permet « de faire entrer dans le champ des contrôles d'identités, des visites de véhicules et d'embarcations ainsi que des fouilles de bagages, prévus par le code pénal, l'ensemble des infractions en lien avec l'orpaillage », ajoutant que ce dispositif « procède d'une clarification des objectifs du contrôle puisqu'à l'heure actuelle, les réquisitions du contrôle visent les trafics de stupéfiants et d'armes ».

Il a souligné que le dispositif proposé n'est pas inédit puisqu'il consiste en « une transposition et une adaptation de l'article 78-2-2 du code de procédure pénale au contexte de la lutte contre l'orpaillage illégal ».

Il a justifié le fait de le réserver à la Guyane car « ces nouveaux pouvoirs des auxiliaires de police judiciaire en termes de contrôles, de vérifications et de relevés d'identité ne seront utilisés que dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal, sous le contrôle du Procureur de la République ».

S'agissant en revanche de la définition des infractions, il a admis la nécessité de procéder à une « amélioration du texte adopté par les députés ».

E. Dans ce contexte, le rapporteur a proposé à la commission un amendement (COM-244) clarifiant les infractions pénales visées par le dispositif, en les ciblant sur les :

infractions en matière d'exploitation de mine ou de détention de substance concessible sans titre ou autorisation, mentionnées au 1° du I bis des articles L. 512-1 et L. 512-2 du présent code ;

infractions en matière de détention ou de transport de mercure, de tout ou partie d'un concasseur ou d'un corps de pompe sans récépissé de déclaration, mentionnées aux 2° et 3° du I bis des articles L. 512-1 et L. 512-2 ;

infractions en matière d'export, de détention ou de transport d'or natif sans déclaration ou justificatif, mentionnées aux 1° et 2° de l'article 414-1 du code des douanes ;

infractions en matière de chargement, de déchargement ou de transbordement d'un bateau, d'un engin flottant ou d'un matériel flottant, dans le cadre d'une activité d'orpaillage illégale, mentionnées à l'article L. 621-8-3 du présent code.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 undecies (délégué)

Institution d'un registre destiné à enregistrer, en Guyane,
la production et le transfert de l'or sous toutes ses formes

Cet article vise à instituer un registre destiné à enregistrer, en Guyane, la production et le transfert de l'or sous toutes ses formes.

La commission a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Daniel Gremillet, précisant les modalités de mise en oeuvre de cet article, qui sera appliqué ainsi :

uniquement à la Guyane, à l'exclusion de Mayotte, où n'existe aucune mine d'or ;

aux explorateurs et exploitants de mines d'or ;

aux transferts d'or entre les infrastructures d'un même site minier ou entre plusieurs sites miniers.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des obligations de traçabilités, nationales et européennes, ne prévoyant pas l'exigence d'un registre d'or

A. Depuis la loi de « Répression des crimes et délits contre les biens » du 22 juillet 1992101(*), les professionnels doivent tenir un registre des objets, notamment précieux, acquis ou détenus en vue de la vente ou de l'échange (article 321-7 du code pénal).

B. Plus récemment, la loi « Consommation » du 17 mars 2014102(*), telle que modifiée par l'ordonnance du 14 mars 2016103(*), a institué plusieurs obligations s'agissant des métaux précieux, notamment de l'or :

- une transparence dans l'établissement des prix par les professionnels (article L. 224-96 du code de la consommation) ;

- l'exigence d'un contrat écrit entre le professionnel et le consommateur (articles L. 224-97 et L. 224-98 du même code) ;

- un droit de rétraction dans un délai de 20 heures par le consommateur (article L. 2224-99 du même code).

C. Si des obligations existent à l'échelle nationale, il en est de même à celle européenne : en application d'un règlement européen du 17 mai 2017104(*), les États-membres doivent instituer un « système de diligence », par lequel les entreprises doivent s'assurer de la provenance de certains minerais : l'or, le l'étain, le tungstène, le tantale. Sont exclues les zones de conflit ou à haut risque.

D. Quoique des obligations de traçabilité existent donc, en droit national comme européen, aucun registre d'or n'est nécessaire en Guyane.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'institution d'un registre destiné à enregistrer la production et le transfert d'or, sous toutes ses formes, en Guyane

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le député Gabriel Serville, et sous-amendé par le rapporteur Damien Adam, ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement.

Cet article prévoit qu'en Guyane, les explorateurs et les exploitants tiennent à jour un registre destiné à enregistrer la production et les transferts d'or sous toutes ses formes, dont les modalités d'application sont précisées par un décret en Conseil d'État.

III. La position de la commission - Un dispositif intéressant pour renforcer la traçabilité de l'or et, partant, lutter contre l'orpaillage illégal en Guyane

A. Le rapporteur relève que le dispositif figure bien dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 2020105(*).

Par ailleurs, il observe que, dans cet avis, le CNTE a demandé « des propositions sur la traçabilité du minerai issu des exploitations minières, afin d'endiguer le commerce de minerais illégaux », estimant notamment « que l'obligation de traçabilité de la mine au métal ne peut que favoriser les exploitants miniers légaux et endiguer l'exploitation illégale, en particulier si elle se fait au niveau des fonderies et affineries ».

B. Le rapporteur constate que l'article 20 undecies inscrit directement dans la loi certaines dispositions prévues par l'habilitation à légiférer par ordonnance mentionnée à l'article 21.

En effet, le b) du 4° du I de l'article 21 autorise le Gouvernement à « adopter des mesures destinées à mieux encadrer l'activité minière en matière d'or en [...] rendant obligatoire, pour les titulaires des titres et autorisations, la tenue d'un registre des productions et des expéditions et, de manière générale, en révisant les obligations auxquelles sont tenus les opérateurs en matière de traçabilité de l'or ainsi qu'en matière de traçabilité de l'étain, du tungstène et du tantale ».

C. Le rapporteur souligne que la disposition prévue à l'article 20 undecies diffère sur deux points de celle envisagée à l'article 21 :

- d'une part, son application est limitée à la Guyane, alors que l'habilitation à légiférer par ordonnance ne prévoit pas une telle restriction ;

- d'autre part, son champ est limité à l'or, au contraire de l'habilitation à légiférer par ordonnance qui vise également l'étain, le tungstène et le tantale.

D. Interrogé par le rapporteur, le Gouvernement a précisé le champ de ce dispositif :

- la limitation du dispositif à l'or et à la Guyane s'explique par le fait que seul ce minerai et seul ce territoire font l'objet d'activité illégale sur le territoire national ;

- les explorateurs et exploitants font référence à ceux de mines d'or ;

- les opérations de transfert concerneraient les transferts entre les infrastructures d'un même site minier ou entre plusieurs sites miniers ;

- les formes de l'or viseraient le minerai brut ou l'or produit avant ou après affinage.

Aucun délai d'application n'est prévu pour l'entrée en vigueur du dispositif, de sorte qu'il serait applicable dès la publication du décret en Conseil d'État.

E. Afin de conforter le dispositif proposé, le rapporteur a souhaité proposer un amendement (COM-245) l'appliquant :

- uniquement à la Guyane, à l'exclusion de Mayotte, où n'existe aucune mine d'or ;

- aux explorateurs et exploitants de mines d'or ;

- aux transferts entre les infrastructures d'un même site minier ou entre plusieurs sites miniers.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 20 duodecies (nouveau) (délégué)

Recodification de l'obligation, pour les exploitants de concessions d'hydrocarbures, de présenter un dossier de reconversion
de ces concessions, cinq ans avant leur fin

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, l'article procède à la recodification de l'obligation, pour les exploitants de concessions d'hydrocarbures, de présenter un dossier de reconversion de ces concessions, cinq ans avant leur fin.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Dans le cadre de la loi « Hydrocarbures » du 30 décembre 2017106(*) a été adopté le principe selon lequel l'exploitant d'une concession d'hydrocarbures doit présenter un dossier de reconversion du site.

L'article L. 132-12-1 du code minier dispose ainsi que « cinq ans avant la fin de sa concession et dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État, l'exploitant remet à l'autorité administrative un dossier présentant le potentiel de reconversion de ses installations ou de leur site d'implantation pour d'autres usages du sous-sol, notamment la géothermie, ou pour d'autres activités économiques, en particulier l'implantation d'énergies renouvelables. ».

Sur ce fondement a été pris le décret n° 2018-511 du 26 juin 2018 qui a précisé les modalités d'application de cet article, visant les « concessions de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux ».

Ce dispositif a été codifié à un emplacement erroné dans le code minier, ce qui ne facilite pas son application.

Or, ainsi que l'a précisé le Gouvernement au rapporteur, « il ressort clairement de l'intention du législateur que cet article ne concerne que les exploitants d'une concession d'hydrocarbures », précisant que « les possibilités de reconversion prévues par cet article sont le corollaire de la fin progressive des activités relatives aux hydrocarbures ».

Le rapporteur partage cette analyse puisqu'il relève que le rapporteur pour la commission des affaires économiques du Sénat de la loi « Hydrocarbures », Élisabeth Lamure, avait précisé que « cet article vise à anticiper la reconversion des installations et des sites qui seront affectés par l'interdiction de l'exploitation des hydrocarbures »107(*).

Aussi a-t-il présenté un amendement (COM-246) visant à procéder à cette recodification ; son adoption autorise en conséquence la suppression de l'habilitation à légiférer par ordonnance prévue sur ce point au g) du 5° du I de l'article 21.

Cette modification présente donc un lien direct avec les dispositions initiales du projet de loi relatives à la réforme du code minier.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 20 terdecies (nouveau) (délégué)

Modification du niveau ou de la répartition
de certaines redevances minières

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, l'article vise à modifier le niveau ou la répartition de certaines redevances minières, dans la perspective de la réforme de la fiscalité applicable aux industries extractives, envisagée dans le cadre du projet de loi de finances initiale (PJLFI) pour 2022.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

La réforme du code minier pourrait être complétée par une évolution de la fiscalité applicable aux industries extractives, dans le cadre du projet de loi de finances initiale (PJLFI) pour 2022.

Actuellement, le projet de loi « Climat-Résilience » se limite sur ces enjeux à l'habilitation à légiférer par ordonnance relative à la redevance tréfoncière, mentionnée au h) du 3° du I de l'article 21.

Or, au cours de ses auditions, le rapporteur a constaté que la fiscalité afférente aux industries extractives présente deux difficultés :

- l'obsolescence de la répartition de la redevance communale des mines, qui défavorise les communes où sont situés les sites d'extraction et de production ;

- la faiblesse des redevances locales sur les grandes entreprises extractrices d'or, dont le cours a pourtant beaucoup augmenté ces dernières années.

À titre d'illustration, l'Association des communes minières de France (ACOM France) lui a indiqué la nécessité de « réviser les critères de répartition de la redevance communale des mines » et de « revaloriser le montant de la redevance des mines ».

En l'état actuel du droit, la redevance communale des mines, mentionnée à l'article 1519 du code général des impôts, est répartie en plusieurs fractions :

pour les substances minérales autres que les hydrocarbures liquides ou gazeux, la redevance est attribuée aux communes sur le territoire desquelles fonctionne l'exploitation (35 %), aux communes sur le territoire desquelles les minerais sont extraits (10 %) et à un fonds national de répartition108(*) (55 %) (article 312 de l'annexe 2 du CGI) ;

pour les autres hydrocarbures liquides ou gazeux, cette redevance est répartie entre les communes sur le territoire desquelles fonctionne l'installation (17,5 %), les communes sur le territoire desquelles les minerais sont extraits (20 %), un fonds national de répartition (27,5 %) et les communes désignées par les conseils départementaux (30 %) (article 315 de l'annexe 2 du CGI).

ACOM France a précisé que « la répartition actuelle avantage les communes où sont domiciliés les employés de la mine (3ème fraction) créant un déséquilibre au détriment des communes dont le sous-sol est exploité (et qui subissent les nuisances de l'exploitation) », précisant que « l'avantage accordé aux communes de la 3ème fraction n'a plus lieu d'être aujourd'hui, le nombre d'employés des mines ayant fortement diminué ».

Aussi plaide-t-elle pour « réajuster la répartition de la redevance pour une meilleure équité entre les communes, soit en réduisant le pourcentage reversé à la 3ème fraction au profit des 2 premières, soit en supprimant la 3ème fraction. »

En outre, le rapporteur constate que le montant de certaines redevances est faible par rapport aux cours des matières premières.

À titre d'exemple, l'or - dont le cours s'établit à 50 000 euros par kilogramme - est assujetti à :

- des redevances communales et départementales (articles 1519 et 1597 du CGI), dont le montant est de 153,60 € par kilogramme d'or, dans le premier cas, et 25,02 €, dans le second ;

- une taxe perçue par la collectivité de Guyane (article 1599 quinquies B du CGI), qui s'élève à 1 % du cours moyen sans pouvoir être inférieure à 40 €, pour les petites et moyennes entreprises, et à 2 % de ce cours sans pouvoir être inférieure à 80 €, pour les grandes entreprises.

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement (COM-247), visant à :

- limiter à 40 % la fraction de la redevance sur les substances autres que les hydrocarbures liquides ou gazeux, accordée aux communes où sont domiciliés les ouvriers et les salariés de l'entreprise minière ;

- porter à 4 % le plafond de la taxe sur l'or perçue par la collectivité de Guyane s'agissant des grandes entreprises.

L'amendement complète ainsi la révision des redevances minières, prévue par l'habilitation à légiférer par ordonnance mentionnée au h) du 2° du I de l'article 21.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 21 (délégué)

Habilitation à légiférer par ordonnance
relative à la réforme du code minier

Cet article vise à autoriser le Gouvernement à prendre une habilitation à légiférer par ordonnance pour modifier très largement le code minier, dont la réforme est attendue depuis plus de 10 ans.

La commission a adopté 4 amendements proposés par le rapporteur Daniel Gremillet.

Le premier amendement vise à infléchir la méthode prévue par le Gouvernement, en :

réduisant de 18 à 12 mois le délai d'habilitation et de 12 à 3 mois le délai de dépôt du projet de loi de ratification ;

associant à l'élaboration des ordonnances les associations d'élus locaux ainsi que les représentants des professionnels et syndicats du secteur minier et des associations de protection de l'environnement ;

prévoyant la présentation par le Gouvernement des ordonnances une fois mises en oeuvre devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Outre quelques ajustements rédactionnels, le deuxième amendement tend à sécuriser l'habilitation au regard des exigences constitutionnelles et conventionnelles, en :

excluant toute modification des lois organiques applicables à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française ;

prévoyant le respect du traité de Washington du 1er décembre 1959 du protocole de Madrid du 4 octobre 1991.

Le troisième amendement supprime ou modifie 15 habilitations à légiférer par ordonnance satisfaites par le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale ou proposé par le rapporteur.

Les ordonnances satisfaites par les travaux issus de l'Assemblée nationale concernent :

- la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol (a du 1° du I) ;

- l'analyse environnementale, économique et sociale (c du 2° du I) ;

- la commission de suivi du projet minier (e du 2° du I) ;

- les garanties financières (h du 2° du I) ;

- le transfert d'équipements (i du 2° du I) ;

- la prise en charge des mesures d'arrêts de travaux (k du 2° du I) ;

- l'application du contentieux de pleine juridiction (f du 2° du I) ;

- l'actualisation des infractions et des sanctions pénales, notamment en prévoyant l'aggravation de celles prévues pour l'exploitation de mines sans titres dans les espaces naturels protégés (i du 3° du I) ;

- l'obligation de la tenue d'un registre de production en matière de traçabilité de l'or (b du 4° du I) ;

- le renforcement et l'adaptation du dispositif pénal de répression de l'orpaillage illégal en Guyane (c du 4° du I).

Les ordonnances satisfaites par le rapporteur, qui les a inscrites « en dur » par de précédents amendements, sont :

- la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol (a du 1° du I) ;

- le registre national minier (b du 1° du I) ;

- la recodification du dossier de reconversion des concessions d'hydrocarbures (g du 1° du I).

Enfin, le dernier amendement encadre plusieurs habilitations à légiférer par ordonnance afin de :

- mentionner le principe de proportionnalité aux côtés de la nécessaire participation du public (b du 2° du I) ;

- faciliter la transition de sites d'extraction vers des sites de stockage (d du 3° du I) ;

- conserver les apports de la loi « ESSOC » de 2018 s'agissant des activités de géothermie (c du 3° du I) ;

- conserver les apports de la loi « ASAP » de 2020 s'agissant des activités de stockage (d du 3° du I) ;

- cibler la suppression de la redevance tréfoncière sur celle perçue par l'État (h du 3° du I) ;

- prévoir l'association du président du conseil régional de Guyane à l'élaboration du schéma départemental d'orientation minière (SDOM) (a du 4° du I) ;

- cibler l'exploitation des fonds marins sur les seuls granulats marins (f du 4° du I) ;

- maintenir deux principes dans la modification des dommages miniers : la possibilité pour l'explorateur ou l'exploitant minier de s'exonérer de sa responsabilité en cas de cause étrangère et l'obligation pour l'État de se porter garant de la réparation des dommages causés par l'activité minière en cas de disparition ou de défaillance du responsable (7° bis).

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un code ancien, crucial pour la conduite des activités extractives, dont la réforme est attendue depuis dix ans

A. Puisant ses origines au XVIIIe siècle, avec les lois de 1791 et 1810, et codifié au sortir de la Seconde Guerre mondiale, avec le décret du 16 août 1956, le droit minier est très ancien.

À grands traits, les principaux apports de ces textes sont les suivants :

- la loi du 28 juillet 1791 sur les mines a affirmé le principe selon lequel les mines sont « mises à la disposition de la nation » ;

- la loi du 21 avril 1810 concernant les mines, les minières et les carrières a posé les fondements de notre droit actuel : la classification selon le régime légal des mines et de celui des carrières, la distinction de la propriété du sol et de celui de la mine, le système de la concession, le dispositif de la redevance tréfoncière109(*), le contrôle par l'État de l'exploration et de l'exploitation des ressources ;

- le décret du 16 août 1956110(*) a institué le premier code minier.

B. Ces dernières décennies, le droit minier a été enrichi, tant dans son champ que dans ses principes.

En premier lieu, le champ du code minier a été étendu :

- sur le plan technologique, notamment aux granulats marins (1976)111(*), à la géothermie (1977)112(*), aux stockages souterrains (2003)113(*) dont ceux de dioxyde de carbone (2010)114(*) ;

- sur le plan géographique, en particulier aux départements d'outre-mer (1998)115(*).

En second lieu, ses principes ont évolué dans le sens d'une plus grande prise en compte du droit de l'environnement :

- la loi du 4 janvier 1993 relative aux carrières116(*) a soumis les carrières au cadre légal applicable aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ;

- la loi du 16 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du code minier117(*) a affirmé la responsabilité de l'exploitant minier pour les dommages résultant de son activité ;

- la loi du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages118(*) a affirmé la responsabilité de l'exploitant minier dans la gestion de l'après-mines.

C. Si des réformes d'ampleur ont plus récemment été engagées, elles n'ont que partiellement abouti.

Depuis 2010, la réforme du code minier est régulièrement évoquée, au point d'être devenue un véritable « serpent de mer ».

Certes, plusieurs textes majeurs ont bien pris :

- une ordonnance du 20 janvier 2011119(*), prise en application de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit120(*), a procédé à un exercice de recodification à droit constant ;

- la loi du 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique121(*) est venue prohiber cette technique appliquée aux gaz et huiles de schiste ;

- la loi du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche et à l'exploitation d'hydrocarbures122(*) est venue interdire l'attribution de nouveaux permis de recherche d'énergies fossiles, prévoir l'extinction de concessions existantes après 2040 et conforter l'interdiction de l'exploration ou de l'exploitation des gaz et huiles de schiste.

Par ailleurs, de nombreux travaux prospectifs ont été conduits123(*), un projet de loi124(*) ayant été présenté et une proposition de loi125(*) ayant été adoptée sous le précédent Gouvernement.

Attendue par tous, des professionnels de l'industrie extractive aux associations de protection de l'environnement, la grande réforme du code minier n'a pour l'heure pas encore abouti.

D. Aujourd'hui, le nouveau projet de réforme du code minier s'inscrit dans un cadre législatif inchangé mais dans un contexte participatif renové.

À l'évidence, le projet de réforme intervient dans un cadre législatif inchangé.

Sans entrer dans les délais, les grandes caractéristiques du code minier doivent être ainsi rappelées :

le code minier distingue les gîtes relevant du régime légal des mines (articles L. 100-1 et L. 111-1 du code minier) de ceux relevant du régime légal des carrières (articles L. 100-2 et L. 111-2 du code minier) ;

il prévoit des dispositions spécifiques aux gîtes géothermiques qui appartiennent au régime légal des mines ou à celui des carrières (articles L. 112-1 et L. 112-2 du code minier) ainsi qu'aux stockages souterrains qui constituent un régime légal à part (article L. 211-2 du code minier) ;

pour le régime légal des mines et celui des stockages souterrains, le code minier prévoit des procédures complètes : la recherche, l'exploitation, les travaux miniers ou de stockage souterrains, les droits et obligations, la surveillance administrative et la police des mines (livres I et II) ;

- s'agissant ainsi du régime légal des mines, la recherche est conditionnée à une déclaration par le propriétaire ou avec son consentement, à l'autorisation de l'autorité administrative à défaut de ce consentement ou à l'octroi d'un permis exclusif de recherche accordé après mise en concurrence par l'autorité administrative (article L. 121-1 du code minier) tandis que l'exploitation est réalisée via une concession ou par l'État (article L. 131-1 du code minier) ;

pour le régime légal des carrières, le code minier prévoit des procédures plus succinctes : seuls sont mentionnés le passage d'une substance de carrière à celle de mines (article L. 312-1 du code minier) ainsi que la recherche et l'exploitation dans les zones spéciales de carrières (article L. 321-1 du code minier), l'essentiel des dispositions étant renvoyées à la législation sur les ICPE prévue par le code de l'environnement126(*) ;

le code minier s'applique, sous réserve d'adaptations, en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à la Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et sur l'île de Clipperton ;

- à titre d'illustration, en Guyane notamment, une autorisation d'exploitation ou un permis d'exploitant peuvent être délivrés par l'autorité administrative, en plus des concessions ou de l'exploitation par l'État (article L. 611-1 du code minier), tandis qu'un schéma départemental d'orientation minière doit être élaboré par le représentant de l'État et approuvé par un décret en Conseil d'État (article L. 621-1 du code minier) ;

la Nouvelle-Calédonie, où existe un code minier, et la Polynésie française, où existe un code des mines et des activités extractives, disposent de compétences propres en matière minière, des compétences résiduelles étant également dévolues aux îles Wallis et Futuna ;

le droit minier n'est encadré par aucun règlement ni aucune directive européens127(*), à l'exception de quelques dispositions spécifiques sur l'évaluation environnementale de certains sites mines ou carrières128(*), la gestion des déchets de l'industrie extractive ou des forages gaziers ou pétroliers en mer129(*) ou de la mise en concurrence des titres d'occupation du domaine public130(*).

Cependant, la réforme du code minier s'inscrit dans un contexte participatif rénové.

D'une part, les principales dispositions de cette réforme ont été soumises, dans le cadre d'un avant-projet de réforme, à l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE), rendu le 23 novembre dernier131(*) : celui-ci, qui réunit l'ensemble des parties prenantes, l'a adopté à 29 votes pour, 1 abstention et 10 absences de participation au vote132(*).

Dans cet avis, le CNTE a « [considéré] que le code minier actuel est mal adapté aux exigences contemporaines, notamment en matière de participation des parties prenantes en amont des projets » et a « [salué] le projet de réforme du code minier », précisant que ce dernier « recherche un équilibre entre les besoins stratégiques de la France, l'intérêt des exploitants, la protection de l'environnement et la participation des parties prenantes aux décisions publiques, y compris avec les collectivités territoriales concernées ».

D'autre part, si la réforme du code minier ne fait pas partie des propositions de la Convention citoyenne pour le climat (CCC), rendues le 26 juin dernier, celle-ci a préconisé « l'adoption d'un moratoire sur l'exploitation industrielle minière en Guyane »133(*).

Enfin, selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, plusieurs consultations ont été réalisées - Mission interministérielle de l'eau (MIE), Conseil national de la transition écologique (CNTE), Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), Conseil économique, social et environnemental (CESE), Conseil général de l'économie (CGE) - mais d'autres en suspens : celle des collectivités ultra-marines et de la Commission supérieure de codification (CDC).

II. Le dispositif envisagé - Une habilitation à légiférer par ordonnance englobant 39 dispositions

L'article 21 autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de 18 mois à compter de la promulgation de la loi (premier alinéa du I) ; il prévoit le dépôt d'un projet de loi de ratification devant le Parlement dans un délai de 12 mois à compter de la publication de chacune des ordonnances prévues.

Dans sa version initiale, l'article autorise le Gouvernement à « prendre [...] toute mesure relevant du domaine de la loi afin de :

1° Transformer les fondements juridiques et les objectifs du modèle minier français en :

a) définissant une politique nationale de valorisation durable des ressources et usages du sous-sol axée, notamment, sur les besoins de la transition énergétique et de l'industrie numérique ainsi que sur le recyclage des matières premières secondaires ;

b) instaurant un registre national minier, numérique et cartographique, ouvert au public, aux entreprises et à l'administration ;

2° Améliorer la prise en compte des enjeux environnementaux liés aux activités minières à tous les stades et de rénover la participation du public et des collectivités territoriales en :

a) révisant les conditions d'octroi, de prolongation ou de refus des demandes de titres miniers, de recherches ou d'exploitation, afin, notamment, de pouvoir refuser une demande de titre en cas de doute sérieux sur la possibilité de conduire l'exploration ou l'exploitation du gisement sans porter une atteinte grave aux intérêts protégés au titre de la réglementation minière ;

b) renforçant les modalités d'information et de participation des collectivités territoriales lors de l'instruction des demandes en matière minière ;

c) imposant la réalisation d'une analyse environnementale, économique et sociale préalablement aux décisions individuelles ; 

d) prévoyant la possibilité d'assortir les décisions sur les demandes de titres miniers de prescriptions environnementales, économiques et sociales ;

e) instaurant la possibilité de créer une commission de suivi d'un projet minier s'inspirant des commissions prévues à l'article L. 125-2-1 du code de l'environnement ;

f) faisant relever, avec les adaptations nécessaires, l'autorisation d'ouverture de travaux miniers du régime de l'autorisation environnementale prévue par le code de l'environnement ;

g) révisant l'objet, les modalités et les sanctions de la police des mines afin, notamment, de rendre applicable aux travaux miniers soumis à autorisation environnementale, les sanctions administratives prévues par le code de l'environnement et en précisant les obligations incombant aux exploitants ;

h) étendant les opérations couvertes par les garanties financières prévues pour les travaux d'exploitation miniers à l'arrêt des travaux après la fermeture du site, à sa surveillance à long terme et aux interventions en cas d'accident, en subordonnant la délivrance de l'autorisation d'ouverture des travaux d'exploitation miniers à la constitution de garanties financières et en permettant à l'autorité administrative de définir les modalités de constitution de ces garanties ;

i) permettant le transfert à un nouvel explorateur ou exploitant d'obligations revenant à l'État au titre d'une exploitation ancienne ;

j) modifiant et en simplifiant les procédures de retrait d'un titre minier afin, notamment, de prévenir l'apparition de sites miniers dont le responsable est inconnu, a disparu ou est défaillant ;

k) en prenant toute mesure supplémentaire de nature à permettre, en toute hypothèse, la prise en charge effective des mesures d'arrêt des travaux à la fin de l'activité ou de réparation des dommages par les sociétés auxquelles elles incombent ou par toute autre société y étant tenue.

3° Moderniser le droit minier en :

a) révisant la terminologie des titres et autorisations miniers ainsi que les modalités d'instruction des demandes ;

b) clarifiant les cas et les modalités de mise en concurrence des demandeurs ;

c) adaptant le régime juridique applicable à la géothermie, notamment en ce qui concerne son articulation avec le stockage d'énergie ;

d) précisant les régimes légaux des stockages souterrains et des mines, afin, notamment, de définir les modalités de leur extension à d'autres substances, comme l'hydrogène ;

e) révisant les régimes juridiques applicables aux autorisations et aux permis d'exploitation dans les collectivités d'outre-mer, notamment en ce qui concerne les projets miniers de petite taille et en révisant l'encadrement juridique des projets miniers comportant l'utilisation du domaine public ou privé de l'État ;

f) soumettant les litiges relatifs aux décisions administratives prises en application du code minier à un contentieux de pleine juridiction ;

g) modifiant les modalités de passage des substances de carrières dans la catégorie des substances de mines ;

h) abrogeant la redevance tréfoncière.

4° Adopter des mesures destinées à mieux encadrer l'activité minière en matière d'or, en :

a) révisant les dispositions relatives au schéma départemental d'orientation minière de Guyane, et en renforçant l'association des communautés d'habitants aux décisions sur les demandes de titres ou d'autorisations miniers en Guyane ;

b) rendant obligatoire, pour les titulaires des titres et autorisations, la tenue d'un registre des productions et des expéditions et, de manière générale, en révisant les obligations auxquelles sont tenus les opérateurs en matière de traçabilité de l'or ;

c) renforçant et en adaptant le dispositif pénal de répression de l'orpaillage illégal en Guyane ;

d) prenant toutes dispositions de nature à faciliter la réhabilitation des sites ayant été le siège d'activités d'orpaillage illégales.

5° Clarifier certaines dispositions du code minier en :

a) révisant et en harmonisant les modalités de prorogation des droits miniers ;

b) précisant les effets attachés au droit d'inventeur ;

c) permettant la fusion des titres miniers d'exploitation de mines ;

d) modifiant l'autorité compétente pour l'octroi et la prolongation des titres d'exploitation ou pour leur rejet explicite ;

e) complétant la définition des substances connexes ;

f) précisant le cadre juridique s'appliquant à la recherche et à l'exploitation des substances de mines dans les fonds du domaine public en mer ;

g) restreignant aux seuls exploitants d'une concession d'hydrocarbures l'obligation prévue à l'article L. 132-12-1 ;

h) abrogeant l'article L. 144-4 du code minier relatif aux concessions anciennement à durée illimitée.

6° Prendre les dispositions relatives à l'outre-mer permettant :

a) l'extension de l'application, l'adaptation et la coordination des dispositions issues des ordonnances prises sur le fondement de la présente loi ou de toute autre disposition législative relevant de la compétence de l'État en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises ;

b) l'adaptation et la coordination de ces mêmes dispositions pour leur application en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

7° Permettre l'application des dispositions issues des ordonnances prises sur le fondement de la présente habilitation aux demandes, initiales et concurrentes, présentées avant leur publication.

8° Prendre les mesures de mise en cohérence, de coordination, de réorganisation, notamment de renumérotation, et de correction des erreurs matérielles nécessaires au sein des codes concernés ».

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un dispositif déjà lourd, enrichi par les députés

A. En commission, l'Assemblée nationale a adopté 19 amendements.

Tout d'abord, 6 amendements ont été présentés par les membres de la commission spéciale ou le Gouvernement :

- un amendement du député Thibault Bazin, précisant que l'habilitation « clarifiant les cas et les modalités de mise en concurrence des demandeurs » (b du 3° du I) concerne ceux « relevant du régime légal des mines », avec l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement ;

- un amendement du Gouvernement spécifiant que l'habilitation « révisant les régimes juridiques applicables aux autorisations et aux permis d'exploitation dans les collectivités d'outre-mer » (e du même 3°) vise également les « arrêts de travaux », avec l'avis favorable du rapporteur Damien Adam ;

- un amendement du député Lénaïck Adam précisant au même alinéa que les modifications autorisées ont pour objectif de « réduire les délais d'instruction sans réduire le niveau de protection de l'environnement », avec l'avis défavorable du rapporteur Damien Adam et favorable du Gouvernement ;

- un amendement du Gouvernement ajoutant une habilitation « actualisant le régime légal des infractions et des sanctions pénales relatives aux manquements aux dispositions du code minier » (i du même 3°), avec l'avis favorable du rapporteur Damien Adam ;  

- un amendement du député Lenaïck Adam, spécifiant que l'habilitation « rendant obligatoire, pour les titulaires des titres et autorisations, la tenue d'un registre de production et des expérimentations » et « révisant les obligations auxquelles sont tenus les opérateurs en matière de traçabilité d'or » (b du 4° du même I) s'applique au cas « de l'étain, du tungstène et du tantale », avec l'avis de sagesse du rapporteur Damien Adam et favorable du Gouvernement ;

- un amendement du député Jimmy Pahun, indiquant que l'habilitation « précisant le cadre juridique s'appliquant à la recherche et à l'exploitation des substances de mines dans les fonds marins du domaine public » (f du 5° du même I)134(*) vise notamment à « garantir un haut niveau de protection des écosystèmes marins et [d'en] assurer une meilleure connaissance scientifique », avec l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté 13 amendements, dont 6 rédactionnels135(*), présentés par le rapporteur Damien Adam :

- un amendement précisant, à l'habilitation « définissant la politique nationale de valorisation durable des ressources et des usages du sous-sol » (a du 1° du I), que cette politique se fonde, non seulement sur « les besoins de la transition énergétique et de l'industrie numérique », mais aussi sur « le recensement actualisé des substances utiles susceptibles d'être présentes dans le sous-sol national », avec l'avis favorable du Gouvernement ;

- un amendement, identique à ceux présentés par les députées Delphine Batho, Stéphanie Kerbarh et Annie Chapelier, spécifiant, que l'habilitation « renforçant les modalités d'information et de participation des collectivités territoriales lors de l'instruction des demandes minières » (b du 2° du I), concerne également celles « du public », avec l'avis favorable du Gouvernement ;

- un amendement, indiquant, à l'habilitation « imposant la réalisation d'une analyse environnementale, économique et sociale » (c du même 2°) que cette analyse doit intervenir « préalablement à la prise des décisions relatives aux titres miniers »136(*), avec l'avis favorable du Gouvernement ;

- un amendement spécifiant que l'habilitation, « étendant les opérations couvertes par les garanties financières prévues pour les travaux d'exploitation miniers à l'arrêt des travaux après la fermeture du site, à sa surveillance à long terme et aux interventions en cas d'accident, en subordonnant, pour les demandes d'autorisation présentées après la publication de l'ordonnance, la délivrance de l'autorisation d'ouverture des travaux d'exploitation miniers à la constitution de garanties financières et en permettant à l'autorité administrative de définir les modalités de constitution de ces garanties » (h du même 2), s'applique aux « demandes d'autorisation présentées après la publication de la loi », avec l'avis favorable du Gouvernement ;

- un amendement supprimant la mention « en toute hypothèse » de l'habilitation « prenant toute mesure supplémentaire de nature à permettre la prise en charge effective des mesures d'arrêt des travaux à la fin de l'activité ou des mesures de réparation des dommages par les sociétés qui y sont tenues » (k du même 2), avec l'avis favorable du Gouvernement ;

- un amendement à l'habilitation « clarifiant les cas et les modalités de mise en concurrence des demandeurs (b du 3°) qui exclut de « mettre en cause la dispense reconnue à l'inventeur d'un gisement déclaré avant l'expiration de son titre », avec l'avis favorable du Gouvernement ;

- un amendement à l'habilitation « adaptant le régime juridique applicable à la géothermie, notamment en ce qui concerne son articulation avec le stockage d'énergie » (c du 3°) intégrant une référence aux « exigences en matière d'études exploratoires », avec l'avis favorable du Gouvernement.

B. En séance publique, 9 autres amendements ont été adoptés par l'Assemblée nationale.

- un amendement de la députée Sandrine Le Feur, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement, prévoyant que l'habilitation « renforçant les modalités d'information et de participation des collectivités et du public » (b du 2° du même I)  s'applique « à toutes les étapes de la procédure, de l'instruction des demandes minières à la fin de l'exploitation »;

- un amendement de la députée Yaël Braun-Pivet, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement, précisant que l'habilitation « actualisant le dispositif des infractions et sanctions pénales relatives aux manquements aux dispositions du code minier » (i du 3° du même I) concerne notamment « l'aggravation des sanctions pour l'exploitation de mines sans titre dans les espaces naturels protégés » ;

- un amendement de la députée Yaël Brun-Pivet, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Damien Adam et du Gouvernement, spécifiant que l'habilitation « renforçant et adaptant le dispositif pénal de répression de l'orpaillage illégal en Guyane » (c du 4° du même I) vise « notamment les modalités des contrôles d'identité, des visites et des fouilles de véhicules et des embarcations ainsi que le périmètre des infractions autorisant le report de la garde à vue et de la rétention douanière » ;

- un amendement du Gouvernement, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Damien Adam, prévoyant que l'habilitation « complétant la définition des substances connexes » (e du 4° du même I) vise aussi « l'extension des titres miniers à ces substances » ;

- un amendement du Gouvernement, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Damien Adam, ajoutant une habilitation tendant à « préciser et renforcer le dispositif d'indemnisation et de réparation des dommages miniers, notamment en définissant la notion de dommage causé par les activités régies par le code minier » (7° bis du même I).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté 4 amendements, dont 3 rédactionnels137(*), présentés par le rapporteur Damien Adam : l'amendement de fond, ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement, réécrit les obligations « en matière de traçabilité de l'étain, du tungstène et du tantale » introduites en commission spéciale (b du 4° du même I).

IV. La position de la commission - Une réforme lourde mais attendue, qui doit être effectuée sans rien renier de la sécurité juridique et des compétences du législateur

A. Le rapporteur relève que la réforme poursuivie est capitale pour le devenir de notre activité minière, estimant nécessaire que ces activités intègrent le plus haut niveau d'exigences environnementales et permettent à la France de réduire sa dépendance aux importations.

Il considère que les transitions énergétique et numérique, qui nécessitent des métaux, ne peuvent véritablement réduire l'« empreinte carbone » de la France que si ces métaux sont produits, dans la mesure du possible, sur le territoire national ou européen.

À cet égard, il rappelle que l'activité minière représente dans notre pays 36 milliards d'euros de chiffre d'affaires et 11 000 emplois directs et indirects138(*).

Pour autant, l'exploitation minière en France hexagonale reste limitée : en effet, d'une part, celle des ressources énergétiques est en voie d'extinction d'ici 2040 et, d'autre part, celles de ressources non énergétiques se limitent au sel (4,5 Mt/an), à la bauxite (115 kt/an) et aux calcaires bitumineux (1,8 kt/an).

Le territoire de la Guyane est plus dynamique sur ce plan, avec une activité aurifère soutenue, mais celle-ci est davantage le fait des garimpeiros, orpailleurs clandestins souvent venus du Brésil ou du Surinam, que des entrepreneurs ou des industriels locaux, puisque l'orpaillage illégal (10 t/an) est dix fois plus élevé que celui légal (1,5 t/an).

C'est regrettable, car la France dispose d'un potentiel minier important s'agissant du tungstène, de l'antimoine, de l'or, mais aussi du germanium, du gallium, du coltan, du lithium et de l'hélium.

B. Le rapporteur observe que le projet de réforme du code minier proposé par le Gouvernement soulève de lourds enjeux :

- un enjeu juridique avec la modification des trois quarts des dispositions du code minier et le maintien d'un quart ;

- un enjeu économique avec la réduction des délais d'instruction (11 mois pour un permis de recherche et 9 mois pour une concession), le regroupement de procédures (avec l'intégration des autorisations de travaux miniers dans l'autorisation environnementale), la réduction des coûts (avec la substitution du régime de plein contentieux à celui d'excès de pouvoirs) ;

- un enjeu environnemental avec un alignement recherché du code minier avec la Charte de l'environnement de 2004 (avec des dispositifs tels que l'analyse, le mémoire ou l'étude environnementaux, la participation des collectivités territoriales et du public à l'instruction des titres et des autorisations, l'intégration des autorisations de travaux miniers dans l'autorisation environnementale) ;

- un enjeu sécuritaire avec la prise en compte de la santé publique dans les intérêts protégés et l'application de nouvelles obligations aux exploitants (avec des dispositifs tels que les garanties financières, les servitudes d'utilité publique, le renforcement du régime de responsabilité, la prescription trentenaire et la lutte contre l'orpaillage illégal).

Le tableau ci-après présente les dispositions inchangées ou modifiées du code minier à l'issue de la réforme :

Dispositions inchangées

Dispositions inchangées

- Principes du modèle minier français

- Modification de la partie consacrée à la recherche, avec l'introduction d'un mémoire environnemental, économique et social dès l'instruction du titre minier ;

- Modification de la partie dédiée à l'exploitation, avec l'introduction d'une étude de faisabilité environnementale, économique et sociale ;

- Refonte des dispositions s'appliquant à la prolongation, mutation, fusion, extension des titres miniers ;

- Encadrement des travaux miniers, de leur arrêt des travaux et de la gestion des risques post-exploitation ;

- Modification des infractions et des sanctions pénales liées aux activités minières légales et illégales ;

- Modification des dispositions sur le stockage souterrain, le stockage souterrain calorifique et les substances de mines, avec l'intégration de l'hydrogène ;

- Modification des dispositions applicables aux outre-mer.

- Recherche et exploitation en mer ;

- Fouilles et levés géophysiques ;

- Carrières ;

- Droits et obligations liés à l'activité minière.

C. Le rapporteur observe que le délai d'habilitation - 18 mois à compter de la promulgation de la loi -, tout comme celui du dépôt des ordonnances - 12 mois à compter de la publication des ordonnances - sont particulièrement longs.

À titre d'illustration, si la future loi « Climat et résilience » devait être publiée en septembre prochain, cela signifierait que le Gouvernement pourrait légiférer par ordonnance jusqu'en mars 2023.

Pire, si une ordonnance était publiée à la fin de ce délai d'habilitation, elle pourrait être déposée jusqu'en mars 2024.

Au total, le Gouvernement demande donc au Parlement de l'autoriser à légiférer pour une durée excédant le mandat du Président de la République et des députés à l'Assemblée nationale (expirant en mai et juin 2022), mais aussi les prochaines élections sénatoriales (de septembre 2023).

Interrogé sur ce point, le Gouvernement a indiqué au rapporteur que « l'entrée en vigueur du nouveau code minier avant la fin de l'actuelle législature serait en effet une garantie pour la réforme engagée », tout en précisant que « cette ordonnance doit être concertée avec l'ensemble des parties prenantes locales et nationales ».

La commission des affaires économiques a donc souhaité que les délais d'habilitation et de dépôt des ordonnances ne puissent pas excéder l'expiration du mandat de ses membres, afin que cette commission et plus largement le Sénat disposent de tous les moyens de contrôle nécessaires : c'est pourquoi elle a limité la durée d'habilitation à 12 mois et celle de son dépôt à 3 mois.

D. En outre, le rapporteur observe que les évolutions envisagées par le Gouvernement nécessiteront de recourir au préalable à un très large processus de concertation.

Sollicité à ce sujet par le rapporteur, le Gouvernement a indiqué que « le projet d'ordonnance sera élaboré par les trois directions générales du ministère de la transition écologique, DGALN139(*), DGEC140(*), DGPR141(*), après avis pris en compte l'ensemble des attentes et des observations des parties prenantes et organisations non gouvernementales (ONG) notamment ».

Comme évoqué précédemment, il retient de l'étude d'impact annexée au projet de loi que, si certains organismes ont été consultés142(*), d'autres - et non des moindres - doivent encore l'être : en l'espèce, les collectivités ultramarines et la commission supérieure de codification.

La commission des affaires économiques a donc souhaité prévoir la consultation préalable des différentes parties prenantes (professionnels du secteur minier, associations de protection de l'environnement, collectivités territoriales dont ultramarines) ainsi que la présentation par le Gouvernement des ordonnances ainsi mises en oeuvre devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

E. Le rapporteur relève que les dispositions législatives, dont l'habilitation à légiférer par ordonnances envisage la modification, sont très larges.

En effet, l'article 21 se borne à évoquer « toute mesure relevant du domaine de la loi » (premier alinéa du I) et « les codes concernés » (8° du I).

Sollicité sur ce point par le rapporteur, le Gouvernement a précisé en ces termes les codes qu'il souhaitait modifier :

« Sous réserve d'ajustements ultérieurs, les codes suivants sont impactés : assurance, construction et habitation, énergie, environnement, propriétés des personnes publiques, collectivités territoriales, impôts, patrimoine, relation avec le public et l'administration, santé publique, travail, urbanisme », étant précisé qu' « en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, leurs compétences en matière minière sont définies dans les lois organiques s'appliquant à leur statut juridique ».

Le rapporteur rappelle que la jurisprudence du Conseil constitutionnel143(*) prohibe la modification de dispositions organiques par le biais d'une habilitation à légiférer par ordonnance.

Interrogé sur ce point, le Gouvernement a précisé qu' « aucune modification de l'état actuel du droit s'appliquant aux collectivités d'outre-mer [...] à la Nouvelle-Calédonie [ou] à la Polynésie française [...] n'est envisagée ».

Face à ces déclarations d'intention contradictoires, la commission des affaires économiques a jugé nécessaire de préciser que l'habilitation s'effectue « sous réserve de la compétence de la loi organique ».

Le rapporteur relève également que l'ordonnance prévoit l'extension, l'application, l'adaptation et la coordination des dispositions issues des ordonnances aux TAAF.

Les TAAF regroupent les Terres australes (îles Crozet, Kerguelen, Saint-Paul-et-Amsterdam), la Terre Adélie en Antarctique, les îles Éparses (Bassas da India, Europa, Glorieuses, Juan de Nova, Tromelin).

En Antarctique, la France est signataire du traité de Washington du 1er décembre 1959 du Protocole de Madrid du 4 octobre 1991 qui n'autorisent pas la conduite d'activités minières comme ailleurs.

Si l'article L. 666-1 du code minier prévoit bien que « les dispositions du présent code et des textes pris en application sont applicables sur le territoire des Terres australes et antarctiques françaises », c'est « sous réserve [...] des mesures prises par la France, en ce qui concerne le district de Terre Adélie, pour la mise en oeuvre du protocole, relatif à la protection de l'environnement dans l'Antarctique signé à Madrid le 4 octobre 1991, au traité sur l'Antarctique conclu à Washington le 1er décembre 1959 ».

La commission des affaires économiques a logiquement souhaité préciser que l'extension du code minier dans les TAAF intervient « sous réserve [...] de la mise en oeuvre du protocole, relatif à la protection de l'environnement dans l'Antarctique signé à Madrid le 4 octobre 1991, au traité sur l'Antarctique conclu à Washington le 1er décembre 1959 ».

F. Le rapporteur constate que le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi « Climat et résilience », du 4 février 2021144(*), n'a pas soulevé d'objection de principe au recours aux ordonnances, tout en appelant à prendre en compte certaines spécificités minières.

Constatant que le projet de loi soit « acclimate » au code minier des principes applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), soit y « importe » d'autres dispositions prévues par le code de l'environnement, le Conseil d'État a appelé le Gouvernement à « envisager des mesures complémentaires afin de couvrir d'autres hypothèses que celles envisagées par ces dispositions ou de prendre en compte les spécificités minières ».

C'est pourquoi il a proposé de réaménager « certaines des habilitations figurant à l'article ».

Pour autant, le Conseil d'État n'a pas formulé d'autres observations « sur la rédaction des objectifs et du champ d'application des ordonnances, nécessairement détaillée et précise s'agissant d'une habilitation à modifier certaines dispositions de ce code et non à procéder à sa recodification ».

Au reste, il a indiqué « se féliciter de l'engagement d'une réforme devenue indispensable ».

G. Le rapporteur observe que 10 dispositions, pour lesquelles l'habilitation prévoyait une ordonnance, ont été inscrites directement dans le projet de loi, à l'occasion de son examen par l'Assemblée nationale, ainsi que l'illustre le tableau suivant :

Disposition prévue par l'habilitation

Disposition inscrite dans la loi

Thématique

A du 1° du I de l'article 21

Article 20 bis

Politique nationale des ressources et des usages du sous-sol

C du 2° du I de l'article 21

Article 20 bis A

Analyse environnementale, économique et sociale

E du 2° du I l'article 21

Article 20

Commission de suivi du projet minier

H du 2° du I de l'article 21

Article 20

Garanties financières

I du 2° du I de l'article 21

Article 20 nonies

Transfert d'équipements lorsque le nouvel explorateur ou exploitant souhaite utiliser des équipements de surveillance et de prévention des risques transférés à l'État

K du 2° du I de l'article 21

Article 20

Prise en charge effective des mesures d'arrêts de travaux à la fin de l'activité ou des mesures de réparation des dommages par les sociétés qui y sont tenues

F du 2° du I de l'article 21

Article 20 bis A

Application d'un contentieux de pleine juridiction

I du 3° du I de l'article 21

Article 20 quater

Actualisation des infractions et sanctions pénales, notamment en prévoyant l'aggravation de celles prévues pour l'exploitation de mines sans titres dans les espaces naturels protégés

B du 4° du I de l'article 21

20 undecies

Obligation de tenue d'un registre des productions et des productions en matière de traçabilité de l'or

C du 4° du I de l'article 21

20 quater, quinquies A, quinquies et decies

Renforcement et adaptation du dispositif pénal de répression de l'orpaillage illégal en Guyane

H. Le rapporteur ajoute que 5 dispositions, pour lesquelles l'habilitation prévoyait également une ordonnance, ont été inscrites directement dans le projet de loi, lors de son examen par la commission des affaires économiques, comme en témoigne le tableau suivant :

Disposition prévue par l'habilitation

Disposition inscrite dans la loi

Thématique

A du 1° du I de l'article 21

Article 20 bis A

Caractère d'intérêt général de la gestion et de la valorisation des ressources et des usages du sous-sol et administration par l'État ou les collectivités territoriales

Exigence de proportionnalité des modalités d'instruction des demandes, d'information, de consultation et de participation

Exigence d'information des collectivités territoriales des titres miniers déposés sur leur territoire

B du 1° du I de l'article 21

Article 20 bis

Registre national minier

G du 2° du I l'article 21

Article 20 duodecies

Recodification du dossier de reconversion des concessions d'hydrocarbures

I. Le rapporteur a interrogé le Gouvernement sur les raisons qui justifieraient le maintien des habilitations à légiférer par ordonnances ainsi recensées.

Il lui a indiqué que serait nécessaire le maintien des celles sur :

- l'analyse environnementale, économique et sociale (c du 2° du I) qui est utile pour « adapter la procédure » dans le cas des gîtes géothermiques ;

- les garanties financières pour compléter les « sanctions administratives » (h du 2° du I) ;

- les mesures d'arrêts de travaux (k du 2° du I), « ajoutées à la demande du Conseil d'État » qui a attiré l'attention du Gouvernement sur « l'intérêt qu'il y aurait à envisager des mesures complémentaires » ;

- les sanctions pénales (i du 3° du I) « afin éventuellement de modifier ou préciser » ces dispositions.

À l'inverse, ne seraient plus nécessaires les habilitations sur :

- le transfert d'équipements (i du 2° du I) ;

- le registre d'or (d du 4° du I) ;

- les dispositions sur la lutte contre l'orpaillage illégal (c du 4° du I).

Aucune réponse n'a été obtenue sur les autres ordonnances recensées dans les deux tableaux ci-dessus.

La commission des affaires économiques estime nécessaire de supprimer toute habilitation à légiférer par ordonnance satisfaite par le projet de loi, dès lors qu'aucune justification sérieuse à leur maintien n'est apportée par le Gouvernement.

JLe rapporteur relève que certaines habilitations à légiférer par ordonnance ne figurent pas dans l'avant-projet de loi du 5 octobre 2020, qui lui a été transmis par le ministère de la transition écologique (MTE), et qui a fait l'objet de l'avis du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 23 novembre 2020145(*).

Il en va ainsi de deux dispositions substantielles portant sur :

- l'abrogation de la redevance tréfoncière (h du 2° du I) ;

- la précision et le renforcement du dispositif d'indemnisation et de réparation des dommages miniers, notamment la notion de dommage causé par les activités régies par le code minier (7° bis du I).

S'agissant de la redevance tréfoncière, le rapporteur rappelle qu'elle vise, dans le cadre d'une concession minière, à indemniser le propriétaire du sol de la privation de la jouissance du sous-sol.

Elle est issue de la loi du 21 avril 1810 sur les mines, les minières et les minerais qui a prévu que « les mines ne peuvent être exploitées qu'en vertu d'un acte de concession délibéré en Conseil d'État » (article 5) et que « cet acte règle les droits des propriétaires de la surface sur le produit des mines concédées » (article 6)146(*).

Aujourd'hui encore, l'article L. 132-15 du code minier dispose que « l'acte de concession fixe le montant de la redevance tréfoncière due par le titulaire aux propriétaires de la surface ».

C'est donc un dispositif ancien, permettant un équilibre entre le propriétaire du sol et l'exploitant du sous-sol : elle est, aujourd'hui encore, acquittée pour l'octroi d'une concession ou son renouvellement, de façon globale ou annuelle, son coût variant entre 5 et 15 euros par hectare147(*).

Interrogé sur ce point, le Gouvernement a indiqué au rapporteur qu'« à l'heure actuelle, son versement reste symbolique, peu de concessions étant octroyées ou prolongées sur le territoire national », ajoutant qu'« aucune récrimination [ni] aucun contentieux n'ont été soulevés par les bénéficiaires concernés ».

Dans la mesure où la suppression de la redevance retirerait d'office une indemnisation à la disposition des propriétaires privés comme publics, dont les collectivités territoriales, le rapporteur appelle à la vigilance sur cette abrogation ; si cette redevance est actuellement « symbolique », la relance de l'activité minière, telle que promue par le projet de loi, pourrait conduire à ce que davantage de concessions soient octroyées ou renouvelées, redonnant à cette redevance sa pleine actualité.

Concernant les dommages miniers, le rapporteur regrette que cette disposition, introduite par le biais d'un amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, n'ait pas fait l'objet d'une étude d'impact.

Seule la réforme des garanties financières, inscrite directement dans le projet de loi, à l'article 20, a été débattue dans le cadre du CNTE et figurait bien sous la forme d'une habilitation à légiférer par ordonnance dans le projet de loi initial (h du 2° du I de l'article 21).

Sollicité sur ce point, le Gouvernement a indiqué au rapporteur que la disposition visait « à préciser et à renforcer le dispositif actuel d'indemnisation et de réparation des dommages », indiquant qu'il « doit être clair qu'elle ne se limite pas strictement aux affaissements et remontées de gaz sous les habitations ».

En l'état actuel du droit, l'article L. 155-3 du code minier dispose que « l'explorateur ou l'exploitant ou, à défaut, le titulaire du titre minier est responsable des dommages causés par son activité. »

Cet article indique qu'« il peut s'exonérer de sa responsabilité en apportant la preuve d'une cause étrangère », et que « sa responsabilité n'est limitée ni au périmètre du titre minier ni à sa durée de validité ».

Il précise également qu'« en cas de disparition ou de défaillance du responsable, l'État est garant de la réparation des dommages causés par son activité minière. Il est subrogé dans les droits de la victime à l'encontre du responsable. »

Le rapporteur juge que l'évolution envisagée par le Gouvernement serait lourde de conséquences, avec des répercussions financières, tant sur les explorateurs ou exploitants de titres miniers que sur l'État lui-même en cas de disparition ou de défaillance.

À la demande du rapporteur, le Gouvernement a précisé que les dispositions précitées sur la cause étrangère permettant à l'explorateur ou à l'exploitant de s'exonérer de sa responsabilité ou le rôle de garant joué par l'État en cas de disparition ou de défaillance constituaient des « points fixes » de la réforme du dommage minier en gestation.

La commission des affaires économiques juge donc crucial d'encadrer ces habilitations pour n'autoriser que :

- la suppression de la redevance tréfoncière perçue par l'État, à l'exclusion de celle pouvant l'être par les collectivités territoriales ou leurs groupements ainsi que les particuliers ou personnes morales privées ;

- la modification des dommages miniers, que dans le respect de deux principes existants : la possibilité pour l'explorateur ou l'exploitant minier de s'exonérer de sa responsabilité en cas de cause étrangère et l'obligation pour l'État de se porter garant de la réparation des dommages causés par l'activité minière en cas de disparition ou de défaillance du responsable.

Deux autres dispositions, moins substantielles, n'ont pas non plus fait l'objet de concertations préalables :

- la recodification d'une obligation d'étude de la reconversion d'anciennes concessions minières (f du 6° du I) ;

- l'abrogation des dispositions transitoires sur les concessions illimitées (h du 6° bis du I).

Comme indiqué dans le commentaire afférent à l'article 20 duodecies, dans le premier cas, le Gouvernement entend appliquer aux exploitants des concessions d'hydrocarbures l'obligation prévue à l'article L. 132-12-1.

Selon cet article, issu de la loi « Hydrocarbures » du 30 décembre 2017148(*), l'exploitant doit « cinq ans avant la fin de la concession, remettre à l'autorité administrative un dossier présentant le potentiel de reconversion de ses installations ou de leur site d'implantation pour d'autres usages du sous-sol, notamment la géothermie, ou pour d'autres activités économiques, en particulier l'implantation d'énergies renouvelables. »

Le Gouvernement justifie cette recodification par le fait qu'« il ressort clairement de l'intention du législateur que cet article ne concerne que les exploitants d'une concession d'hydrocarbure, seul cas de figure où il est susceptible de s'appliquer [...]. En effet, les possibilités de reconversion prévues par cet article sont le corollaire de la fin progressive des activités relatives aux hydrocarbures alors que l'exploitation des autres mines a vocation à se poursuivre ».

Le rapporteur rappelle que le rapport législatif sur ce projet de loi présenté par le rapporteur pour la commission des affaires économiques du Sénat, Élisabeth Lamure, indiquait bien que l'article « vise à anticiper la reconversion des installations et des sites qui seront affectés par l'interdiction de l'exploitation des hydrocarbures »149(*).

Dans le second cas, le Gouvernement entend supprimer les dispositions afférentes aux concessions illimitées mentionnées à l'article L. 144-4 du code minier.

Cet article prévoit la fin de ces concessions au 31 décembre 2018, précisant que « la prolongation des concessions correspondant à des gisements exploités à cette date est accordée de droit ».

Le Gouvernement justifie cette suppression par le fait que « l'instruction de l'ensemble des demandes de prolongation de concessions anciennement à durée illimitée devrait prendre fin d'ici la fin de l'année 2021 », précisant qu' « une fois l'exercice terminé, l'article L. 144-4 du code minier n'aura effectivement plus lieu d'être ».

La commission des affaires économiques ne voit pas d'opposition de principe à ces deux évolutions, essentiellement techniques, même si elles n'ont pas été soumises au CNTE.

K. En outre, le rapporteur relève que l'habilitation à légiférer par ordonnance présente d'autres difficultés ou ambiguïtés.

L'habilitation renforçant l'information et la participation des collectivités territoriales et du public (b du 2° du I) « à toutes les étapes de procédures » est redondante avec un visa similaire prévoyant de renforcer la prise en compte des enjeux environnementaux et de la participation du public et des collectivités territoriales « à tous les stades » (2° du I).

Celle adaptant le régime juridique applicable à la géothermie (c du 3° du I) semble faire fi du fait que ce régime a été profondément réformé par une ordonnance du 24 juillet 2019151(*) suivi d'un décret du 30 décembre 2019152(*).

Interrogé sur ce point, le Gouvernement a indiqué au rapporteur que « subsistent, après la réforme, des adaptations législatives à réaliser ».

L'habilitation précisant les régimes légaux des stockages souterrains et des mines (d du 3° du I) est, elle aussi, muette sur leur réforme récente : en effet, depuis la loi « ASAP » du 7 décembre 2020153(*), elle a intégré les modifications relatives aux stockages d'énergie calorifique dans le régime des gîtes géothermiques.

Sollicité à ce sujet, le Gouvernement a indiqué au rapporteur qu'« il n'est pas envisagé de revenir sur les évolutions introduites ».

Par ailleurs, le rapporteur retient de ses auditions avec les professionnels la nécessité de promouvoir davantage la reconversion d'anciens sites d'extraction vers de nouveaux sites de stockage.

L'habilitation révisant les dispositions relatives au schéma départemental d'orientation minière (SDOM) en Guyane ne précise pas la nouvelle organisation qui pourrait en résulter.

C'est pourquoi le Gouvernement a affirmé, à la demande du rapporteur, que « les innovations marquantes des dispositions relatives au schéma départemental d'orientation minière portent sur l'élaboration conjointe du projet de schéma par le président de la collectivité territoriale de Guyane et le représentant de l'État dans le département, et l'association des communautés d'habitants, à savoir le Grand conseil coutumier ».

L'habilitation précisant le cadre juridique s'appliquant à la recherche et à l'exploitation des substances de mines dans les fonds marins du domaine public présente des ambiguïtés rédactionnelles.

Le Gouvernement a ainsi indiqué au rapporteur que les mesures ne s'appliqueraient qu'aux seuls « granulats marins », précisant que le champ pourrait être étendu « à la zone économique exclusive et au plateau continental étendu », car « l'exploration et l'exploitation des granulats marins ne se limitent pas au domaine public maritime » (f du 5° du I)

L'habilitation révisant les régimes juridiques applicables aux autorisations et aux permis d'exploitation dans les collectivités d'outre-mer, notamment « en révisant l'encadrement juridique des projets miniers comportant l'utilisation du domaine public ou privé de l'État » pose la question de l'évolution du rôle de l'Office national des forêts (ONF) en Guyane, qui se prononce par un avis conforme sur les demandes d'autorisation de recherche et d'exploitation situés dans le domaine forestier de l'État (e du 3° du I).

Lors de l'examen du projet de loi en séance publique à l'Assemblée nationale, la ministre de la transition écologique Barbara Pompili a indiqué : « une mission d'inspection est en cours sur ce sujet dont nous attendons les résultats pour tirer des enseignements qui pourraient nous permettre d'agir. »154(*)

La commission des affaires économiques estime crucial de lever, chaque fois qu'il est possible, les difficultés et les ambiguïtés existant dans la rédaction des habilitations à légiférer par ordonnance.

C'est pourquoi elle plaide pour :

- mentionner le principe de proportionnalité aux côtés de la nécessaire participation du public ;

- préserver les acquis des lois « ASAP » et « ESSOC » s'agissant de la géothermie et du stockage ;

- associer le président du conseil régional de Guyane à l'élaboration du schéma départemental d'orientation minière (SDOM) ;

- cibler l'exploitation des fonds marins sur les seuls granulats.

L. Au total, le rapporteur a proposé 4 amendements pour modifier, tant sur le fond que sur la méthode, les habilitations à légiférer par ordonnances ainsi prévues.

En premier lieu, il a présenté un amendement (COM-248) visant à infléchir la méthode prévue par le Gouvernement, en :

- réduisant de 18 à 12 mois le délai d'habilitation et de 12 à 3 mois le délai de dépôt du projet de loi de ratification ;

- associant à l'élaboration des ordonnances les associations d'élus locaux ainsi que les représentants des professionnels, les syndicats du secteur minier et les associations de protection de l'environnement ;

- prévoyant la présentation par le Gouvernement des ordonnances une fois mises en oeuvre devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Il a proposé un amendement (COM-249) apportant, outre quelques modifications rédactionnelles, davantage de sécurité juridique au regard des exigences constitutionnelles et conventionnelles, en :

- excluant toute modification des lois organiques applicables à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française ;

- prévoyant le respect du traité de Washington du 1er décembre 1959 et du protocole de Madrid du 4 octobre 1991155(*).

Il a soumis un amendement (COM-250) supprimant ou modifiant les habilitations à légiférer par ordonnance satisfaites par le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale ou proposés par lui.

Les ordonnances satisfaites par les travaux issus de l'Assemblée nationale concernent :

- la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol (a du 1° du I) ;

- l'analyse environnementale, économique et sociale (c du 2° du I) ;

- la commission de suivi du projet minier (e du 2° du I) ;

- les garanties financières (h du 2° du I) ;

- le transfert d'équipements (i du 2° du I) ;

- la prise en charge des mesures d'arrêts de travaux (k du 2° du I) ;

- l'application du contentieux de pleine juridiction (f du 2° du I) ;

- l'actualisation des infractions et sanctions pénales (j du 3° du I) ;

- le renforcement des sanctions pénales, notamment en prévoyant l'aggravation de celles prévues pour l'exploitation de mines sans titres dans les espaces naturels protégés (i du 3° du I) ;

- l'obligation de la tenue d'un registre de production en matière de traçabilité de l'or (b du 4° du I) ;

- le renforcement et l'adaptation du dispositif pénal de répression de l'orpaillage illégal en Guyane (c du 4° du I).

Les ordonnances satisfaites par le rapporteur, qui les a inscrites « en dur » par de précédents amendements, sont :

- la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol (a du 1° du I) ;

- le registre national minier (b du 1° du I) ;

- la recodification du dossier de reconversion des concessions d'hydrocarbures (g du 1° du I).

Enfin, le rapporteur a présenté un amendement (COM-265) encadrant plusieurs habilitations à légiférer par ordonnance afin de :

- mentionner le principe de proportionnalité aux côtés de la nécessaire participation du public (b du 2° du I) ;

- faciliter la transition de sites d'extraction vers des sites de stockage (d du 3° du I) ;

- conserver les apports de la loi « ESSOC » de 2018 s'agissant des activités de géothermie (c du 3° du I) ;

- conserver les apports de la loi « ASAP » de 2020 s'agissant des activités de stockage (d du 3° du I) ;

- cibler la suppression de la redevance tréfoncière sur celle perçue par l'État (h du 3° du I) ;

- prévoir l'association du président du conseil régional de Guyane à l'élaboration du schéma départemental d'orientation minière (SDOM) (a du 4° du I) ;

- cibler l'exploitation des fonds marins sur les seuls granulats marins (f du 4° du I) ;

- maintenir deux principes dans la modification des dommages miniers : la possibilité pour l'explorateur ou l'exploitant minier de s'exonérer de sa responsabilité en cas de cause étrangère et l'obligation pour l'État de se porter garant de la réparation des dommages causés par l'activité minière en cas de disparition ou de défaillance du responsable (7° bis).

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

CHAPITRE IV

Favoriser les énergies renouvelables
Article 22 (avis)

Introduction d'objectifs régionalisés
en matière d'énergies renouvelables

Cet article vise à prévoir des objectifs régionalisés en matière d'énergies renouvelables.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté à la commission 4 amendements consolidant le dispositif pour :

- viser les objectifs fixés par le législateur à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et dans le cadre de la « loi quinquennale » mentionnée à l'article L. 100-1 A du même code ;

- élargir le champ des objectifs fixés régionalement au stockage des énergies renouvelables, en plus de leur production ;

- mieux articuler le comité régional de l'énergie avec ceux existant en matière d'énergie nucléaire ou hydraulique notamment ;

- prévoir l'association des collectivités territoriales ou de leurs groupements intéressés, à commencer par les autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE).

La commission des affaires économiques propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

A. Prévu par le projet de loi initial, l'article vise à compléter les objectifs existants en matière d'énergies renouvelables :

- d'une part, il prévoit que les objectifs quantitatifs du volet de la programmation pluriannuelle de l'énergie afférent « au développement de l'exploitation des énergies renouvelables et de récupération » sont « exprimés par façade maritime » lorsqu'ils concernent « le développement de parcs éoliens en mer » ;

- d'autre part, il institue des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables pour contribuer aux objectifs de la PPE. Ces objectifs seraient établis par décret après concertation des conseils régionaux concernés. Ils prendraient en compte les potentiels énergétiques, renouvelables ou de récupération, mobilisables en région.

Pour l'application de l'article, il est prévu :

- qu'une méthode et des indicateurs communs permettent d'en suivre, de façon partagée entre les régions et l'État ainsi qu'entre les collectivités territoriales d'une même région, leur déploiement et mise en oeuvre ;

- qu'un comité régional de l'énergie soit chargé de favoriser la concertation, en particulier avec les collectivités territoriales, sur les questions relatives à l'énergie ;

- qu'une méthode et des indicateurs communs permettent d'en suivre, de façon partagée entre les régions et l'État ainsi qu'entre les collectivités territoriales d'une même région, leur déploiement et mise en oeuvre.

Présidé par le président du conseil régional et le représentant de l'État, le comité régional de l'énergie disposerait des compétences suivantes :

- il serait associé à la fixation ainsi qu'au suivi et à l'évaluation des objectifs intégrés au schéma d'aménagement régional (SAR), au schéma régional d'aménagement, de développement et d'égalité des territoires (SRADDET), au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) et au schéma régional éolien ;

- il élaborerait, à la demande du ministère chargé de l'énergie, une proposition d'objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables de la région ;

- il pourrait débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l'énergie ayant un impact sur la région.

B. Le rapporteur relève que le dispositif soulève plusieurs interrogations.

Sur le principe, la fixation d'objectifs régionaux par décret, fussent-ils régionalisés, en matière d'énergies renouvelables, entre en contradiction avec la « loi quinquennale », issue de la loi « Énergie-Climat »156(*).

En effet, cette loi a prévu la fixation, par le législateur, de l'ensemble de nos objectifs énergétiques et climatiques, à compter de 2023, dont ceux de « développement des énergies renouvelables pour l'électricité, la chaleur, le carburant et le gaz pour deux périodes successives de cinq ans » et « de diversification du mix de production d'électricité, pour deux périodes successives de cinq ans » (3° et 4° de l'article L. 100-1 A du code de l'énergie).

Sur la forme, le dispositif présente plusieurs incomplétudes.

La première est de viser les objectifs en matière d'énergies renouvelables de la PPE et non ceux fixés par le législateur, par le passé parmi les objectifs de notre politique énergétique nationale figurant à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, ou dans le futur via la « loi quinquennale » prévue à compter de 2023 à l'article L. 100-1 A du même code.

Or, actuellement, les objectifs fixés par le législateur, à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, sont souvent plus élevés que ceux prévus par le Gouvernement, dans l'actuelle PPE157(*) : ainsi le cas en matière de biogaz, d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone ou encore d'éolien en mer.

Par ailleurs, la « loi quinquennale » a vocation à se substituer à tous les documents réglementaires, en matière d'énergie et de climat, à compter de 2023, l'article L. 100-1 A du code de l'énergie exigeant que la PPE soit « compatible » avec elle : ce sont donc bien les objectifs mentionnés par cette loi qui devraient être ciblés.

La deuxième est de valoriser les énergies renouvelables sans considération pour d'autres sources d'énergie.

L'énergie nucléaire n'est pas mentionnée, ce qui est regrettable dans la mesure où elle représente les trois-quarts de notre mix électrique et n'émet que 6 grammes de dioxyde de carbone par kilowattheure158(*).

Il en est de même des objectifs de développement de l'hydrogène, des biocarburants, de la mobilité propre, des infrastructures de recharge ou des effacements pourtant prévus par la PPE159(*).

Ceux de réduction de la consommation d'énergie primaire le sont également160(*).

Enfin, le rapporteur relève que le dispositif présente un certain nombre d'ambiguïtés.

Tout d'abord, le comité régional débattrait de « tous les sujets relatifs à l'énergie ayant un impact sur la région », ce qui va bien au-delà du développement des énergies renouvelables initialement prévu par l'article.

Or, il existe déjà un certain nombre d'instances, telles que :

- les comités de suivi de l'exécution de la concession et de la gestion des usages de l'eau et les commissions locales de l'eau, dans le domaine de l'hydroélectricité (article L. 524-1 du code de l'énergie) ;

- les commissions locales d'information, dans celui du nucléaire (article L. 542-13 du code de l'environnement) ;

- les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (article L. 4134-2 du code générale des collectivités territoriales).

Par ailleurs, la composition du comité régional serait définie par décret, de sorte que la représentation de droit des autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE), ne serait pas prévue.

Autre difficulté, seul l'avis du conseil régional serait recueilli préalablement à la détermination des objectifs et non celui des autres collectivités territoriales et de leurs groupements intéressés, ce qui n'est déroge aux modalités de détermination de la plupart des documents de planification - dont les SRADDET - et n'est pas de nature à faire émerger une culture commune de la transition énergétique à l'échelle de la région.

Enfin, tant les objectifs régionaux que le comité régional de l'énergie seraient réservés au « territoire métropolitain continental », c'est-à-dire à 12 régions excluant la Corse et les Outre-mer.

Sur ce dernier point, le Gouvernement a précisé au rapporteur « la Corse et les Outre-mer ont chacun leurs propres PPE, qui sont élaborées en coopération étroite avec les exécutifs territoriaux ».

C. Au total, Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté plusieurs amendements (COM-1886, COM-1887, COM-1888, COM-1889) tendant à consolider le dispositif pour :

- viser les objectifs fixés par le législateur à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et dans le cadre de la « loi quinquennale » mentionnée à l'article L. 100-1 A du même code ;

- élargir le champ des objectifs fixés régionalement au stockage des énergies renouvelables, en plus de leur production ;

- mieux articuler le comité régional de l'énergie avec ceux existant en matière d'énergie nucléaire ou hydraulique notamment ;

- prévoir l'association des collectivités territoriales ou de leurs groupements intéressés, à commencer par les autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE).

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 22 bis A (délégué)

Institution d'un mécanisme d'appel d'offres en direction
des capacités de stockage de l'électricité

Cet article vise à instituer un mécanisme d'appel d'offres pour les capacités de stockage de l'électricité.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté un amendement tendant à consolider le dispositif en :

- visant les objectifs de stockage prévus par la « loi quinquennale » en plus de ceux prévus par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) ;

- citant les capacités de stockage visées, telles que les stockages par station stations de transfert d'énergie par pompage (STEP), batterie ou hydrogène ;

- prévoyant une concertation technique préalable avec les professionnels intéressés et les gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des capacités de stockage d'électricité promus par le code de l'énergie et la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

En l'état actuel du droit, il n'existe pas de dispositif de soutien par appels d'offres aux capacités de stockage de l'électricité, au contraire des effacements de consommation (Article L. 271-4 du code de l'énergie).

Pour autant, la problématique du stockage est bien prise en compte dans notre stratégie énergétique :

- d'une part, le code de l'énergie fixe à l'État l'objectif d'« assurer les moyens de transport et de stockage de l'électricité » (2° de l'article L. 100-2 du code de l'énergie) ;

- d'autre part, la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)161(*) dispose que « l'objectif est également d'engager d'ici à 2028 des projets de stockage sous forme de stations de transfert d'électricité par pompage, en vue d'un développement de 1,5 GW de capacités entre 2030 et 2035 » (I de l'article 3).

Par ailleurs, les capacités de stockage de l'électricité sont déjà valorisées à travers deux obligations incombant aux fournisseurs d'électricité : les capacités (article L. 335-1 du code de l'énergie) et les réserves (article L. 321-13 du même code).

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un dispositif facultatif de soutien aux capacités de stockage de l'électricité par appel d'offres

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du rapporteur, un amendement du Gouvernement créant un dispositif de soutien aux capacités de stockage de l'électricité.

Ce dispositif instituerait un article L. 352-1-1 au code de l'énergie prévoyant la possibilité pour l'autorité administrative de recourir à une procédure d'appel d'offres lorsque ces capacités de stockage ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) ou au bilan prévisionnel de Réseau de transport d'électricité (RTE), le gestionnaire du réseau de transport, met en évidence des besoins en flexibilité.

L'autorité administrative :

- désignerait les candidats ;

- veillerait à ce que la rémunération des capitaux immobilisés n'excèdent pas une rémunération normale des capitaux compte tenu des risques inhérents à ces activités ;

- aurait la faculté de ne pas donner suite à l'appel d'offres.

De son côté, le gestionnaire du réseau de transport serait :

- chargé d'analyser les offres et de proposer leur classement selon des procédures concurrentielles, non discriminatoires et transparentes ;

- tenu de conclure un contrat rémunérant les capacités de stockage en tenant compte du résultat de l'appel d'offres.

Il est prévu que la Commission de régulation de l'énergie (CRE) soit saisie pour avis du décret fixant les modalités d'application.

III. La position de la commission - Un dispositif utile à la transition énergétique, pouvant toutefois être conforté

A. Le rapporteur salue le souhait de développer les capacités de stockage de l'électricité : elles sont utiles pour accompagner l'essor des énergies renouvelables et des mobilités propres, garantir l'équilibre entre la demande et l'offre d'électricité et favoriser la flexibilité et la sécurité du système électrique.

B. Il relève que le dispositif de soutien est calqué sur celui pour les effacements, prévu à l'article L. 271-4 du code de l'énergie, sous réserve de l'absence de références :

- aux « différentes catégories » susceptibles d'être soutenues via l'appel d'offres ;

- à une « concertation sur les modalités techniques » devant être réalisée au préalable par le gestionnaire du réseau de transport.

Le Gouvernement a indiqué au rapporteur que ces éléments pourraient être précisés ultérieurement, le cas échéant dans le décret.

C. Outre une référence erronée au « « livre V », en lieu et place du « titre V », le dispositif présente selon le rapporteur plusieurs ambiguïtés :

- en premier lieu, l'appel d'offres est conditionné à l'absence d'atteinte aux objectifs fixés par la PPE en matière de stockage qui, aujourd'hui, ne comprend qu'un objectif de 1,5 gigawatt (GW) de capacités de stockage sous forme de stations de transfert d'électricité par pompage entre 2030 et 2035162(*) ;

- en second lieu, l'appel d'offres est conditionné aux besoins en flexibilité relevés par RTE dans son bilan prévisionnel qui, en réalité, sont plus larges que le seul stockage puisque cette référence renvoie non seulement au stockage mais aussi à d'autres techniques liées à la production (centrales dispatchables) à la consommation (effacements, offres tarifaires à différenciation temporaires) ou aux réseaux (interconnexion).

Sollicité sur ces deux points, le Gouvernement a indiqué que l'appel d'offres ne serait intégré que « dans la future PPE qui sera prise à la suite de la loi programmatique énergie climat prévue en 2023 » et que les précisions apportées par le décret feront qu'« il n'y aura pas d'ambiguïtés ».

Surtout, le rapporteur regrette que différentes catégories de stockage ne soient pas mentionnées, dans la mesure où plusieurs formes doivent être promues : hydraulique, par batterie, par hydrogène.

Le Gouvernement a indiqué que « ces trois technologies font typiquement partie des grandes technologies de stockage envisageables ».

D. En dépit de son intérêt, le rapporteur retient de son audition que le dispositif envisagé ne fait pas consensus.

Certes, les professionnels de l'électricité auditionnés, dont les représentants de l'hydroélectricité ou de l'hydrogène, ainsi que RTE, accueillent positivement le dispositif.

En revanche, la CRE a fait part de ses réserves, considérant que « le stockage trouve une rentabilité naturelle à travers plusieurs outils déjà mis en oeuvre » citant l'appel d'offres long terme (AOLT) du marché de capacité, la participation aux services système163(*) de même que les arbitrages de marché164(*).

E. S'il entend ces légitimes réserves, le rapporteur considère que le mécanisme d'appel d'offres pour les capacités de stockage mérite d'être, non seulement conservé, mais plus encore consolidé.

C'est pourquoi le rapporteur a présenté un amendement (COM-251) tendant à conforter le dispositif en :

- visant les objectifs de stockage prévus par la « loi quinquennale » en plus de ceux prévus par la PPE ;

- citant les capacités de stockage visées, telles que STEP, les batteries ou l'hydrogène ;

- prévoyant une concertation technique préalable avec les professionnels intéressés et les gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 22 bis BA (nouveau) (délégué)

Interdiction des arrêts de réacteurs nucléaires
en l'absence de capacités de production
d'énergies renouvelables équivalentes

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, cet article vise à conditionner les arrêts de réacteurs nucléaires à la mise en place de capacités de production d'énergies renouvelables équivalentes.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Codifié à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, l'objectif de réduction à 50 % de la production d'énergie nucléaire d'ici 2035, issu de la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019165(*), va conduire à la fermeture de 14 réacteurs en quinze ans, les 2 de la centrale de Fessenheim ayant déjà cessé de fonctionner en mars et juin 2020.

Si la commission des affaires économiques a accepté cet objectif dans le cadre de la loi précitée, c'est parce qu'il permettait de reporter cette échéance de 2025 à 2035, par rapport à la loi de « Transition énergétique » du 17 août 2015166(*).

Au demeurant, Daniel Gremillet, alors rapporteur pour la commission des affaires économiques du projet de loi « Énergie-Climat », avait « déploré que l'étude d'impact ne comporte aucun élément substantiel sur les effets économiques et sociaux induits par l'arrêt envisagé de 14 réacteurs d'ici 2035 »167(*).

Ces arrêts ont des conséquences importantes sur nos territoires, puisque ceux de la centrale de Fessenheim ont conduit à une chute des salariés présents sur le site de 680 à 60, ainsi que l'a relevé le rapporteur dans son rapport d'information sur l'application de la loi « Énergie-Climat »168(*).

Au total, entre 35 000 et 72 000 suppressions d'emplois sont attendues dans la filière nucléaire à l'horizon 2030, selon les éléments indiqués par Gouvernement169(*).

Ces arrêts ont également des répercussions indéniables sur l'équilibre entre la production et la consommation d'électricité et, partant, sur notre sécurité d'approvisionnement.

Ces répercussions sont visibles à court terme.

Pour preuve, Réseau de transport d'électricité (RTE), a placé la France en situation de « vigilance particulière » l'hiver dernier, compte tenu notamment d'une « disponibilité historiquement faible du parc nucléaire »170(*).

Sous l'effet de la crise de la Covid-19, il a constaté une chute de la production d'énergie nucléaire de 13 % en 2020. Dans ce contexte, la France a été importatrice d'électricité pendant 43 jours, contre 25 en 2019171(*).

Cette situation devrait perdurer car les arrêts de réacteurs nucléaires et des centrales à charbon, conjugués aux retards pris dans la mise en service de l'EPR de Flamanville et des capacités de production d'énergies renouvelables, laissent notre production d'électricité « sans aucune capacité supplémentaire » jusqu'en 2023.

Ces répercussions sont également visibles à moyen terme.

Constatant une « trajectoire de transition de 2024 à 2026 », RTE a ainsi appelé à « conserver en activité les moyens de production bas-carbone dont la fermeture pouvait être envisagée d'ici à 2026 »172(*).

Les arrêts de réacteurs nucléaires apparaissent donc inopportuns avant cette date.

De son côté, le Président de l'Agence de sûreté nucléaire (ASN)173(*) a indiqué à la commission des affaires économiques, que « dans les deux ou trois prochaines années [...] il ne faudrait pas que l'absence de marge par rapport aux besoins en électricité pèse sur les décisions à prendre en cas de risque sur la sûreté. »

Il est donc crucial de veiller, tout à la fois, au maintien et à la sûreté des réacteurs nucléaires.

Enfin, nombreuses sont les études à s'inquiéter des effets des arrêts de réacteurs nucléaires sur le long terme.

C'est le cas de France Stratégie174(*) qui, observant une perte de 19 gigawatts (GW) de capacité de production pilotable d'ici 2030, considère que « sans développement de flexibilités supplémentaires, notre pays devrait alors compter sur les importations, sachant qu'au niveau européen les marges sont également négatives, qu'il ne sera pas toujours possible de compter sur les importations pour boucler l'équilibre offre-demande, et, faut-il le rappeler, que tous les pays ne pourront pas importer en même temps 100 % de leur capacité d'interconnexion. »

C'est également le cas du Haut-Commissaire au plan175(*), qui s'attend à « une amputation de notre capacité de production électronucléaire de l'ordre de 30 % et une augmentation probable de la part d'électricité d'origine fossile au-delà des 8 % actuels » et considère que « le mix productif doit assurément préserver une part significative de production nucléaire, qui ne pourra sans doute à vues humaines être dans les décennies qui viennent inférieure à 50 % de la production totale d'électricité. »

C'est enfin le cas du Président de l'ASN, pour qui « à long terme, le point principal de préoccupation porte sur l'horizon 2035-2040, au moment où la durée de fonctionnement des réacteurs les plus anciens sera entre cinquante et soixante ans », ajoutant qu' « il faut donc, dès à présent, se projeter sur des scénarii à long terme pour disposer des éléments nécessaires à la prise de décision ».

Dans ce contexte, l'avenir de notre filière nucléaire doit donc être clairement défendu, dès à présent et avec force.

Car il est urgent de conforter notre sécurité et notre souveraineté énergétiques, en veillant à ne pas déstabiliser davantage notre système électrique par des arrêts de réacteurs nucléaires mal calibrés car mal évalués.

C'est pourquoi le rapporteur a présenté un amendement (COM-256), consacrant un principe, simple et nécessaire, pour atteindre l'objectif de « neutralité carbone » à l'horizon 2050 : celui selon lequel tout arrêt de réacteur nucléaire doit être accompagné de la mise en service de capacités de production d'énergies renouvelables équivalentes.

Aussi a-t-il complété les objectifs du code de l'énergie, prévus à l'article L. 100-4, de la mention suivante : « Les fermetures de réacteurs nucléaires, prévues par la programmation pluriannuelle de l'énergie mentionnée à l'article L. 141-1 ou en application du 4° du I de l'article L. 100-1 A, ne peuvent intervenir qu'à l'issue de la mise en service de capacités de production d'énergies renouvelables, définies à l'article L. 211-2, permettant de produire un volume d'énergie équivalent à la production des réacteurs nucléaires dont la fermeture est programmée. »

Ce faisant, l'amendement du rapporteur fait suite à la recommandation n° 1 du rapport d'information précité, qui vise à « garantir la place de l'énergie nucléaire dans notre mix énergétique, en revalorisant l'objectif prévu à l'article L. 100-4 du code de l'énergie ».

Il complète en outre l'objectif de décarbonation du texte, et plus spécifiquement les dispositions de son volet « Produire et Travailler » liées au « verdissement de l'économie » et aux « énergies renouvelables ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis BB (nouveau) (délégué)

Introduction d'un cadre de soutien, stratégique, juridique
et extrabudgétaire, applicable à l'hydrogène renouvelable et bas-carbone

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, cet article tend à conforter le cadre de soutien, stratégique, administratif et extrabudgétaire, applicable à l'hydrogène renouvelable et bas-carbone.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

L'hydrogène est un vecteur d'avenir pour réussir notre transition énergétique.

À la faveur des plans de relance, il commence à être mieux pris en compte par les politiques publiques, puisque 2 milliards d'euros lui sont consacrés d'ici 2022 et 7 milliards d'ici 2030.

Pour autant, l'hydrogène pourrait être mieux pris en compte par :

- les objectifs figurant à l'article L. 100-4 du code de l'énergie ;

- la « loi quinquennale » prévue à compter de 2023, en application de l'article L. 100-1 A du même code ;

- la dispense de procédure de mise en concurrence pour l'occupation du domaine public de l'État, mentionnée à l'article L. 2122-1-3-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- le mécanisme de garanties d'origine, dont le champ ne s'étend pas à l'hydrogène bas-carbone, s'agissant de celui injecté dans les réseaux de gaz naturel (article L. 445-3 du code de l'énergie), et dont le transfert vers les collectivités territoriales ou leurs groupements est limité, pour celui renouvelable comme bas-carbone produit par électrolyse de l'eau (article L. 822-3 du même code).

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement (COM-253) visant à conforter le soutien apporté à l'hydrogène.

Il inscrit, parmi les objectifs de notre politique énergétique nationale, mentionnés à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, celui de « porter les capacités installées de production d'hydrogène renouvelable et bas-carbone produit par électrolyse, notamment à l'issue de procédures de mise en concurrence, à 6,5 gigawatts au moins d'ici à 2030 ».

Il étend la « loi quinquennale », qui fixera nos objectifs énergétiques et climatiques à compter du 1er juillet 2023, à ceux en matière « d'hydrogène renouvelable et bas-carbone ».

Il permet aux installations de production d'hydrogène renouvelable et bas-carbone produit par électrolyse de l'eau, de bénéficier de souplesses pour leur implantation sur le domaine public de l'État, à l'instar de celles d'électricité et de gaz renouvelables.

Il élargit le transfert à titre gratuit des « garanties d'origine » prévues pour l'hydrogène renouvelable ou bas-carbone produit par électrolyse de l'eau aux groupements de communes et aux métropoles lorsque les communes leur ont transféré leur compétence.

À titre expérimental, il institue un mécanisme de « garanties d'origine » pour l'hydrogène bas-carbone injecté dans le réseau de gaz naturel, pour une durée de trois ans.

Cet amendement du rapporteur fait suite aux recommandations liées à l'hydrogène de son rapport d'information sur l'application de la loi « Énergie-Climat »176(*), dont la recommandation n° 5 vise à « consolider le cadre stratégique applicable à l'hydrogène, en complétant l'objectif mentionné à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et en étendant le champ de la ?loi quinquennale? prévue à compter de 2023 » et celle n° 27 à « assouplir l'accès des collectivités territoriales aux ?garanties d'origine? de l'hydrogène, à commencer par les groupements de communes et les métropoles ».

Au total, l'amendement proposé conforte l'objectif de décarbonation du texte, et plus spécifiquement les dispositions de son volet « Produire et Travailler » liées au « verdissement de l'économie » et aux « énergies renouvelables ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis B (délégué)

Identification des sites potentiellement propices
au développement de l'hydroélectricité

Cet article vise à identifier les sites potentiellement propices au développement de l'hydroélectricité.

Le rapporteur Daniel Gremillet a proposé un amendement pour substituer à ce dispositif les dispositions de nature économique de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des projets hydroélectriques devant nécessairement s'articuler avec les règles de continuité écologique

A. Les projets hydroélectriques doivent nécessairement s'articuler avec les règles relatives à la restauration de la continuité écologique des cours d'eau : en effet, depuis la loi « LEMA » du 30 décembre 2006177(*), prise en application d'une directive européenne178(*), les cours d'eau peuvent faire l'objet d'un classement en deux catégories par l'autorité administrative (article L. 214-17 du code de l'environnement)179(*) :

- sur les cours d'eau de catégorie 1, qui sont caractérisés par un très bon état écologique ou identifiés comme des réservoirs biologiques, il est interdit d'accorder toute nouvelle autorisation ou concession d'ouvrage constituant « un obstacle à la continuité écologique » ;

- sur les cours d'eau de catégorie 2, sur lesquels il est nécessaire d'assurer le transport des sédiments ou la circulation des poissons, la gestion, l'entretien et l'équipement d'ouvrages sont subordonnés à des règles définies par l'autorité administrative.

Ainsi que l'a rappelé le rapporteur pour la commission des affaires économiques Patrick Chauvet180(*), à l'occasion de l'examen de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique, l'application de ces règles a plusieurs conséquences sur la filière hydroélectrique française :

- d'une part, l'interdiction de tout obstacle sur les cours d'eau de catégorie 1 réduit de deux tiers le potentiel de développement de l'hydroélectricité, selon les estimations réalisées par les professionnels181(*) ;

- d'autre part, les aménagements sur les cours d'eau de catégorie 2 (montaison ou dévalaison des poissons, contournement des barrages, arasement d'ouvrages) engendrent des surcoûts et réduisent le productible.

B. Ces règles de continuité écologique sont intégrées à plusieurs outils de planification, à l'échelle locale :

chaque bassin ou regroupement de bassins est doté d'un ou de plusieurs schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), qui « prend en compte l'évaluation, par zone géographique, du potentiel hydroélectrique » (II de l'article L. 212-1 du code de l'environnement) ;

chaque sous-bassin est doté d'un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), qui « doit être compatible » avec le SDAGE (article L. 212-3 du code de l'environnement).

Il existe également des contrats de bassin et de rivière, qui en constituent la traduction opérationnelle.

C. Plusieurs acteurs locaux interviennent dans l'élaboration et l'application de ces outils de planification : c'est notamment le cas des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), des syndicats mixtes, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ou encore des établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE)182(*).

D. Depuis 2019, le ministère de la transition écologique promeut un Plan d'action pour une politique apaisée de restauration de la continuité écologique des cours d'eau183(*), qui vise notamment à prioriser les actions de restauration, à améliorer la coordination des services de l'État, à mettre en oeuvre des solutions proportionnées, à conforter les outils financiers et fiscaux ou à renforcer la connaissance des moulins et leur remise en exploitation.

Dans le même esprit, un travail d'indentification du potentiel hydroélectrique français a déjà été réalisé184(*), en collaboration avec les professionnels et région par région, en 2013.

E. Cependant, des dérogations existent à l'application des règles de continuité écologique :

- en premier lieu, les règles relatives à la continuité écologique des cours d'eau ont été assouplies pour les « moulins à eau » par la loi « Autoconsommation » du 24 février 2017185(*) : l'article L. 214-18-1 du code de l'environnement les dispense désormais des règles prévues pour les cours d'eau de catégorie 2 ;

- en second lieu, depuis la loi « ASAP » du 7 décembre 2020186(*), les porteurs de projets peuvent faire examiner, dans le cadre de l'autorisation environnementale (AE), leur éventuelle demande de dérogation aux objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les SDAGE ou SAGE.

Plus substantiellement, les projets hydroélectriques peuvent déroger à l'application du droit de l'Union européenne dans ce domaine, en raison de l'existence d'un « intérêt général majeur ».

La directive-cadre précitée dispose en effet que les États membres ne commettent pas d'infraction s'ils ne respectent pas les obligations prévues en matière de rétablissement du bon état d'une eau souterraine, du bon état écologique ou du bon potentiel écologique ou de non-détérioration d'une masse d'eau souterraine ou de surface dès lors que « ces modifications ou ces altérations répondent à intérêt général majeur » (article 4 alinéa 7).

Dans un arrêt rendu récemment187(*), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a d'ailleurs appliqué cette dérogation à un projet hydroélectrique.

En droit national, l'article L. 212-1 du code de l'environnement permet ainsi à l'autorité administrative d'autoriser un projet à déroger aux objectifs de quantité et de qualité des eaux sous certaines conditions, notamment si « les modifications ou altérations des masses d'eau répondent à un intérêt général majeur » (article R. 212-16 du même code).

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Une identification des sites potentiellement propices au développement de l'hydroélectricité, accompagnée d'études ex ante et d'un bilan ex post.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par la rapporteure Cendra Motin, avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoyant que « l'État encourage, en lien avec les collectivités territoriales concernées et avec les communautés d'énergie [...] l'identification de sites potentiels propices au développement de l'hydroélectricité, dans le respect des objectifs de protection du bon état écologique des cours d'eau et de protection de la biodiversité ».

À cette fin, il est précisé :

- d'une part, que des études en amont « d'identification et de qualification de ces sites » peuvent être menées en partenariat avec les acteurs concernés ;

- d'autre part, que l'État établit dans un délai de deux ans « un bilan du déroulement de ces travaux ».

III. La position de la commission - La suppression de l'identification des sites propices au développement de l'hydroélectricité au profit des dispositions de nature économique de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique

A. Le rapporteur relève que le dispositif créerait une nouvelle catégorie juridique, mal définie, de « sites propices au développement de l'hydroélectricité », sans qu'une articulation ne soit prévue avec le classement des cours d'eau, mentionné à l'article L. 214-17 du code de l'environnement.

Cette catégorie ne tiendrait pas compte :

- du travail réalisé, dans les SDAGE, les SAGE, les contrats de rivière ou de bassin, l'identification du potentiel de production de 2013 ou le Plan d'action pour une politique de continuité apaisée de 2019 ;

- des dérogations mobilisables, puisque peuvent être appliquées aux projets la dérogation aux règles de continuité écologique prévue pour les « moulins à eau » utilisés pour produire de l'électricité (article L. 218-8-1 du code de l'environnement) ou la notion d'« intérêt général majeur » autorisant des dérogations aux objectifs de gestion des eaux des SDAGE ou SAGE (article L. 212-1 du code de l'environnement).

Dans une décision récente du 15 février 2021188(*), le Conseil d'État a d'ailleurs rappelé que, sur les cours d'eau de catégorie 1, « l'interdiction de nouveaux ouvrages s'applique uniquement si, au terme d'une appréciation au cas par cas, ces ouvrages constituent un obstacle à la continuité écologique ».

Interrogé sur ce point, le Gouvernement a indiqué que « l'introduction de sites propices ne vise pas à constituer une nouvelle catégorie administrative mais a pour objectif de réunir les acteurs concernés ».

À l'issue de cette concertation, « les producteurs d'hydroélectricité pourront se diriger préférentiellement vers ces sites pour développer de nouveaux projets », précisant qu'« il sera permis de développer des projets sur d'autres sites » et que « développer un projet sur un site identifié comme favorable ne dispensera pas de l'obligation de mener une étude d'impact et ne garantira pas automatiquement l'obtention de l'autorisation ».

B. En second lieu, le dispositif serait peu respectueux des acteurs de terrain, à commencer par les collectivités territoriales.

En effet, l'article prévoit que l'État « encourage l'identification de sites » et « établit un bilan du déroulement de ces travaux ».

Si cette identification doit être réalisée « en lien avec les collectivités territoriales et avec les communautés d'énergie », il n'est fait aucune mention des acteurs premiers de la gouvernance de l'eau : les EPCI, les syndicats mixtes, les EPTB ou les EPAGE.

Cela est peu respectueux, tant du principe de libre administration des collectivités territoriales, que de celui de participation du public.

De plus, l'article dispose que l'identification s'inscrit « dans le respect des objectifs de protection du bon état écologique des cours d'eau et de protection de la biodiversité ».

Cette mention est superfétatoire puisque l'article L. 100-1 du code de l'énergie dispose déjà que « la politique énergétique favorise un [...] mode de développement économique respectueux de l'environnement » et l'article L. 211-1 du code de l'environnement que « cette gestion [de la ressource en eau] vise à assurer [...] le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques ».

Elle ne fait pas référence à la nécessité d'un « développement de la production d'électricité d'origine renouvelable » ou d'une « préservation du patrimoine hydraulique, en particulier les moulins hydraulique et leurs dépendances », prévue par le même article L. 211-1 du code de l'environnement.

Sollicité sur ce point, le Gouvernement a indiqué que « les établissements publics concernés seront bien associés aux processus d'identification des sites propices ».

C. De surcroît, le dispositif présente plusieurs ambiguïtés rédactionnelles :

- il n'est pas précisé si l'identification des sites porte sur de nouvelles installations hydroélectriques ou englobe également celles existantes ;

- il n'est pas indiqué qui prend en compte le coût des études en amont d'identification et de qualification des sites ;

- le bilan devant être établi par l'État porte sur le déroulement de ces travaux et non leur aboutissement lui-même.

Le rapporteur a demandé des précisions au Gouvernement sur ces différents sujets, qui lui a indiqué, s'agissant des études, que « la possibilité d'un financement public, dont celui des agences de l'eau ou de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie dans le cadre leurs règles d'intervention, sera étudiée pour effectuer ces études », précisant que « les résultats de ces études seront rendus publics et pourront notamment servir aux développeurs de projet pour renforcer leurs études d'impact ».

D. Enfin et surtout, le rapporteur constate que le dispositif ne satisfait aucun des acteurs auditionnés : professionnels de l'hydroélectricité, propriétaires de « moulins à eau », fédération de pêche, association de protection de l'environnement.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur a présenté un amendement (COM-254) visant à substituer à ce dispositif les dispositions de nature économique de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économiqueadoptée à l'unanimité par le Sénat le 13 avril dernier, à l'initiative de la présidente de la commission des affaires économiques Sophie Primas et de lui-même, en sa qualité de président du groupe d'études « Énergie ».

Les résultats apportés à la consultation des élus locaux, conduite par le Sénat dans le cadre du projet de loi « Climat-Résilience », témoignent de l'intérêt des élus locaux pour les évolutions législatives proposées par cette initiative sénatoriale :

- 95,5 % d'entre eux sont favorables à une meilleure association des maires et des présidents d'EPCI à la vie des installations hydrauliques, dont celle de nos barrages ;

- 94,3 % approuvent le renforcement du cadre stratégie de l'énergie hydraulique et de son stockage, dans le cadre de la « loi quinquennale », prévue à compter de 2023 ;

- 84,6 % sont intéressés par l'allègement de la fiscale nationale perçue par l'État pour développer les installations de production et de stockage de l'énergie hydraulique ou pour assurer leur conformité avec les normes de continuité écologique ;

- 81,9 % sont enfin favorables à la simplification des normes applicables aux projets d'installations de production et de stockage de l'énergie hydraulique et de leurs relations avec les services de l'État.

Dans ce contexte, le rapporteur invite donc le Gouvernement à s'appuyer sur cette initiative sénatoriale, indéniablement consensuelle.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 22 bis C (nouveau) (délégué)

Introduction d'incitations fiscales en faveur des activités hydroélectriques,
et notamment de leur conciliation avec les règles de continuité écologique

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, cet article vise à intégrer au projet de loi les dispositions de nature fiscale de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique, adoptée à l'unanimité par le Sénat le 13 avril dernier.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

L'hydroélectricité est soumise à une forte pression fiscale.

Ainsi que l'a rappelé le rapporteur Patrick Chauvet189(*), à l'occasion de l'examen de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique :

- les installations hydroélectriques entrent dans le champ de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER), de la contribution économique territoriale (CET) - composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) -, de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), des taxes foncières - sur les propriétés bâties (TFPB) et non bâties (TFPNB) -, des redevances diverses - comme celles des agences de l'eau ;

- au total, les charges fiscales représentent entre 10 et 50 euros par kW ; à titre d'illustration, la taxe foncière concentre 7 % du total des coûts de fonctionnement annuels.

Dans ce contexte, la proposition de loi précitée a prévu des incitations fiscales, obligatoires pour l'État et facultatives pour les collectivités territoriales, notamment pour garantir une meilleure articulation des activités hydroélectriques avec les règles de préservation de la continuité écologique des cours d'eau.

Ces incitations consistent en :

une réduction d'impôt (de 30 %) sur le revenu des personnes physiques (IRPP) pour les propriétaires de « moulins à eau », à raison des travaux réalisés et des équipements acquis pour leur mise en conformité avec les règles de préservation de la biodiversité et de restauration de la continuité écologique ;

un mécanisme de suramortissement (de 40 %) sur l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) et l'impôt sur les sociétés (IS) pour les exploitants d'installations hydrauliques autorisées, à raison des biens acquis pour leur mise en conformité avec les règles de préservation de la biodiversité et de restauration de la continuité écologique ;

la faculté pour les communes ou EPCI d'exonérer de TFPB ou de CFE, les nouvelles installations hydroélectriques, jusqu'à 2 ans après leur mise en service ;

- la faculté pour les communes ou EPCI d'exonérer les stations de transfert d'énergie par pompage (STEP) d'IFER.

Le rapporteur a proposé un amendement (COM-316) intégrant ces dispositions dans le projet de loi.

Ce faisant, l'amendement conforte l'objectif de décarbonation du texte, et plus spécifiquement les dispositions « Favoriser les énergies renouvelables » et « Protéger les écosystèmes et la diversité biologique ».

Il complète les articles afférents à l'hydroélectricité et aux « moulins à eau », ainsi que les diverses mesures fiscales du texte.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis D (nouveau) (délégué)

Prise en compte des projets hydroélectriques en autoconsommation
dans le cadre de la gestion durable et équilibrée des eaux

Introduit par un amendement du sénateur Vincent Ségouin, sous-amendé par le rapporteur Daniel Gremillet, l'article vise à prendre en compte les projets d'autoconsommation hydroélectriques parmi les objectifs liés à la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

L'article L. 211-1 du code de l'environnement définit les objectifs devant être pris en compte dans le cadre de la gestion durable et équilibrée de la ressource en eau.

Parmi ces objectifs figurent « la valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ».

Par un amendement du sénateur Vincent Ségouin (COM-1031), sous-amendé par le rapporteur Daniel Gremillet (COM-1921)190(*), cet objectif a été complété par la prise en compte spécifique de « l'autoconsommation des petites puissances hydroélectriques ».

Cet article complète utilement les dispositions de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique ; il promeut les projets citoyens en matière d'hydroélectricité et concourt à une meilleure articulation entre le code de l'énergie et celui de l'environnement.

Ce faisant, l'article conforte l'objectif de décarbonation du texte, et plus spécifiquement les dispositions « Favoriser les énergies renouvelables » et « Protéger les écosystèmes et la diversité biologique ».

Il s'inscrit parmi les articles du texte afférents à l'hydroélectricité et aux « moulins à eau ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis E (nouveau) (délégué)

Financement des achats et investissements
de moulins à eau équipés pour produire de l'électricité
à travers la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

Introduit par un amendement du sénateur Daniel Chasseing, sous-amendé par le rapporteur Daniel Gremillet, l'article vise à permettre à l'État de financer les achats ou les investissements liés aux « moulins à eau » équipés pour produire de l'électricité, à travers la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Prévue à l'article L. 2334-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) permet le subventionnement par l'État de certains projets portés par les communes ou groupements de communes dont la population ou la densité n'excèdent pas certains seuils.

Ce même article précise que les crédits sont attribués « sous forme de subvention en vue de la réalisation d'investissements, ainsi que de projets dans le domaine économique, social, environnemental, sportif et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ».

L'amendement présenté par le sénateur Daniel Chasseing (COM-1345), et sous-amendé par le rapporteur Daniel Gremillet (COM-1920)191(*), vise à préciser que « l'État favorise le financement des collectivités territoriales ou de leurs groupements en vue d'acheter ou d'investir dans l'équipement de moulins pour produire de l'électricité ».

Le rapporteur accueille positivement ce dispositif, qui permet de renforcer l'appui délivré par l'État aux collectivités territoriales dans la mise en oeuvre de leurs projets d'équipements hydroélectriques : il complète utilement la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique.

Il s'inscrit parmi les dispositions du volet « Produire et Travailler » afférentes aux « énergies renouvelables ».

Il consolide les articles afférents à l'hydroélectricité et aux « moulins à eau », ainsi que les diverses mesures financières du texte.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis F (nouveau) (délégué)

Réaffirmation du critère du « bilan carbone »
pour la sélection des projets d'énergies renouvelables par appels d'offres
et, à titre expérimental, en guichets ouverts

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, l'amendement vise à réaffirmer le critère du « bilan carbone » pour les projets d'énergies renouvelables attribués par appels d'offres et à l'étendre, à titre expérimental, à ceux attribués en guichets ouverts.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

À l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat, la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019192(*) a introduit un critère de « bilan carbone » pour l'attribution par appels d'offres des dispositifs de soutien aux projets d'énergies renouvelables (EnR), électriques comme gazières.

Dans le cadre de son rapport d'information sur l'application de cette loi193(*), le rapporteur a constaté que le Gouvernement avait supprimé la mesure d'application de ce dispositif, au détour de l'ordonnance n° 2021-167 du 17 février 2021 relative à l'hydrogène.

Or, ce critère est particulièrement utile pour protéger les industriels français et européens du dumping environnemental et, au-delà, contribuer à la relocalisation de la chaîne de valeur des EnR.

C'est pourquoi ce rapport comprend la recommandation n° 40 visant à « réintroduire une date d'entrée en vigueur du critère du ?bilan carbone“ aux projets d'énergies renouvelables attribués par appels d'offres », celle n° 16 tendant à « renforcer la prise en compte du critère du ?bilan carbone” dans la rédaction des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables attribués par appels d'offres » et celle n°17 plaidant pour « étudier l'opportunité d'intégrer le critère précité aux dispositifs de soutien attribués en guichets ouverts ».

L'amendement (COM-255) présenté par le rapporteur a pour objet de faire suite à ces recommandations.

Il s'inscrit parmi les dispositions du volet « Produire et Travailler » afférentes aux « énergies renouvelables ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis G (nouveau) (délégué)

Promotion des opérations d'autoconsommation et de leur régulation
par les autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE) et le Médiateur national de l'énergie (MNE)

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, l'amendement vise à promouvoir les opérations d'autoconsommation et leur régulation par les autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE) et le Médiateur national de l'énergie (MNE).

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Dans le cadre de son rapport d'information sur l'application de la loi « Énergie-Climat »194(*), le rapporteur a constaté que les opérations d'autoconsommation pouvaient être davantage, tout à la fois, promues et régulées.

Parmi les personnes auditionnées dans ce cadre :

- l'Union sociale pour l'habitat (USH), qui réunit les bailleurs sociaux, lui a fait part de la nécessité d'ajuster l'assouplissement introduit pour ces derniers par la loi « Énergie-Climat »195(*) afin « d'intégrer dans les opérations d'autoconsommation collective, d'une part, les personnes morales comme des collectivités ou, d'autre part, d'autres particuliers de copropriétés» ;

- de son côté, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), qui regroupe les collectivités territoriales en tant qu'autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE), lui a indiqué le besoin de « renforcer le rôle des AODE en prévoyant une consultation préalable lors de la création d'une communauté d'énergie ainsi qu'un dispositif de coordination/animation des différentes communautés sur le territoire de l'AODE » ;

- enfin, le Médiateur de l'énergie (MNE) lui a rappelé son « intérêt » pour répondre aux différends qui lui sont soumis s'agissant des opérations d'autoconsommation individuelle.

C'est pourquoi la recommandation n° 20 de ce rapport préconise de « faciliter le montage juridique et financier des opérations d'autoconsommation collective » et celle n° 21 de « conforter les pouvoirs des autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE) à l'égard des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes et engager une réflexion pour permettre au Médiateur national de l'énergie (MNE) de connaître de différends impliquant des autoconsommateurs individuels. »

L'amendement (COM-257), adopté par la commission à l'initiative du rapporteur, a pour objet de faire suite à ces recommandations :

il autorise les bailleurs sociaux à intégrer dans leurs opérations d'autoconsommation collective des personnes, physiques ou morales, tierces (article L. 315-2-1 du code de l'énergie) ;

- il confie aux AODE une mission de veille des opérations d'autoconsommation collective conduites sur leur territoire (article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales) ;

- il permet au MNE de connaître de différends sur des contrats comportant des stipulations afférentes à des opérations d'autoconsommation individuelle (article L. 122-1 du même code de l'énergie).

Ce faisant, l'amendement complète les articles du volet « Produire et Travailler » consacrés aux « énergies renouvelables », et notamment ceux relatifs aux communautés d'énergie renouvelable et aux communautés énergétiques citoyennes.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis H (nouveau) (délégué)

Réintégration des infrastructures de recharge
des véhicules électriques (IRVE)
dans le dispositif du « bac à sable règlementaire »
de la Commission de régulation de l'énergie (CRE)

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, l'amendement vise à réintégrer les infrastructures de recharge des véhicules électriques (IRVE) dans le dispositif du « bac à sable règlementaire », de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

La loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019196(*) a autorisé la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et l'autorité administrative à accorder, chacune dans son domaine de compétence, des dérogations aux conditions d'accès et à l'utilisation des réseaux et installations pour déployer, à titre expérimental, des technologies ou des services innovants en faveur de la transition énergétique et des réseaux et infrastructures intelligents.

Sur ce fondement197(*), la CRE a accordé des dérogations à 9 projets, en particulier « aux flexibilités locales, au stockage d'électricité et à l'injection de méthane de synthèse dans les réseaux »198(*).

Or, ce dispositif a fait l'objet d'une récente recodification, qui ne permet plus son application aux infrastructures de recharge des véhicules électriques (IRVE).

À l'occasion de son audition, la CRE a ainsi indiqué au Rapporteur que « récemment, les dispositions relatives aux IRVE ont été déplacées dans le code de l'énergie, du titre IV (« L'accès et le raccordement aux réseaux ») du livre III (« Les dispositions relatives à l'électricité ») au titre V (« Les dispositions relatives à l'utilisation de l'électricité ») du même livre. Les IRVE ne font donc plus partie du périmètre du bac à sable réglementaire. »

Dans ce contexte, la CRE « propose d'élargir le périmètre du bac à sable réglementaire au Titre V du Livre III du code de l'énergie afin que les IRVE puissent de nouveau être éligibles [à ce] bas à sable règlementaire, comme cela était initialement le cas. »

Le rapporteur a présenté un amendement (COM-258) permettant le maintien des IRVE dans le dispositif du « bac à sable règlementaire », observant qu'il s'agit d'un dispositif utile pour favoriser la transition énergétique et la mobilité propre.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis I (nouveau) (délégué)

Renforcement de certains objectifs
en matière d'électricité et de gaz renouvelables

Introduit par un amendement du rapporteur Daniel Gremillet, l'article vise à renforcer certains objectifs en matière d'électricité ou de gaz renouvelables.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Dans le cadre de son rapport d'information sur l'application de la loi « Énergie-Climat »199(*), le rapporteur a relevé que « la PPE voit son application très perturbée par les répercussions de la crise de la Covid-19 ».

Plus précisément, il a constaté les retards pris dans l'attribution des appels d'offres relatifs aux projets d'éolien en mer ainsi que les écarts constatés dans les dispositifs règlementaires et financiers afférents au gaz et à la chaleur renouvelables.

C'est pourquoi la recommandation n° 3 de ce rapport vise à « mettre en cohérence les objectifs fixés par la PPE avec ceux souhaités par le législateur, en particulier en matière de biogaz, de biocarburants, d'hydrogène et d'éolien en mer » et la recommandation n° 4 à « engager un chantier de simplification des normes en faveur de la transition énergétique, pour accélérer le déploiement des objectifs relatifs aux énergies renouvelables, notamment ceux en matière de « petite hydroélectricité », d'éolien en mer, de biogaz et de chaleur renouvelable ».

Dans ce contexte, le rapporteur estime utile d'adresser un signal clair en direction des filières de l'éolien en mer et du gaz renouvelable.

C'est pourquoi il a présenté un amendement (COM-256 rect.) :

fixant un objectif de 50 gigawatts de capacités installées de production en matière d'éolien en mer d'ici à 2050, à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, en plus de celui de 1,5 gigawatt d'ici 2024 adopté par le Sénat dans le cadre la loi « Énergie-Climat »200(*) ;

mettant le gaz sur le même plan que l'électricité ou la chaleur s'agissant de l'objectif de production et de valorisation des combustibles solides de récupération (CSR), à l'article L. 541-1 du code de l'environnement.

Ces dispositions complètent celles du volet « Produire et Travailler » consacrées aux « énergies renouvelables ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis J (nouveau) (délégué)

Relèvement du taux de réfaction tarifaire applicable
aux installations de production de biogaz
raccordées aux réseaux de distribution de gaz naturel

Introduit par un amendement du sénateur Didier Rambaud, l'article vise à relever, de 40 à 60 %, le plafond maximal du taux de réfaction applicable aux installations de production de biogaz raccordées aux réseaux de distribution de gaz naturel.

Sur la proposition du rapporteur Daniel Gremillet, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Dans le cadre de la loi « ASAP » du 7 décembre 2020201(*) a été adopté un relèvement, de 40 à 60 %, du taux de réfaction tarifaire dont bénéficient les installations de production de biogaz raccordées aux réseaux de gaz naturel.

Ce dispositif, adopté par l'Assemblée et le Sénat, a été censuré par le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur ce texte, à raison de la méconnaissance de l'article 45 de la Constitution202(*).

Par un amendement du sénateur Didier Rambaud (COM-1804 rect. bis), un dispositif proche a été adopté par la commission.

Modifiant l'article L. 451-1-1 du code de l'énergie, il dispose que le niveau de prise en charge du coût de raccordement, fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), ne peut excéder 60 %.

Dans la mesure où cette disposition est issue du compromis de commission mixte paritaire (CMP) relatif à la loi « ASAP », le rapporteur a proposé son adoption à la commission.

Il s'agit d'un dispositif utile, qui permettra de développer les installations de biogaz sur l'ensemble du territoire.

Ces dispositions complètent celles du volet « Produire et Travailler » consacrées aux « énergies renouvelables ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 22 bis (délégué)

Ratification et modification des ordonnances n° 2021-235 du 3 mars 2021, n° 2021-236 du 3 mars 2021 et n° 2021-237 du 3 mars 2021
sur l'application en droit interne de directives ou de règlements
issus du « Paquet d'hiver » européen.

Cet article a pour objet de ratifier et de modifier trois ordonnances prises pour l'application en droit interne de directives et de règlements issus du « Paquet d'hiver » européen.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté 2 amendements modifiant ces dispositions.

Le premier amendement vise à ajuster certaines des mesures prises pour l'application des directives ou règlements, proposées par les ordonnances, pour prévoir :

- l'association des collectivités territoriales en tant qu'autorité organisatrice de la la distribution d'énergie (AODE) à l'élaboration du plan d'investissement des réseaux ;

- la réintroduction du cadrage issu des travaux du Sénat sur les communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes ;

- la correction d'une sur-transposition dans l'application du critère de durabilité de la biomasse au biogaz ;

- l'extension des transferts de garanties d'origine du biogaz aux collectivités territoriales, à commencer par les métropoles ;

- la facilitation du raccordement indirect des infrastructures de stockage de l'énergie.

Le second amendement tend à encadrer l'introduction des contrats à « tarification dynamique » issus du « Paquet d'hiver » européen, dans un souci de protection des consommateurs ; à cette fin, il précise que :

- le comparateur d'offres du Médiateur national de l'énergie (MNE) distingue ce type d'offres parmi celles recensées ;

- le MNE et la Commission de régulation de l'énergie (CRE) mènent une campagne d'information du grand public à ce sujet.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une habilitation à légiférer par ordonnances pour adapter le droit interne aux directives et règlements du « Paquet d'hiver » européen issue de la loi « Énergie-Climat ».

A. L'article 39 de la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019203(*) a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances :

« Toutes mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à la transposition des directives suivantes, ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition :

1° La directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables (refonte) ;

2° La directive (UE) 2018/2002 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique ;

3° La directive (UE) 2018/844 du Parlement Européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique ;

4° La directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (refonte).

« Toutes mesures relevant du domaine de la loi rendues nécessaires par l'entrée en vigueur des règlements suivants :

1° Le règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat, modifiant les règlements (CE) n° 663/2009 et (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE et 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil ;

2° Le règlement (UE) 2019/941 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité et abrogeant la directive 2005/89/CE ;

3° Le règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l'électricité (refonte). »

B. L'ordonnance n° 2021-235 du 3 mars 2021204(*) a été publiée.

Selon le rapport annexé à cette ordonnance205(*), elle a été prise pour la transposition des articles 29 à 31 de la directive sur la promotion des énergies renouvelables206(*), c'est-à-dire ceux ayant trait aux critères de durabilité de la biomasse207(*).

Depuis lors, l'article L. 281-2 du code de l'énergie soumet l'ensemble des installations de production de bioénergies aux exigences de durabilité et de réduction d'émissions de gaz à effet de serre (GES), qu'elles bénéficient ou non d'une aide.

L'article L. 281-3 du même code précise que la comptabilisation de l'atteinte des objectifs et obligations fixés au niveau européen en matière d'énergies renouvelables ainsi que l'éligibilité à une aide sont conditionnés au respect des critères de durabilité et de réduction d'émissions de GES.

Pour autant, l'article L. 281-4 du même code prévoit des seuils de puissance d'installations (2 MW, 20 MW ou 19,5 GWh208(*) selon les cas) en dessous desquels ces exigences ne s'appliquent pas.

C. L'ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021209(*) a également été publiée.

Cette ordonnance a été prise pour la transposition des autres dispositions de la directive sur les énergies renouvelables précitée.

Selon cette ordonnance, l'article L. 311-20 du code de l'énergie institue un mécanisme de garanties d'origine pour l'électricité produite à partir de n'importe quelle source d'énergie primaire ou par cogénération.

L'article L. 314-14 du même code prévoit l'inscription automatique sur le registre des garanties d'origine en matière d'électricité.

L'ordonnance facilite le recours aux garanties d'origine en ouvrant la possibilité :

- aux exploitants des installations d'électricité ou de gaz renouvelable d'acheter les garanties d'origine de leurs installations avant ou après leur mise aux enchères (articles L. 314-14 et L. 446-22 du code de l'énergie) ;

- aux groupements de communes sur lesquels est implantée une installation d'électricité ou de gaz renouvelable de pouvoir en bénéficier (mêmes articles) ;

- aux auto-producteurs d'électricité renouvelable de bénéficier des garanties d'origine de l'électricité autoconsommée (article L. 314-15 du même code).

Cette ordonnance a également été prise pour la transposition de l'article 16 de la directive sur le marché intérieur de l'électricité210(*), qui concerne les communautés d'énergie renouvelable et les communautés énergétiques citoyennes.

Les articles L. 291-1 et L. 292-1 du même code définissent respectivement ces communautés.

Complémentairement, les articles L. 315-1 et L. 315-2-2 du code de l'énergie, tels que modifiés par cette ordonnance, étendent les opérations d'autoconsommation :

- en assimilant à un autoconsommateur individuel l'opérateur d'une infrastructure de recharge ouverte au public pour les véhicules électriques et les véhicules hybrides rechargeables ;

- en étendant aux points de soutirage situés sur le réseau public de distribution d'électricité dans le cas d'une opération d'autoconsommation collective qualifiée d'« étendue ».

Enfin, l'article L. 641-6 du code de l'énergie, dans sa rédaction issue de l'ordonnance susmentionnée, est complété par des objectifs d'énergie renouvelable pour le secteur des transports.

D. Quant à l'ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021211(*), elle a aussi été adoptée.

Comme l'indique le rapport annexé à cette ordonnance212(*), elle permet de « transposer » la directive sur le marché intérieur de l'électricité et d'« adapter » la législation au règlement sur ce même marché213(*).

Ce rapport précise que l'ordonnance prévoit, en matière de fourniture d'électricité (chapitre Ier) :

- l'information des clients en cas de modification contractuelle relative à la détermination du prix ;

- la fourniture aux clients qui le demandent d'une offre à tarification dynamique par les fournisseurs ayant plus de 200 000 clients ;

- l'extension de certaines dispositions relatives au contenu des factures et des contrats aux grands consommateurs ;

- la suppression du versement mutualisé.

S'agissant des réseaux d'électricité, l'ordonnance institue (chapitre II, III et V) :

la facilitation du recours à la flexibilité par les gestionnaires de réseaux ;

des mesures pour favoriser le développement du stockage ;

- l'obligation pour les gestionnaires de réseaux de distribution de réaliser un plan d'investissement ;

- l'extension aux réseaux fermés de distribution de toutes les obligations des réseaux publics.

Sur le plan de la sécurité d'approvisionnement, l'ordonnance prévoit (chapitre VII) :

la modification du critère de sécurité d'approvisionnement fixé par le ministre chargé de l'énergie ;

la suspension du fonctionnement du mécanisme de capacité pour une année par le ministre chargé de l'énergie ;

l'exclusion du mécanisme de capacité de certaines installations en fonction de leurs émissions de GES.

Enfin, l'ordonnance interdit aux gestionnaires de réseaux de distribution (chapitre IV et V) :

de détenir des installations de stockage.

de gérer ou développer des bornes de recharge de véhicules électriques.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale - La ratification de trois ordonnances prises pour l'application en droit interne de directives et de règlements issus du « Paquet d'hiver » européen.

En commission, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la rapporteure Cendra Motin, un amendement, présenté par le Gouvernement visant à ratifier trois ordonnances :

- l'ordonnance n° 2021-235 du 3 mars 2021 portant transposition du volet durabilité des bioénergies de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables ;

- l'ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021 portant transposition de diverses dispositions de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité ;

- l'ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE, et mesures d'adaptation au règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l'électricité.

III. La position de la commission - Des textes nécessaires et utiles qui méritent d'être ajustés, afin de faciliter les projets territoriaux liés à la transition énergétique

A. Le rapporteur relève que l'ordonnance n° 2021-235 du 3 mars 2021214(*) suscite des inquiétudes parmi certains professionnels de l'énergie.

Dans le cadre de son rapport d'information sur l'application de la loi « Énergie-Climat »215(*), le rapporteur avait constaté la préoccupation du Syndicat des énergies renouvelables (SER) et France Gaz renouvelables (FGR) quant à la transposition des critères de la durabilité de la biomasse.

De son côté, Engie lui avait précisé que « le calcul des seuils et des références utilisés pour définir le potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre des carburants et combustibles renouvelables qui pourraient finalement être retenus par l'administration font peser un risque majeur sur la filière du biométhane. Sans différenciation par usages (mobilité et combustibles) et en s'éloignant des critères proposés par la directive, la certification de pans entiers de la production renouvelable française sera impossible. »

Ces préoccupations ont été réitérées par les professionnels du gaz auditionnés à l'occasion de l'examen du projet de loi « Climat-Résilience », qui estiment que l'application d'un taux de 70 % de réduction des émissions de GES pour le gaz renouvelable utilisé comme carburant dans les transports (article L. 282-2 du code de l'énergie) va au-delà de l'exigence de 65 % prévue par la directive (c du 10 de l'article 29).

Tout en plaidant pour un haut niveau de durabilité des énergies renouvelables, le rapporteur appelle à éviter toute sur-transposition par rapport aux exigences européennes.

B. En outre, le rapporteur relève que l'ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021216(*) est décevante sur deux points.

En premier lieu, l'ordonnance abroge le cadrage des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes qu'il avait introduit à l'article 40 de la loi « Énergie-Climat ».

Cette difficulté avait déjà été relevée par le rapporteur dans le cadre de son rapport d'information sur l'application de la loi « Énergie-Climat »217(*).

En effet, tout en transposant ces notions en droit national, le rapporteur avait souhaité prévoir des disposions protectrices pour les consommateurs et les collectivités territoriales.

L'absence d'activité commerciale ou professionnelle principale exercée par un membre d'une communauté d'énergie renouvelable a bien été reprise.

Il en va de même de l'absence de détention ou d'exploitation du réseau de distribution de l'électricité et du gaz par une communauté d'énergie renouvelable ou une communauté énergétique citoyenne.

En revanche, l'ordonnance ouvre à ces communautés la possibilité de créer, détenir ou gérer un réseau de chaleur ou de froid, après simple information de la collectivité territoriales en tant qu'autorité organisatrice de la distribution d'énergie (AODE).

Or, l'article L. 315-6 du code de l'énergie, dans sa rédaction issue de l'article 40 de la loi « Énergie-Climat », disposait qu'« une communauté d'énergie renouvelable définie au même article L. 211-3-2 ou une communauté énergétique citoyenne mentionnée à l'article 16 de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/ UE (refonte) ne peuvent détenir ou exploiter un réseau de distribution. ».

Par ailleurs, l'encadrement des pouvoirs de décision de certaines entreprises au sein d'une communauté d'énergie citoyenne n'a pas été maintenu.

En effet, l'article L. 211-3-3, issu de l'article 40 de la loi « Énergie-Climat », disposait que « lorsqu'une entreprise participe à une communauté énergétique citoyenne mentionnée à l'article 16 de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/ UE (refonte), elle ne peut disposer de pouvoirs de décision au sein de cette communauté si elle exerce une activité commerciale à grande échelle et si le secteur de l'énergie est son principal domaine d'activité économique. »

Le rapporteur estime nécessaire de réintroduire le cadrage des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes, issu des travaux du Sénat.

En effet, il estime indispensable que ces communautés déclarent leur installation de production aux AODE préalablement à leur mise en service, comme cela est prévu pour les gestionnaires de réseaux, et ne puissent pas détenir de réseaux de distribution, qu'il s'agisse de l'électricité, du gaz, de la chaleur ou du froid.

S'agissant des communautés énergétiques citoyennes, il juge crucial que les grandes entreprises ne disposent pas de pouvoir de décision si elles exercent une activité commerciale à grande échelle et si le secteur de l'énergie est leur principal domaine d'activité.

Il rappelle que ces précisions sont parfaitement conformes à la directive précitée sur le marché intérieur de l'électricité218(*) :

d'une part, le 4 de son article 16 précise que « les États membres peuvent décider de donner aux communautés énergétiques citoyennes le droit de gérer des réseaux de distribution » ;

d'autre part, son considérant 44 indique que « les pouvoirs de décision au sein d'une communauté énergétique citoyenne devraient être limités aux membres ou actionnaires qui n'exercent pas une activité commerciale à grande échelle et pour lesquels le secteur de l'énergie n'est pas le principal domaine d'activité économique ».

Sollicité sur ces points, le Gouvernement s'est contenté d'indiquer que la possibilité pour les communautés d'énergie renouvelable ou les communautés énergétiques citoyennes de créer certains réseaux « peut être pertinente notamment pour de petits réseaux » et que la restriction de l'octroi d'un pouvoir de décision aux entreprises exerçant une activité commerciale à grande échelle « va au-delà des dispositions de la directive ».

Ne partageant pas de point de vue, le rapporteur estime nécessaire de réintroduire les apports sénatoriaux présentés plus haut.

En outre, l'ordonnance limite les transferts de garanties d'origine du biogaz vers les collectivités territoriales.

S'il faut se réjouir que les groupements de communes soient mentionnés, en plus des communes, il est regrettable que les métropoles ne soient pas explicitement mentionnées.

Le rapporteur estime nécessaire de corriger cet oubli, dans le droit fil des conclusions de son rapport d'information sur l'application de la loi « Énergie-Climat » cité plus haut219(*).

C. Le rapporteur observe que l'ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021220(*), en ce qu'elle transpose une directive221(*) du « Paquet d'hiver », suscite plusieurs craintes auprès de certains acteurs de l'énergie.

Dès le rapport d'information sur l'application de loi « Énergie-Climat »222(*), la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) s'était étonnée « du peu de place faite aux AODE propriétaires des ouvrages de distribution d'électricité et en charge de l'aménagement du territoire en tant qu'autorité organisatrice de la distribution de l'énergie, dans l'élaboration du plan d'investissements des réseaux ».

De son côté, le Médiateur de l'énergie (MNE) s'était inquiété de « l'obligation qui va être faite aux fournisseurs d'électricité ayant plus de 200 000 clients de proposer des offres à tarification dynamique » et avait souhaité que « les modalités de commercialisation et les risques d'augmentation des prix soient encadrés par le législateur, dans le but de protéger les consommateurs domestiques et les petits professionnels ».

Le rapporteur juge indispensable de mieux associer les AODE à l'élaboration de ce plan et d'encadrer les modalités de mise en oeuvre des contrats à « tarification dynamique ».

Dans le cadre de la préparation du projet de loi « Climat-Résilience », le rapporteur a en outre relevé d'autres difficultés :

- d'une part, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a déploré que l'ordonnance ne retienne pas in fine des dispositions facilitatrices pour le raccordement - en l'espèce indirect - des installations de stockage de l'énergie (articles L. 352-3 et suivants du code de l'énergie) ;

- d'autre part, certains acteurs des effacements de consommation ont regretté la suppression du mécanisme de mutualisation de compensation (article L. 271-3 du même code) au profit d'une procédure d'appel d'offres (article L. 271-4 du même code).

Le rapporteur estime nécessaire de mieux prendre en compte le stockage de l'énergie et les effacements de consommations.

D. Au total, il a présenté 2 amendements modifiant l'article.

Le premier amendement (COM-266) vise à ajuster certaines des mesures prises pour l'application des directives ou règlements, proposées par les ordonnances, pour prévoir :

- l'association des collectivités territoriales en tant qu'AODE à l'élaboration du plan d'investissement des réseaux : la moitié d'entre elles, regroupant l'ensemble des communes desservies par le gestionnaire de réseau départemental, pourront demander la modification de ce plan ; en outre, les résultats apportés par elles à la consultation préalable, de même que les investissements programmés par elles dans leurs contrats de concession seront mieux pris en compte ;

- la réintroduction du cadrage issu des travaux du Sénat sur les communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes : elles ne pourront détenir un réseau de distribution d'énergie, quel qu'il soit, ni être contrôlées223(*) par une entreprise exerçant une activité commerciale à grande échelle et dont le secteur de l'énergie est le principal domaine d'activité économique ;

- la correction d'une sur-transposition dans l'application du critère de durabilité de la biomasse au biogaz ;

- l'extension des transferts de garanties d'origine du biogaz aux collectivités territoriales, à commencer par les métropoles ;

- la facilitation du raccordement indirect des infrastructures indirectes de stockage de l'énergie.

Le second amendement (COM-259) tend à encadrer l'introduction des contrats à « tarification dynamique » issus du « Paquet d'hiver » européen, dans un souci de protection des consommateurs :

Il prévoit ainsi que :

- le comparateur d'offres du MNE distingue ce type d'offres parmi celles recensées ;

- le MNE et la CRE mènent une campagne d'information du grand public à ce sujet.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 23 (avis)

Ajout des communautés d'énergie renouvelable
et des communautés énergétiques citoyennes
à la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)

Cet article vise à favoriser le développement des communautés d'énergies renouvelables et des communautés énergétiques citoyennes dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté un pour conditionner ce légitime développement au respect de principes essentiels à notre système électrique, en l'espèce au « respect du principe de péréquation tarifaire, du financement des réseaux d'électricité et de gaz, de la propriété publique de ces réseaux par les collectivités territoriales et des droits des consommateurs d'énergie ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

L'article prévoit de favoriser « le développement des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes » dans le cadre du volet afférent au développement équilibré des réseaux, du stockage et de la transformation des énergies et du pilotage de la demande d'énergie de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) (4° de l'article L. 141-2 du code de l'énergie).

Pour le rapporteur, le dispositif appelle deux observations.

D'une part, il s'étonne que le Gouvernement propose de mieux prendre en compte l'autoconsommation collective dans notre planification énergétique, rappelant que le Gouvernement avait refusé, dans le cadre de l'examen de la loi « Énergie-Climat »224(*), la « stratégie pour le développement des projets de production d'énergie renouvelable dont tout ou partie du capital est détenu par les citoyens, les collectivités territoriales et leurs groupements », proposée par un amendement du groupe socialiste et sous-amendé par lui.

D'autre part, le rapporteur rappelle que l'autoconsommation collective, à commencer par les communautés d'énergie renouvelable et les communautés énergétiques citoyennes, soulève de lourds enjeux sur notre système électrique : interrogée dans le cadre de son rapport d'application de la loi « Énergie-Climat »225(*), la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a ainsi indiqué au rapporteur qu'elle « reste sceptique et sera très attentive à ce que le développement de ces communautés se fasse dans le respect de la péréquation tarifaire, du financement des réseaux et de la protection des consommateurs, pour éviter tout “séparatisme énergétique? ».

C'est pourquoi le rapporteur estime utile de fixer un cadre au développement des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes, en proposant que ce développement s'effectue « dans le respect du principe de péréquation tarifaire, du financement des réseaux d'électricité et de gaz, de la propriété publique de ces réseaux par les collectivités territoriales et des droits des consommateurs d'énergie ».

Au reste, le rapporteur rappelle qu'il n'avait plaidé pour l'adoption de la stratégie précitée pour le développement des projets d'énergies renouvelables que sous réserve du respect de principes similaires226(*).

Le rapporteur a présenté un amendement (COM-1890) en ce sens.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 24 (avis)

Renforcement de l'obligation d'installation
des procédés de production d'énergies renouvelables
ou des systèmes de végétalisation notamment
sur les locaux à usage commercial, industriel, artisanal ou de bureau

Cet article vise à remplacer l'obligation d'installation de procédés de production d'énergies renouvelables ou de systèmes de végétalisation sur les constructions et installations à usage commercial, artisanal, d'entrepôt ainsi que les aires de stationnement associées ou les hangars non ouverts au public.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté 3 amendements pour conserver certaines dispositions issues de la loi « Énergie-Climat » :

- la compétence dévolue aux maires et présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) s'agissant de l'application des dérogations ;

- l'application aux constructions, à l'exclusion des extensions et rénovations ;

- la référence à l'aggravation d'un risque, une difficulté technique insurmontable ou des conditions économiquement acceptables.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Prévu par le projet de loi initial et réécrit en séance publique par un amendement de la rapporteur Cendra Motin, sous-amendé par le Gouvernement, l'article vise à renforcer l'obligation d'installation des procédés de production d'énergies renouvelables ou de systèmes de végétalisation sur les constructions et installations à usage commercial, artisanal, d'entrepôt ainsi que les aires de stationnement associées ou les hangars non ouverts au public.

Le rapporteur relève que cet article modifie une disposition issue de la loi « Énergie-Climat »227(*) pour laquelle le Gouvernement a pris un arrêté d'application228(*) il y a un an seulement.

Il souligne que remettre sur le métier une disposition législative adoptée aussi récemment ne concourt pas à la stabilité des normes.

Les principales évolutions par rapport au dispositif existant sont de l'appliquer :

- aux extensions et rénovations de bâtiments en plus de leur création, seule leur création étant prévue actuellement ;

- aux seuils d'emprise au sol de plus de 500 mètres carrés d'emprise, contre 1 000 mètres carrés actuellement ;

- au système de végétalisation basé sur un mode cultural ne recourant à l'eau potable qu'en complément des eaux de récupération, aucune précision n'existant actuellement229(*) ;

- avec des dérogations différentes :

§ les termes proposés « ne permettent pas l'installation des procédés et dispositifs » se distinguant de ceux existants « sont de nature à aggraver un risque ou [...] présentent une difficulté technique insurmontable » ;

§ ceux envisagés « manifestement disproportionné par rapport à la valeur du bien » se distinguant de ceux existants « conditions économiquement acceptables ».

Ces modifications entreraient en vigueur au 1er janvier 2024.

Le rapporteur relève que les dispositions proposées par le dispositif soulèvent plusieurs difficultés d'application :

tout d'abord, il s'applique à davantage de cas de figure compte tenu notamment de l'abaissement du seuil de 1 000 à 500 mètres carrés d'emprise, de la référence aux créations comme aux extensions et de la suppression de la référence aux autorisations d'exploitation commerciale ;

en outre, il induit une différence de traitement entre les bâtiments, puisque ceux à usage commercial, industriel ou artisanal - de même que les hangars et les parcs de stationnement - se verraient appliquer le seuil de 500 mètres carrés d'emprise, contre 1 000 mètres carré pour ceux à usage de bureaux ;

de surcroît, il modifie la définition de dérogations issue d'un récent compromis, dans le cadre de la loi « Énergie-Climat ».

surtout, il supprime la faculté pour l'autorité compétente en matière d'urbanisme, notamment les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), d'accorder une exonération.

En effet, l'état actuel du droit, ces derniers peuvent, par une décision motivée, écarter tout ou partie de l'obligation « lorsque l'ensemble des procédés, systèmes et dispositifs mentionnés sont de nature à aggraver un risque, ou lorsque leur installation présente une difficulté technique insurmontable ou qui ne peut être levée dans des conditions économiquement acceptables, ou que leur installation est prévue dans un secteur mentionné à l'article L. 111-17 du présent code230(*). »

Cette faculté, examinée localement, serait supprimée au profit d'une détermination, au cas par cas, des critères relatifs aux exonérations231(*).

Le rapporteur estime inacceptable de supprimer une compétence dévolue par la loi aux maires et président d'EPCI.

Plus encore, il juge utile de conserver le compromis issu de la loi « Énergie-Climat », en supprimant les extensions et rénovations de bâtiments et en conservant la rédaction actuelle des dérogations.

Il a présenté plusieurs amendements (COM-1891, COM-1892, COM-1893) en ce sens.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

TITRE III

SE DÉPLACER
CHAPITRE IER

Promouvoir les alternatives à l'usage individuel de la voiture et la transition vers un parc de véhicules plus respectueux de l'environnement
Section 2
Autres dispositions
Article 26 bis (avis)

Institution de modalités tarifaires spécifiques pour l'installation d'infrastructures de recharge dans les immeubles collectifs

Cet article institue des modalités tarifaires spécifiques pour l'installation, par le gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité ou un opérateur d'infrastructures de recharge, à la demande du propriétaire ou d'un syndicat de propriétaires, d'une infrastructure collective permettant l'installation ultérieure de points de recharge pour véhicules électriques ou hybrides, dans les immeubles collectifs d'habitation

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté à la commission un amendement encadrant davantage cet article pour prévoir :

- la détermination de ses critères d'éligibilité par un décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) ;

- la faculté pour les opérateurs privés de porter ou d'opérer des dispositifs de pilotage individuel ou collectif de la recharge.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

L'article prévoit des modalités tarifaires spécifiques pour l'installation, par le gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité ou un opérateur d'infrastructures de recharge, à la demande du propriétaire ou d'un syndicat de propriétaires, d'une infrastructure collective permettant l'installation ultérieure de points de recharge pour véhicules électriques ou hybrides, dans les immeubles collectifs d'habitation.

Deux cas de figure doivent être distingués.

En cas d'installation d'une infrastructure collective par le gestionnaire du réseau :

- d'une part, les coûts de l'infrastructure collective sont couverts par le tarif d'accès aux réseaux publics de distribution d'électricité (TURPE) ;

- d'autre part, la création d'un ouvrage de branchement individuel alimenté par l'infrastructure collective donne lieu au paiement par le demandeur d'une contribution au titre de l'infrastructure collective et du branchement individuel.

Une convention conclue entre le gestionnaire du réseau et le propriétaire ou le syndicat des copropriétaires précise le montant de cette contribution, en fonction notamment du coût de l'infrastructure collective, de la puissance de raccordement demandé, du nombre d'emplacements de stationnement accessibles et de l'évaluation du taux moyen d'équipement à long temps en point de recharge.

Il est prévu que les modalités d'application de l'article soient déterminées par décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), les règles de dimensionnement et le calcul de la contribution établies par le gestionnaire du réseau devant être approuvées par la CRE.

Dans le cas d'un opérateur d'infrastructure de recharge, installant sans frais une infrastructure de recharge collective, une convention entre ce dernier et les propriétaires ou syndicat de copropriétaires détermine les conditions d'installation, de gestion d'entretien et de remplacement de l'infrastructure :

- d'une part, elle prévoit la gratuité de ces prestations pour les propriétaires ou syndicat de copropriétaires et prévoit les délais d'intervention et conditions d'accès de l'opérateur ;

- d'autre part, elle précise le montant des sommes dont le paiement incombe aux utilisateurs qui demandent la création d'un ouvrage de branchement individuel alimenté par cette infrastructure collective.

Il est prévu qu'un décret en Conseil d'Etat précise l'application de l'article.

Dans les deux cas, la décision de conclure une convention, prise par le syndicat de copropriétaires, doit s'effectuer à la majorité des voix exprimées par les copropriétaires présents et non de la majorité des voix de tous les copropriétaires.

Le rapporteur rappelle que les réductions de TURPE ne sont pas neutres : ils réduisent les recettes allouées aux réseaux publics d'électricité, détenus par les collectivités territoriales, et peuvent peser in fine sur le coût de l'électricité, et donc sur les consommateurs.

À l'occasion de son audition, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a estimé que « le dispositif fait craindre que le gestionnaire public de distribution d'électricité [...] vienne simplement concurrencer l'offre privée sur des copropriétés qui, sans ce dispositif, auraient pu avoir un accès relativement simple à une offre de recharge ».

C'est pourquoi le rapporteur a présenté un amendement (COM-1894) encadrant davantage cet article pour prévoir :

- la détermination de ses critères d'éligibilité par un décret pris après avis de la CRE ;

- la faculté pour les opérateurs privés de porter ou d'opérer des dispositifs de pilotage individuel ou collectif de la recharge.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 26 nonies (non modifié) (avis)

Application d'une réduction de tarif d'accès au réseau public
de distribution d'électricité (TURPE) pour le raccordement des infrastructures de recharge des véhicules électriques et hybrides ouvertes au public

Cet article vise à renforcer les réductions de tarifs d'accès au réseau public de distribution d'électricité (TURPE) pour le raccordement des infrastructures de recharge des véhicules électriques et hybrides rechargeables ouvertes au public.

Sur la proposition du rapporteur Daniel Gremillet, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

Introduit en séance publique par un amendement du Gouvernement, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Mickaël Nogal, l'article tend à renforcer les réductions des tarifs d'accès aux réseaux publics de distribution d'électricité (TURPE) pour le raccordement des infrastructures de recharge des véhicules électriques et hybrides ouvertes au public.

Tout d'abord, il prolonge du 31 décembre 2021 au 30 juin 2022 la réduction, dont le niveau de prises de 75 % au maximum est arrêté par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) en fonction des caractéristiques de l'infrastructure de recharge, notamment « de son niveau de puissance et du niveau de couverture », introduite par la loi dite « LOM » du 24 décembre 2019232(*).

En outre, il institue un dispositif similaire pour les installations situées « sur les aires de service des routes express et des autoroutes ».

Enfin, il prévoit que les parcs de stationnement de plus de 20 emplacements gérés en délégation de service public, en régie ou via un marché public disposent, au 1er janvier 2025, d'au moins un point de recharge pour les véhicules électriques et hybrides et d'un point de recharge par tranche de vingt emplacements supplémentaires « sauf si des travaux importants d'adaptation du réseau électrique ou de sécurité incendie sont nécessaires ».

Les travaux d'adaptation sont importants dans deux cas de figure :

- « si le montant des travaux nécessaires sur la partie située en amont du tableau général basse tension desservant les points de charge, y compris le tableau, excède le coût total des travaux et équipements réalisés en aval de ce tableau, en vue de l'installation des points de charge » ;

- « si le montant des aménagements imposés par les dispositions du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public excède le coût total des travaux et équipements réalisés en aval de ce tableau en vue de l'installation des points de charge ».

Il est précisé que les collectivités territoriales peuvent, par délibération, répartir les infrastructures de recharge dans les parcs de stationnement : « dans ce cas, le respect des règles relatives au nombre de points de charge par tranche de vingt emplacements est apprécié sur l'ensemble des parcs concernés par cette répartition ».

Comme pour l'article précédemment, le rapporteur rappelle que les réductions de TURPE doivent être abordées avec prudence car elles ont des effets financiers non négligeables.

À l'occasion de son audition, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a estimé d'ailleurs que « l'extension de quatre ans prévue par le texte fait peser un risque d'augmentation non maîtrisée des tarifs de réseaux, toujours sans aucune étude d'impact ».

Malgré les réserves exprimées plus haut par le rapporteur, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II

Améliorer le transport routier de marchandises et réduire ses émissions
Section 1
Dispositions de programmation
Article 30 (avis)

Rapport sur l'alignement de la fiscalité du gazole routier
utilisé par les véhicules lourds de transport de marchandises
sur le niveau droit commun applicable du gazole

Cet article vise à aligner la fiscalité du gazole routier utilisé par les véhicules lourds de transport de marchandises sur le droit commun applicable au gazole.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté à la commission 2 amendements visant à prévoir :

- l'introduction d'une « clause de revoyure » de la trajectoire de suppression de l'incitation fiscale précitée ;

- la prise en compte des biocaburants dans l'objectif et le rapport prévus par l'article.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Prévu par le projet de loi initial, l'article comprend deux dispositions sur la trajectoire du gazole routier utilisé pour les véhicules lourds de transport de marchandises :

- la première prévoit un objectif d'alignement sur le tarif normal d'accise sur le gazole d'ici le 1er janvier 2030 ;

- la seconde la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement proposant d'atteindre l'objectif précité, à l'issue de la présidence française du Conseil de l'Union européenne de 2022.

Le rapporteur rappelle que la commission a constamment défendu le maintien des incitations fiscales utiles aux professionnels : il observe que la diminution de 2 centimes par hectolitre du remboursement de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE), adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2020233(*), représente déjà un coût de 140 millions d'euros en 2021234(*).

Par ailleurs, il estime que le dispositif visé relève davantage d'une loi de finances que du présent projet de loi.

Enfin, il rappelle que la commission n'est, par principe, pas favorable à des demandes de remise de rapports.

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté plusieurs amendements (COM-1895 rect et COM 1896) encadrant le dispositif ; ils prévoient :

- l'introduction d'une « clause de revoyure » de la trajectoire de suppression de l'incitation fiscale précitée ;

- la prise en compte des biocaburants dans l'objectif et le rapport prévus par l'article.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Section 2
Autres dispositions
Article 33 (avis)

Renforcement des obligations de déclaration de performance
extra-financière applicables aux entreprises en matière
d'informations sur les postes d'émissions de gaz à effet de serre (SER)
liées aux activités de transport

Cet article vise à compléter les obligations de déclaration de performance extra-financière auxquelles sont assujetties les entreprises d'informations sur les postes d'émissions directes et indirectes de gaz à effet de serre (CES) liées aux activités de transport en amont et en aval de l'activité.

Il prévoit que ces informations soient assorties d'un plan d'actions réduire ces émissions, faisant l'objet d'un bilan national annuel.

Le rapporteur Daniel Gremillet a présenté un amendement pour intégrer à ces plans d'actions le recours aux biocarburants ainsi qu'à l'électromobilité.

La commission à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Prévu par le projet de loi initial, l'article vise à compléter les obligations de déclarations de performance extra-financière auxquelles sont assujetties les entreprises.

À cette fin, l'article prévoit :

- que les informations extra-financières relatives au dérèglement climatique comprennent des informations sur les postes d'émissions directes et indirectes de gaz à effet de serre (GES) liées aux activités de transport en amont et en aval, et soient accompagnées d'un plan d'actions pour les réduire, notamment par le transport ferroviaire ou fluvial ;

- que le Gouvernement réalise un bilan national de ces plans d'action chaque année, analysant notamment leur efficacité globale au regard des objectifs de la stratégie nationale bas-carbone (SNBC).

Il est prévu que l'article s'applique aux exercices comptables ouverts à compter du 1er juillet 2022.

Si le rapporteur juge utile de renforcer les informations et les obligations applicables aux entreprises en matière de lutte contre les dérèglements climatiques, il observe que le dispositif proposé présente plusieurs difficultés.

En premier lieu, il fait totalement abstraction des dispositions adoptées dans le cadre de la loi « Énergie-Climat ».

En effet, l'article 29 de cette loi a assujetti les personnes morales de droit privé employant plus de 500 personnes à l'élaboration d'un « plan de transition » comprenant (article L. 229-5 du code de l'environnement) :

- des objectifs volontaires à court, moyen et long termes ;

- les actions envisagées pour atteindre ces objectifs et les moyens mis en oeuvre à cet effet ;

- une évaluation des actions précédemment mises en place et une analyse des évolutions, positives ou négatives, du bilan d'émissions de GES.

Par ailleurs, il a été prévu que la déclaration de performance extra-financière précitée puisse tenir lieu de plan de transition, dès lors que les informations nécessaires y sont indiquées.

Le manquement à cette obligation est passible d'une amende de 10 000 € et 20 000 € en cas de récidive.

Dans le même ordre d'idées, l'article 29 de cette même loi a prévu que les sociétés de gestion de portefeuilles et certains investisseurs institutionnels (sociétés d'assurance et de réassurance, mutuelles, institutions de prévoyance, caisses de retraite complémentaires, Caisse des dépôts et consignations) incluent, dans leur politique relative aux risques en matière de durabilité « une information sur les risques associés au changement climatique ainsi que sur les risques liés à la biodiversité » (article L. 533-22-1 du code monétaire et financier).

Ici également, il a été prévu que ces informations soient indiquées dans la déclaration de performance extra-financière susmentionnée.

En second lieu, le dispositif présente des ambiguïtés formelles :

il ne vise que la SNBC et non la « loi quinquennale », mentionnée à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, qui a vocation à s'y substituer à compter de 2023 ;

il s'applique aux obligations comptables publiées à compter du 1er juillet 2022 alors que leurs publications sont, la plupart du temps, calées sur une année civile ;

il ne cite que le report modal vers le transport ferroviaire ou fluvial, ce qui n'est pas le plus adapté puisque le verdissement des transports peut aussi passer par d'autres voies à commencer par les biocarburants ou l'électromobilité.

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement (COM-1897) pour intégrer à ces plans d'actions le recours aux biocarburants ainsi qu'à l'électromobilité.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

TITRE IV

SE LOGER
CHAPITRE IER

Rénover les bâtiments
Article 39 (délégué)

Modification du contenu
du diagnostic de performance énergétique (DPE)

Cet article vise à modifier le contenu du diagnostic de performance énergétique (DPE).

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a présenté un amendement visant à qualifier les logements de catégorie C de « moyennement performants » au sens de la classification du DPE, afin de rendre cette classification plus ambitieuse et moins ambiguë.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un diagnostic de performance énergétique (DPE) dont la fiabilisation et l'opposabilité seront applicables au 1er juin prochain

A. Le diagnostic de performance énergétique (DPE) a été institué par la loi de « simplification » du 9 décembre 2004235(*).

L'article L. 126-6 du code de la construction et de l'habitation (CHH)236(*) le définit comme « un document qui comporte la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée, exprimée en énergie primaire et finale, pour une utilisation standardisée du bâtiment ou d'une partie de bâtiment et une classification en fonction de valeurs de référence permettant de comparer et évaluer sa performance énergétique ».

Selon cet article, le DPE doit être « accompagné de recommandations destinées à améliorer cette performance et du montant des dépenses théoriques de l'ensemble des usages énumérés dans le diagnostic ».

Ce même article précise que le DPE qui a « une durée de validité [...] fixée par voie réglementaire », est « établi par une personne répondant aux conditions prévues par l'article L. 271-6 », c'est-à-dire par un diagnostiqueur « présentant des garanties de compétences et disposant d'une organisation et de moyens appropriés ».

Sont obligatoires son établissement par le maître d'ouvrage « lors de la construction d'un bâtiment ou d'une extension du bâtiment » (article L. 126-27 du CCH), sa communication à l'acquéreur « en cas de vente ou de location d'un bâtiment » (article L. 126-28 du même code), son adjonction au contrat par le bailleur à des fins d'information « en cas de location de tout ou partie d'un bâtiment » (article L. 126-29 du même code), son affichage par le propriétaire dans « certaines catégories de bâtiments » (article L. 126-30 du même code).

Depuis la loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010237(*), un DPE doit être réalisé « pour les bâtiments équipés d'une installation collective de chauffage ou de refroidissement »238(*) (article L. 126-31 du même code).

En outre, depuis la loi « ELAN » du 23 novembre 2018239(*), le DPE doit être intégré au « dossier de diagnostic technique », fourni par le vendeur, annexé à la promesse de vente ou à l'acte authentique de vente ou, en cas de vendeur public, au cahier des charges (article L. 271-4 du même code).

Enfin, depuis la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019240(*), la transmission du DPE par le diagnostiqueur à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) est requise « à des fins d'information, de contrôle, d'études statistiques, d'évaluation, d'amélioration méthodologique, de mise en oeuvre et de suivi des politiques publiques touchant à la construction, aux bâtiments, aux logements, aux consommations énergétiques et aux performances environnementales »241(*) (article L. 134-4-2 du même code).

B. Le contenu précis du DPE, particulièrement dense, est défini règlementairement.

D'une part, l'article R. 134-2 du CCH précise les différentes catégories d'informations devant être comprises par lui.

Ainsi, le DPE doit contenir :

les caractéristiques pertinentes du bâtiment ou de la partie de bâtiment et un descriptif de ses équipements de chauffage, de production d'eau chaude sanitaire, de refroidissement, de ventilation et, dans certains types de bâtiments, de l'éclairage intégré des locaux en indiquant, pour chaque catégorie d'équipements, les conditions de leur utilisation et de leur gestion ayant des incidences sur les consommations énergétiques ;

l'indication, pour chaque catégorie d'équipements, de la quantité annuelle d'énergie consommée ou estimée selon une méthode de calcul conventionnel ainsi qu'une évaluation des dépenses annuelles résultant de ces consommations ;

- l'évaluation de la quantité d'émissions de gaz à effet de serre (GES) liée à la quantité annuelle d'énergie consommée ou estimée ;

- l'évaluation de la quantité d'énergie d'origine renouvelable produite par les équipements installés à demeure et utilisée dans le bâtiment ou partie de bâtiment en cause ;

- le classement du bâtiment ou de la partie de bâtiment en application d'une échelle de référence établie en fonction de la quantité annuelle d'énergie consommée ou estimée, pour le chauffage, la production d'eau chaude sanitaire et le refroidissement, rapportée à la surface du bâtiment ou de la partie du bâtiment ;

- le classement du bâtiment ou de la partie de bâtiment en application d'une échelle de référence établie en fonction de la quantité d'émissions de GES, pour le chauffage, la production d'eau chaude sanitaire et le refroidissement, rapportée à la surface du bâtiment ou de la partie du bâtiment ;

- des recommandations visant à améliorer la performance énergétique du bâtiment ou de la partie de bâtiment, accompagnées d'une évaluation de leur coût et de leur efficacité ;

- le cas échéant, le dernier document en date lié au contrôle périodique de l'efficacité énergétique ou à l'entretien annuel des chaudières dont la puissance nominale est comprise entre 4 et 400 kilowatts.

D'autre part, un arrêté du 15 septembre 2006242(*) précise les modalités de détermination des échelles de référence précitées : la première a trait à la quantité annuelle d'énergie - « étiquette énergie » - et la seconde à la quantité d'émissions de GES « étiquette climat ».

L'étiquette énergie s'étend sur une échelle de A - « logement économe » en énergie ayant une consommation inférieure ou égale à 50 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré et par an (kWhEP/m2/an) - à G - « logement énergivore » ayant une consommation supérieure à 450 KMhEP/m2/an.

Dans le cadre de cette étiquette est appliqué un taux de conversion de 2,58 : il signifie que, pour l'électricité, 1 kWh d'énergie finale équivaut à 2,58 kWh d'énergie primaire.

L'étiquette climat s'échelonne sur une échelle de A - « faibles émissions de GES » inférieure ou égales à 5 kilogrammes d'équivalents en dioxyde de carbone par mètre carré et par an (kgeqCO2/m2/an) - à G - « fortes émissions de GES » supérieures à 80 kgeqCO2/m2/an.

Ces étiquettes sont les suivantes :

C. Les effets juridiques du diagnostic de performance énergétique sont non négligeables.

Certes, l'article L. 126-29 du CCH dispose que le « locataire ne peut se prévaloir à l'encontre du bailleur des informations contenues dans le diagnostic de performance énergétique. »

Toutefois, dans les logements ayant une consommation énergétique primaire supérieure à 331 kWh/m2/an, le DPE comprend également un audit énergétique, tant en cas de location (article L. 126-29 du CCH) que de vente (article L. 126-28 du même code).

Si le contenu de cet audit énergétique est défini par arrêté du ministre chargé de la construction, il doit cependant comprendre (articles L. 126-28 et L. 126-29 du CCH) :

- des propositions de travaux dont l'une au moins permet d'atteindre un très haut niveau de performance énergétique du bâtiment et une autre permet au moins d'atteindre un niveau de consommation en énergie primaire inférieur à 331 kWh/m2/an ;

- l'impact théorique des travaux proposés sur la facture d'énergie ;

- des ordres de grandeur des coûts associés à ces travaux ;

- l'existence d'aides publiques destinées aux travaux d'amélioration de la performance énergétique.

D. Surtout, le DPE fait actuellement l'objet d'une réforme qui prévoit sa fiabilisation et son opposabilité au 1er juillet prochain.

Deux évolutions sont ainsi actuellement en cours.

La première réforme a trait à son opposabilité.

En effet, la loi « ELAN » du 23 novembre 2018243(*), a prévu que le DPE acquière un caractère opposable au 1er janvier 2021, cette échéance ayant été repoussée en raison de la crise sanitaire au 1er juillet 2021244(*), par la loi relative aux « diverses dispositions relatives à la crise sanitaire » du 17 juillet 2020245(*).

En l'état actuel du droit, l'article L. 271-4 du CCH dispose que « l'acquéreur ne peut se prévaloir à l'encontre du propriétaire des informations contenues dans le diagnostic de performance énergétique » qui n'a « qu'une valeur indicative ».

Tout prochainement, cet article disposera que « l'acquéreur ne peut se prévaloir à l'encontre du propriétaire des recommandations accompagnant le diagnostic de performance énergétique » qui seules n'auront « qu'une valeur indicative ».

La seconde réforme renvoie à sa fiabilisation.

Par deux décrets du 17 décembre 2020246(*),247(*), complétés par trois arrêtés du 31 mars 2021248(*),249(*),250(*), des modifications substantielles ont été apportées au DPE :

- d'une part, la durée de validité des DPE a été fixée à 10 ans, ceux réalisés entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2017 étant valides jusqu'au 31 décembre 2022 et ceux réalisés entre le 1er janvier 2018 et le 30 juin 2021 jusqu'au 31 décembre 2024 (article D. 134-4-2 du CCH) ;

- d'autre part, le contenu des DPE a été consolidé251(*) avec (article R. 134-2 du même code) :

· le remplacement de l'évaluation de quantité d'énergie renouvelable (EnR) produite et consommée par une information ;

· l'introduction des notions de zone climatique et d'altitude aux échelles de références (énergétique et carbone) « afin qu'un saut de classe énergétique puisse correspondre au seuil de logement excessivement énergivore » ;

· l'ajout des usages liés à l'éclairage et à la consommation des auxiliaires aux autres usages énergétiques (chauffage, refroidissement et production d'eau chaude sanitaires) ;

· la suppression de l'affichage dans le DPE des coûts des recommandations ;

· la création d'un indicateur relatif au confort d'été ;

· l'extension de la possibilité de réaliser des DPE à l'ensemble des bâtiments collectifs ;

· la mention des informations (« étiquette climat » en plus de l'« étiquette énergie », dépenses théoriques, logements à consommation énergétique excessive) dans les annonces immobilières ;

· la sécurisation des données transférées au propriétaire ou à l'observatoire.

Au total, le Gouvernement souhaite instituer des doubles-seuils, faisant à la fois référence aux échelles climatique et carbone, pour les nouvelles étiquettes de performance énergétique252(*).

Ces étiquettes s'échelonneront des catégories A - avec une consommation d'énergie inférieure à 70 kWh/m2/an et des émissions inférieures à 6 kgCO2/m2/an - à G - au-delà de 420 kWh/m2/an et 100 kgCO2/m2/an.

Dans le même temps, il prévoit d'abaisser de 2,58 à 2,3 le coefficient de conversion.

II. La disposition proposée - Un nouveau classement des bâtiments ou parties de bâtiment en fonction de leur niveau de performance énergétique et climatique.

L'article 39 du projet de loi tend à conférer une assise législative au DPE ; à cette fin, il introduit un article L. 173-1-1 dans le code de la construction et de l'habitation disposant que « les bâtiments ou parties de bâtiments existants à usage d'habitation sont classés, par niveau de performance croissante, en fonction de leur niveau de performance énergétique et climatique ».

L'article prévoit 7 seuils, définis par arrêté des ministres chargés de la construction et de l'énergie, correspondant aux bâtiments ou parties de bâtiments :

- extrêmement consommateurs d'énergie (« classe G ») ;

- très consommateurs d'énergie (« classe F ») ;

- très peu performants (« classe E ») ;

- peu performants (« classe D ») ;

- moyennement performants (« classe C ») ;

- performants (« classe B ») ;

- très performants (« classe A »).

Il est précisé que « les bâtiments ou parties de bâtiments à consommation d'énergie excessive correspondent aux bâtiments ou parties de bâtiments qui sont soit très consommateurs d'énergie, soit extrêmement consommateurs d'énergie (« classes F et G ») ».

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Une modification substantielle de la classification proposée par le DPE

A. En commission, l'Assemblée nationale a adopté 4 amendements.

Parmi eux, le rapporteur Mickaël Nogal a présenté 3 amendements, ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement :

- un amendement remplaçant la notion de « performance climatique » par celle de « performance en matière d'émission de gaz effet de serre » ;

- un amendement modifiant les intitulés des différentes classes253(*) ;

- un amendement supprimant, dans un souci de coordination, la mention : « Les bâtiments ou parties de bâtiments à consommation d'énergie excessive correspondent aux bâtiments ou parties de bâtiments qui sont soit très consommateurs d'énergie (“classe F”), soit extrêmement consommateurs d'énergie (“classe G”) ».

En outre, l'amendement de la députée Chantal Jourdan et les membres du groupe Socialistes et apparentés, précisant que la performance énergétique est mesurée « en énergie primaire par mètre carré et par an » et la performance en matière d'émission de GES « en kilogramme de dioxyde de carbone par mètre carré et par an », a été adopté, avec l'avis favorable du rapporteur Mickaël Nogal et l'avis de sagesse du Gouvernement.

B. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel, présenté par le rapporteur Mickaël Nogal, ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement254(*).

IV. La position de la commission - Un diagnostic de performance énergétique pouvant être rendu plus ambitieux et moins ambiguë s'agissant de la classification applicable aux logements de catégorie C

A. Le rapporteur rappelle que l'évolution proposée va à rebours de celle prévue par la loi « Énergie-Climat »255(*).

En effet, l'article 15 de cette loi autorisait le Gouvernement à prendre « toutes mesures relevant du domaine de la loi permettant de définir et d'harmoniser, dans le code de la construction et de l'habitation et le code de l'énergie ainsi que dans l'ensemble des dispositions législatives relatives à la consommation énergétique des bâtiments ou parties de bâtiment à usage d'habitation, la notion de bâtiment ou partie de bâtiment à consommation énergétique excessive exprimée en énergie primaire et en énergie finale et prenant en compte la zone climatique et l'altitude ».

Le fait que cette notion soit exprimée « en énergie primaire et en énergie finale » et tienne compte de « la zone climatique et l'altitude » avait été fixé d'un commun d'accord entre le Sénat et l'Assemblée nationale - mais aussi le Gouvernement.

Or, les arrêtés précités prévoient que « les seuils des étiquettes traduisant la performance énergétique sont désormais calculés en fonction de deux facteurs : l'énergie primaire et les émissions de gaz à effet de serre »256(*).

Interrogé par Daniel Gremillet, rapporteur de la loi « Énergie-Climat », dans le cadre de ses travaux de contrôle de l'application des lois257(*), la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) lui avait fait observer :

- la nécessaire compatibilité de « l'énergie finale » avec la nouvelle directive sur la performance énergétique des bâtiments258(*), en cours de transposition, qui prévoit que « pour exprimer la performance énergétique d'un bâtiment, les États membres peuvent définir des indicateurs numériques supplémentaires d'utilisation d'énergie primaire totale, non renouvelable et renouvelable, ainsi que d'émission de gaz à effet de serre produit en kg d'équivalent CO2/(m2/an) » ;

la complexité des notions de « zone climatique » et d'« altitude ».

Dans ce contexte, l'habilitation à légiférer par ordonnance précitée ne peut plus être utilisée puisqu'elle fait référence à « l'énergie finale » ainsi qu'à « la zone climatique et l'altitude ».

Un autre argument avancé par la DHUP est que la réforme du DPE a été décalée par décret259(*) du 1er janvier au 1er juillet 2021, en application de la loi relative à « diverses dispositions relatives à la crise sanitaire » du 17 juin 2020260(*).

Or, la date d'expiration de l'habilitation, fixée à un an après la promulgation de la loi, et décalée de 4 mois par la loi dite d' « urgence sanitaire »261(*), est désormais au 8 mars 2021, soit bien avant l'entrée en vigueur du DPE.

Au total, selon la DHUP, « du fait de la nécessaire coordination entre le DPE et la définition des logements à consommation énergétique excessive et des arbitrages rendus en février 2021, l'ordonnance prévue par l'article 15 de la loi ?Énergie-Climat” ne sera pas publiée ».

B. Le rapporteur relève que le Conseil d'État a rendu un avis critique sur les articles du projet de loi relatifs au nouveau DPE.

En effet, dans son avis sur le projet de loi262(*), ce dernier, rappelant que « le projet du Gouvernement insère dans la partie législative du code de la construction et de l'habitation les définitions des niveaux de performance énergétique utilisés dans le diagnostic de performance énergétique (lettres A à G) » a constaté que « ces définitions relèvent du pouvoir réglementaire et n'ont pas vocation à figurer dans une loi ».

C'est pourquoi « le Conseil d'État propose donc de ne pas retenir ces dispositions ».

C. Le rapporteur observe que l'application du nouveau DPE va entraîner une évolution substantielle des logements énergivores.

Il relève que l'étude d'impact, annexée au projet de loi, ne comporte aucun chiffrage sur le nombre de logements qui pourraient changer de classe.

Dans ce contexte, il ne peut se fier qu'aux éléments de présentation du nouveau DPE, publiés par le ministère de la Transition écologique263(*).

Selon le ministère, il existe 4,8 millions de passoires énergétiques (étiquettes F et G), soit 17 % du parc de logements.

Les nouveaux « double-seuils » « ne modifieront pas le nombre global de passoires énergétiques » et les changements de classes énergétiques « seront, sauf cas exceptionnel, limités à une classe au plus ».

En outre, « près de 60 % » des logements conserveront « la même étiquette » tandis que « 40 % » évolueront « d'une classe énergétique ».

Surtout, « l'introduction du critère climatique » entraînera « une augmentation du nombre de logements très émetteurs de gaz à effet de serre dans les classes les moins performantes ».

Ainsi :

- 600 000 logements chauffés au fioul et 200 000 logements chauffés au gaz deviendront des « passoires énergétiques » ;

600 000 logements chauffés à l'électricité et 200 000 logements chauffés au bois sortiront « du statut de passoire énergétique ».

Pour autant, « près de 80 % » des logements chauffés à l'électricité « actuellement classés F et G » le resteront après la réforme.

D. Si les évolutions proposées sont donc loin d'être négligeables, le rapporteur ne voit pas d'opposition sur le principe à conférer une assise législative au diagnostic de performance énergétique.

Il relève cependant que, pour les logements de classe C, la terminologie initialement prévue était celle de « moyennement performant » et non d' « assez performant ».

Or, la modification sémantique introduite à l'Assemblée nationale lui semble être source de confusion : d'une part, elle laisse penser qu'un logement de catégorie C pourrait être suffisamment performant, ce qui n'est pas le cas par rapport aux logements de catégories A ou B ; d'autre part, elle est très proche de celle d' « assez peu performant » prévue pour les logements de catégorie D.

C'est pourquoi le rapporteur a présenté un amendement (COM-220) visant à qualifier les logements de catégorie C de « moyennement performants » au sens de la classification DPE, afin de rendre cette classification plus ambitieuse et moins ambiguë.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 39 bis AA (nouveau) (délégué)

Expérimentation de documents et de procédures uniques
pour l'application des obligations de performance énergétiques
et environnementales applicables aux bâtiments

Introduit par un amendement du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, l'article vise à expérimenter des procédures et documents uniques pour l'application des obligations de performance énergétique et environnementale prévues par le code de la construction et de l'habitation.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Les obligations de performance énergétique ou environnementale, prévues par le code de la construction et de l'habitation, sont d'une grande complexité.

À titre d'illustration, sont prévues par le projet de loi : un diagnostic de performance énergétique (DPE), un audit énergétique, le plan pluriannuel de travaux, le certificat d'information logement (CIL) ou le programme d'actions pour assurer la réduction de la consommation d'énergie des bâtiments ou des parties de bâtiments à usage tertiaire.

Ces obligations s'ajoutent à d'autres normes applicables aux bâtiments, telles que celles de sécurité, d'accessibilité, d'acoustique, de qualité de l'air ou parasismiques.

Or, le projet de loi est muet sur l'effort de simplification, pourtant nécessaire, devant être engagé dans ce domaine.

Le rapporteur a entendu corriger cette lacune, car cet effort de simplification est très attendu des ménages et des professionnels.

C'est pourquoi il a présenté un amendement (COM-221) prévoyant l'expérimentation, pour une durée de 4 ans, des documents et procédures uniques, pour l'application des obligations de performance énergétique et environnementale prises en application des articles L. 171-1 à L. 173-1 du code de la construction et de l'habitation.

Parce que la simplification ne doit pas se muer en uniformité, faute de quoi elle serait peu adaptée aux réalités locales et aux activités économiques, le rapporteur a prévu que ces regroupements s'effectuent « par catégories de bâtiments à usage de logement ».

Ce faisant, l'article complète les dispositions du volet « Se loger » visant à « rénover les bâtiments ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi rédigé.

Article 39 bis A (délégué)

Inscription dans le diagnostic de performance énergétique (DPE)
d'une mention des énergies renouvelables alimentant le bâtiment

Cet article vise à inscrire dans le diagnostic de performance énergétique (DPE) une mention relative aux énergies renouvelables alimentant le bâtiment, en autoconsommation ou via les réseaux de distribution.

La commission a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Dominique Estrosi Sassone, pour renforcer la lisibilité et l'application du dispositif :

- en prévoyant une information globale, et non pour chaque usage ;

- en distinguant les énergies renouvelables autoconsommées de celles véhiculées par les réseaux de distribution d'énergie.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un diagnostic de performance énergétique (DPE) dont le contenu prenant bien déjà en compte la quantité d'énergie d'origine renouvelable

Comme indiqué précédemment, le contenu du diagnostic de performance énergétique (DPE) est précisé à l'article R. 134-2 du code de la construction et de l'habitation.

À titre d'exemple, le DPE doit indiquer :

- un descriptif des équipements de chauffage, de production d'eau chaude sanitaire, de refroidissement, de ventilation et, le cas échéant, d'éclairage intégré des locaux précisant « les conditions de leur utilisation ayant des incidences sur les consommations énergétiques » (a) ;

- pour chaque catégorie d'équipements « la quantité annuelle d'énergie consommée ou estimée selon une méthode de calcul conventionnel ainsi qu'une évaluation des dépenses annuelles résultant de ces consommations » (b) ;

- une évaluation de « la quantité d'énergie d'origine renouvelable produite par les équipements installés à demeure et utilisée dans le bâtiment ou partie de bâtiment en cause » (d).

À compter du 1er juillet prochain, cette « évaluation » sera remplacée par une « information » relatives aux « énergies d'origine renouvelable produites par les équipements installés à demeure et utilisées dans le bâtiment ou partie de bâtiment en cause ».

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un renforcement de la prise en compte de la quantité d'énergie renouvelable dans le DPE

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par Bruno Millienne, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Mickaël Nogal et du Gouvernement.

Il précise que le DPE doit indiquer la part des besoins en énergie correspondant aux « usages énumérés » dans ce diagnostic couverte par des énergies renouvelables.

Cette part doit inclure les énergies renouvelables « captées localement » et « véhiculées par les réseaux de distribution d'énergie ».

III. La position de la commission - Un dispositif, à la finalité utile mais aux modalités perfectibles, dont la lisibilité et, partant, l'application, doivent être confortées

A. Si le rapporteur juge utile le renforcement de l'information dans le DPE sur les énergies renouvelables, il relève que le dispositif proposé est essentiellement règlementaire et partiellement existant.

En effet, l'article R. 134-2 du code de l'énergie prévoit d'ores-et-déjà l'indication, dans le DPE, de l'énergie renouvelable autoconsommée produite par les équipements installées à demeure et utilisées dans le bâtiment, c'est-à-dire de l'énergie autoconsommée.

B. En outre, le rapporteur observe que le dispositif pose plusieurs problèmes de fond qui le rendent impraticable.

En premier lieu, le dispositif incluant les énergies renouvelables « captées localement » ou « véhiculées par les réseaux », il ne distinguerait pas celles autoconsommées de celles achetées.

Par ailleurs, la proportion d'énergies renouvelables véhiculées dans les réseaux d'électricité ou de gaz est la même sur l'ensemble du territoire, de sorte que leur mention n'aurait de sens que pour certains réseaux locaux, tels que ceux de chaleur.

On peut aussi s'interroger sur le fait que le dispositif favoriserait la souscription d'« offres vertes », c'est-à-dire d'offres garantissant l'origine renouvelable de l'électricité ou du gaz, qui sont juridiquement attachées, non au bien, mais à la personne.

De la sorte, la souscription de telles offres, résiliées sitôt une fois le DPE réalisé, pourrait conduire valorisées artificiellement le classement du bien dans le cadre du DPE.

En second lieu, le dispositif s'appliquant aux « différents usages » du DPE, il serait nécessaire de préciser la part des énergies renouvelables alimentant les équipements de chauffage, de production d'eau chaude sanitaire, de refroidissement, de ventilation et, le cas échéant, d'éclairage.

Si cette précision semble possible dans le cas des énergies renouvelables autoconsommées - par exemple dans le cas fréquent où une installation photovoltaïque alimenterait directement une chaudière -, elle est tout simplement impraticable pour celles achetées.

En effet, les contrats de fourniture d'électricité ou de gaz alimentent l'ensemble d'une installation électrique ou gazière et non chaque équipement pris individuellement.

C. Enfin, le rapporteur observe que le dispositif présente des difficultés rédactionnelles :

- certains termes sont ambigus (« diagnostic », « énergies renouvelables », « captées localement », « véhiculées par les réseaux ») ;

- certaines références également (premier alinéa de l'article L. 211-2 du code de l'énergie).

D. Dans ces conditions, le rapporteur estime nécessaire de renforcer la lisibilité et, partant, l'application du dispositif.

Tout d'abord, il serait utile que les énergies renouvelables autoconsommées soient distinguées de celles véhiculées par les réseaux de distribution d'énergie, afin de mieux informer l'acquéreur.

Plus encore, cette information pourrait porter sur l'ensemble du logement, une mention relative à chaque usage énuméré dans le DPE étant tout à la fois peu lisible et peu réaliste.

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement (COM-122) modifiant le dispositif en ce sens.

Au-delà de cette modification ponctuelle, il plaide pour que le Gouvernement prévienne règlementairement tout effet d'aubaine, qui pourrait conduire à ce que des « offres vertes » soient souscrites dans le simple but de valoriser le classement du bien dans le cadre du DPE.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 39 bis B (non modifié) (délégué)

Coordination tirant les conséquences de l'introduction de la notion de performance en matière d'émissions de gaz à effet de serre (GES)
dans la nouvelle échelle de classement des logements

Cet article consiste en un article de coordination tirant les conséquences de l'introduction de la performance en matière d'émissions de gaz à effet de serre (GES) dans la nouvelle échelle de classement des logements instituée par l'article 39.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Un article précisant les modalités de calcul des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments

L'article L. 126-7 du code de la construction et de l'habitation (CCH)264(*) dispose : « Lors de la construction d'un bâtiment ou d'une extension de bâtiment, le maître d'ouvrage fait établir le diagnostic mentionné à l'article L. 126-26, qui indique les émissions de gaz à effet de serre du bâtiment, estimées suivant une méthode de calcul adaptée aux bâtiments neufs et tenant compte des différents usages des énergies. Il le remet au propriétaire du bâtiment au plus tard à la réception de l'immeuble. »

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article de coordination tirant les conséquences de la nouvelle échelle de classement des logements, instituée par l'article 39.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par Romain Grau, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur Mickaël Nogal et du Gouvernement.

Il consiste en un amendement de coordination, supprimant la référence aux « émissions de gaz à effet de serre du bâtiment, estimées suivant une méthode de calcul adaptée aux bâtiments neufs et tenant compte des différents usages des énergies » à la première phrase de l'article L. 126-7 du CCH, pour ne conserver que les dispositions suivantes : « Lors de la construction d'un bâtiment ou d'une extension de bâtiment, le maître d'ouvrage fait établir le diagnostic mentionné à l'article L. 126-2. Il le remet au propriétaire. »

III. La position de la commission - Un article de coordination pouvant être adopté sans modification

Le rapporteur relève que cet article a été adopté par l'Assemblée nationale pris pour tirer les conséquences de la nouvelle échelle de classement des logements, instituée par l'article 39, qui prévoit la prise en compte des « émissions de gaz à effet de serre ».

Pour autant, il observe que l'amendement conduit à supprimer la nécessité de mesurer ces émissions « suivant une méthode de calcul adaptée aux bâtiments neufs et tenant compte des différents usages des énergies ».

Le rapporteur constate que cette précision figure bien au niveau règlementaire :

- d'une part, l'article R. 134-2 du CCH dispose que le DPE comprend « le classement du bâtiment ou de la partie de bâtiment en application d'une échelle de référence, prenant en compte la zone climatique et l'altitude, établie en fonction de la quantité d'émissions de gaz à effet de serre, pour le chauffage, le refroidissement, la production d'eau chaude sanitaire, l'éclairage et les auxiliaires de chauffage, de refroidissement, d'eau chaude sanitaire et de ventilation, rapportée à la surface du bâtiment ou de la partie du bâtiment » (f) ;

- d'autre part, l'article L. 173-1-1 du même code, tel qu'institué par l'article 39 du présent projet de loi, prévoit la définition des seuils de classement des bâtiments ou de parties de bâtiment par arrêté des ministres chargés de la construction et de l'énergie.

Sur la proposition du rapporteur, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

Article 39 bis C (délégué)

Renforcement de l'objectif prévu par la « loi quinquennale »
en matière de rénovation énergétique

Cet article vise à renforcer l'objectif prévu par la « loi quinquennale » en matière de rénovation énergétique.

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a présenté 3 amendements modifiant l'article.

Le premier vise à substituer l'objectif « de disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes ?bâtiments basses consommation” ou assimilées à l'horizon 2050, en menant une politique de rénovation thermique des logements concernant majoritairement les ménages aux revenus modestes », actuellement prévu au 7° du I de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, à celui, plus imprécis, de « disposer à l'horizon 2050 d'un parc de bâtiments sobres en énergie et faiblement émetteurs de gaz à effet de serre ».

Le deuxième amendement tend à éviter toute incidence financière négative, en :

- prévoyant que les incitations financières seront accrues, non seulement pour les rénovations performantes, mais aussi pour les rénovations globales, mentionnées au 17° bis du code de la construction et de l'habitation ;

- précisant que les aides publiques visées sont celles de l'État et de ses établissements publics, car l'effort financier en faveur de la rénovation énergétique doit d'abord relever de l'État, et non être transféré aux collectivités territoriales ;

- consacrant deux principes protecteurs pour les ménages : d'une part, celui de l'accessibilité des aides publiques à l'ensemble d'entre eux, sous réserve d'une modulation en fonction de leur ressources ; d'une part, celui du reste à charge minimal pour les ménages les plus modestes, qui ne sauraient être laissés sur le bord du chemin de la rénovation énergétique.

Le dernier amendement a pour objet de renforcer le rôle du Parlement; pour ce faire :

- il prévoit que le législateur « détermine » les prochains objectifs, et non les « évalue » ;

- il précise la typologie des rénovations devant être fixées par lui, en l'espèce les rénovations « par gestes de travaux, par bouquets de travaux, ainsi que les rénovations énergétiques performantes et globales au sens du 17° bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une « loi quinquennale » devant fixer nos prochains objectifs de rénovation énergétique à compter de 2023

Depuis la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019265(*), l'article L. 100-1 A du code de l'énergie dispose qu'une « loi quinquennale » fixe, à compter de 2023, l'ensemble de nos objectifs énergétiques et climatiques.

À l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat, cette loi doit notamment déterminer « les objectifs de rénovation énergétique dans le secteur du bâtiment, pour deux périodes successives de cinq ans » (5° du I).

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un amendement complétant le volet de la « loi quinquennale » afférent à la rénovation énergétique

En séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement, sous-amendé par le rapporteur Mickaël Nogal, modifiant les objectifs de rénovation énergétique devant être définis par le législateur tous les cinq ans, dans le cadre de la « loi quinquennale ».

D'une part, il précise que ces objectifs devront être fixés « en cohérence avec l'objectif de disposer à l'horizon 2050 d'un parc de bâtiments sobres en énergie et faiblement émetteurs de gaz à effet de serre ».

D'autre part, l'article prévoit que « l'atteinte de ces objectifs repose sur une incitation accrue aux rénovations énergétiques performantes [...] et sur la mise en oeuvre d'un système stable d'aides publiques modulées en fonction des ressources des ménages, qui vise notamment à créer les conditions d'un reste à charge financièrement soutenable pour les bénéficiaires les plus modestes, en particulier lorsque les travaux sont accompagnés par un opérateur de l'État ou agréés par lui. »

Enfin, l'article prévoit que « chaque loi [quinquennale] évalue le rythme et la typologie des rénovations nécessaires à l'atteinte de la trajectoire de rénovation énergétique du parc de logements ».

III. La position de la commission - Un dispositif, présentant des ambiguïtés formelles et substantielles, nécessitant d'être consolidé pour préciser son incidence financière et conforter le rôle du Parlement

A. Sur le fond, le rapporteur relève que le dispositif présente plusieurs difficultés.

Tout d'abord, le dispositif prévoit :

- une « incitation accrue » aux rénovations énergétiques performantes, au sens du 17° bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), tel que créées par l'article 39 ter ;

- des aides publiques « modulées en fonction des ressources ».

Ces conditions semblent trop restrictives : d'une part, la référence aux seules rénovations énergétiques performantes exclurait celles globales, au sens du même article L. 111-1 du CCH, ainsi que les « gestes » ou « bouquets » de travaux ne remplissant pas leurs critères ; d'autre part, la référence aux ressources des ménages exclurait ceux les plus aisés, pourtant les plus à même de réaliser des travaux, à l'instar des 1er et 2ème déciles, récemment réintégrés au dispositif MaPrimeRénov' après une mobilisation au long court de la commission des affaires économiques du Sénat266(*).

B. Sur la forme, le rapporteur constate que le dispositif présente plusieurs ambiguïtés rédactionnelles :

- l'objectif envisagé ne coïncide pas avec celui prévu au 7° de l'article L. 100-4 du code de l'énergie (le premier visant à « disposer à l'horizon 2050 d'un parc de bâtiments sobres en énergie et faiblement émetteurs de gaz à effet de serre » et le second à « disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes " bâtiment basse consommation " ou assimilées à l'horizon 2050 ») ;

- le rythme et la typologie des rénovations nécessaires à l'atteinte de cet objectif seraient évalués par la « loi quinquennale » alors que tous les autres seraient fixés par elle, cette précaution rédactionnelle étant inopportune puisque les objectifs fixés par le code de l'énergie ont une valeur programmatique selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel267(*).

C. Soucieux de lever ces ambiguïtés, le rapporteur a adopté plusieurs amendements.

Le premier amendement (COM-233) vise à substituer l'objectif « de disposer d'un parc immobilier dont l'ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes ?bâtiments basses consommation” ou assimilées à l'horizon 2050, en menant une politique de rénovation thermique des logements concernant majoritairement les ménages aux revenus modestes », actuellement prévu au 7° du I de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, à celui, plus imprécis, de « disposer à l'horizon 2050 d'un parc de bâtiments sobres en énergie et faiblement émetteurs de gaz à effet de serre ».

Le deuxième amendement (COM-224) tend à éviter toute incidence financière négative, en :

- prévoyant que les incitations financières seront accrues, non seulement pour les rénovations performantes, mais aussi pour les rénovations globales, mentionnées au 17° bis du code de la construction et de l'habitation ;

- précisant que les aides publiques visées sont celles de l'État et de ses établissements publics, car l'effort financier en faveur de la rénovation énergétique doit d'abord relever de l'État, et non être transféré aux collectivités territoriales ;

- consacrant deux principes protecteurs pour les ménages : d'une part, celui de l'accessibilité des aides publiques à l'ensemble d'entre eux, sous réserve d'une modulation en fonction de leur ressources ; d'une part, celui du reste à charge minimal pour les ménages les plus modestes, qui ne sauraient être laissés sur le bord du chemin de la rénovation énergétique.

Le dernier amendement (COM-225) a pour objet de renforcer le rôle du Parlement; pour ce faire :

- il prévoit que le législateur « détermine » les prochains objectifs, et non les « évalue » ;

- il précise la typologie des rénovations devant être fixées par lui, en l'espèce les rénovations « par gestes de travaux, par bouquets de travaux, ainsi que les rénovations énergétiques performantes et globales au sens du 17° bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 39 bis (délégué)

Coordination tirant les conséquences de l'introduction de la notion de performance en matière d'émissions de gaz à effet de serre (GES)
dans la nouvelle échelle de classement des logements

Cet article consiste en un article de coordination tirant les conséquences de l'introduction de la performance en matière d'émissions de gaz à effet de serre (GES) dans la nouvelle échelle de classement des logements instituée par l'article 39.

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a présenté un amendement de coordination rédactionnelle.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des articles relatifs au diagnostic de performance énergétique (DPE) et à ses implications en cas de vente ou de location d'un bien immobilier

En l'état actuel du droit, l'article L. 126-26 du code de la construction268(*) et de l'habitation dispose : « le diagnostic de performance énergétique d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment est un document qui comporte la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée, exprimée en énergie primaire et finale, pour une utilisation standardisée du bâtiment ou d'une partie de bâtiment et une classification en fonction de valeurs de référence permettant de comparer et d'évaluer sa performance énergétique. Il est accompagné de recommandations destinées à améliorer cette performance et du montant des dépenses théoriques de l'ensemble des usages énumérés dans le diagnostic ».

De son côté, l'article L. 126-33 du même code prévoit qu'« en cas de vente ou de location d'un bien immobilier, le classement du bien au regard de sa performance énergétique et, pour les biens immobiliers à usage d'habitation et à titre d'information, une indication sur le montant des dépenses théoriques de l'ensemble des usages énumérés dans le diagnostic de performance énergétique sont mentionnés dans les annonces relatives à la vente ou à la location, y compris celles diffusées sur une plateforme numérique, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État ».

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article de coordination tirant les conséquences de la nouvelle échelle de classement des logements, instituée par l'article 39

En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Mickaël Nogal, tirant les conséquences de la réforme du DPE prévue à l'article 39, avec l'avis favorable du Gouvernement.

L'amendement vise à préciser, aux articles L. 121-26 et L. 126-33 du code de la construction, qui portent respectivement sur la définition et la transmission du DPE, que ce dernier comprend « la mention de la performance en matière d'émissions de gaz à effet de serre ».

III. La position de la commission - Un article de coordination nécessaire ne reprenant toutefois pas la même terminologie

Tout comme l'article 39 bis C, Le rapporteur relève que l'article 39 a été adopté par l'Assemblée nationale pour tirer les conséquences de la nouvelle échelle de classement des logements, instituée par l'article 39, qui prévoit la prise en compte des « émissions de gaz à effet de serre ».

Pour autant, le rapporteur observe que l'amendement utilise une terminologie différente, puisqu'il fait référence aux émissions, non induites, mais associées.

Aussi a-t-il proposé un amendement (COM-226) de coordination rédactionnelle en ce sens.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 39 ter A (non modifié) (délégué)

Sanction des particuliers non professionnels en cas de non-respect
de l'obligation d'affichage des informations du diagnostic
de performance énergétique en cas de vente ou de location
d'un bien immobilier de particulier à particulier

Cet article vise à créer un régime de sanction pour les particuliers qui vendent ou louent un bien immobilier sans respecter les obligations d'affichage des informations du diagnostic de performance énergétique.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Un régime de sanction seulement applicable aux professionnels alors que les informations contenues dans le diagnostic de performance énergétique deviennent opposables juridiquement et que les modalités d'affichage ont été réformées

Le diagnostic de performance énergétique (DPE) renseigne sur la performance énergétique d'un bien immobilier, en évaluant sa consommation d'énergie primaire et la quantité de gaz à effet de serre émise. Le DPE contient des recommandations sur les travaux à effectuer et des conseils de bon usage afin d'améliorer la performance énergétique du bien. Pour cela, le DPE doit être réalisé par un professionnel indépendant, ayant souscrit à une assurance et ayant été approuvé par le Comité français d'accréditation (COFRAC).

La compréhension des résultats du DPE par les usagers est facilitée par une présentation de deux étiquettes environnementales réglementaires. D'une part, une étiquette énergie indiquant la consommation d'énergie primaire du logement, avec un classement en sept catégories, de A à G. D'autre part, une étiquette climat indiquant la quantité de gaz à effet de serre émise par le logement, avec un classement en sept catégories, de A à G.

Source : Ministère de la transition écologique.

Le DPE doit être établi à l'occasion de la vente d'un bien, que ce soit un bâtiment ou une partie d'un bâtiment clos ou couvert, pour un usage résidentiel ou non. Le DPE est établi aux frais du vendeur qui doit le tenir à disposition de tout candidat acquéreur. Le DPE doit être annexé à l'avant-contrat ou, à défaut, à l'acte authentique de vente.

Le DPE doit également être établi à l'occasion de la location d'un logement, meublé ou vide, ou d'un immeuble à usage principal d'habitation. Le DPE est établi aux frais du propriétaire qui doit le tenir à la disposition de tout candidat locataire et doit être annexé au contrat de location.

Les obligations d'affichage du DPE concernent les annonces de vente et de location qui sont publiées dans la presse écrite, par des agences immobilières ou sur les plateformes numériques. Ces obligations sont fixées au niveau réglementaire et ont été récemment modifiées. Jusqu'au 30 juin 2021, ces obligations d'affichage sont les suivantes :

- lorsqu'une annonce est publiée dans la presse écrite, elle doit mentionner l'échelle de performance énergétique du logement (A à G), précédée de la mention « Classe Énergie » qui doit être écrite en lettres majuscules et d'une taille au moins égale à celle des caractères du texte de l'annonce269(*) ;

- lorsqu'une annonce est publiée par une agence immobilière, l'échelle de performance énergétique du logement (A à G) doit être mentionnée, être lisible, en couleur et représenter au moins 5 % de la surface du support270(*) ;

- lorsqu'une annonce est publiée par un réseau de communications électroniques, l'échelle de performance énergétique du logement (A à G) doit être mentionnée, être lisible, en couleur et être d'une dimension d'au moins 180 pixels x 180 pixels271(*).

Les obligations d'affichage du DPE ont été modifiées par l'article 22 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat. Les nouvelles obligations d'affichage du DPE ont été fixées par le décret du 17 décembre 2020 relatif au diagnostic de performance énergétique et à l'affichage des informations relatives à la consommation d'énergie des logements dans les annonces et les baux immobiliers. Ces nouvelles obligations entrent en partie en vigueur à partir du 1er juillet 2021 et sont les suivantes :

- lorsqu'une annonce est publiée dans la presse écrite, l'annonce doit également préciser l'échelle de quantité de gaz à effet de serre émise par le logement (classe A à G), précédée de la mention « Classe Climat » qui doit être écrite en lettres majuscules et d'une taille au moins égale à celle des caractères du texte de l'annonce272(*) ;

- les obligations d'affichage du DPE en ligne et par les personnes physiques ou morales, notamment les agences immobilières, sont fusionnées. L'échelle de quantité de gaz à effet de serre émise par le logement (classe A à G) doit également être mentionnée, de façon lisible et en couleur. L'exigence selon laquelle le classement doit représenter au moins 5 % de la surface du support est supprimée273(*).

Le décret du 17 décembre 2020 fixe également de nouvelles obligations en matière d'affichage du DPE qui entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2022 et qui sont les suivantes :

- lorsqu'une annonce relative à un bien immobilier à usage d'habitation274(*) ou à la vente d'un lot ou d'une fraction de lot de copropriété275(*) est diffusée dans la presse écrite, affichée par une agence immobilière ou publiée en ligne, elle doit également mentionner, en plus de la « Classe Énergie » et de la « Classe Climat », une indication sur le montant des dépenses théoriques annuelles de l'ensemble des usages énergétiques correspondant à un usage standard, ainsi que l'année de référence des prix de l'énergie utilisée pour évaluer ce montant ;

- lorsqu'une annonce relative à un bien immobilier à usage d'habitation dont la consommation énergétique excède le seuil de 330 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré par an (classe Énergie F ou G) est diffusée dans la presse écrite, affichée par une agence immobilière ou publiée en ligne, cette annonce doit mentionner qu'il s'agit d'un logement à consommation énergétique excessive. L'annonce devra également rappeler l'obligation de ne pas mentionner ce seuil à compter du 1er janvier 2028276(*).

Dans un premier temps, et dans la mesure où les informations contenues dans le DPE n'étaient pas opposables juridiquement, il n'y avait pas de sanction particulière prévue en cas de défaut d'affichage.

En effet, dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article L. 134-3-1 de l'actuel CCH précise d'une part que le DPE est joint au contrat de location à des fins d'information et, deuxièmement, que le locataire ne peut pas se prévaloir à l'encontre du bailleur des informations contenues dans le DPE. De plus, l'article L. 271-4 de l'actuel CCH précise que l'acquéreur d'un bien ne peut pas non plus se prévaloir à l'encontre du propriétaire des informations contenues dans le DPE, qui n'a qu'une valeur indicative.

En l'absence d'opposabilité juridique des informations contenues dans le DPE et en l'absence d'un régime de sanction particulier prévu en cas de défaut d'affichage du DPE, seules des sanctions de droit commun étaient prévues, notamment :

- le dol, défini par l'article 1137 du Code civil comme « le fait pour un contractant d'obtenir le consentement de l'autre par des manoeuvres ou des mensonges » ou « la dissimulation intentionnelle par l'un des contractants d'une information dont il sait le caractère déterminant pour l'autre partie » ;

- le grief de publicité mensongère.

Toutefois, dans un deuxième temps, l'entrée en vigueur des dispositions de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) rendant opposable juridiquement les informations contenues dans le DPE à compter du 1er juillet 2021 a contribué à faire évoluer les réflexions relatives à l'introduction d'un régime spécifique de sanction en cas de défaut d'affichage du DPE.

En effet, l'article 179 de la loi ELAN modifie les articles L. 134-4-1 et L. 271-4 de l'actuel CCH afin de permettre aux locataires et aux acquéreurs de se prévaloir des informations contenues dans le DPE qui n'est plus transmis à des seules fins d'information.

Dans la continuité des dispositions introduites par la loi ELAN, la loi relative à l'énergie et au climat du 8 novembre 2019 introduit pour la première fois un régime particulier de sanction à l'égard des professionnels en cas de défaut d'affichage du DPE. En effet, l'article 22 de cette loi modifie l'article L. 134-4-3 de l'actuel CCH pour y introduire l'alinéa suivant : « Tout manquement par un professionnel à l'obligation d'information mentionnée au présent article est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 3 000 euros pour une personne physique et 15 000 euros pour une personne morale ».

L'introduction de ce régime de sanction administrative à l'égard des professionnels s'est faite lors de l'examen du texte au Sénat, par l'amendement rectificatif du Gouvernement n° 236, adopté sans modification. Selon l'exposé des motifs de cet amendement : « l'amendement propose d'instaurer une sanction administrative pour les manquements à l'obligation de mentionner le classement du bien au regard de sa performance énergétique et les dépenses énergétiques prévisionnelles, en habilitant les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à contrôler le respect de cette obligation ».

II. Le dispositif envisagé - L'introduction d'un régime de sanction en cas de non-respect des obligations d'affichage du diagnostic de performance énergétique et applicable aux particuliers en cas de vente ou de location d'un bien à des particuliers

L'article 39 ter A vise à compléter l'article L. 123-33 du nouveau CCH qui entrera en vigueur le 1er juillet 2021 afin d'introduire un régime de sanction pour les particuliers non professionnels en cas de manquement aux obligations d'affichage du DPE lors de la vente ou de la location d'un bien immobilier à un particulier.

L'amende peut aller jusqu'à 3 000 € pour les particuliers non professionnels. Ce régime de sanction prévu s'inspire de celui déjà existant pour les professionnels, qui prévoit une amende administrative jusqu'à 3 000 € pour les particuliers professionnels et jusqu'à 15 000 € pour les personnes morales en cas de manquement aux obligations d'affichage du DPE.

L'article 39 ter A précise que l'autorité administrative compétente qui constate un manquement aux obligations d'information du DPE met premièrement la personne intéressée en demeure de s'y conformer dans un délai qu'elle détermine. Si toutefois la personne intéressée ne s'est pas conformée à la mise en demeure dans le délai fixé, alors l'autorité compétente peut prononcer à son encontre une amende.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article additionnel introduit par un amendement consensuel

L'article 39 ter A est un article additionnel au projet de loi initial, introduit par l'amendement n° 6115 présenté par M. Mickaël Nogal (LREM - Haute-Garonne). Cet amendement a été adopté en séance avec l'avis favorable du Gouvernement et sans opposition.

Selon l'exposé des motifs de cet amendement, « il s'agit d'avoir un traitement cohérent entre les sanctions déjà applicables aux professionnels de l'immobilier et les particuliers mettant directement leur bien en vente ou en location. En effet, les transactions non intermédiées représentent environ les 2/3 du marché. »

IV. La position de la commission - Une disposition cohérente avec les régimes de sanction déjà existants et qui s'inscrit dans la continuité des réformes récentes du diagnostic de performance énergétique

Premièrement, la commission souligne la cohérence de l'introduction d'un régime de sanction pour les particuliers ne respectant pas les obligations d'affichage du DPE avec les évolutions législatives récentes relatives au DPE.

D'une part, à compter du 1er juillet 2021, les informations contenues dans le DPE deviendront opposables juridiquement, conformément aux dispositions de la loi ELAN.

D'autre part, depuis le 1er janvier 2021, les professionnels ne respectant pas les obligations d'affichage du DPE peuvent être sanctionnés et se voir imposer une amende administrative.

Deuxièmement, la commission souligne que ce dispositif permet de mettre en cohérence les droits et les obligations applicables aux professionnels et aux particuliers en matière d'affichage du DPE. En effet, les transactions de particuliers à particuliers, dites transactions non intermédiées, représentent près des deux tiers des transactions immobilières en France. Or, jusqu'à présent, il n'existait pas de régime de sanction spécifique pour les particuliers, alors qu'il en existait un pour les professionnels.

Le rapporteur a informé la commission que, lors de leur audition, les professionnels réalisant les DPE se sont exprimés en faveur de l'introduction d'un régime de sanction à l'égard des particuliers ne respectant pas les obligations d'affichage.

Par conséquent, cet article effectue non seulement une plus grande mise en cohérence du droit applicable, mais permet de mieux appréhender les réalités du marché immobilier en France.

Troisièmement, la commission précise que le dispositif tel qu'envisagé à l'article 39 ter A n'a pas pour conséquence de sanctionner directement les particuliers ne respectant pas les obligations d'affichage du DPE. En effet, en cas de manquement, un délai de mise en demeure pour se conformer aux obligations d'affichage est prévu et est fixé par l'autorité administrative compétente.

L'existence d'un délai de mise en conformité est essentielle dans la mesure où les particuliers non professionnels n'ont pas nécessairement la même connaissance que les professionnels des exigences législatives et réglementaires qui s'imposent à eux lors de la location ou de la vente de leur bien. Par ailleurs, ces obligations ne sont pas systématiquement les mêmes en fonction du mode de publication de l'annonce, même si le décret du 17 décembre 2020 a contribué à une plus grande harmonisation, notamment vis-à-vis des annonces publiées en ligne.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

Article 39 ter (délégué)

Définition des rénovations énergétiques
« performante », « globale » et « complète »

Cet article vise à conférer une définition aux notions de rénovations énergétiques « performante », « globale » et « complète ».

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a proposé 2 amendements.

Le premier amendement a pour objet de clarifier la définition de la « rénovation énergétique performante » prévue par le présent article ; à cette fin :

- il définit la « rénovation énergétique performante » par rapport à l'atteinte des classes A ou B, à l'exclusion de la classe C, de manière à rehausser le niveau d'ambition du texte ;

- s'agissant de la « rénovation énergétique globale », il renvoie au pouvoir règlementaire le soin de définir par décret un délai ne pouvant être inférieur à dix-huit mois, dans un souci d'adaptation aux réalités de terrain vécues par les professionnels et les particuliers ;

- enfin, il supprime la « rénovation énergétique complète », que la quasi-totalité des organismes et personnalités auditionnés, y compris le Gouvernement, ont jugé superfétatoire.

Le second amendement a pour objet de garantir que, dans le cadre du rapport annuel sur « l'impact environnemental du budget » annexé à chaque  projet de loi de finances initiale, la mise en oeuvre des notions de « rénovations énergétiques performantes et globales » aille de pair avec des incitations financières accrues, pour ce type de rénovations, et un reste à charge minimal, pour les bénéficiaires les plus modestes.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des critères d'éligibilité aux aides à la rénovation énergétique hétérogènes, qui excluent la notion de « rénovation énergétique performante ».

A. En l'état actuel du droit, il n'existe pas aucune définition de la « rénovation énergétique performante ».

B. En revanche, des notions connexes, c'est-à-dire des exigences de travaux réalisés conjointement, sont prévues dans certains cas.

Ainsi, l'ancien dispositif fiscal, le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), prévoyait un « bouquet de travaux » (o de l'article 200 quater du code général des impôts).

Le nouveau dispositif budgétaire, MaPrimeRénov', mentionne « un ensemble de travaux de rénovation énergétique visant à améliorer la performance globale du logement et permettant d'atteindre une efficacité énergétique minimale fixée par arrêté » (article 3 et annexe 2 du décret 2020-26 du 14 janvier 2020277(*)).

Les certificats d'économies d'énergie (C2E) font référence à la rénovation globale d'un bâtiment résidentiel ou d'une maison individuelle278(*) ;

Les aides de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH)279(*) en matière de rénovation énergétique prévoient :

- un bouquet de travaux permettant de réduire de 25 à 35 % les émissions de gaz à effet de serre (« Habiter Mieux Sérénité ») ;

- un projet de travaux énergétique avec un des trois travaux préconisés : changement de chaudière ou de système de chauffage ; isolation des murs donnant sur l'extérieur ; isolation des combles aménagés et aménageable (« Habiter Mieux Agilité »).

Les aides d'Action logement280(*) en matière de rénovation énergétique portent :

- prioritairement sur l'isolation thermique des murs, des planchers ou des combles ;

- ou au moins sur une des opérations suivantes : remplacement du système de chauffage ; équipement de chauffage ou d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

Certains dispositifs fiscaux fixent des exigences de travaux :

- les déductions au titre de l'amortissement de l'acquisition d'un logement entre 3 avril 2003 et le 31 décembre 2009, réduction d'impôt pour l'acquisition d'un logement entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012, réduction d'impôt pour l'acquisition d'un logement entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2022 (articles 31, 199 septvicies et 199 novovicies du code général des impôts) évoquent l'atteinte de « six performances techniques » (article 2 quindecies B du CGI) ;

- l'éco-prêt à taux zéro sur les logements achevés depuis plus de deux ans mentionne « des travaux d'amélioration de la performance énergétique globale » (article 244 quater U du CGI).

Parmi ces dispositifs fiscaux, deux observations sont notables :

- Pour le dispositif « Denormandie ancien » (article L. 46 AZA octies 0-A du CGI), la rénovation énergétique est réputée satisfaite :

· si elle conduit à une réduction de la consommation d'énergie de 30 % pour les logements individuels ou de 20 % pour les logements collectifs ;

· ou si le logement respecte au moins une catégorie de travaux : isolation de la toiture, isolation des murs donnant sur l'extérieur, isolation des parois vitrées donnant sur l'extérieur, systèmes de chauffage.

- Pour l'éco-prêt à taux zéro (article 244 quater du CGI), l'avance peut être octroyée :

· si elle permet d'atteindre une performance énergétique minimale ou de l'améliorer ;

· ou si elle porte sur au moins une catégorie de travaux : isolation thermique des toitures ; isolation thermique des murs donnant sur l'extérieur ; isolation thermique des parois vitrées et portes donnant sur l'extérieur ; travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d'eau chaude sanitaire ; travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ; travaux d'installation d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable ; travaux d'isolation des planchers bas ;

· ou si elle porte sur des travaux sur des systèmes d'assainissement collectif ne consommant pas d'énergie.

CCes notions connexes sont absentes du taux réduit de TVA à 5,5 % (article 278-0 bis A), du taux réduit de TVA à 10 % (article 279-0 bis A) et enfin du chèque énergie (article L. 121-1 du code de l'énergie).

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'introduction en droit des notions de rénovations énergétiques « performante », « globale », et « complète ».

A. En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Mickaël Nogal et ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement visant à apporter une définition à la rénovation énergétique performante, en s'appuyant sur les niveaux de performance énergétique et de performance en matière d'émission de gaz à effet de serre définis visés par l'article 39 du projet de loi.

Cet amendement fixe deux conditions cumulatives devant être respectées qu'une rénovation énergétique soit qualifiée de « performante » :

- un niveau minimal de performance énergétique correspondant à la classe C du DPE281(*) ;

- un gain minimal d'au moins deux classes du DPE282(*).

L'objet de l'amendement précise que « cette définition pourra utilement servir de référence pour permettre aux pouvoirs publics de déterminer les évolutions nécessaires des dispositifs d'aides financières à la rénovation énergétique des logements, dans un objectif de respect des trajectoires de réduction des consommations d'énergies et des émissions des gaz à effet de serre prévues par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) ».

B. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements modifiant le dispositif :

Deux amendements ont été présentés par le rapporteur Mickaël Nogal, en l'espèce :

- un amendement complétant la définition de la rénovation énergétique performante :

· d'une part, il précise, « dans une logique de résultats », les six postes de travaux au fondement d'une rénovation énergétique performante : l'isolation des murs, l'isolation des planchers bas, l'isolation de la toiture, le remplacement des menuiseries extérieures, la ventilation, la production de chauffage et d'eau chaude sanitaire ainsi que les interfaces associées283(*) ;

· d'autre part, il qualifie de « globale » une rénovation énergétique performante effectuée en moins de 18 mois ;

- un amendement rédactionnel, présenté par le rapporteur Mickaël Nogal et ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement284(*).

Deux autres amendements présentés par des députés ont également été adoptés :

- un amendement présenté par le député Jean-Claude Fugit et plusieurs de ses collègues précisant que les travaux veillent à assurer des conditions satisfaisantes de renouvellement d'air dans le logement, avec l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement ;

- un amendement, présenté par la députée Marjolaine Meynier-Millefert, qualifiant de complète une rénovation énergétique performante, « lorsqu'elle permet l'atteinte de la classe A ou B [...], lorsqu'elle a réalisé les travaux en douze mois et lorsqu'elle a traité les six postes de travaux suivants : isolation des murs, des planchers bas et de la toiture, remplacement des menuiseries extérieures, ventilation et production de chauffage et eau chaude sanitaire, ainsi que les interfaces associées », malgré l'avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement.

III. La position de la commission - Une définition utile de la « rénovation énergétique performante » dont l'ambition stratégique doit être rehaussée et l'incidence financière être précisée.

A. Le rapporteur constate que le dispositif proposé est issu de la réflexion sur la performance des rénovations énergétiques, conduite par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Dans une étude conduite récemment285(*),286(*), l'ADEME a en effet estimé nécessaire que les rénovations énergétiques des habitations existantes passent par un « parcours de performance », en ces termes : « pour les maisons individuelles datant d'avant 1982, un parcours de rénovation performante comprend nécessairement 6 postes de travaux : isolation des murs, de la toiture, du plancher bas, remplacement des menuiseries extérieures, systèmes de ventilation et de chauffage/eau chaude sanitaire. »

B. Dans ce contexte, le rapporteur observe que le projet de loi « Climat-Résilience », tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, conduirait :

- à consacrer les notions de rénovations énergétiques « performante », « globale », et « complète » parmi les définitions prévues à l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation (article 39 ter) ;

- à mentionner la notion de « rénovation performante » parmi les objectifs de la rénovation énergétique mentionnés à l'article L. 100-4 du code de l'énergie (article 39 bis C), le rapport bisannuel sur la situation du logement mentionné à l'article L. 300-3 du code de la construction et de l'habitation (article 39 quater), l'audit énergétique mentionné à l'article L. 126-28-1 du code de la construction et de l'habitation (article 40) ou le service public de la performance énergétique de l'habitat mentionné à l'article L. 232-1 du code de l'énergie (article 43).

Il relève ainsi que la notion de « rénovation performante » serait au total peu usitée et celles de « rénovation globale » ou de « rénovation complète » quasi-absentes.

C. Sur le fond, le rapporteur observe que le dispositif proposé soulève deux interrogations.

La première est celle du niveau d'ambition de la rénovation énergétique performante.

Certes, il retient de ces échanges avec le Gouvernement que la définition proposée est exigeante : ce dernier lui a ainsi indiqué que « seulement 5% des rénovations engagées par les ménages pour la période 2014 2016 permettaient de réaliser au moins deux sauts de classes DPE », ajoutant que « cela signifie qu'aujourd'hui moins de 5 % des rénovations engagées constitueraient des rénovations performantes ».

Pour autant, le rapporteur s'étonne là encore que les logements de catégorie C, au sens de la classification du DPE, puissent être considérés comme suffisamment performants, ce qui n'est pas le cas par rapport aux logements de catégories A ou B.

La seconde interrogation renvoie à l'incidence financière de la rénovation énergétique performante.

En effet, le rapporteur relève que les critères introduits pour la rénovation performante - gain d'au moins une classe, classement du bâtiment en classe A, B ou C, ou étude de six postes de travaux287(*) - ne coïncident pas avec ceux prévus pour les dispositifs de soutien précités.

Or, il n'est pas exclu que la rénovation énergétique performante conduise à la redéfinition de ces aides fiscales ou budgétaires existantes.

Pour preuve, selon le rapport sur le projet de loi « Climat-Résilience » publié par l'Assemblée nationale288(*), « cette définition pourra utilement servir de référence pour permettre aux pouvoirs publics de déterminer les évolutions nécessaires des dispositifs d'aides financières à la rénovation énergétique des logements, dans un objectif de respect des trajectoires de réduction des consommations d'énergies et des émissions des gaz à effet de serre prévues par la programmation pluriannuelle de l'énergie et la stratégie nationale bas carbone ».

Interrogé par le rapporteur sur l'incidence de cette définition sur ces dispositifs, le Gouvernement a répondu que « cette question va être examinée en détail et n'a pas encore été tranchée ».

D. Sur la forme, le rapporteur souligne que le dispositif proposé présente des ambiguïtés rédactionnelles.

Tout d'abord, la rénovation performante n'est jamais qualifiée d'« énergétique », de sorte qu'elle s'articule mal avec les autres types de rénovation, à commencer par celles liés au patrimoine ou à l'accessibilité, sur lesquelles elle ne devrait pourtant pas avoir d'incidence juridique.

En outre, trois définitions de la rénovation énergétique seraient ainsi juxtaposées : « performante », « globale » et « complète ».

Or, la quasi-totalité des organismes et personnalités auditionnés, y compris le Gouvernement, ont jugé cette dernière définition superfétatoire.

Sollicité sur ce point par le rapporteur, le Gouvernement a ainsi indiqué que « le concept de rénovation complète introduit lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale vient en effet compliquer la lecture des différentes typologies de rénovation par les ménages ».

Enfin, plusieurs dispositifs sont peu adaptés aux réalités vécues par les professionnels et les particuliers :

- la mention relative à la qualité de l'air est ambiguë ;

- la dérogation ne serait pas explicitement appliquée aux rénovations « globale » ou « complète » ;

- le délai de 18 mois pour réaliser les travaux afférents à la rénovation « globale » pourrait s'avérer inadapté.

E.  Dans ce contexte, le rapporteur a proposé 2 amendements.

Le premier amendement (COM-227) a pour objet de clarifier la définition de la « rénovation énergétique performante » prévue par le présent article ; à cette fin :

- il définit la « rénovation énergétique performante » par rapport à l'atteinte des classes A ou B, à l'exclusion de la classe C, de manière à rehausser le niveau d'ambition du texte ;

- s'agissant de la « rénovation énergétique globale », il renvoie au pouvoir règlementaire le soin de définir par décret un délai ne pouvant être inférieur à dix-huit mois, dans un souci d'adaptation aux réalités de terrain vécues par les professionnels et les particuliers ;

- enfin, il supprime la « rénovation énergétique complète », largement superfétatoire.

Dans le même temps, l'amendement précise le caractère « énergétique » de ce type de rénovation performante et applique la dérogation à la rénovation « performante » comme à celle « globale ».

Le second amendement (COM-228) a pour objet de garantir que, dans le cadre du rapport annuel sur « l'impact environnemental du budget » annexé à chaque  projet de loi de finances initiale, la mise en oeuvre des notions de « rénovations énergétiques performantes et globales » aille de pair avec des incitations financières accrues, pour ce type de rénovations, et un reste à charge minimal, pour les bénéficiaires les plus modestes.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 39 quater (délégué)

Extension du rapport bisannuel sur la situation du logement en France
aux rénovations énergétiques, notamment performantes

Cet article vise à compléter le rapport bisannuel sur la situation du logement en France aux rénovations énergétiques performantes.

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a présenté un amendement visant à étendre le dispositif aux rénovations globales.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un article prévoyant l'élaboration d'un rapport, tous les deux ans, sur la situation du logement en France

L'article L. 300-3 du code de la construction et de l'habitation289(*) prévoit la transmission, tous les deux ans, par le Gouvernement au Parlement, d'un rapport sur la situation du logement en France.

Ce rapport doit comprendre :

- une évaluation territorialisée de l'offre et des besoins en matière de logements (1°) ;

- des données sur l'évolution des loyers (2°) ;

- des données sur les révisions annuelles ou les modifications du barème des aides personnelles au logement, ainsi que sur leurs conséquences sur les bénéficiaires (3°) ;

- un bilan d'application du supplément de loyer de solidarité (4°) ;

- des informations sur l'occupation des logements d'habitations à loyer modéré (5°) ;

- des données sur le traitement des demandes de mutation et sur les parcours résidentiels des locataires des logements sociaux (6°).

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Une extension du rapport sur la situation du logement en France aux rénovations énergétiques, notamment performantes

En commission, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques, présentés par les députés Vincent Descoeur et Marjolaine Meynier-Millefert, sous-amendés par le rapporteur Mickaël Nogal, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit que le Gouvernement publie le nombre de rénovations énergétiques effectuées chaque année, « notamment le nombre de rénovations performantes », cette mention ayant été ajoutée par le sous-amendement précité.

III. La position de la commission - Un complément utile à la connaissance du nombre de rénovations énergétiques performantes réalisées annuellement, qui gagnerait à être étendu à celles globales

Le rapporteur approuve le renforcement de l'information afférente aux rénovations énergétiques, notamment performantes, prévue dans le cadre du rapport bisannuel sur la situation du logement en France.

Regrettant que soient omises les rénovations globales, il a présenté un amendement (COM-229) visant à les intégrer au dispositif.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 39 quinquies (non modifié) (délégué)

Inscription dans le diagnostic de performance énergétique (DPE)
d'une information sur les conditions d'aération et de ventilation

Cet article vise à inscrire dans le diagnostic de performance énergétique (DPE) une information sur les conditions d'aération et de ventilation.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

I. La situation actuelle - Un diagnostic de performance énergétique (DPE) dont le contenu prend déjà en compte les équipements de ventilation

Comme indiqué précédemment, le contenu du DPE est précisé à l'article R. 134-2 du code de l'énergie.

Parmi les éléments devant être compris dans le DPE figurent290(*) :

- un descriptif des équipements de chauffage de ventilation précisant « les conditions de leur utilisation ayant des incidences sur les consommations énergétiques » (a) ;

- pour chaque catégorie d'équipements, dont ceux de ventilation, « la quantité annuelle d'énergie consommée ou estimée selon une méthode de calcul conventionnel ainsi qu'une évaluation des dépenses annuelles résultant de ces consommations » (b).

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un renforcement de la prise en compte de la quantité d'énergie renouvelable dans le DPE

A. En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par la députée Claire Pitollat, sous-amendé par le rapporteur Mickaël Nogal et ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement visant à intégrer au diagnostic de performance énergétique (DPE) « une information sur les conditions d'aération et de ventilation », à compter du 1er janvier 2022.

B. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par le rapporteur Mickaël Nogal et ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement, supprimant cette date d'entrée en vigueur.

III. La position de la commission - Un dispositif utile, permettant d'enrichir le contenu du diagnostic de performance énergétique (DPE) et la définition des rénovations énergétiques performantes ou globales.

A. Le rapporteur constate que le dispositif proposé n'existe que partiellement dans le droit existant.

Si la « ventilation » figure bien parmi les éléments devant être indiqués dans le DPE, selon l'article R. 134-2 du code de l'énergie, ce n'est pas le cas de l'« aération ».

B. De surcroît, le rapporteur relève que le dispositif est articulé avec les rénovations énergétiques « performante » ou « globale », prévues par l'article 39 ter.

Cet article prévoit en effet que ce type de rénovations « veillent à assurer des conditions satisfaisantes de renouvellement d'air dans les logements ».

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article sans modification.

Article 40 (délégué)

Modification de l'application des obligations
d'audit énergétique et de diagnostic de performance énergétique (DPE)

Cet article vise à modifier les obligations d'audit énergétique et de diagnostic de performance énergétique (DPE) existantes, en appliquant l'audit aux immeubles de classes E à G, le DPE à l'ensemble des copropriétés et les dispositions existantes en « France hexagonale » aux collectivités ultramarines.

Sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté douze amendements :

- un amendement visant à apporter des précisions et des coordinations rédactionnelles ;

- sept amendements identiques précisant que l'arrêté relatif aux audits énergétiques doit préciser le niveau de qualification, de responsabilité et l'étendue des missions des auditeurs ;

- un amendement visant à mieux articuler les calendriers des DPE et des plans pluriannuels de travaux (PPT) des copropriétés ;

- deux amendements identiques visant à dispenser les organismes HLM disposant d'un plan stratégique de patrimoine de l'obligation de réaliser un DPE tous les dix ans ;

- un amendement visant à appliquer l'obligation de réaliser un audit énergétique lors de la vente de logements en monopropriété de la classe D à compter de 2030.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Des obligations d'audit énergétique encore limitées.

Comme indiqué précédemment, le code de la construction et de l'habitation applique deux obligations d'audit énergétique :

- la première, introduite par la loi « Grenelle II », du 12 juillet 2010291(*), concerne les bâtiments d'habitation collectifs en copropriété de cinquante lots ou plus, équipés d'une installation collective de chauffage ou de refroidissement, et dont la date de dépôt de la demande de permis de construire est antérieure au 1er juin 2001 (article L. 126-31292(*)) ;

- la seconde, introduite par la loi Énergie-climat, du 8 novembre 2019293(*), concerne les logements ayant une consommation énergétique primaire supérieure à 331 kWh/m2/an, tant en cas de location (article L. 126-29 du CCH) que de vente (article L. 126-28 du même code).

Dans le premier cas, cet audit doit comprendre (article R. 134-2 du même code) :

- un descriptif des parties communes et privatives du bâtiment ;

- une enquête auprès des occupants et, le cas échéant, des propriétaires non occupants, visant à évaluer leurs consommations énergétiques, leur confort thermique, l'utilisation et la gestion de leurs équipements et leurs attentes relatives à l'amélioration thermique de leur logement ;

- la visite d'un échantillon de logements et, le cas échéant, des parties privatives à usage tertiaire ;

- l'estimation des quantités annuelles d'énergie effectivement consommées pour chaque catégorie d'équipements collectifs concernée ainsi que les montants des dépenses annuelles correspondants ;

- la mention du classement énergétique du bâtiment ;

- la mention du classement des émissions de gaz à effet de serre ;

- des préconisations visant à optimiser l'utilisation, l'exploitation et la gestion des équipements et notamment de l'installation collective de chauffage ou de refroidissement ;

- des propositions de travaux améliorant la performance énergétique du bâtiment294(*) ;

- un rapport faisant la synthèse des points permettant aux copropriétaires d'apprécier la qualité de leur bâtiment et de juger la pertinence des travaux proposés.

Dans le second cas, cet audit doit prévoir (articles L. 126-28 et L. 126-29 du même code) :

- des propositions de travaux dont l'une au moins permet d'atteindre un très haut niveau de performance énergétique du bâtiment et une autre au moins permet d'atteindre un niveau de consommation en énergie primaire inférieur à 331 kWh/m2/an ;

- l'impact théorique des travaux proposés sur la facture d'énergie ;

- des ordres de grandeur des coûts associés à ces travaux ;

- l'existence d'aides publiques destinées aux travaux d'amélioration de la performance énergétique.

L'arrêté devant compléter ces dispositions est toujours en attente.

II. Le dispositif initial - L'application de l'audit énergétique aux logements en mono-propriété de classes E à G et l'extension du DPE aux Outre-mer.

L'article 40 du projet de loi modifie les obligations afférentes à l'audit énergétique sur plusieurs points.

Tout d'abord, il supprime l'obligation de réaliser un audit de performance dans le cas des logements ayant une consommation énergétique primaire supérieure ou égale à 331 kWh/m2/an (trois derniers alinéas des articles L. 126-28 et L. 126-29 du CCH) (1° et 3° du I).

En outre, il prévoit la réalisation et la communication d'un audit énergétique en cas de vente d'un logement en mono-propriété appartenant aux classes E, F ou G, dans les conditions et selon les modalités prévues pour le diagnostic de performance énergétique (DPE) (articles L. 271-4 à 271-6 du CCH) (2° du I).

Il est précisé que cet audit doit :

- formuler des propositions de travaux pour atteindre « le niveau performant au sens de l'article L. 173-1-1 » et une solution permettant d'atteindre « au moins le niveau très peu performant au sens de l'article L. 173-1-1 » ;

- mentionner, à titre indicatif, l'impact théorique des travaux proposés sur la facture d'énergie ;

- fournir des ordres de grandeur des coûts associés aux travaux ;

- indiquer les aides publiques existantes destinées aux travaux d'amélioration de la performance énergétique.

De plus, l'article prévoit la réalisation d'un DPE dans tous les bâtiments d'habitation collective dont le permis a été déposé avant le 1er janvier 2013, qui doit être renouvelé ou mis à jour tous les dix ans, sauf dans le cas où il évalue le bâtiment en tant que bâtiment très performant, performant ou moyennement performant au sens de l'article L. 173-1-1295(*) (article L. 126-31 du CCH) (4° du I).

Il est précisé que ce DPE est applicable :

- à compter du 1er janvier 2024 ;

- au 31 décembre 2024 pour les copropriétés de 51 à 200 lots ;

- au 31 décembre 2025 pour les copropriétés d'au plus 50 lots.

Plus encore, l'article intègre l'audit énergétique, mentionné àl'article L. 126-28-1 du CCH, dans le dossier de diagnostic technique, prévu à l'article L. 271-4 du même code (5° du I).

Il supprime la référence à l'audit énergétique dans le cadre de l'ordre du jour de l'assemblée des copropriétaires d'immeuble équipé d'une installation collective de chauffage ou de refroidissement (article 24-4 de la loi du 10 juillet 1965296(*)) (II).

Il modifie sur plusieurs dispositions de la loi Énergie-climat du 8 novembre 2019297(*) (1°, 2°, 3° et 4° du III) :

- en appliquant le « critère de décence » des logements en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à La Réunion, à Mayotte « à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2025 » (article 17 de cette loi) ;

- en supprimant le fait que le DPE doit être exprimé « en énergie primaire et finale » à compter du 1er janvier 2022 (article 20 de cette loi) ;

en appliquant aux collectivités ultra-marines précitées l'obligation d'information du seuil de 330 kWh/m2/an de consommation énergétique des logements dans les publicités relatives à la vente ou à la location ainsi que dans les actes de vente ou les baux, à compter du 1er janvier 2024 (article 22 de cette loi) ;

en appliquant à ces collectivités ultra-marines les obligations d'information du classement du bien dans les annonces et de sanction des professionnels, ainsi que de mention du montant des dépenses théoriques issu du DPE dans les annonces relatives aux copropriétés ou dans les contrats de location, à compter du 1er janvier 2024 (article 22).

Il modifie également la loi ELAN298(*), pour prévoir l'opposabilité du DPE dans ces collectivités ultra-marines, à une date fixée par décret et au plus tard le 1er juillet 2014.

Enfin, il applique à ces collectivités ultra-marines de réaliser un audit énergétique mentionné à l'article L. 126-28-1 du CCH au 1er juillet 2023.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un dispositif substantiellement modifié à l'Assemblée nationale

En commission, l'Assemblée nationale a adopté 8 amendements présentés par le rapporteur, avec l'avis favorable du Gouvernement, dont :

- un amendement modifiant le contenu de l'audit énergétique mentionné à l'article L. 126-28-1 du CCH, en prévoyant qu'il présente un « parcours de travaux » pour atteindre la « rénovation performante » défini au nouvel article L. 111-1 du CCH pour atteindre a minima la classe E voire la classe B299(*) ;

- un amendement de coordination juridique assez substantiel pour :

o supprimer la référence à l'audit énergétique mentionné à l'article L. 126-1 du CCH dans le décret en Conseil d'État prévu à l'article L. 126-5 du même code (4° bis du I) ;

o appliquer en Guadeloupe, en Guyane, à la Réunion et à Mayotte l'obligation d'information du seuil de 330 kWh/m2/an de consommation énergétique des logements dans les publicités relatives à la vente ou à la location ainsi que dans les actes de vente ou les baux, prévu au III de l'article L. 173-2 du CCH, à compter du 1er janvier 2024 (4° ter du I) ;

o intégrer l'audit énergétique mentionné à l'article L. 126-28-1 du CCH dans le dossier de diagnostic technique prévu à l'article L. 271-4 du même code (5° du I) ;

o supprimer la référence à l'audit énergétique mentionné à l'article L. 134-4-1 du CCH dans le diagnostic technique global applicable aux copropriétés prévu à l'article L. 731-1 du même code (6° du I) ;

o appliquer dans les collectivités ultra-marines précitées le « critère de décence » des logements, mentionné à l'article 17 de la loi Énergie-climat, « à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2025 » (1° du II) ;

o revenir sur la suppression du fait que le DPE soit exprimé « en énergie primaire et finale », comme le prévoit l'article 20 de la loi Énergie-climat, à compter du 1er janvier 2022 (3° du II) ;

o abroger les obligations d'audit énergétique en cas de vente (article L. 134-3 du CCH) ou de location (article L. 134-3-1 du même code) ainsi que d'information dans les annonces relatives à ces ventes ou locations et de sanctions pour les professionnels (article L. 134-4-3 du même code), institués par les 2° et 3° du I de l'article 22 de la loi Énergie-climat (a du 4 °du II) ;

o faire référence aux nouvelles obligations d'information dans les annonces relatives aux ventes ou locations et aux sanctions applicables aux professionnels en cas de manquement à ces obligations (article L. 126-33 du CCH), ainsi qu'aux compétences des agents pour la recherche et la constatation des manquements aux obligations de sécurité et de santé des personnes (article L. 511-7 du CCH), prévues par le II de l'article 22 de la loi Énergie-climat » (b du 4° du II) ;

o prévoir l'opposabilité du DPE pour les collectivités ultra-marines précitées au 1er juillet 2023 (IV) ;

o prévoir l'application pour ces mêmes collectivités ultra-marines, de l'obligation de diagnostic de performance énergétique (article L. 126-26 du CCH), des obligations d'information dans les annonces relatives aux ventes ou locations et de sanctions pour les professionnels (article L. 126-33 du CCH) et des contrats de location dans leur rédaction issue de l'article 3 de la loi Énergie-climat au 1er janvier 2024 (V) ;

o prévoir l'application du diagnostic de performance énergétique applicable au bâtiment d'habitation collective (articles L. 126-31 et L. 126-35 du CCH) et du dossier de diagnostic technique (article L. 271-4 du même code) au 1er janvier 2024.

Sur ce dernier point, une exception est prévue pour les bâtiments en copropriété et comprenant au plus 200 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces, puisque ces obligations sont applicables :

o à compter du 31 décembre 2024 pour les copropriétés de 51 à 200 lots ;

o à compter du 31 décembre 2025 pour les copropriétés d'au plus 50 lots.

- et plusieurs amendements de nature rédactionnelle300(*).

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements modifiant le dispositif proposé :

- un amendement, présenté par le député Raphaël Gérard et plusieurs de ses collègues, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement introduisant une obligation de compatibilité entre les propositions de travaux ainsi que les servitudes prévues par le code du patrimoine et un coût proportionné à la valeur du bien ;

- un amendement, présenté par la députée Florence Lasserre et plusieurs de ses collègues, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement appliquant l'obligation au 1er janvier 2022 pour les logements de classes F ou G et au 1er janvier 2025 pour ceux classés E301(*) ;

- un amendement, présenté par la députée Émilie Chalas et plusieurs de ses collègues, sous-amendé par le député Pacôme Rupin, ayant reçu l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement intégrant dans le dossier technique de diagnostic prévu à l'article L. 271-4 du CCH un certificat attestant de la conformité de l'appareil de chauffage au bois aux règles d'installation et d'émissions fixées par le préfet lorsque le bien est située dans le périmètre d'un plan de protection de l'atmosphère (PPA).

IV. La position de la commission - Une extension dont le coût est insuffisamment évalué mais l'intérêt compréhensible au regard des enjeux liés à la performance énergétique

Le rapporteur souligne que le Conseil d'État n'a pas relevé de difficultés dans les modifications apportées par l'article.

En effet, dans son étude d'impact, il a indiqué que « compte tenu de la latitude laissée au législateur par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment sa décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, de modifier des textes antérieurs en leur substituant, le cas échant, d'autres dispositions, tout en prenant en compte le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement, le Conseil d'État estime que la substitution, en matière de performance énergétique, d'obligations collectives concernant l'immeuble en copropriété à une obligation limitée à la vente de chaque lot ne méconnaît pas une exigence constitutionnelle ».

Le rapporteur relève que les modifications proposées ont une incidence significative sur le logement, comme l'illustre l'étude d'impact :

- l'application de l'audit dans les bâtiments ou parties de bâtiments à usage d'habitation mono-individuelle de classes F ou G aurait un coût de 44 millions d'euros, sur l'hypothèse d'un prix unitaire de l'audit de 600 euros et d'un nombre de logements ainsi classés de 73 0000 ;

- l'application du diagnostic de performance énergétique dans les immeubles d'habitation collective construits après le 1er janvier 2013 aurait un coût de 644 millions d'euros, sur l'hypothèse d'un prix unitaire du DPE de 1 500 euros et d'un nombre de copropriétés ainsi construites de 444 000.

Il relève que le coût de l'audit serait d'autant plus élevé que l'Assemblée nationale a étendu son obligation aux bâtiments ou parties de bâtiments à usage d'habitation mono-individuelle de classe E.

Il déplore qu'aucun chiffrage ne soit disponible dans l'étude d'impact s'agissant de l'extension des mesures applicables en « France hexagonale » dans les collectivités ultra-marines.

Pour autant, la commission est consciente de la nécessité de conforter la performance énergétique des bâtiments.

Aussi prend-il acte de l'obligation de réaliser des audits énergétiques lors de la vente de logements en monopropriété des classes E, F et G, tout en précisant les contours de la mise en oeuvre de cette obligation.

D'une part, la commission a adopté l'amendement COM-230 du rapporteur visant à apporter des précisions et des coordinations rédactionnelles. Cet amendement précise notamment que les propositions de travaux contenues dans les audits énergétiques doivent permettre de viser une rénovation performante ou globale, et non plus seulement performante, conformément aux définitions de l'article 39 ter de ce projet de loi.

D'autre part, la commission a adopté les sept amendements identiques suivants précisant que l'arrêté relatif aux audits énergétiques doit préciser le niveau de compétence et de qualification des auditeurs, ainsi que l'étendue de leur responsabilité et de leur mission :

- l'amendement COM-609 de M. Kern et de ses collègues ;

- l'amendement COM-769 de M. Chasseing ;

- l'amendement COM-886 de M. Sautarel ;

- l'amendement COM-1065 de Mme Paoli-Gagin ;

- l'amendement COM-1611 de M. Daubresse ;

- l'amendement COM-1732 de M. Wattebled ;

- l'amendement COM-1814 de M. Lévrier et des membres du groupe RDPI.

La commission a également adopté l'amendement COM-267 du rapporteur visant à appliquer l'obligation de réaliser un audit énergétique lors de la vente de logements en monopropriété de classe D à compter du 1er janvier 2030, ce qui constitue un effort significatif dans la volonté de la commission d'accélérer la massification des efforts de rénovation énergétique des logements.

Le rapporteur prend également acte de l'extension du DPE aux immeubles d'habitation collective ainsi qu'en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à Mayotte et à La Réunion.

Cependant, le rapporteur observe trois difficultés :

- sur le fond, le calendrier de réalisation dans les copropriétés du DPE, prévu par le présent article, est mal articulé avec celui du plan pluriannuel de travaux, prévu par l'article 44 : l'échéance est ainsi fixée, pour les copropriétés de plus de 200 lots, au 1er janvier 2024 dans le premier cas et au 1er janvier 2023 dans le second ; pour celles d'au plus de 50 lots, au 31 décembre 2024 dans le premier cas et au 1er janvier 2025 dans le second ; pour celles entre 50 et 200 lots, au 31 décembre 2025 dans le premier cas et au 1er janvier 2026 dans le second ;

- sur le fond également, l'objectif poursuivi par l'obligation de réaliser un DPE tous les dix ans dans les immeubles d'habitation collective peut déjà être satisfait par d'autres moyens ;

- sur la forme, outre quelques difficultés rédactionnelles, les dispositions sont mal articulées avec l'article 54 bis du présent projet, ces articles modifiant tous deux l'article L. 126-35 du code de la construction et de l'habitation.

Dans ce contexte, la commission a adopté trois amendements :

l'amendement COM-231 du rapporteur visant à mieux articuler les calendriers des DPE et des PPT des copropriétés afin de donner davantage de visibilité aux professionnels du secteur ;

- la commission a adopté les deux amendements identiques COM-317 du rapporteur et COM-1242 de Mme Lienemann visant à dispenser les organismes HLM disposant d'un plan stratégique de patrimoine de l'obligation de réaliser un DPE tous les dix ans.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 41 (délégué)

Interdiction de la hausse des loyers dans les logements classés F et G

Cet article vise à interdire toute augmentation du loyer dans les logements classés F et G.

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a présenté deux amendements visant à rendre applicable cet article dès la promulgation de la loi et créer une exception à l'encadrement des loyers au bénéfice des bailleurs ayant réalisé une rénovation performante d'un logement F ou G.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'augmentation des loyers, une liberté de principe mais fortement encadrée

En principe, la fixation du loyer d'un logement est libre, c'est ce qu'il résulte de l'article 17 de la loi de 1989 sur les rapports locatifs302(*).

Néanmoins ce principe est fortement encadré afin de limiter la hausse des loyers en zone tendue et pour tenir compte, depuis la loi énergie climat, de la nécessité de pousser les propriétaires à rénover les logements les plus énergivores.

Ainsi, d'ores et déjà, dans les zones tendues, les hausses de loyer en cas de changement de locataire sont encadrées. L'article 18 de la loi de 1989 renvoie à un décret en Conseil d'État qui fixe chaque année le montant maximum d'évolution auquel il est possible de déroger en cas de travaux importants. Mais depuis la loi Énergie-climat, cette possibilité n'est ouverte qu'aux logements qui ont une consommation énergétique inférieure à 331 kWh par m² et par an. Il en est de même si le logement est vacant. Cette limitation est applicable depuis le 1er janvier 2021. Néanmoins, une augmentation du loyer en fonction de la variation de l'indice de référence des loyers trimestriel de l'INSEE reste possible.

De plus, dans certaines zones expérimentant l'encadrement du montant des loyers, comme par exemple à Paris, le loyer ne peut pas dépasser un prix de référence en fonction du type de logement et de sa situation géographique.

La hausse du loyer est également limitée en cas de renouvellement du bail sans changement de locataire. L'article 17-2 de la loi de 1989, modifié par la loi ELAN, prévoit que le loyer ne peut donner lieu à réévaluation que dans le cas où il est manifestement sous-évalué. S'il souhaite réévaluer le loyer, le bailleur doit le proposer au moins six mois avant le terme sur la base des loyers habituellement constatés dans le voisinage et pour des logements comparables.

En zone tendue, les règles sont plus strictes. Lorsque le loyer est sous-évalué, sa hausse ne peut dépasser la plus élevée des deux options suivantes : la différence entre le loyer et celui habituellement constaté dans le voisinage, ou de 15 % du montant de certains travaux réalisés. Toutefois, seule la seconde possibilité pourra être utilisée dans le cas des logements les plus énergivores à la suite de loi Énergie-climat.

Enfin, il convient de rappeler que, en cours de bail, si celui-ci contient une clause d'indexation, il peut faire l'objet d'une réévaluation annuelle. Cette hausse est encadrée et ne peut dépasser la variation de l'indice de référence des loyers, l'IRL défini par l'INSEE.

Ainsi, aucune disposition législative ne vient empêcher ou limiter la hausse du loyer dans un logement énergivore située en zone détendue.

En zone tendue, cette possibilité subsiste en cas de nouveau contrat dans les limites de l'IRL et en fonction de la clause d'indexation du bail.

II. Le dispositif envisagé - L'introduction d'une interdiction générale d'augmentation du loyer des logements classés F et G

L'article 41 du présent projet de loi introduit de nouvelles règles afin d'interdire, toute zone confondue et dans chaque configuration, la revalorisation des loyers des logements extrêmement consommateurs d'énergie ou très consommateurs d'énergie. Cette règle a vocation à s'appliquer en cours de bail, en cas de renouvellement du bail ainsi qu'en cas de nouveau contrat de location. Les dispositions du présent article s'appliqueront aux contrats de location conclus, renouvelés ou tacitement reconduits un an après la date d'entrée en vigueur de la présente loi. Pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion et Mayotte, la date d'entrée en vigueur est fixée au 1er juillet 2023.

600 000 logements seraient concernés, soit environ 20 % du parc locatif privé.

Seraient ainsi interdits l'augmentation du loyer des logements nus ou meublés :

- en en cas de changement de locataire ;

- en cours de bail ;

- en en cas de renouvellement, y compris d'un bail mobilité ;

- dans les zones où est expérimenté l'encadrement des loyers.

Globalement, par leur caractère général, ces dispositions simplifient les dispositions issues de la loi Énergie-climat et donnent un cadre clair : l'interdiction d'augmentation des loyers tant que le logement n'est pas sorti de la catégorie des passoires thermiques.

Enfin, on peut noter que l'article 41 met en oeuvre l'une des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, qui préconisait de bloquer, dès 2021 l'augmentation des loyers, lors des changements de locataire ou du renouvellement du bail, tant que le logement n'est pas rénové.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - des modifications rédactionnelles

À l'Assemblée nationale, la commission a adopté plusieurs amendements essentiellement rédactionnels notamment pour préciser que les logements « extrêmement ou très consommateurs d'énergie » figurant dans le texte initial était bien les logements classés G et F, ce qui est plus précis et conforme à l'intention du projet de loi de donner une base légale au diagnostic de performance énergétique et de pouvoir en tirer les conséquences.

L'article 41 a été adopté sans modification en séance publique.

IV. La position de la commission - une disposition protectrice des locataires les plus vulnérables

La commission a estimé que cet article était à la fois cohérent avec l'objectif d'inciter à rénover les passoires thermiques et protecteur de leurs locataires souvent vulnérables et en situation de précarité énergétique.

Elle s'est opposée à toute exception ou délai supplémentaire et a, au contraire, sur proposition du rapporteur adopté un amendement COM-279 pour le rendre applicable dès la promulgation de la loi en métropole et outre-mer.

La commission a en outre adopté un amendement du rapporteur COM-280 afin de permettre aux logements F et G ayant fait l'objet d'une rénovation performante par leur propriétaire de ne plus être soumis à l'encadrement des loyers. Il s'agit d'une mesure incitative à l'intention des bailleurs qui consentiraient un gros effort d'investissement tout en restant très exigeant sur l'objectif de rénovation énergétique au profit des locataires. En effet, dans ce cas, le locataire verra sa facture d'énergie divisée par quatre ou cinq.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 42 (délégué)

Interdiction de louer les logements classés G, F et E en 2025, 2028
et 2034 sur le fondement de la qualification d'indécence

Cet article vise à interdire la location des logements indécents en se basant sur leur classification énergétique à commencer par les logements G, F et E en 2025, 2028 et 2034.

La commission a modifié le calendrier en cohérence avec les objectifs 2050 en retenant la date de 2040 pour les logements E qui ne sont pas des passoires thermiques et en imposant la date de 2048 pour les logements D jusque-là non concernés.

La commission a également introduit des exceptions architecturales et patrimoniales dans les mêmes conditions que l'article 39 ter.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une introduction progressive de la performance énergétique dans la notion de décence des logements

Les critères de décence des logements sont définis par l'article 6 de la loi du 6 juillet 1989303(*). Ces critères portaient principalement sur les caractéristiques générales du logement jusqu'à la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, LTECV, de 2015. Elle a introduit la notion de performance énergétique, le législateur prenant progressivement la mesure des problèmes posés par la précarité énergétique de nombreux ménages au-delà des questions traditionnelles de sécurité, de santé ou d'infestation.

En 2019, la loi Énergie-climat (article 17) a introduit un seuil maximal de consommation d'énergie finale comme critère supplémentaire de décence. Cette disposition doit entrer en application au 1er janvier 2023 suite à un décret en Conseil d'État.

Ce décret a été publié en janvier de cette année304(*). Il retient un seuil de 450 kWh/m²/an d'énergie finale. Il s'applique aux contrats conclus à compter de cette date. Le Gouvernement estime que cela concernerait environ 100 000 logements.

Un propriétaire n'a pas le droit de louer un logement indécent et un administrateur de bien engagerait sa responsabilité s'il acceptait un mandat de location pour un bien indécent. Il est au contraire de son devoir de participer à la lutte contre l'habitat indigne.

En cours de bail, si le locataire estime que son logement est indécent, il peut demander à son propriétaire puis au juge de reconnaître l'indécence du logement et de mettre en demeure le propriétaire de le mettre aux normes (article 20-1 de la loi de 1989). Le juge pourra notamment décider une suspension ou réduction du loyer avec ou sans consignation. De plus, une suspension des APL en tiers payants peut être mise en oeuvre par la CAF pendant 18 mois en attendant que des travaux soient réalisés (article L. 843-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation). Cette mesure est en général très efficace.

Toutefois, dans le cas d'un logement en copropriété, si le propriétaire peut démontrer que le non-respect du critère de performance énergétique relève de l'inertie de la copropriété, le juge n'interdira pas la location mais pourra ordonner une diminution du loyer.

Par ailleurs, la loi Énergie-climat a fixé une nouvelle norme de consommation d'énergie primaire pour les logements à 330 kWh/m²/an maximum. Elle sera applicable au 1er janvier 2028. La loi avait également prévu des exceptions qui doivent être précisées par un décret qui n'est pas encore paru comme l'a souligné notre collègue Daniel Gremillet dans son rapport sur l'application de la loi.

Pour mémoire, cette nouvelle norme ne s'applique pas aux bâtiments soumis à des contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales ou pour lesquels la mise aux normes entraînerait des coûts disproportionnés par rapport à la valeur du bien. Par ailleurs, l'application est décalée dans les copropriétés en difficulté.

II. Le dispositif envisagé - L'interdiction de la location des logements F et G en 2028

Le projet de loi initial prévoyait d'interdire la location en une seule fois et à compter du 1er janvier 2028, les logements classes F et G selon le DPE, du fait qu'ils ne correspondront plus aux critères de décence en fonction de la performance énergétique.

Il s'agissait pour le Gouvernement de transposer l'une des propositions de la Convention citoyenne pour le climat qui souhaitait interdire purement et simplement la location des passoires thermiques en 2028. Se faisant, le Gouvernement ne l'a pas transposée « sans filtre ». Mais en utilisant le mécanisme de la décence, il a choisi une mise en oeuvre progressive. En effet, 1,2 million de logements seraient concernés ce qui implique un effort sans précédent de rénovation.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'introduction d'un calendrier précis de mise en oeuvre et l'ajout des logements classés E en 2034

En commission spéciale, le rapporteur n'a apporté que des précisions rédactionnelles.

En revanche, en séance, le texte a été sensiblement modifié.

À l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a introduit un calendrier visant à déclarer progressivement indécents en fonction de leur performance énergétique les logements de la classe G à la classe E :

- à compter du 1er janvier 2025, les logements G ;

- à compter du 1er janvier 2028, les logements F ;

- à compter du 1er janvier 2034, les logements E. 

Il apporte deux éléments nouveaux en déclarant indécents tous les logements G en 2025 et en ajoutant les logements E en 2034 alors qu'ils ne sont pas habituellement considérés comme des passoires thermiques même s'ils sont énergivores.

Cette trajectoire « ambitieuse » implique la rénovation de 600 000 logements G, puis 1,2 million de logements F et, enfin, de 2,62 millions de logements soit 1,8 million de logements dans le parc locatif privé et plus de 800 000 logements dans le parc social.

Sur 12 millions de logements locatifs, 4,4 millions devraient être rénovés d'ici 2034.

IV. La position de la commission - Une disposition exigeante qui demande à être aménagée

La commission a approuvé la volonté d'éliminer les passoires thermiques, c'est-à-dire les logements F et G, qui abritent souvent des locataires vulnérables et en situation de précarité énergétique. Elle s'est donc opposée à des amendements qui visaient à repousser ou aménager les dates de 2025 et 2028.

En revanche, concernant les autres logements, la commission a estimé qu'il fallait replacer l'objectif de déclarer certains logements indécents dans la perspective de la décarbonation du parc en 2050, faire preuve de pragmatisme au regard des montants d'investissement pour les bailleurs privés et sociaux et entendre les acteurs de la préservation du patrimoine.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-1914 pour repousser à 2040 la qualification d'indécence pour les logements E.

L'échéance de 2034 impliquait en effet un effort de rénovation sans précédent de la part des propriétaires.

Dans le parc social, si les logements F et G sont peu nombreux, environ 7 %, les logements E représentent 805 000 logements, soit 20 %.

Les coûts seront considérables. L'Union sociale pour l'habitat (USH) qui fédère le mouvement HLM, estime ainsi qu'une rénovation d'un logement classé E s'élèverait en moyenne à 38 000 € en incluant pour partie l'atteinte des étiquettes les mieux-disantes.

De son côté, la FNAIM estime la rénovation du parc privé E, F et G au niveau de la classe D du DPE à 54 milliards d'euros pour un coût de rénovation compris entre 10 000 et 22 000 € par logement.

Face à ces enjeux financiers, l'absence de réponse à la hauteur dans le projet de loi est incohérente.

Les bailleurs sociaux restent soumis à la Réduction de loyer de solidarité, la RLS, qui obère leurs capacités d'investissement de 1,3 milliard d'euros par an et le Gouvernement leur demande en outre de construire 250 000 logements en deux ans !

Du côté des bailleurs privés, l'équation reste sans solution. Les loyers sont encadrés, les locataires bénéficient des économies d'énergie et les propriétaires payent les travaux...

Atteindre les échéances fixées par le texte de l'Assemblée nationale impliquait un rythme de rénovation de l'ordre de 450 000 par an alors qu'actuellement l'Ademe comme le Haut Conseil pour le climat ont mis en évidence le caractère marginal des rénovations permettant à un logement de gagner plusieurs classes de performance énergétique.

En outre, la commission a approuvé l'amendement COM-282 du rapporteur visant à introduire les logements de la classe D dans ce calendrier. Ils seraient considérés comme indécents en 2048.

Cette nouvelle obligation peut paraître lointaine, mais elle est pleinement cohérente avec l'objectif de disposer en 2050 d'un parc de Bâtiments à basse consommation (BBC), c'est-à-dire essentiellement constitué de logements A et B, la classe C étant marginale et les autres logements très minoritaires. Les logements D doivent donc être intégrés au calendrier des rénovations.

Indiquer dès maintenant cette issue logique vise aussi à permettre aux bailleurs de planifier leurs rénovations dans la durée, certains gros travaux étant effectués pour plusieurs décennies. Il convient que les travaux réalisés, pour ne pas être faits deux fois, prennent en compte cette perspective 2050.

Enfin, la commission a été attentive aux demandes des acteurs de la protection du patrimoine ainsi que des bailleurs sociaux qui s'inquiètent de la possibilité effective de rénover sans dénaturer des bâtiments anciens, des bâtiments protégés ou situés dans des secteurs protégés. Il s'agit aussi de prendre en considération les coûts parfois démesurés jusqu'à atteindre ceux d'une reconstruction.

C'est pourquoi la commission a adopté l'amendement COM-793 présenté par le rapporteur pour avis de la commission de la culture et le sous-amendement COM-1918 qui aboutit à un périmètre d'exceptions identique à celui de l'article 39 ter. Comme à l'article 39 ter, le champ des exceptions sera précisé par décret en Conseil d'État.

Le Gouvernement pourra donc dans un même élan, comme il en a indiqué l'intention, préciser à la fois les exceptions prévues par loi énergie climat et celles prévues par le présent projet de loi.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 42 bis AA (nouveau) (délégué)

Rétablissement du taux de TVA à 5,5 % pour les travaux d'économie d'énergie, d'accessibilité et de mise en conformité des logements sociaux

Sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté cet article qui vise à rétablir le taux de TVA à 5,5 % pour les travaux d'économie d'énergie, d'accessibilité et de mise en conformité des logements sociaux.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi rédigé.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-283 visant à rétablir le taux de TVA de 5,5 % pour l'ensemble des travaux de rénovation énergétique, d'accessibilité aux personnes en situation de handicap, de sécurité et de mise aux normes réalisés dans les logements sociaux existants.

Cette mesure vient soutenir l'effort des bailleurs sociaux en faveur de la rénovation de leur patrimoine tout en permettant également une baisse des charges supportées par les locataires du parc social.

Entre 2014 et 2018, les bailleurs sociaux bénéficiaient du taux de 5,5 % sur ce type de travaux, avant que ce régime ne soit supprimé en 2018 dans le cadre de la réduction de loyer de solidarité (RLS), entraînant un surcoût au titre de ces opérations de rénovation.

Le coût des rénovations impliquées par le présent projet de loi est de plusieurs dizaines de milliards d'euros pour les OLS, car il concerne 27 % du parc social. Ce coût est loin d'être couvert par les 500 millions d'euros ouverts dans le plan de relance.

Il est incohérent de réduire les capacités financières des bailleurs sociaux à hauteur de 1,3 milliard d'euros par an dans le cadre de la RLS et en même temps de leur demander d'accélérer en matière de rénovation et de construction neuve, le Gouvernement ayant affiché un objectif de 250 000 nouveaux logements sociaux en deux ans.

Cette mesure d'accompagnement est donc indispensable pour rétablir un certain équilibre entre les contraintes pesant sur les bailleurs sociaux et les moyens dont ils disposent.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 42 bis AB (nouveau) (délégué)

Doublement du déficit foncier pour les propriétaires bailleurs
faisant des travaux d'économie d'énergie

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté article qui vise à doubler le déficit foncier au profit des propriétaires bailleurs qui réalisent des travaux d'économie d'énergie.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi rédigé.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-285 visant à doubler le déficit foncier des propriétaires bailleurs qui réalisent des travaux d'économie d'énergie.

Le déficit foncier est constitué lorsque les charges excèdent les revenus fonciers (loyers) pour les particuliers bailleurs. Ce déficit peut être imputé sur le revenu global du contribuable et réduire ainsi son imposition, dans la limite d'un plafond fixé à 10 700 €.

Le déficit foncier favorise la location de biens immobiliers entretenus puisque seules sont éligibles les dépenses de travaux de réparation et d'entretien dont bénéficient des locataires. Le plafond du déficit foncier n'a pas été révisé depuis la loi de finances pour 1995. Or, engager des travaux de rénovation énergétique représente un coût, bien au-delà des dépenses d'entretien usuelles.

L'article adopté double le plafond du déficit foncier reportable sur les revenus globaux, dès lors qu'une part significative (40 %) du montant des travaux est composée de travaux d'économie d'énergie réalisés pour le logement lui-même ou la copropriété. Afin d'éviter tout cumul d'avantages, les propriétaires bailleurs ayant recours à ce doublement du plafond du déficit foncier perdraient le bénéfice de MaPrimeRénov' pour ces mêmes travaux.

L'objectif de la mesure est d'encourager et d'accompagner les propriétaires-bailleurs alors que le projet de loi leur impose d'importantes contraintes et implique une rénovation très rapide et très coûteuse du parc locatif qui a pu être chiffrée à plus de 50 milliards d'euros.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 42 bis AC (nouveau) (délégué)

Extension du dispositif « Denormandie » aux logements F et G
ayant fait l'objet d'une rénovation performante

Sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté cet article qui vise à rendre éligibles les logements F et G ayant fait l'objet d'une rénovation performante au dispositif « Denormandie ».

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi rédigé.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-286 visant à étendre l'avantage fiscal « Denormandie », sur tout le territoire, aux logements F et G ayant fait l'objet d'une rénovation performante.

Le dispositif Denormandie est une aide fiscale accordée dans le cadre d'un investissement locatif. Ce dispositif favorise la rénovation de biens anciens, tout en permettant la location à un prix raisonnable et plafonné à des ménages modestes. Il ne s'applique qu'à des résidences principales.

Le présent projet de loi prévoit une interdiction de location des biens F et G en 2028. 1,8 million de logements du parc privé sont concernés. L'un des risques identifiés est que des propriétaires, faute de moyens, ne puissent rénover leurs biens. L'impact serait alors une baisse du nombre de logements dans le parc locatif. Si seulement 15 % des bailleurs le faisaient, plus de 250 000 logements seraient retirés du parc locatif.

L'article vise à soutenir l'investissement locatif et à inciter des propriétaires à investir, à rénover et à voter les travaux dans les copropriétés.

L'objectif de la mesure est d'encourager et d'accompagner les propriétaires-bailleurs alors que le projet de loi leur impose d'importantes contraintes et implique une rénovation très rapide et très coûteuse du parc locatif qui a pu être chiffrée à plus de 50 milliards d'euros.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 42 bis AD (nouveau) (délégué)

Création d'un congé pour travaux d'économie d'énergie

Sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté cet article qui vise à créer un congé pour travaux d'économie d'énergie afin de faciliter la réalisation des rénovations lourdes par les propriétaires.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi rédigé.

Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-288 visant à créer un congé pour travaux d'économie d'énergie dès lors que ceux-ci doivent être réalisés en l'absence du locataire. Ces travaux seraient un motif légitime et sérieux pour le bailleur de donner congé au locataire, en respectant un préavis de six mois.

La création de ce motif de congés s'inspire des jurisprudences récentes des cours d'appel de Caen (2e ch. civ., 17 décembre 2020, n° 19/01 024), Pau (CA Pau, 2e ch., sect. 1, 10 décembre 2020, n° 18/04 005) et Paris (2 octobre 2020, pôle 4, ch. 3, 2 octobre 2020, n° 20/03 800).

Cet article a pour objectif de faciliter la réalisation des lourds travaux de rénovation qui ne peuvent se réaliser alors que le bien loué est occupé par le locataire. La présence du locataire dans le logement est d'ailleurs identifiée par les bailleurs comme la deuxième source de frein à la réalisation de travaux de rénovation énergétique par la récente enquête menée par l'ANIL.

L'interdiction d'augmenter les loyers dans les logements classés F et G et le calendrier ambitieux d'interdiction de location de ces mêmes biens en 2025 et 2028 ne peut se concevoir sans outils pour faciliter la réalisation des travaux de rénovation par les bailleurs. C'est une condition de réussite des objectifs du projet de loi.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 42 bis A (délégué)

Mise à disposition des données issues des diagnostics
de performance énergétique auprès de différents organismes
et conditionnement du permis de louer au respect des critères de décence

Cet article vise premièrement à mettre à disposition de différents organismes les données issues des diagnostics de performance énergétique. Deuxièmement, cet article vise également à subordonner l'octroi d'un permis de louer au respect des critères de décence.

Sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté deux amendements :

- un amendement visant à renforcer la valorisation des données de l'Observatoire des DPE de l'Ademe en incluant les données issues des audits énergétiques et en permettant la transmission des données préretraitées aux associations de lutte contre la précarité énergétique ;

- un amendement visant à dispenser les logements loués par des administrateurs de biens du permis de louer, là où ce dispositif est en vigueur.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une valorisation des données des DPE qui tend à se renforcer et à jouer un rôle de plus en plus central dans la mise en oeuvre des politiques de rénovation énergétique

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a introduit l'obligation de transmettre les données issues des diagnostics de performance énergétique (DPE), à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). En effet, l'article 1er de cette loi a modifié l'article L. 134-4-2 de l'actuel code de la construction et de l'habitation (CCH) qui précise que ces données sont transmises à des fins d'études statistiques, d'évaluation et d'amélioration méthodologique à l'Ademe qui les met à disposition des collectivités territoriales concernées selon des modalités définies par décret en Conseil d'État.

Le décret d'application du 5 juillet 2011 relatif à la transmission des diagnostics de performance énergétique à l'Ademe créé les articles R. 134-5-5 et R. 134-5-6 dans l'actuel CCH afin de prévoir respectivement :

- la mise en place d'une application informatique permettant l'accès à une base de données, gérée par l'Ademe, via laquelle les diagnostiqueurs professionnels peuvent transmettre les informations relatives aux DPE réalisés. Les données transmises ne peuvent pas être utilisées à des fins commerciales et sont rendues anonymes, les utilisateurs de l'application pouvant seulement vérifier la régularité des informations transmises et leur durée de validité, le DPE étant valable pour une durée de dix ans ;

- une transmission standardisée des données par les diagnostiqueurs professionnels à l'Ademe.

Depuis le 1er janvier 2013, les données des DPE transmis par les diagnostiqueurs professionnels à l'Ademe sont collectées et centralisées au sein d'un Observatoire des DPE, outil informatique qui offre aujourd'hui quatre principaux services :

- la possibilité de vérifier l'existence d'un DPE ;

- l'accès à une liste de diagnostiqueurs certifiés ;

- la consultation de statistiques ;

- l'inventaire des différents formats de DPE existants.

Depuis l'entrée en vigueur des dispositions de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique qui vise à favoriser la libre circulation des données et du savoir par l'ouverture des données publiques et d'intérêt général, les données de l'Observatoire des DPE sont publiques. En effet, l'Ademe et Etalab ont travaillé à rendre ces données disponibles sur data.ademe.fr et sur data.gouv.fr. Il s'agit d'un travail conséquent dans la mesure où en 2020 la base de données de l'Observatoire des DPE enregistrait plus de neuf millions de DPE, avec en moyenne 35 000 nouveaux DPE transmis chaque semaine305(*).

Les données complètes sont aujourd'hui disponibles en téléchargement, en format CSV, mais leur utilisation est complexe, notamment en raison du volume de la base de données et de la diversité des informations transmises. Afin d'en faciliter le traitement, l'exploitation et la valorisation, l'Ademe et Etalab mettent déjà à disposition deux cartes interactives indiquant la répartition géographique des logements en fonction de leur classe énergétique et de leur classe climatique.

Répartition géographique des DPE en fonction de leur classement énergétique et climatique

Source : data.gouv.fr

La loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat a modifié les dispositions applicables à la transmission des données issues des DPE à l'Ademe afin d'en renforcer l'utilisation. En effet, l'article 24 de cette loi a modifié l'article L. 134-4-2 de l'actuel CCH afin de compléter les finalités d'utilisation possible de ces données qui peuvent désormais être également exploitées à des fins de contrôle, de mise en oeuvre et de suivi des politiques publiques touchant à la construction, aux bâtiments, aux logements, aux consommations énergétiques et aux performances environnementales. L'article 24 de cette loi précise également que l'Ademe doit désormais mettre ces données à disposition de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), en plus des collectivités territoriales.

Le décret d'application du 17 décembre 2020 relatif au diagnostic de performance énergétique et à l'affichage des informations relatives à la consommation d'énergie des logements dans les annonces et les baux immobiliers modifie la partie réglementaire de l'actuel CCH relative à l'utilisation des données issues des DPE :

- l'article R. 134-5-5 est modifié, la transmission des données n'étant plus assurée par une application informatique mais par un traitement automatique de données mis en place à l'Ademe ;

- l'article R. 134-5-6 est modifié, les données issues du DPE étant désormais transmises au propriétaire du logement concerné.

L'article 24 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat a également modifié l'article L. 321-1 de l'actuel CCH relatif au fonctionnement de l'Anah afin de préciser que cette dernière peut, pour la réalisation de ces missions, avoir accès aux données détenues par les organismes chargés de la liquidation et du paiement de l'aide personnelle au logement. Les modalités de cet accès aux données doivent être fixées par un décret qui n'a pas encore été publié.

La seconde partie de l'article 42 bis A du projet de loi s'inscrit dans la continuité des dispositions visant à faciliter la prise en compte de la décence des logements, le niveau de performance énergétique étant l'un des éléments pris en compte pour évaluer la décence d'un logement.

En effet, l'article 42 bis A modifie l'article L. 635-3 de l'actuel CCH afin de subordonner l'octroi de l'autorisation préalable de mise en location au respect des critères de décence, en plus des critères de sécurité des occupants et de salubrité publique.

Ces critères sont notamment précisés à l'article 6 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs selon lequel : « Le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé, exempt de toute infestation d'espèces nuisibles et parasites, répondant à un critère de performance énergétique minimale et doté des éléments le rendant conforme à l'usage d'habitation ».

II. Le dispositif envisagé - Une extension de la liste des organismes bénéficiaires des données issues des diagnostics de performance énergétique dans un objectif de renforcement de la prise en compte de la performance énergétique comme critère de décence des logements

Premièrement, l'article 42 bis A modifie l'article L. 1236-32 de l'actuel CCH afin d'élargir la liste des organismes bénéficiaires des données issues des DPE et traitées par l'Ademe aux caisses d'allocations familiales (CAF), aux organismes de la mutualité sociale agricole (MSA), aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et à l'observatoire des logements indignes mentionné à l'article 3 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Deuxièmement, l'article 42 bis A modifie l'article L. 635-3 de l'actuel CCH afin de subordonner l'autorisation préalable de louer, délivrée dans certaines zones par les présidents d'EPCI ou par les maires, au respect des critères de décence des logements tels que précisés à l'article 6 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article additionnel issu de plusieurs amendements transpartisans favorable à une plus grande prise en compte de la performance énergétique dans l'appréciation de la décence des logements

L'article 42 bis A est un article additionnel au projet de loi initial introduit par l'amendement n° 4284 présenté par Chantal Jourdan (PS - Orne) ainsi que par l'amendement, identique, n° 7217 présenté par Vincent Thiébaut (LREM - Bas-Rhin). Ces deux amendements ont été adoptés en séance publique à l'unanimité des suffrages exprimés, ainsi qu'avec l'avis favorable du Gouvernement. Selon l'exposé des motifs de ces deux amendements, il s'agit d'« un premier pas vers une appréciation, de la décence des logements, en amont de la location et donc vers un véritable contrôle sur les passoires thermiques ».

Le sous-amendement n° 7404 présenté par le rapporteur Mickaël Nogal (LREM - Haute-Garonne) a également été adopté en séance publique et vise à compléter la liste des organismes destinataires des données issues des DPE en y ajoutant les EPCI.

IV. La position de la commission - Une valorisation de la base de données des DPE à renforcer afin de mieux prendre en compte la performance énergétique dans l'appréciation de la décence des logements

La commission est consciente du potentiel d'exploitation de la base de données des DPE, c'est pourquoi les modifications apportées par l'Assemblée nationale sont jugées favorablement. En effet, si les données sont publiques et facilement accessibles, leur valorisation mérite d'être renforcée, notamment au regard des évolutions législatives récentes qui rendent les informations contenues dans le DPE juridiquement opposables à compter du 1er juillet 2021. Ainsi, l'enjeu pour l'Ademe n'est plus seulement de rendre publiques les données, mais d'en améliorer la qualité et la compréhension par les différents acteurs intéressés.

Selon les informations transmises par l'Ademe au rapporteur, les collectivités territoriales peuvent déjà disposer d'un accès privilégié à l'Observatoire des DPE via la création d'un compte « Organisme public ». Dans un objectif de renforcement de l'utilisation des données publiques issues des DPE, une refonte technique de l'Observatoire des DPE est envisagée afin de permettre à différentes catégories d'acteurs de bénéficier d'un traitement statistique enrichi.

Dans cette perspective et au regard des autres dispositions de ce projet de loi relatives aux politiques publiques de rénovation énergétique, la commission a adopté un premier amendement COM-268 de Mme Estrosi Sassone visant à renforcer la valorisation de cette base de données et l'utilisation qui peut en être faite.

D'une part, l'amendement COM-268 vise à prévoir la transmission, par les diagnostiqueurs professionnels, des données issues des audits énergétiques telles que définies à l'article 40 du projet de loi afin d'enrichir la base de données de l'Ademe.

D'autre part, l'amendement COM-268 vise à prévoir la transmission des données issues des DPE et des audits énergétiques aux associations de lutte contre la précarité énergétique.

Le rapporteur insiste sur le fait que ces dispositions ne remettent pas en cause le droit d'accéder aux données pour tous, qui est effectif depuis la mise en ligne publique des données de l'Observatoire des DPE. L'objectif de prévoir, dans la loi, une transmission explicite de ces données par l'Ademe à de nouveaux organismes est de pouvoir bénéficier d'un accès direct et privilégié à un prétraitement statistique facilitant l'exploitation de cette base de données.

La commission a adopté un second amendement COM-291 de Mme Estrosi Sassone qui vise à dispenser les administrateurs de biens titulaires d'une carte professionnelle conformément aux dispositions de la loi du 2 janvier 1970 dite « loi Hoguet » du permis de louer. En effet, cette profession s'exerce dans un cadre réglementé, qui inclut déjà l'obligation de louer des logements décents, la responsabilité civile et personnelle des titulaires d'une telle carte professionnelle pouvant être engagée en cas de manque de respect de leurs obligations professionnelles. Par conséquent, l'amendement exempte les logements loués par des administrateurs de biens du permis de louer, dans les collectivités où ce dispositif est en vigueur.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 42 bis (non modifié) (délégué)

Simplification de la possibilité pour les locataires d'effectuer
des travaux de rénovation énergétique

Cet article vise à faciliter la réalisation des travaux de rénovation énergétique par les locataires dans les mêmes conditions que les travaux liés à une situation de handicap ou de perte d'autonomie.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article sans modification.

I. La situation actuelle - Un accord écrit obligatoire du propriétaire sauf exception

L'article 7 de la loi du 6 juillet 1989 relative aux rapports locatifs prévoit que le locataire a l'obligation de ne pas transformer les locaux et équipements loués sans l'accord écrit du propriétaire.

Toutefois, des exceptions existent et sont prévues par le f) de l'article 7, « des travaux d'adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie peuvent être réalisés aux frais du locataire. Ces travaux font l'objet d'une demande écrite par lettre recommandée avec demande d'avis de réception auprès du bailleur. L'absence de réponse dans un délai de deux mois à compter de la date de réception de la demande vaut décision d'acceptation du bailleur. Au départ du locataire, le bailleur ne peut pas exiger la remise des lieux en l'état. ».

II. Le dispositif envisagé et les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'introduction d'une nouvelle au profit des travaux d'économie d'énergie

L'article 42 bis a été créé par la commission spéciale à l'Assemblée nationale et adopté sans modification en séance publique. Cet article est issu des propositions de la mission d'information relative à la rénovation thermique menée par les députés Vincent Descoeur et Marjolaine Meynier-Millefert.

Il permet aux locataires de réaliser des travaux de rénovation énergétique dans les mêmes conditions que celles applicables aux travaux d'adaptation du logement pour les personnes en situation de handicap ou en perte d'autonomie. Ainsi, par exception aux règles de droit commun qui prévoient que l'ensemble des travaux de transformation doivent faire l'objet d'un accord écrit du propriétaire, les travaux de rénovation énergétique pourront être effectués par le locataire, y compris en l'absence de réponse du bailleur dans un délai de deux mois à compter de la date de réception de la demande.

L'article 42 bis élargit donc le champ des exceptions prévues par le f) de l'article 7 de la loi du 6 juillet 1989 aux travaux de rénovation énergétique.

III. La position de la commission - Une disposition qui facilitera la prise en charge de certains travaux par les locataires qui en sont les premiers bénéficiaires

Cette proposition issue de travaux parlementaires est de nature à faciliter la rénovation énergétique des logements qui butent souvent sur le fait que les propriétaires, qui les prennent en charge, ne payent pas les factures d'énergie et donc ne profitent pas des économies dégagées sans pour autant d'ailleurs pouvoir accroître les loyers pour les amortir.

Il est donc pragmatique de permettre aux locataires de pouvoir réaliser ces travaux plus facilement.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article sans modification.

Article 43 (délégué)

Rénovation du service public
de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH)

Cet article vise à modifier le service public de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH).

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a présenté 3 amendements.

Le premier vise à apporter des clarifications SPPEH ; à cette fin :

- il conforte le rôle des collectivités territoriales, en prévoyant leur accord explicite pour la mise en oeuvre du SPPEH et en ajoutant aux plans visés - plans climat-air-énergie territoriaux et programmes locaux de l'habitat - ceux régionaux : en l'espèce, le plan de déploiement des guichets prévu par l'article L. 222-2 du code de l'environnement ;

- il améliore la sécurité juridique et l'application pratique du SPPEH, en requérant l'accord des acquéreurs pour la transmission de données et en faisant reposer sur les guichets une obligation de moyens et non de résultats en matière d'information sur les fraudes ;

- il apporte des clarifications rédactionnelles, à commencer par la mention explicite de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) qui sera en première ligne dans l'animation nationale du réseau de guichets du SPPEH.

Le deuxième amendement tend à apporter des ajustements à la mission d'accompagnement des ménages pour la réalisation d'un plan de financement ou d'études énergétiques ainsi que l'assistance à la prospection et à la sélection de professionnels ; dans cette perspective :

- il précise les modalités d'agrément des opérateurs, pour les limiter à trois ans renouvelables au plus et assurer une meilleure compatibilité avec le droit de l'Union européenne ;

- il prévoit que les collectivités territoriales ou leurs groupements puissent, s'ils le souhaitent, être de tels opérateurs ;

-  il précise des obligations d'indépendance et d'impartialité, mais aussi de garanties, d'organisation, de compétences et de moyens.

Cet amendement a été sous-amendé par le rapporteur pour avis pour la commission de la culture Michel Laugier, afin de préciser que les compétences des accompagnateurs devront porter sur les « contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales propres aux différents types de bâti ».

- il cible la nécessité de recourir à un accompagnement, à certaines rénovations performantes ou globales, au sens du 17° bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation, d'au moins 5 000 euros, suivant en cela les recommandations du rapport sur la rénovation énergétique remis par Olivier Sichel ;

comme l'amendement précédent, il apporte des clarifications rédactionnelles, à commencer par la mention explicite de l'ANAH qui sera en première ligne dans la mise en place de la procédure d'agrément des opérateurs ;

- il renvoie la mise en oeuvre de l'article, et notamment de ses volets relatifs à la collecte et à la transmission de données, à un décret en Conseil d'État, dans un souci de sécurité juridique et d'application pratique.

Le dernier amendement vise à prévoir la possibilité de recourir aux certificats d'économies d'énergie (C2E) pour le financement de la mission d'accompagnement, instituée au nouvel article L. 232-3 du code l'énergie.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un service public de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH) issu de la loi « Brottes » de 2013

A. Institué par la loi « Brottes » du 15 avril 2013306(*), le service public de la performance énergétique de l'habitat (SPPEH) réalise deux principales missions par lesquelles il (article L. 232-1 du code de l'énergie) :

- « assure l'accompagnement des consommateurs souhaitant diminuer leur consommation énergétique » ;

- « assiste les propriétaires et les locataires dans la réalisation des travaux d'amélioration de la performance énergétique de leur logement et leur fournit des informations et des conseils personnalisés ».

B. À cette fin, le SPPEH s'appuie sur un « réseau de plateformes territoriales de la rénovation énergétique », dont les missions ont été définies par la loi « Transition énergétique » du 17 août 2015307(*) et précisées par la loi LCAP du 7 juillet 2016308(*).

S'agissant de leur organisation, ces plateformes :

- sont « prioritairement mises en oeuvre » à l'échelle d'un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- peuvent être gérées par « les collectivités territoriales ou leurs groupements, les services territoriaux de l'État, les agences départementales d'information sur le logement, les agences locales de l'énergie et du climat, les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement, les espaces info énergétiques ou les associations locales » ;

- exercent leur service public « sur l'ensemble du territoire ».

En ce qui concerne leurs missions, elles sont doubles.

En premier lieu, les plateformes réalisent une « mission d'accueil, d'information et de conseil consommateur », en fournissant au consommateur « les informations techniques, financières, fiscales et réglementaires nécessaires à l'élaboration de son projet de rénovation ».

Cette mission peut être effectuée « de manière itinérante, notamment en menant des actions d'information à domicile sur des périmètres ciblés et concertés avec la collectivité de rattachement et la commune concernée ».

Les conseils fournis sont « personnalisés, gratuits et indépendants ».

En second lieu, les plateformes peuvent « favoriser la mobilisation des professionnels et du secteur bancaire, animer un réseau de professionnels et d'acteurs locaux et mettre des actions facilitant la montée en compétence des professionnels ».

Dans ce cadre, elles « orientent les consommateurs [...] vers des professionnels compétents » et « recommandent à tout maître d'ouvrage [...] de recourir au conseil architectural délivré par les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement »309(*).

C. Les SPPEH font partie du réseau « Faciliter, accompagner et informer pour la rénovation Énergétique » (FAIRE), qui constitue le guichet unique de la rénovation énergétique pour les particuliers, et sont pour partie financés par le programme « Service d'accompagnement pour la rénovation énergétique » (SARE).

Sur la période 2020-2024, le programme SARE regroupe 200 millions d'euros, financés par les C2E310(*).

II. Le dispositif envisagé - Une consolidation des missions et de l'organisation du SPPEEH

L'article 43 vise à consolider le SPPEH sur plusieurs points.

Tout d'abord, l'article complète (1°) les objectifs du SPPEH figurant à l'article L. 232-1 du code de l'énergie, en précisant qu'il « vise à accroître le nombre de projets de rénovation énergétique et à faciliter leur planification » (1°).

Par ailleurs, l'article réécrit (2°) les missions du SPPEH précisées à l'article L. 232-2 du code de l'énergie, en indiquant qu'il est composé d'un « réseau de guichets d'accompagnement à la rénovation énergétique », dont « les compétences techniques, juridiques, financières, et sociales sont identiques sur l'ensemble du territoire national ».

Ces guichets sont « prioritairement mis en oeuvre à l'échelle de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, de façon à assurer ce service public sur l'ensemble du territoire national ».

Ils proposent « un service indépendant d'information, de conseil et d'accompagnement des maitres d'ouvrage privés, qu'ils soient propriétaires ou locataires, et leurs représentants », les informations et les conseils ainsi délivrés étant « gratuits et personnalisés ».

Leurs missions sont multiples.

D'une part, la mission d'information et de conseil vise « à aider les ménages à élaborer un projet de rénovation énergétique, à mobiliser les aides financières publiques ou privées ainsi qu'à les orienter vers des professionnels compétents tout au long du projet de rénovation et, en fonction de leurs besoins, à leur recommander de recourir au conseil architectural délivré par les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement ».

D'autre part, la mission d'accompagnement comprend « un appui à la réalisation d'un plan de financement, à la réalisation et à la prise en main des études énergétiques réalisées, ainsi qu'une assistance à la prospection et à la sélection des professionnels compétents ».

Enfin, il est précisé que le SPPEH favorise « la mobilisation des professionnels et du secteur bancaire, l'animation d'un réseau de professionnels et d'acteurs locaux et la mise en place d'actions facilitant la montée en compétences des professionnels ».

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - De nombreuses évolutions apportées au dispositif initial

A. En commission, l'Assemblée nationale a adopté dix amendements311(*) modifiant le dispositif initial :

- un amendement de la députée Patricia Lemoine assignant aux SPPEH l'objectif d'« encourager les rénovations performantes » ;

- un amendement du député Alexandre Holroyd, préférant le terme d'« équivalentes » à celui d'« identiques », s'agissant des compétences dont doivent disposer les différents guichets du SPPEH ;

- un amendement de la députée Fannette Charvier et des membres du groupe La République en Marche, sous-amendé par le rapporteur Mickaël Nogal, précisant que les guichets SPPEH sont mis en oeuvre en lien avec les maisons « France services » ;

- un amendement de la députée Patricia Lemoine, précisant que cette mise en oeuvre s'effectue en cohérence avec les orientations des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et des programmes locaux de l'habitat (PLH) ;

- un amendement de la députée Émilie Chalas, complétant les missions des guichets SPPEH d'une présentation des aides nationales et locales à la rénovation ;

- cinq amendements du rapporteur Mickaël Nogal, dont deux rédactionnels et un de coordination, précisant que :

· les missions des guichets chargés de la mise en oeuvre de ce service public peuvent être exercées de façon itinérante, notamment en menant des actions au domicile ;

· les services proposés par les guichets du SPPEH sont accessibles aux syndicats de copropriétés.

B. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté 8 amendements312(*) modifiant le dispositif ainsi modifié :

- un amendement du rapporteur Mickaël Nogal, supprimant l'alinéa 11 qui disposait : « Le service public de la performance énergétique de l'habitat favorise la mobilisation des professionnels et du secteur bancaire, l'animation d'un réseau de professionnels et d'acteurs locaux et la mise en place d'actions facilitant la montée en compétences des professionnels. » ;

- un amendement de la députée Marjolaine Meynier-Millefert et les membres du groupe La République en marche, prévoyant que :

· le service public peut être assuré par les collectivités territoriales et leurs groupements ;

· l'État et ses établissements publics qu'il désigne sont chargés de l'animation nationale du réseau de guichets et veillent à ce que les ménages bénéficient d'un service harmonisé sur l'ensemble du territoire national ;

· un bilan relatif à ce service public est prévu dans le cadre de l'élaboration et de la mise à jour des PCAET et des PLH.

- un amendement du député Jean-Charles Colas-Roy précisant que les guichets « informent les ménages sur l'existence de pratiques frauduleuses » ;

- un amendement de la députée Florence Lasserre prévoyant l'envoi par les notaires aux guichets, et sauf opposition de l'acquéreur, de l'audit et de toutes les informations nécessaires à l'identification du bâtiment, un mois après la signature de l'acte authentique, précisant que le guichet peut utiliser ces informations à des fins d'information et de conseil de l'acquéreur sur la performance énergétique du bâtiment ;

- un amendement de la députée Barbara Bessot Ballot indiquant que l'offre apportée par les maisons « France services » peut intégrer des services de « consommation durable et responsable » ;

- trois amendements du rapporteur Mickaël Nogal.

Le premier, sous-amendé par le Gouvernement, précise que les guichets « apportent aux ménages des informations juridiques liées à la performance énergétique de leur logement, notamment en orientant les propriétaires de logements qui ne respectent pas le niveau de performance minimal caractérisant un logement décent [...] ainsi que les locataires de tels biens vers les associations d'information sur le logement [...] et les commissions départementales de conciliation ».

Le deuxième dispose que :

· la mission d'accompagnement comprend, « lorsque cela est nécessaire », un appui à la réalisation d'un plan de financement, d'études énergétiques et à leur prise en main ainsi qu'une assistance à la prospection et à la sélection des professionnels ;

· cette mission est réalisée par des opérateurs agréés par l'État ou un de ses établissements publics qu'il désigne ;

· les données recueillies dans le cadre de cet accompagnement sont transmises à l'État ou un de ses établissements publics qu'il désigne, et mises à la disposition des collectivités territoriales, à des fins d'information, de suivi du parcours des ménages et de lutte contre la fraude, un arrêté devant préciser le contenu et les modalités de transmission des données ;

· l'accès à MaPrimeRénov' et aux aides à la rénovation énergétique de l'ANAH est conditionné au recours à un accompagnement pour certaines rénovations réalisées par des maitres d'ouvrage privés, un décret devant fixer les échéances - dont la première est fixée au 1er janvier 2023 - et les seuils de mise en oeuvre ;

· un décret est publié pour préciser :

« 1° le contenu de l'accompagnement, y compris les niveaux de performance énergétique visés par les rénovations faisant l'objet d'un accompagnement ;

« 2° les modalités d'obtention et de retrait d'agrément des structures et opérateurs mentionnés au deuxième alinéa, ainsi que les garanties financières, de compétence, de probité et de moyens requises ;

« 3° les modalités de contrôle des opérateurs agréés et des travaux de rénovation faisant l'objet d'un accompagnement, permettant notamment d'assurer la neutralité des opérateurs agréés dans les choix techniques préconisés et la qualité des travaux réalisés ;

« 4° les relations entre les opérateurs agréés et les guichets mentionnés au L. 232-2 ainsi qu'entre les opérateurs agréés et les collectivités locales contribuant au déploiement du service public de la performance énergétique de l'habitat ;

« 5° les caractéristiques des rénovations mentionnées au quatrième alinéa, notamment en précisant les critères liés à la nature des travaux, à leur coût et à la performance énergétique visée, au statut et aux revenus du maitre d'ouvrage, et au montant des aides mobilisées. »

Le troisième amendement est de nature rédactionnelle.

IV. La position de la commission - Un dispositif utile, nécessitant toutefois d'être substantiellement ajusté, notamment pour sécuriser et financer la mission d'accompagnement

A. Le rapporteur relève que le SPPEH pourrait être mieux articulé avec les compétences des collectivités territoriales.

Tout d'abord, s'il est indiqué que le SPPEH « peut » être assuré par ces dernières, c'est sans mentionner la nécessité de leur « initiative » ou leur « accord ».

De surcroît, ne seraient plus mentionnés, aux côtés des collectivités territoriales, « les services territoriaux de l'État, les agences départementales d'information sur le logement, les agences locales de l'énergie et du climat, les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement, les espaces info énergie ou les associations locales ».

Par ailleurs, la mise en oeuvre du SPPEH ne serait pas articulée avec l'ensemble des documents locaux de planification.

Certes, elle devrait prendre en compte les objectifs et être évaluée dans le cadre des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et des programmes locaux de l'habitat (PLH).

Pour autant, cette disposition pourrait être difficile à appliquer :

- d'une part, les PCAET sont élaborés dans les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants et la métropole de Lyon voire « à l'échelle du schéma de cohérence territoriale » et les PLH dans les EPCI de plus de 30 000 habitants comprenant une commune de plus de 10 000 habitants ainsi que dans les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles ;

- d'autre part, les objectifs des PCAET et des PLH sont généraux, de sorte que les objectifs en termes de rénovation énergétique se limitent à la mention de « l'efficacité énergétique » dans les premiers et de « l'amélioration et de la réhabilitation notamment énergétique » dans les seconds ;

- enfin, les PCAET et les PLH sont révisés tous les six ans, ce qui signifie que l'obligation d'évaluation serait limitée.

Par ailleurs, cette mise en oeuvre du SPPEH ne prendrait pas explicitement en compte le principal document de planification régionale existant : en l'espèce, le plan de déploiement des guichets prévu par l'article L. 222-2 du code de l'environnement.

Enfin, le SPPEH serait sur plusieurs points encadré par l'État ou ses « établissements publics », par ailleurs non définis :

- son organisation interviendrait préférentiellement dans le cadre des Maisons de service au public dite « France Service » ;

- son animation serait confiée à l'État et à ses établissements publics ;

- leur mission d'accompagnement serait conditionnée à l'agrément d'opérateurs par l'État ou ses établissements publics ;

- leurs données collectées dans ce dernier cadre seraient transmises à l'État ou à ses établissements publics « à des fins d'information, de suivi du parcours des ménages et de lutte contre la fraude ».

Interrogé sur ces points, le Gouvernement a précisé que la mission d'animation consisterait en « l'élaboration d'un cadre national définissant les actes offerts aux ménages dans le cadre du SPPEH ».

Preuve des craintes soulevées localement, dans le cadre de la consultation des élus locaux conduite sur le projet de loi par le Sénat, 53 % des répondants considèrent que la réforme du SPPEH est de nature à induire des charges pour les collectivités territoriales ou leurs groupements.

B. Le rapporteur observe que le SPPEH verrait ses missions profondément modifiées.

C'est du reste l'analyse faite par le Conseil d'État qui indique, dans son avis sur le projet de loi « Climat et résilience », que « le projet complète les missions du service public de la performance énergétique de l'habitat organisé aux articles L. 232-1 et L. 232-2 du code de l'énergie, pour y ajouter une mission d'accompagnement des ménages dans la définition et la réalisation des travaux d'amélioration thermique de leur logement »313(*).

En premier lieu, ses missions viseraient dorénavant à :

· accroître le nombre de projets de rénovation énergétique ;

· encourager les rénovations énergétiques « performantes » ou « globales ».

Plus encore, d'autres missions lui seraient attribuées comme :

· l'apport d'information juridique en orientant les propriétaires et les locataires de biens ne respectant pas le « critère de décence » vers des agences départementales d'information sur le logement (ADIL) et commissions départementales de conciliation (CDC) et en informant les ménages de pratiques frauduleuses ;

· l'utilisation à « des fins d'information et de conseil de l'acquéreur » de données314(*) adressées315(*) par le notaire en cas de vente d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment soumis à l'obligation d'audit, sauf en cas de refus notifié de l'acquéreur.

Enfin, une mission d'accompagnement devrait être assurée :

· elle serait réalisée par un opérateur agréé par l'État ou ses établissements publics, en lien avec les SPPEH qui pourraient également solliciter un agrément ;

· elle comprendrait, si nécessaire, un appui à la réalisation d'un plan de financement, d'études énergétiques ainsi qu'une assistance à la prospection et à la sélection des professionnels ;

· les données collectées dans ce cadre devraient être transmises à l'État ou à ses établissements publics puis mises à la disposition des collectivités territoriales ;

· l'accès à MaPrimeRénov' et aux aides de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) serait conditionné au recours à un accompagnant pour « certaines rénovations » réalisées par des maîtres d'ouvrages privés, selon des conditions et échéances fixées par décret et au plus tard le 1er janvier 2023.

Sollicité sur ce point, le Gouvernement a précisé que « le conditionnement des aides nationales prévues dans le cadre de l'article 43 ne concerne que MaPrimeRénov' ainsi que les aides de l'ANAH portant sur la rénovation énergétique ».

C. Le rapporteur observe que le dispositif présente des ambiguïtés, tant substantielles que rédactionnelles.

Sur le fond, certaines dispositions augurent de lourdes difficultés d'application :

- tout d'abord, le SPPEH aurait pour mission d'informer les consommateurs de l'existence de pratiques frauduleuses, ce qui conduit à faire reposer sur lui une obligation de résultats bien difficile à accomplir ;

- de plus, les transmissions automatiques de données, notamment celle prévue sans l'accord du propriétaire pour les logements soumis à l'obligation d'audit en application de l'article L. 126-28-1 du code de la construction et de l'habitation, seraient peu respectueuses du Règlement général de protection des données (RGPD) du 27 avril 2016316(*), dont le principe est celui du consentement explicite de la personne concernée ;

- dans le même esprit, les modalités de sélection des opérateurs agréés chargés de la mission d'accompagnement sont insatisfaisantes : d'une part, elles ne prévoient pas explicitement la possibilité pour les collectivités territoriales ou leurs groupements le souhaitant d'y participer ; d'autre part, elles ne précisent aucun délai ni aucune obligation d'indépendance ou d'impartialité substantielle ; enfin, elles s'articulent mal avec les exigences concurrentielles issues de la directive « Services » du 12 décembre 2006317(*) ;

- enfin, le conditionnement des aides à la rénovation énergétique au recours à un accompagnant, sans aucune précision quant à la nature ou au montant des rénovations concernées, excède les préconisations du récent rapport d'Olivier Sichel318(*), qui visait plutôt les aides à la rénovation énergétique performante excédant 5 000 euros.

Sur la forme, certaines dispositions ne sont pas exemptes d'ambiguïtés rédactionnelles :

- la nature des opérations de rénovation, énergétique ou non, n'est pas indiquée ;

- les « établissements publics » de l'État visés ne sont pas définis, alors que c'est sur l'ANAH que le Gouvernement entend s'appuyer ;

- l'articulation de la mission d'accompagnement avec le SPPEH n'est pas précisée, hormis le fait qu'elle est réalisée « en lien » avec ce dernier ;

- les choix de codification sont peu compréhensibles ;

- enfin, on compte trois références à des arrêtés, décrets et décrets en Conseil d'État...

D. Aussi le rapporteur a-t-il présenté plusieurs amendements.

Le premier (COM-232) vise à apporter des clarifications SPPEH ; à cette fin :

- il conforte le rôle des collectivités territoriales, en prévoyant leur accord explicite pour la mise en oeuvre du SPPEH et en ajoutant aux plans visés - plans climat-air-énergie territoriaux et programmes locaux de l'habitat - ceux régionaux : en l'espèce, le plan de déploiement des guichets prévu par l'article L. 222-2 du code de l'environnement ;

- il améliore la sécurité juridique et l'application pratique du SPPEH, en requérant l'accord des acquéreurs pour la transmission de données et en faisant reposer sur les guichets une obligation de moyens, et non de résultats, en matière d'information sur les fraudes ;

- il apporte des clarifications rédactionnelles, à commencer par la mention explicite de l'ANAH qui sera en première ligne dans l'animation nationale du réseau de guichets du SPPEH.

Le deuxième amendement (COM-233) tend à apporter des ajustements à la mission d'accompagnement319(*) ; dans cette perspective :

- il précise les modalités d'agrément des opérateurs, pour les limiter à trois ans renouvelables au plus et assurer une meilleure compatibilité avec le droit de l'Union européenne ;

- il prévoit que les collectivités territoriales ou leurs groupements puissent, s'ils le souhaitent, être de tels opérateurs ;

-  il précise des obligations d'indépendance et d'impartialité, mais aussi de garanties, d'organisation, de compétences et de moyens ;

- il cible la nécessité de recourir à un accompagnement, à certaines rénovations performantes ou globales, au sens du 17° bis de l'article L. 111-1 du code de la construction et de l'habitation, d'au moins 5 000 euros, suivant en cela les recommandations du rapport sur la rénovation énergétique remis par Olivier Sichel ;

comme l'amendement précédent, il apporte des clarifications rédactionnelles, à commencer par la mention explicite de l'ANAH qui sera là encore en première ligne dans la mise en place de la procédure d'agrément des opérateurs ;

- il renvoie la mise en oeuvre de l'article, et notamment ses volets relatifs à la collecte et à la transmission de données, à un décret en Conseil d'État, dans un souci de sécurité juridique et d'application pratique.

Le dernier amendement (COM-234) vise à prévoir la possibilité de recourir aux certificats d'économies d'énergie (C2E) pour le financement de la mission d'accompagnement, car il serait malvenu de conditionner l'accès de certaines aides à la rénovation énergétique au recours à un accompagnateur... qui devrait quant à lui être pris en charge par le demandeur lui-même.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article ainsi modifié.

Article 43 bis (délégué)

Création du carnet d'information du logement

Cet article vise à créer un carnet d'information du logement afin de faciliter et accompagner les travaux d'amélioration de la performance énergétique.

Sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté deux amendements afin d'éviter les difficultés lors des ventes, si le carnet est incomplet, et d'avancer sa mise en oeuvre à 2022.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - L'absence de mise en oeuvre du carnet numérique du logement voulu par la loi ELAN

L'article 182 de la loi ELAN introduisait un article L. 111-10-5 dans le code de la construction et de l'habitation qui créait un carnet numérique d'information, de suivi et d'entretien du logement.

Ce carnet devait permettre de connaître l'état du logement et du bâtiment, lorsque le logement est soumis au statut de la copropriété, ainsi que le fonctionnement de ses équipements et d'accompagner l'amélioration progressive de sa performance environnementale à travers le temps et les différents propriétaires.

Cependant les éléments contenus dans le carnet ne devaient avoir qu'une valeur informative.

Le carnet numérique du logement devait être mis en place grâce à un service en ligne sécurisé qui en aurait facilité la portabilité sans frais importants.

Il devait être obligatoire pour toute construction neuve à compter du 1er janvier 2020 et pour tous les logements et immeubles existants faisant l'objet d'une mutation à compter du 1er janvier 2025.

Un décret en Conseil d'État devait en préciser les modalités d'application.

Mais ce décret n'a jamais été pris, car le Conseil d'État a fait part d'importantes réserves. Il a relevé l'absence de motif d'intérêt général justifiant l'obligation de conservation des informations sur le logement, le risque de blocage des mutations de biens par un grand nombre de documents, pouvant être mal définis, susceptibles de favoriser les contentieux et l'engagement de la responsabilité des notaires, et le risque d'atteinte aux libertés et du risque de discrimination en imposant la conservation des documents dans un contenant numérique géré par un tiers alors qu'environ 15 % des Français ne pourraient pas facilement accéder à cette technologie ni l'utiliser.

II. Le dispositif envisagé et les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'introduction du carnet d'information du logement

Le carnet d'information du logement ne figurait ni dans le projet de loi initial ni dans le texte de la commission spéciale. Il a été introduit par amendement en séance publique.

En réalité, il insère dans le projet de loi climat l'article 12 du projet de loi n° 3235 du 22 juillet 2020 ratifiant l'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation, sachant que le présent projet de loi contient d'ores et déjà de nombreuses autres dispositions de ce projet loi de ratification qui n'avait pas été inscrit à l'ordre du jour.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi de juillet 2020, le carnet d'information du logement vise à corriger les défauts signalés par le Conseil d'État. Le carnet d'information du logement (CIL) est clairement dédié à la problématique de la performance énergétique, qui constitue le motif d'intérêt général justifiant l'obligation de conservation d'informations sur le logement. Le contenu du CIL est circonscrit à des documents de nature obligatoire et directement liés à l'objectif d'amélioration de la performance énergétique des logements. De plus, le CIL distingue le cas des travaux de rénovation et celui des constructions neuves : le volume de documents à fournir est différencié selon ces deux cas. Enfin, le carnet n'est plus obligatoirement numérique. La conservation se fera sous la forme choisie par le propriétaire.

III. La position de la commission - Une disposition cohérente avec les objectifs de faciliter la rénovation énergétique des logements

La commission a relevé la pertinence du dispositif proposé qui est pleinement cohérent avec l'objectif du projet de loi de faciliter la rénovation énergétique des logements à la suite de la loi ELAN.

Sur proposition du rapporteur, la commission a introduit deux modifications.

Le texte de l'Assemblée nationale prévoit une application au 1er janvier 2023 alors que le projet de loi de juillet 2020 avait retenu la date du 1er janvier 2022 et que le carnet numérique devait s'appliquer dès le 1er janvier 2020 aux constructions neuves.

Alors que les professionnels du secteur sont prêts soit à fournir un carnet numérique soit à transmettre les informations requises, la commission a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'attendre jusqu'en 2023 pour que cette mesure entre enfin en vigueur et a adopté un amendement COM-294 pour revenir à la date du 1er janvier 2022 et accélérer sa mise en oeuvre.

La commission a adopté un second amendement COM-292 pour prendre en compte le cas où le carnet d'information du logement serait incomplet. Cela ne doit pas être un obstacle à la vente du bien et le notaire ne doit pas être tenu de vérifier sa complétude ou son contenu, qui restent de la responsabilité du propriétaire. L'amendement vise donc à préciser que le carnet d'information du logement est transmis par le notaire « tel qu'il est au moment de la mutation ». C'était d'ailleurs la rédaction de l'avant-projet de loi.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 43 ter (délégué)

Liberté pour les communes de créer des périmètres
de ravalement obligatoire des bâtiments

Cet article vise à permettre aux communes de créer des périmètres de ravalement obligatoire des bâtiments sans arrêté préfectoral tout en évitant qu'il puisse être exigé sur une durée inférieure à dix ans.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une obligation de ravalement tous les dix ans à Paris et dans les communes désignées par arrêté préfectoral

L'article L. 132-1 est issu dans sa rédaction actuelle de l'article 59 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006. Il prévoit que les façades des immeubles doivent être constamment tenues en bon état de propreté et que les travaux nécessaires doivent être effectués au moins une fois tous les dix ans, sur l'injonction qui est faite au propriétaire par l'autorité municipale.

L'article L. 132-1 est applicable à Paris ainsi que dans les communes figurant sur une liste établie par décision de l'autorité administrative, sur proposition ou après avis conforme des conseils municipaux.

Ces deux articles ont fait l'objet d'une codification opérée par l'ordonnance du 29 janvier 2020. Ils sont fusionnés au sein du futur article L. 126-2 qui sera applicable au 1er juillet 2021 et qui est rédigé comme suit : « Les façades des bâtiments doivent être constamment tenues en bon état de propreté à Paris ainsi que dans les communes figurant sur une liste établie par décision de l'autorité administrative, sur proposition ou après avis conforme des conseils municipaux. Les travaux nécessaires sont effectués au moins une fois tous les dix ans, sur l'injonction qui est faite au propriétaire par l'autorité municipale. »

Ainsi, à Paris, l'obligation est légale tandis que sur le reste du territoire, c'est un arrêté préfectoral qui, sur proposition ou après avis conforme des conseils municipaux, fixe une liste des communes sur laquelle s'impose cette obligation d'entretien au moins une fois tous les dix ans.

En pratique, peu de collectivités demandent au préfet de les autoriser à mettre en place de tels périmètres de ravalement obligatoire, notamment compte tenu de la périodicité de dix ans qui paraît trop fréquente. C'est sans doute regrettable, car dans le cadre d'un périmètre de ravalement obligatoire, les maires ont la capacité de mettre en demeure des propriétaires de procéder à des travaux de ravalement, et par conséquent de rénovation.

En effet, depuis la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte, cette obligation d'entretien est assortie d'une obligation de réaliser des travaux d'isolation thermique du bâtiment, sauf si cette isolation n'est pas réalisable techniquement ou juridiquement ou lorsqu'il existe une disproportion manifeste entre ses avantages et ses inconvénients de nature technique, économique ou architecturale.

II. Le dispositif envisagé et les modifications introduites par l'Assemblée nationale - La possibilité pour tous les maires de créer des périmètres de ravalement obligatoire sans un arrêté préfectoral

Par amendement en séance publique, l'Assemblée nationale a introduit cet article 43 ter modifiant les articles L. 132-1 et L. 132-2 du code de la construction et de l'habitation.

La modification introduite à l'article L. 132-1 vise à éviter que l'injonction de ravaler ne puisse être inférieure à 10 ans, ce qui serait une charge excessive pour les propriétaires.

L'article propose ensuite une nouvelle rédaction de l'article L. 132-2 : « À Paris ainsi que dans les communes figurant sur une liste établie par décision de l'autorité administrative, sur proposition ou après avis conforme des conseils municipaux, les travaux nécessaires doivent être effectués au moins une fois tous les dix ans. »

En supprimant la mention que l'article L. 132-1 est applicable à Paris et à une liste de commune définie par arrêté préfectoral, l'amendement crée un régime général dépendant donc de l'article L. 132-1 et un régime particulier pour Paris et certaines communes défini par l'article L. 132-2.

En effet, l'objectif de l'amendement est de permettre à tous les maires d'instituer des périmètres de ravalement obligatoires sur le territoire de leur commune, sans arrêté préfectoral préalable, avec une périodicité égale ou supérieure à dix ans, tout en préservant pour Paris, ainsi que pour une liste de communes fixée par arrêté préfectoral sur proposition ou après avis conforme des conseils municipaux, une obligation de ravalement tous les dix ans.

III. La position de la commission - Une disposition décentralisatrice et cohérente avec les objectifs de rénovation des bâtiments

L'article 43 ter doit permettre aux maires de se saisir de la question des ravalements d'immeubles librement sans dépendre d'une décision préfectorale et sans être enfermés dans une obligation décennale qui n'a pas de sens en dehors de périmètres patrimoniaux ou touristiques. Pour autant, il préserve le régime existant à Paris et dans certaines communes spécifiques et laisse la possibilité d'intervenir.

L'article 43 ter est aussi cohérent avec les objectifs de rénovation des bâtiments et plus particulièrement d'isolation thermique, notamment par l'extérieur, qui seront effectués à l'occasion d'un ravalement.

Or, il apparaît que le niveau local est le bon échelon pour mener une politique différenciée d'incitation à la rénovation.

Cependant, la rédaction de l'article 43 ter ne tient pas compte de la codification du code de la construction par l'ordonnance du 30 janvier 2020.

Il est donc proposé une nouvelle rédaction complète de l'article 43 ter sans en modifier le fond, mais permettant de la replacer dans le code de la construction et de l'habitation issu de cette ordonnance et applicable au 1er juillet 2021 (COM_296) :

« L'article L. 126-2 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 précitée, est rédigé comme suit :

« Les façades des bâtiments doivent être constamment tenues en bon état de propreté. Les travaux nécessaires doivent être effectués selon une périodicité ne pouvant être inférieure à dix ans, sur l'injonction qui est faite au propriétaire par l'autorité municipale.

« À Paris ainsi que dans les communes figurant sur une liste établie par décision de l'autorité administrative, sur proposition ou après avis conforme des conseils municipaux. Les travaux nécessaires sont effectués au moins une fois tous les dix ans. »

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 43 quater (non modifié) (délégué)

Création d'un prêt avance mutation garanti par l'État
pour financer la rénovation énergétique des logements

Cet article vise à créer un prêt avance mutation garanti par l'État pour financer la rénovation énergétique des logements.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article sans modification.

I. La situation actuelle - De nombreux ménages sans solution de financement pour la rénovation énergétique de leur logement

Selon l'Ademe, les prêts bancaires classiques permettent de financer les travaux des deux tiers des propriétaires occupants. Mais de nombreux ménages sont exclus de l'accès au crédit, car ils sont âgés de plus de 65 ans (5,2 millions de ménages) et 20 % d'entre eux ont des difficultés financières qui ne leur permettent pas d'emprunter en conservant un reste à vivre suffisant. Le rapport Sichel soulignait que ce sujet était d'autant plus prégnant que 62 % des propriétaires de passoires thermiques ont plus de 60 ans.

Actuellement deux dispositifs existent permettant de financer un emprunt sur la valeur d'un bien, le prêt viager hypothécaire (PVH) et le prêt avance mutation (PAM).

Le prêt viager hypothécaire (PVH) est régi par l'article L. 315-1 du code de la consommation issu de l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016. Il existe depuis 2006. C'est un prêt pouvant être contracté par une personne propriétaire d'un logement sans condition de ressources, de santé, ou d'âge. Il n'est pas remboursé du vivant de son propriétaire, un différé de paiement des intérêts est même parfois mis en place jusqu'au décès, moment où intervient le remboursement. Cette formule a peu de succès puisqu'environ 1 000 PVH seulement seraient signés chaque année.

Le prêt avance mutation (PAM) figure à l'article L. 315-2 du code de la consommation. Il a été introduit par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015. C'est une variante du PVH. Le prêt n'est pas remboursable qu'à la mort du propriétaire, mais lors de la vente ou de la transmission du bien. En outre, le PAM est réservé au financement des travaux de rénovation au sens large, sans que ces travaux ne portent obligatoirement sur le logement qui le garantit. L'idée était de pallier le faible succès du PVH, mais le PAM n'a finalement pas été commercialisé, car il présente plus d'incertitude sur sa durée en plus de celles portant sur la valeur du bien.

II. Le dispositif envisagé et les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article additionnel introduit sur amendement du Gouvernement

En séance publique à l'Assemblée nationale, l'article 43 quater a été ajouté suite à l'adoption d'un amendement du Gouvernement.

Il a pour objet d'accorder la garantie de l'État à un prêt avance mutation destiné à financer des travaux d'amélioration de la performance énergétique du logement. De fait, l'article 43 quater vise à élargir le périmètre des garanties susceptibles d'être accordées par le fonds de garantie pour la rénovation énergétique (FGRE) dont l'objet est de faciliter le financement des travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements.

Créé par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) du 17 août 2015, comme le PAM, le FGRE a vocation à inciter les établissements de crédit à prêter aux personnes ou aux copropriétés qui n'ont pas accès au crédit.

L'article 43 quater permettra d'octroyer une garantie partielle du FGRE sur ces crédits afin d'en favoriser leur distribution par les banques. Elle sera accessible sous condition de ressources afin d'opérer un ciblage sur les ménages pouvant effectivement présenter des difficultés d'accès au crédit. Ce prêt garanti ne serait pas à taux zéro et ne comporterait pas de différé d'intérêts. Enfin, la garantie ne serait que partielle. Elle ne couvrirait pas la totalité du prêt.

Les conditions de ressources, la part maximale du prêt couverte par la garantie, ainsi que tout élément pertinent pour encadrer les conditions d'exercice de la garantie de l'État, seront précisés par décret en Conseil d'État.

III. La position de la commission - Une réforme indispensable pour le financement de la rénovation des logements mais en deçà des ambitions du rapport Sichel

L'article 43 quater met en oeuvre l'une des propositions du rapport Sichel qui suggérait de créer un « PAM+ » pour pallier les échecs du PVH et du PAM. Il soulignait qu'un soutien public serait nécessaire pour lever les trop grandes incertitudes pour les banques concernant la durée du prêt et la valeur du bien compte tenu de l'âge ou de la faible solvabilité des emprunteurs potentiels.

Mais le rapport Sichel posait également la question de la bonification du taux de l'emprunt, voire d'un taux zéro, afin d'en garantir l'accessibilité aux bénéficiaires concernés, ce qui n'est pas prévu par l'article 43 quater. Olivier Sichel imaginait également que ce prêt puisse financer l'adaptation au vieillissement, mais ce champ n'a pas non plus été retenu par le Gouvernement.

Par ailleurs, malgré la garantie apportée par l'État, le rapport Sichel soulignait la nécessité d'organiser une maîtrise des risques adaptée. Il estimait ainsi que « l'organisme prêteur devra notamment s'assurer de la pertinence des travaux, afin d'exclure les biens désuets, menacés d'obsolescence et voués à la démolition plutôt qu'à de lourds travaux de rénovation ; que le montant des travaux ne dépasse pas une fraction de la valeur vénale du bien évaluée par un organisme agréé (seuil à calibrer, par ex. 30 à 40 %) ; que le montant des travaux par m² reste dans les limites attendues par les exigences de performance énergétique ; que la valeur vénale du bien soit supérieure à un montant à définir ». Le risque sur la valeur du bien au dénouement du prêt n'est évidemment pas à négliger non plus puisque si l'on présuppose volontiers un gain en termes de « valeur verte » et une dynamique positive des prix de l'immobilier, cette dernière n'est pas acquise sur le long terme ni partout sur le territoire.

Ces conditions montrent que le succès de ce prêt n'est pas aujourd'hui acquis auprès des réseaux bancaires, hors pôle public, même si des discussions encourageantes semblent en cours avec le Crédit mutuel et le Crédit agricole.

Malgré ces réserves et incertitudes, la commission a approuvé la mise en oeuvre, même partielle, de cette proposition du rapport Sichel, car elle apporte un outil intéressant et sans doute indispensable à de très nombreux Français pour la rénovation de leur logement.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article sans modification.

Article 43 quinquies (délégué)

Modification du conseil d'administration
de l'Agence nationale de l'habitation (ANAH)

Cet article vise à modifier la composition du conseil d'administration de l'Agence nationale de l'habitat afin de permettre la représentation de France Urbaine.

Sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté un amendement précisant que cette disposition entre en vigueur à compter du renouvellement du prochain conseil d'administration de l'ANAH.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Une gouvernance partenariale paritaire entre les trois collèges du conseil d'administration de l'ANAH qui assure déjà la représentation des collectivités territoriales et des élus locaux

L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) est un établissement public créé en 1971 et placé sous la double tutelle du ministère chargé du Logement et du ministère chargé de l'Économie. L'ANAH a pour principal objectif d'améliorer le parc existant de logements privés, qui représente 86 % du parc de logements en France320(*), d'en réduire la précarité énergétique et de lutter contre les inégalités sociales et territoriales en matière de logement. En 2020, 1,42 milliard d'euros ont été mobilisés par l'ANAH permettant de financer plus de 3,2 milliards d'euros de travaux pour la rénovation de près de 250 000 logements privés321(*).

L'ANAH est administrée par un conseil d'administration qui définit les orientations stratégiques de l'agence, vote annuellement le budget, approuve les comptes, fixe les modalités d'attribution des aides gérées par l'ANAH ainsi que le plafond annuel des aides pouvant être engagées.

Le conseil d'administration, actuellement présidé par M. Thierry Repentin, est composé de trois collèges distincts comprenant un nombre égal de représentants nommés pour trois ans, avec actuellement huit membres titulaires par collège. La composition du conseil d'administration est précisée à l'article 321-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) :

- un collège de représentants de l'État et de ses établissements publics ;

- un collège de représentants des élus et représentants locaux, dont un député, un sénateur et des représentants de l'Association des maires de France (AMF), de l'Assemblée des départements de France (ADF) et de l'Assemblée des communautés de France (AdCF) ;

- un collège de personnalités qualifiées, dont des représentants des propriétaires, des locataires et des professionnels de l'immobilier.

Composition du conseil d'administration de l'ANAH pour 2020-2023

Source : www.anah.fr

II. Le dispositif envisagé - Le renforcement de la représentation des collectivités territoriales et des élus locaux au sein du conseil d'administration de l'ANAH

L'article 43 quinquies modifie l'article L. 321-1 du CCH afin de permettre la représentation de France Urbaine au sein du collège des élus et représentants locaux du conseil d'administration de l'ANAH.

France Urbaine est une association pluraliste de collectivités en activité depuis le 1er janvier 2016 qui est issue de la fusion de l'Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) et de l'Association des communautés urbaines de France (ACUF). Actuellement, France Urbaine représente 50 grandes villes de France, 22 métropoles, 16 communautés d'agglomération, 13 communautés urbaines, ainsi que plus de 5 000 communes et 5 établissements publics locaux. Au total, il y a près de 30 millions d'habitants qui résident dans les collectivités représentées par France Urbaine.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article additionnel issu d'un amendement consensuel

L'article 43 quinquies est un article additionnel au projet de loi initial, inséré par l'amendement n° 456 présenté par la députée Valérie Beauvais (LR - Marne). L'amendement a été adopté par la commission spéciale et le Gouvernement, puis adopté en séance publique.

Selon l'exposé des motifs, les intercommunalités et les métropoles jouent un rôle majeur dans la mise en oeuvre des politiques du logement et de l'habitat, en contribuant à la rénovation du parc privé et des copropriétés dégradées ainsi qu'à la lutte contre les passoires thermiques. Ainsi, « Il est donc nécessaire que la composition du conseil d'administration de l'ANAH reflète cette spécificité urbaine en réservant des représentations dédiées aux grandes intercommunalités et métropoles, aux côtés des représentants désignés par l'ADF, l'AdCF et l'AMF »322(*).

IV. La position de la commission - Une disposition souhaitable qui devrait toutefois entrer en vigueur à compter du prochain renouvellement du conseil d'administration de l'ANAH

Premièrement, la commission indique que la représentation de France Urbaine au sein du conseil d'administration de l'ANAH entraînera une hausse du nombre de membres au sein des trois collèges. En effet, conformément aux dispositions de l'article L. 321-1 du CCH, chaque collège doit être composé d'un nombre égal de membres, avec actuellement huit membres par collège.

Lors de son audition, la directrice générale de l'ANAH a indiqué être favorable à la représentation de France Urbaine au sein du conseil d'administration et être consciente de la nécessité d'ajuster la composition du conseil d'administration. Par conséquent, trois nouveaux membres titulaires, ainsi que trois nouveaux membres suppléants, devront être nommés afin de respecter un nombre égal de membres au sein de chaque collège.

Deuxièmement, la commission précise que la représentation de France Urbaine au sein du conseil d'administration de l'ANAH n'aura pas pour conséquence de limiter la présence des autres élus et représentants locaux. En effet, le collège des élus et représentants locaux est actuellement composé de huit membres titulaires, dont un député, un sénateur, deux représentants de l'AMF, deux représentants de l'AdCF et deux représentants de l'ADF.

Une option aurait été d'avoir un représentant en moins de l'AMF, de l'AdCF ou de l'ADF pour permettre la représentation de France Urbaine. Toutefois, cette option a été écartée par la directrice générale de l'ANAH lors de son audition, qui ne souhaite pas diminuer la présence des élus locaux au sein du conseil d'administration.

Le rapporteur précise que la présence d'un député et d'un sénateur au sein du conseil d'administration n'est pas remise en cause par cet article.

Troisièmement, la commission rappelle que France Urbaine est déjà représentée au conseil d'administration de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), qui désigne avec l'AdCF le représentant des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Enfin, la commission a adopté l'amendement COM-269 du rapporteur afin de préciser que son entrée en vigueur est effective à compter du prochain renouvellement du conseil d'administration de l'ANAH. En effet, le conseil d'administration actuel a été nommé pour une période de trois ans, du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2022. Or, l'entrée en vigueur de cet article avant cette échéance aurait pour conséquence de prendre un décret en Conseil d'État modifiant la composition du conseil d'administration et actant la présence de trois membres titulaires supplémentaires et de trois membres suppléants supplémentaires. Par souci de simplicité, l'ANAH a indiqué être favorable à cet amendement.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 44 (délégué)

Obligation d'élaborer un projet de plan pluriannuel de travaux
dans les copropriétés de plus de quinze ans

Cet article vise à rendre obligatoire l'élaboration d'un projet de plan pluriannuel de travaux dans les copropriétés de plus de quinze ans.

Sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté quatre amendements visant à mieux articuler le diagnostic technique global (DTG) avec le plan pluriannuel de travaux (PPT), à permettre la portabilité du fonds travaux entre vendeurs et acquéreurs, d'inscrire les éléments essentiels du PPT au registre d'immatriculation des copropriétés et, enfin, d'éviter que l'absence de PPT ne bloque les ventes.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les réformes inabouties de la loi ALUR et de l'ordonnance du 30 octobre 2019

Afin de favoriser le bon entretien et la rénovation énergétique des copropriétés, en 2014, la loi ALUR323(*) a instauré trois outils principaux : le diagnostic technique global (DTG), le plan pluriannuel de travaux (PPT), tous deux facultatifs, et le fonds travaux qui est, lui, obligatoire.

Le Diagnostic technique global (DTG) est en vigueur depuis le 1er janvier 2017. Il est régi par les articles L. 731-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation (CCH). Sa réalisation est décidée par l'assemblée générale pour l'information des copropriétaires et l'élaboration éventuelle d'un PPT (art. L. 731-2). Ce diagnostic comprend une analyse de l'état apparent des parties communes et des équipements communs de l'immeuble, un état de la situation du syndicat des copropriétaires au regard des obligations légales et réglementaires au titre de la construction et de l'habitation, une analyse des améliorations possibles de la gestion technique et patrimoniale de l'immeuble et un diagnostic de performance énergétique de l'immeuble ou le cas échéant un audit énergétique. En outre, le DTG fournit la liste des travaux et une estimation du coût des travaux à réaliser dans les dix années suivantes pour assurer la conservation de l'immeuble.

Le DTG est facultatif sauf dans deux cas : la mise en copropriété d'un immeuble existant et lorsqu'une procédure de péril et d'insalubrité est lancée.

À côté des DTG et PPT facultatifs, la loi ALUR a instauré, dans les copropriétés de plus de dix lots, un fonds de travaux obligatoire (art. 14-1 de la loi du 10 juillet 1965) pour financer l'entretien des immeubles au-delà du budget prévisionnel voté chaque année. Il doit être constitué dans les copropriétés de plus de cinq ans. Il est alimenté par les copropriétaires. Le montant minimal est de 5 % du budget de l'immeuble. Il est toutefois possible de s'en dispenser si un DTG a été réalisé et qu'il ne fait apparaître aucun besoin de travaux dans les dix années suivantes. Le fonds de travaux est acquis à la copropriété, il ne donne pas lieu à un remboursement ou à une portabilité entre vendeur et acquéreur lors de la cession d'un lot.

À deux reprises, lors de la préparation de la loi ALUR puis lors de celle de l'ordonnance du 30 octobre 2019, le Conseil d'État, comme il le rappelle dans son avis, s'est opposé à ce que le DTG et le PPT ne deviennent obligatoires pour protéger le droit de propriété.

Il en résulte qu'alors que 73 % des copropriétés seraient dotées d'un fonds travaux, seules 2,25 %, selon l'étude d'impact, auraient réalisé un DTG.

II. Le dispositif envisagé - L'obligation d'élaborer un projet de plan pluriannuel de travaux dans les copropriétés

L'article 44 vise à rendre enfin effectives ces dispositions et à contourner ces difficultés juridiques en instaurant l'obligation d'élaborer un projet de plan pluriannuel et en modifiant le fonds travaux.

L'article 44 crée l'obligation d'élaborer un projet de PPT et non celle d'adopter un PPT quinze ans après la construction de l'immeuble. Ce projet est réalisé à partir du DTG, du diagnostic de performance énergétique (DPE) collectif ou d'une analyse du bâti. Il a pour but d'établir la liste des travaux destinés à la sauvegarde de l'immeuble, la préservation de la santé et de la sécurité des habitants et la réalisation d'économies d'énergie. Il fournit également une estimation de leur montant et une proposition d'échéancier sur dix ans. Il est donc valable dix ans. Il est réalisé par des personnes ayant également les compétences pour réaliser le DTG.

Il est possible de s'en dispenser si la copropriété a fait réaliser un DTG qui ne fait apparaître aucun besoin de travaux dans les dix années suivantes.

L'obligation du syndic est d'inscrire à l'ordre du jour de l'assemblée générale les modalités d'élaboration du projet de PPT. La suite dépendra du vote des copropriétaires.

Toutefois, dans le cadre de la lutte contre l'habitat indigne, le maire ou le président de l'EPCI pourra demander au syndic la transmission du PPT afin de vérifier que les travaux programmés permettent de garantir la sauvegarde de l'immeuble et la sécurité de ses occupants. Si le PPT n'est pas transmis ou s'il n'est pas à la hauteur des besoins, un PPT pourra être élaboré ou modifié d'autorité aux frais de la copropriété.

Enfin, le PPT ou le projet de PPT fera partie des documents qui doivent être obligatoirement transmis à l'acquéreur lors d'une vente (art. L. 721-2 du CCH) une année après l'entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions.

Concernant le fonds travaux, l'article 44 prévoit qu'il ne sera désormais obligatoire qu'au bout de dix ans et non de cinq ans comme aujourd'hui. La loi prévoit également logiquement qu'il puisse financer l'élaboration du PPT et les travaux qu'il préconise. L'objectif est aussi d'essayer de recentrer le fonds travaux sur les travaux principaux.

L'article 44 vient également modifier l'alimentation du fonds. La cotisation des copropriétaires ne pourra être inférieure à 5 % du budget ou à 2,5 % du montant des travaux du plan prévisionnel. La cotisation peut être suspendue lorsque le montant du fonds dépasse celui du budget annuel ou 50 % des travaux prévus par le PPT.

Enfin, le projet de loi prévoit une entrée en vigueur progressive au :

- 1er janvier 2023, pour les copropriétés de plus de 200 lots à usage de logements, de bureaux ou de commerces ;

- 1er janvier 2024, pour les copropriétés entre 51 et 200 lots ;

- 1er janvier 2025, pour celles qui ne comportent pas plus 50 lots.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Des amendements rédactionnels

À l'Assemblée nationale, la commission spéciale a adopté des amendements rédactionnels et a souhaité préciser que le projet de plan pluriannuel de travaux donnera une estimation du niveau de performance énergétique de l'immeuble que les travaux prévus dans ce dit projet doivent permettre d'atteindre.

L'article 44 a été adopté sans modification en séance publique.

IV. La position de la commission - Une disposition favorable à la réalisation de travaux de rénovation énergétique dans les copropriétés qui demande à être améliorée

La commission a salué une évolution législative permettant de rendre effectives des mesures discutées depuis plus de huit ans et qui n'avaient jusque-là pas abouti ou dont la mise en oeuvre était restée échantillonnaire.

Toutefois, sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission a adopté quatre amendements pour renforcer les dispositions du projet de loi et faciliter leur mise en oeuvre et donc la rénovation énergétique des copropriétés.

L'amendement COM-297 a pour objectif de simplifier la préparation des travaux de rénovation dans les immeubles en copropriété en articulant de manière plus claire le diagnostic technique global (DTG) avec le plan pluriannuel de travaux (PPT), le premier étant, avec le diagnostic de performance énergétique (DPE), le socle du second. Ainsi, dans les immeubles de plus de quinze ans les copropriétaires auront intérêt à le faire réaliser pour bénéficier de l'exemption de PPT pendant les dix années suivantes. À l'inverse, s'il révèle la nécessité de travaux, ce document permettra d'élaborer le PPT dans les meilleures conditions.

De plus, afin de faciliter le recours au DTG, de le simplifier et d'en diminuer le coût pour les copropriétés, l'amendement réserve l'analyse lourde de l'état de situation du syndicat des copropriétaires aux copropriétés qui en ont réellement besoin, c'est-à-dire celles qui sont en difficulté ou lorsque l'immeuble fait l'objet d'une procédure d'insalubrité.

L'amendement COM-298 vise à permettre la « portabilité » du fonds travaux entre vendeurs et acquéreurs et ainsi de lever un frein à la constitution d'une épargne suffisante pour faire face à de gros travaux de rénovation. En effet, nombre de copropriétaires rechignent à constituer une réelle épargne pour la copropriété dès lors que sa récupération ne leur est pas garantie si elle n'est pas utilisée avant la vente de leur bien. En pratique, dans les copropriétés, cela incite aujourd'hui à orienter l'utilisation de ce fonds vers des travaux d'entretien de court terme afin de le maintenir à un faible niveau. Il sera plus aisé de mobiliser l'adhésion des copropriétaires pour financer un plan de travaux s'ils peuvent récupérer, à l'occasion de la vente, les fonds qu'ils y ont consacrés.

L'amendement COM-299 rend obligatoire l'inscription des données essentielles issues du projet de plan pluriannuel de travaux au registre d'immatriculation des copropriétés comme c'est actuellement le cas pour les données issues du diagnostic technique global et du carnet d'entretien. Pour mémoire, le registre d'immatriculation des copropriétés vise à mieux connaître le parc des copropriétés et à prévenir des situations de fragilisation. Y figurent déjà des données concernant leur identification (localisation, physionomie, taille, âge, composition), leur mode de gouvernance, les éventuelles procédures administratives et judiciaires qui leur sont appliquées, des informations tirées de leurs comptes annuels, ainsi que des informations relatives à leur bâti.

Enfin, l'amendement COM-300 vise à tenir compte de l'éventuelle absence de projet de plan pluriannuel de travaux afin de ne pas bloquer les ventes si cette pièce obligatoire n'a pas été élaborée à l'initiative du syndic ou en raison de l'inertie de la copropriété.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 44 bis (délégué)

Création d'un droit de surplomb afin de faciliter
l'isolation thermique des bâtiments par l'extérieur

Cet article vise à faciliter l'isolation par l'extérieur des bâtiments en créant un droit de surplomb au-dessus d'une propriété voisine.

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a présenté un amendement réduisant le surplomb de 50 à 35 cm.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - des travaux difficiles à réaliser en cas de propriétés contiguës

L'isolation par l'extérieur des logements fait partie des principaux gestes à accomplir dans le cadre de la rénovation thermique avec celle du toit, du plancher bas et des ouvrants.

Mais ces travaux sont aujourd'hui difficiles à réaliser dans tous les cas où le bâtiment à rénover est construit en limite de propriété, ce qui est fréquent en ville.

Le respect du droit de propriété impose alors que soit recueilli l'accord du ou des propriétaires voisins ce qui peut être long et complexe surtout si il doit résulter du vote de copropriétés voisines.

II. Le dispositif envisagé et les modifications adoptées à l'Assemblée nationale - l'instauration d'un droit de surplomb

Pour résoudre cette difficulté, deux solutions se présentaient, soit créer une servitude sur les propriétés voisines, soit instaurer ce droit de surplomb.

À l'Assemblée nationale, la commission spéciale a opté, sur proposition du rapporteur, pour l'introduction de cet article 44 bis et la création d'un droit de surplomb pour l'isolation thermique par l'extérieur.

Il créait un nouvel article 685-2 dans le code civil et en détaillait les modalités de mise en oeuvre. Il prévoyait notamment que l'ouvrage d'isolation ne pouvait être établi qu'à deux mètres au moins au-dessus du pied du mur ou du sol et sur une épaisseur de 50 centimètres au plus. Il prévoyait également une obligation de démontage de l'ouvrage en cas de construction nouvelle afin de préserver les droits du propriétaire du fonds voisin.

En séance, le rapporteur a proposé une nouvelle rédaction de l'article qui a été adoptée pour s'assurer de la constitutionnalité de ce droit par rapport au droit de propriété. Tout d'abord, il ne crée plus un article dans le code civil mais un article L. 113-5-1 du code de la construction et de l'habitation.

Ensuite, l'amendement permet au propriétaire du fonds servant d'être justement indemnisé et de pouvoir faire valoir ses droits. Par ailleurs, le droit de surplomb n'est établi que lorsqu'aucune autre solution technique ne permet d'atteindre un niveau d'efficacité énergétique équivalent ou que cette autre solution présente un coût ou une complexité excessifs. En outre, l'article prévoit une possibilité d'opposition du propriétaire du fonds servant dès lors qu'il justifie d'un motif sérieux et légitime tenant à l'usage présent ou futur de son bien.

III. La position de la commission - une disposition cohérente avec l'objectif de rénovation thermique des bâtiments, mais dont la portée doit être limitée pour mieux respecter le droit de propriété

L'Assemblée nationale a justement soulevé la difficulté d'opérer des isolations par l'extérieur des immeubles dans tous les cas où ils sont construits en limite de propriété, ce qui est très fréquent en ville.

Cependant, la largeur de cinquante centimètres envisagée paraît excessive au regard des matériaux d'isolation communément utilisés aujourd'hui. Une largeur permettrait d'apporter une garantie supplémentaire au respect du droit de propriété en limitant au strict nécessaire l'empiètement.

Actuellement, les solutions courantes d'isolation par l'extérieur pour atteindre le niveau Bâtiment à Basse Consommation (BBC), soit des résistances thermiques de 3,7 à 5 m² K/W, nécessitent une épaisseur totale allant de 14 cm à 25 cm maximum, y compris finition bardage ou enduits. Dans quelques rares cas, avec ces niveaux de performance, si le bardage est très épais (type plaquettes de pierre de taille) combiné avec des isolants moins performants donc nécessitant une plus forte épaisseur pour la même performance, l'épaisseur totale peut être de 25 à 30 cm. Seuls quelques cas de forte isolation de murs au niveau de bâtiments passifs (R>8) peuvent conduire à dépasser 30 cm, sans pour autant dépasser 35 cm.

Ainsi, pour que la loi n'interdise pas à la fois l'isolation la plus performante même dans des situations complexes, le rapporteur a proposé de retenir un surplomb de 35 cm.

C'est l'objet de l'amendement COM-301.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 45 (délégué)

Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance
pour modifier le régime de police administrative,
de contrôle et de sanctions pénales des règles de construction,
le champ d'application et les conditions de délivrance
des attestations relatives au respect des règles de construction

Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier le régime de police administrative, de contrôle et de sanctions pénales des règles de construction, le champ d'application et les conditions de délivrance des attestations relatives au respect des règles de construction.

La commission a réduit le champ de l'habilitation aux attestations relatives au respect des règles de construction en adoptant un amendement sur proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un dispositif de contrôle complexe et pas toujours adapté

· Le contrôle des règles de construction (CRC) - une mission régalienne sous contrôle judiciaire

Le contrôle du respect des règles de construction (CRC) est aujourd'hui une mission de l'État assise sur un régime de police judiciaire. Il est réalisé par des agents commissionnés et assermentés au titre des articles L. 181-1 à L.186-8 du code de la construction et de l'habitation. Ils constatent les infractions sous l'autorité du procureur de la République. En cas de constat de non-conformité, ils dressent un procès-verbal et l'adressent au procureur. L'étude d'impact du projet de loi indique qu'« en pratique, les services déconcentrés engagent la plupart du temps, avec l'accord du procureur, une procédure de médiation avec le maître d'ouvrage afin que ce dernier remette en conformité son opération ».

En cas d'absence ou d'impossibilité de remise en conformité, et selon la gravité des non-conformités persistantes, le procureur peut engager des poursuites. Mais l'étude d'impact indique que « moins de 1 % des dossiers font l'objet d'un jugement correctionnel. Environ 600 contrôles sont recensés chaque année (en augmentation ces dernières années) ce qui représente chaque année environ 5,5 à 10 % des opérations de deux logements ou plus. [...]Plus de 80 % des opérations contrôlées présentent au moins une non-conformité et font l'objet à ce titre d'un procès-verbal ».

Toutefois, l'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation a confié aux services actuellement chargés du contrôle du respect des règles de construction un pouvoir de police administrative afin de contrôler et sanctionner le respect de la procédure de mise en oeuvre des solutions d'effet équivalent324(*).

· Le contrôle technique de la construction (CTC), une mission réalisée par des prestataires privés pour le compte des maîtres d'ouvrage

Les contrôleurs techniques sont soumis à un agrément de l'État. Cette fonction est incompatible avec toute activité de conception, d'exécution et d'expertise d'un ouvrage (art. L.111-26 du CCH). Le contrôleur technique émet un avis à la demande du maître d'ouvrage sur les aspects liés à la construction en matière de solidité et de sécurité des personnes, et plus généralement sur le respect de la réglementation (art. L.111-23 du CCH).

· Le régime d'attestations

Lors du dépôt d'une demande de permis de construire et/ou du dépôt de la déclaration attestant l'achèvement des travaux (DAACT), le maître d'ouvrage doit fournir un certain nombre d'attestations de prise en compte des règles de construction (art. L.122-3 et L.122-7 à L.122-11 du CCH). Selon l'étude d'impact, « les attestations jouent essentiellement un rôle pédagogique d'information du maître d'ouvrage en amont de la réalisation du projet sur les règles à prendre en compte ». La production de ces attestations est encadrée par le CCH modifiée par l'ordonnance du 29 janvier 2020.

II. Le dispositif envisagé - Une habilitation large en matière de police administrative et de sanctions pénales

L'article 45 a pour but d'autoriser le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de douze mois, toute mesure permettant :

- de compléter et modifier, au sein du CCH, le régime de police administrative portant sur le contrôle des règles de construction ;

- de procéder à la mise en cohérence du régime de cette police administrative avec le régime de contrôle et de sanctions pénales déjà prévus par le code et, le cas échéant, de supprimer ou de modifier certaines infractions ;

- de modifier le champ d'application et les conditions de délivrance des attestations relatives au respect des règles de construction, notamment s'agissant des personnes physiques ou morales susceptibles de les délivrer ainsi que des qualités et garanties qu'elles doivent présenter, et de préciser les conditions d'utilisation de ces attestations ;

- de mettre en cohérence les dispositions du code de l'urbanisme avec les modifications du code de la construction et de l'habitation résultant de ces modifications.

L'étude d'impact du projet de loi vient préciser l'objectif de l'habilitation envisagée.

Il s'agirait notamment d'étendre le régime d'attestation obligatoire sur des opérations de logements aux rubriques ventilation, sécurité incendie et risque de chute alors qu'il se limite actuellement aux rubriques parasismique, accessibilité acoustique et thermique.

Il s'agirait également de mettre en place une police administrative plus large et de l'articuler avec le régime de police judiciaire déjà existant pour éviter le cumul de sanctions pour une même infraction.

Plus précisément, l'objectif est de définir un régime de police administrative du CRC associée à une procédure de mise en demeure ainsi que les sanctions administratives afférentes. Il s'agit aussi de déterminer les modalités du contrôle administratif et le périmètre du contrôle.

Le second objectif est de définir le champ d'application du régime d'attestations, rubriques et typologies de bâtiments concernées, ainsi que le contenu des attestations, les personnes physiques ou morales qui pourront les établir, le régime juridique afférent à la définition et validation de leurs compétences et des principes d'indépendance et d'impartialité régissant leurs activités.

Ces évolutions devraient permettre un contrôle plus large de la conformité des constructions.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - L'inscription dans la loi du volet de l'habilitation relatif au DPE

La commission de l'Assemblée nationale a effectué deux modifications à l'initiative du rapporteur.

L'habilitation à légiférer par ordonnance pour prendre les dispositions de coordination induites par la création d'une assise législative pour les classes du diagnostic de performance énergétique (DPE) a été supprimée et a fait l'objet d'une inscription directe dans l'article 45 bis.

La seconde modification est la réduction de dix-huit à douze mois du délai de l'habilitation.

En ce sens, des précisions rédactionnelles ont été apportées, essentiellement pour tenir compte dans la rédaction de l'article du régime de police administrative déjà existant et issu de la loi ESSOC.

IV. La position de la commission - Une opposition de principe au recours généralisé aux ordonnances

Au cours de l'année écoulée, notre commission s'est opposée à plusieurs reprises et avec succès au recours aux ordonnances notamment pour réformer Action Logement, l'article 55 de la loi SRU et les politiques d'attribution des logements sociaux !

Si ce n'est pas constitutionnellement interdit, il est rare qu'une habilitation soit donnée en matière de droit pénal. Or, dans cet article 45, il s'agirait de remplacer un contrôle assis sur un régime de police judiciaire sous contrôle du procureur et du juge par un contrôle relevant de la police administrative. Il s'agirait également de permettre au Gouvernement par le biais de l'ordonnance de supprimer et de modifier certaines infractions et sanctions pénales.

De plus, le Sénat a plusieurs fois dénoncé le fait que les ordonnances ne permettaient pas en réalité d'aller plus vite ou de faire mieux puisque chaque année le rapport sur l'application des lois met en évidence des ordonnances qui ne seront finalement jamais prises. Le projet de loi lui-même montre toute la limite de ce dispositif puisque plusieurs articles viennent modifier, compléter et même corriger les erreurs et les oublis d'une ordonnance parue il y a à peine 18 mois.

C'est la raison pour laquelle la commission a adopté un amendement COM-302 ne laissant subsister que la partie de l'habilitation visant à modifier les champs d'application et les conditions de délivrance des attestations relatives au respect des règles de construction.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 45 bis (délégué)

Coordination tirant les conséquences de la modification
de la définition des logements décents consécutive à l'introduction
de la nouvelle de classement des logements

Cet article consiste en un article de coordination tirant les conséquences de la modification de la définition des logements décents consécutive à la nouvelle échelle de classement des logements instituées par l'article 39.

La commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur Dominique Estrosi Sassone visant à compléter les coordinations prévues.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter ainsi complété.

I. La situation actuelle - Un seuil de 330 kilowattheures par mètre carré et par an (KWh/m2/an) figurant dans plusieurs objectifs et obligations législatives

En l'état actuel du droit, plusieurs dispositions font référence au seuil de 330 kilowattheures par mètre carré et par an (KWh/m2/an), qui sert de référence pour apprécier le critère de la décence des logements.

Cette référence figure dans certains objectifs :

- la loi « Transition énergétique » du 17 août 2015325(*) (article 5), a prévu que les bâtiments privés résidentiels excédant ce seuil doit avoir fait l'objet d'une rénovation énergétique avant 2025 ;

- la loi « Énergie-Climat » du 8 novembre 2019326(*) (article 25), a exigé du Gouvernement la remise au Parlement d'un rapport sur l'atteinte des objectifs de rénovation énergétique prévus au 7° du I de l'article L. 100-4 du code de l'énergie327(*), au plus tard le 1er juillet de chaque année, précisant que ce rapport doit indiquer une estimation du nombre de logements dont la consommation est supérieure au seuil susmentionné ayant été rénové ou devant encore l'être.

Cette référence figure aussi dans certaines obligations :

- ainsi, l'article L. 173-2 du code de la construction et de l'habitation (CCH)328(*) prévoit que la consommation énergétique des logements n'excède pas ce seuil à compter du 1er janvier 2028 pour les logements individuels (I) et du 1er janvier 2033 pour les copropriétés (II).

Il précise que :

· cette obligation est mentionnée dans les publicités relatives à la vente ou à la location ainsi que dans les actes de vente ou les baux concernant ce bien à compter du 1er janvier 2022 ;

· son non-respect l'est dans les mêmes publicités, actes ou baux à compter du 1er janvier 2028.

- quant aux articles 18 et 23-1 de la loi sur les rapports locatifs du 6 juillet 1989329(*), ils prévoient que :

· l'absence d'adaptation de la règle selon laquelle un décret en Conseil d'État fixe annuellement le montant maximum des évolutions des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés pour les logements ayant une consommation d'énergie supérieure au seuil précité ;

· l'absence d'exigibilité de la contribution pour le partage des économies d'énergie de charge pouvant être demandé au locataire en cas de réalisation de travaux d'économie d'énergie pour les ayant supérieur au même seuil.

II. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale - Un article de coordination tirant les conséquences de la nouvelle échelle de classement des logements, instituée par l'article 39

A. En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur Mickaël Nogal, ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement, visant à inscrire directement dans la loi les coordinations nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme du diagnostic de performance énergétique (DPE).

Cet amendement procède aux modifications suivantes :

- tout d'abord, il remplace l'obligation selon laquelle, à compter du 1er janvier 2028, « la consommation énergétique, déterminée selon la méthode du diagnostic de performance énergétique, des bâtiments à usage d'habitation n'excède pas le seuil de 330 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré et par an » par celle selon laquelle « le niveau de performance, déterminé selon la méthode du diagnostic de performance énergétique, des bâtiments ou parties de bâtiments à usage d'habitation est compris entre les classes A et E »330(*) (premier alinéa du I de l'article L. 173-2 du code de la construction et de l'habitation) ;

- dans le même esprit, il procède aux modifications suivantes dans la loi sur les rapports locatifs du 6 juillet 1989331(*) en remplaçant :

o la référence aux « logements [qui] ont une consommation énergétique primaire supérieure ou égale à 331 kilowattheures par mètre carré et par an » par celle « aux logements classés F ou G » s'agissant des logements ne pouvant faire l'objet d'adaptations particulières, définies par décret, dans les zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un « déséquilibre marqué » entre l'offre et la demande de logements (article 18) ;

o la référence aux « logements [qui ont] une consommation énergétique primaire inférieure à 331 kilowattheures par mètre carré et par an » par celle « aux logements classés A ou E » s'agissant des logements éligibles à une contribution pour le partage des économies de charge (article 23-1).

Enfin, il remplace également la référence aux « logements [qui] ont une consommation énergétique primaire supérieure à 330 kilowattheures par mètre carré et par an » par celle aux « logements classés F ou G » parmi les objectifs précités, figurant à l'article 5 de la loi « Transition énergétique » et à l'article 25 de la loi « Énergie Climat ».

B. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur Mickaël Nogal, ayant reçu l'avis favorable du Gouvernement, visant à supprimer la coordination à l'article 18 précité, dans la mesure où « la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article 18 est supprimée par l'article 41 du présent projet de loi ».

III. La position de la commission - Un article de coordination nécessaire, mais incomplet, et ne devant pas faire oublier les rapports dont le remise par le Gouvernement au Parlement est encore attendue

A. Le rapporteur relève que l'article 45 bis a été adopté, sur le même modèle que les articles 39 bis C et 39 bis, afin de tirer les conséquences de la nouvelle échelle de classement des logements, instituée par l'article 39, allant de A à G en fonction de la performance des logements en termes de consommation d'énergie et d'émissions de gaz à effet de serre.

B. Pour autant, le rapporteur constate que certaines coordinations nécessaires sont omises :

- d'une part, les II et III de l'article L. 173-2 du code de la construction et de l'habitation font référence à un « seuil de consommation énergétique » désormais remplacés au I du même article par une référence aux classes précitées ;

- d'autre part, l'article 23-2 de la loi sur les « rapports locatifs » du 6 juillet 1989332(*) mentionne des critères de « performance énergétique », désormais étendus à la « performance d'émissions de gaz à effet de serre »333(*).

L'absence de modification de cette seconde référence est problématique car c'est à elle que renvoient plusieurs dispositifs de soutien majeurs : déduction au titre de l'amortissement de l'acquisition d'un logement entre 3 avril 2003 et le 31 décembre 2009, réduction d'impôt pour l'acquisition d'un logement entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012 et réduction d'impôt pour l'acquisition d'un logement entre le 1er janvier 2023 et le 31 décembre 2024 (article 31, 199 septvicies et 199 novovicies du code général des impôts).

C. Enfin, le rapporteur rappelle que l'amendement ne doit pas faire oublier les insuffisances du Gouvernement dans l'application des lois : en effet, le rapport précité visant à évaluer l'atteinte de l'objectif de rénovation énergétique, prévu par l'article 25 de la loi « Énergie-Climat », n'a toujours pas été remis par le Gouvernement...

D. Au total, le rapporteur a présenté un amendement (COM-235) visant à compléter les coordinations proposées par le présent article.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter ainsi modifié.

Article 45 ter (délégué)

Ratification de l'ordonnance relative à la réécriture
des règles de construction et recodifiant le livre Ier du CCH

Cet article vise à ratifier et modifier l'ordonnance relative à la réécriture des règles de construction et au livre Ier du CCH sur l'opposabilité du diagnostic de performance énergétique entre propriétaires et locataires.

Le rapporteur Dominique Estrosi Sassone a présenté un amendement apportant une précision légistique.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Un projet de loi de ratification et de modification d'une ordonnance qui n'avait pu être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et notamment concernant l'opposabilité du DPE à décliner

Le 22 juillet 2020, le Gouvernement a déposé le projet de loi n° 3225 sur le bureau de l'Assemblée nationale. À la différence des projets de loi de ratification habituels, il avait également pour but de modifier l'ordonnance qu'il ratifiait. Il était donc nécessaire qu'il puisse être inscrit à l'ordre du jour pour que ces corrections et compléments puissent être intégrés à l'ordonnance dont l'entrée en vigueur est prévue le 1er juillet 2021.

Le II de l'article 49 de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC) a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de généraliser le recours à l'innovation dans le secteur du bâtiment en réécrivant le code de la construction et de l'habitation en termes d'objectifs généraux et de résultats minimaux à atteindre. L'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020, prise conformément à cette habilitation, a été publiée au Journal officiel de la République française du 31 janvier 2020. Un dispositif facilitant l'innovation a été introduit dans la loi pour autoriser les maîtres d'ouvrage à mettre en oeuvre des solutions innovantes équivalentes au respect des exigences de moyen de la réglementation à condition que l'atteinte d'un résultat équivalent soit démontrée et attestée par une tierce partie (solution dite d'effet équivalent ou « SEE »).

Le IV de cet article 49 a prévu qu'un projet de loi de ratification soit déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance, délai prolongé de quatre mois supplémentaires par l'article 14 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Il devait donc être déposé avant le 31 août 2020, condition qui a été respectée.

L'article 1er du projet de loi prévoyait de ratifier l'ordonnance.

Son article 9 prévoyait d'introduire des sous-sections au sein de la section 5 du chapitre IV du titre II du livre Ier pour clarifier son découpage.

Par ailleurs, l'article L. 126-29, créé par l'ordonnance du 29 janvier 2020, prévoit qu'en cas de location de tout ou partie d'un bâtiment, le diagnostic de performance énergétique, prévu par l'article L. 126-26, est joint à des fins d'information au contrat de location lors de sa conclusion, à l'exception des contrats de bail rural et des contrats de location saisonnière. Il précise également que le locataire ne peut s'en prévaloir à l'encontre de son bailleur.

En outre, dans le cas des logements qui ont une consommation énergétique primaire supérieure ou égale à 331 kilowattheures par mètre carré et par an, le diagnostic de performance énergétique comprend également un audit énergétique. Cet audit énergétique présente notamment des propositions de travaux dont l'une au moins permet d'atteindre un très haut niveau de performance énergétique du bâtiment et une autre au moins permet d'atteindre un niveau de consommation en énergie primaire inférieur à 331 kilowattheures par mètre carré et par an. Il mentionne à titre indicatif l'impact théorique des travaux proposés sur la facture d'énergie. Il fournit des ordres de grandeur des coûts associés à ces travaux et mentionne l'existence d'aides publiques destinées aux travaux d'amélioration de la performance énergétique.

Mais l'article 179 de la loi ELAN avait prévu de modifier, au 1er janvier 2021, l'article L. 134-3-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), qui a été remplacé par l'article L. 126-29, pour tenir compte de l'opposabilité du DPE. Or cette modification n'a pas été introduite dans l'ordonnance.

II. Le dispositif envisagé et les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par la commission spéciale puis rerédigé par amendement en séance à l'Assemblée nationale.

L'article 45 ter procède à la ratification de n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation.

Il vise ensuite et surtout à retranscrire l'intégralité des dispositions prévues à l'article 179 de la loi ELAN qui permettent l'entrée en vigueur de l'opposabilité du DPE, en supprimant son caractère seulement informatif afin de permettre au locataire de se saisir de son caractère opposable.

Enfin, comme initialement prévu à l'article 9 du projet de loi de ratification l'amendement améliore la lisibilité du code en introduisant trois nouvelles sous-sections.

III. La position de la commission - Une disposition cohérente avec la volonté de rendre opposable le DPE et de lutter contre les passoires thermiques.

Cet article vient corriger une erreur lors de la codification du livre Ier du code de la construction et de l'habitation.

Cette erreur était substantielle puisqu'elle aurait maintenu vis-à-vis du locataire et plus particulièrement du locataire de passoire thermique l'impossibilité de se saisir du DPE pour exiger du propriétaire la mise aux normes du logement. Elle est donc bienvenue.

Il apparaît toutefois qu'une précision supplémentaire est nécessaire concernant la sous-section du code introduite par le 4° de l'article 45 ter pour tenir compte de l'ensemble de son contenu. Cette sous-section comprendra à la fois le diagnostic « produits matériaux et déchets » avant démolition et rénovation significative mais également l'étude du potentiel de changement de destination et d'évolution avant démolition. Il convient donc que le titre de la sous-section comprenne les deux documents et de remplacer les mots « Diagnostic relatif à la gestion des produits, des matériaux et des déchets de certains travaux du bâtiment » par les mots, « Diagnostic et études relatives à la prévention et la gestion des déchets avant certains travaux sur des bâtiments existants ».

La commission a adopté l'amendement COM-303.

La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 45 quater (non modifié) (délégué)

Élargissement du champ des bâtiments soumis aux obligations
de réduction des consommations énergétiques des bâtiments tertiaires

Cet article élargit le champ des bâtiments soumis aux obligations propres aux bâtiments tertiaires et vise à éviter que des actions d'économie d'énergie ne conduisent à une réduction du recours aux énergies renouvelables ou à une augmentation des gaz à effet de serre.

Sur la proposition du rapporteur Dominique Estrosi Sassone, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article sans modification.

I. La situation actuelle - Une obligation qui n'est générale que pour les bâtiments existant à la date de publication de la loi ELAN

L'article L. 174-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) résulte de l'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020, qui a abrogé l'article L. 111-10-3 du CCH qui avait été introduit par la loi Grenelle 2 et modifié par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et, enfin, par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite «  ELAN ».

Il fixe les objectifs et obligations en matière de rénovation énergétique des bâtiments tertiaires qui sont précisés par le décret « tertiaire » de juillet 2019334(*).

L'article L. 174-1 prévoit que des actions de réduction de la consommation d'énergie finale sont mises en oeuvre dans les bâtiments, parties de bâtiments ou ensembles de bâtiments à usage tertiaire existant à la date de publication de la loi ELAN, c'est-à-dire le 23 novembre 2018. Ces actions doivent permettre la réduction de la consommation d'énergie finale pour l'ensemble des bâtiments concernés d'au moins 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050, par rapport à 2010, en cohérence avec la Stratégie nationale bas carbone (SNBC).

Toutefois, ces objectifs peuvent être modulés en fonction des contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales, d'un changement de l'activité exercée dans ces bâtiments ou du volume de cette activité et des coûts manifestement disproportionnés des actions par rapport aux avantages attendus en termes de consommation d'énergie finale.

Par ailleurs, la chaleur fatale, c'est-à-dire récupérée, autoconsommée et la consommation d'énergie liée à la recharge des véhicules électriques ou hybrides peuvent être respectivement déduite ou non décomptée de la consommation du bâtiment et aider à atteindre l'objectif.

Les propriétaires des bâtiments sont soumis à l'évaluation du respect de leurs obligations et doivent les annexer, à titre d'information, à un acte de vente ou à un bail.

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