EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 13 mai 2025 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de MM. Stéphane Fouassin et Georges Patient, rapporteurs pour avis, sur le projet de loi n° 544 (2024-2025) de programmation pour la refondation de Mayotte (procédure accélérée).
M. Claude Raynal, président. - Notre commission examine cet après-midi le rapport pour avis de MM. Georges Patient et Stéphane Fouassin sur le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte. Je vous prie de bien vouloir excuser l'absence de M. Patient, qui ne peut être présent aujourd'hui, étant précisé qu'il a participé aux auditions et réalisé les arbitrages avec M. Fouassin.
M. Stéphane Fouassin, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement a déposé au Sénat un projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, qui fait suite à la loi d'urgence pour Mayotte promulguée le 24 février 2025.
Le présent projet de loi, comportant 35 articles, a été renvoyé à la commission des lois, qui a délégué à notre commission l'examen au fond de l'article 22. Notre commission s'est également saisie pour avis des articles 1er, 9, 23, 26 et 27.
L'objet de ce projet de loi est de permettre la refondation du territoire mahorais, en allant au-delà des mesures d'urgence adoptées à la suite du passage du cyclone Chido et de la tempête Dikeledi en décembre 2024.
En effet, Mayotte constitue le département le plus pauvre de France : le taux de pauvreté y est de 77 % en 2025. Le PIB par habitant représente moins de 30 % de celui de l'Hexagone. Le taux de chômage s'élevait déjà à 34 % de la population en 2023, contre 7,3 % en France hexagonale. La situation mahoraise, bien connue, a été empirée par les crises qui se sont accumulées ces dernières années : la crise sécuritaire de 2023, qui s'est prolongée jusqu'au premier trimestre de 2024, avec des barrages ayant bloqué l'activité économique ; la crise de la vie chère, les prix à Mayotte étant de 10,3 % plus élevés que dans l'Hexagone ; ou encore la crise de l'eau de la fin de 2023, causée par la sécheresse et l'état catastrophique du système de gestion de l'eau et de l'assainissement à Mayotte.
Les événements météorologiques de décembre 2024 empirent encore une situation déjà très tendue. Ainsi, un rapport inter-inspections estime le coût des dégâts à 3,43 milliards d'euros. Seuls 16 % des logements n'ont pas été endommagés, quand 33 % ont été détruits.
Les besoins en investissements structurels de Mayotte sont donc immenses. Le présent projet de loi tente d'apporter une réponse de l'État aux difficultés des Mahorais.
Ainsi, l'article 1er, dont la commission des finances s'est saisie pour avis, porte approbation du rapport annexé au projet de loi. Le rapport en question présente une programmation par l'État des investissements prévus à Mayotte pour la période 2025-2031, qui s'élèvent à 3,176 milliards d'euros.
Près de 38 % de ces investissements sont alloués à la construction d'un aéroport sur Grande-Terre, pour un montant de 1,2 milliard d'euros. L'aéroport actuel de Mayotte, situé à Dzaoudzi-Pamandzi, sur Petite-Terre, a en effet une piste trop courte pour permettre l'atterrissage des plus gros avions capables de transporter du fret, notamment le Boeing 777. Pour soutenir l'activité économique de Mayotte, il est nécessaire de construire une piste plus longue. En raison des contraintes du site actuel et de la montée des eaux, qui rendrait difficile l'exploitation de l'aéroport dès 2035, le Président de la République a annoncé le 21 avril dernier la construction d'un nouvel aéroport sur le site de Bouyouni. Ce chantier, colossal, ne serait achevé qu'en 2036. S'il est assez difficile, au vu de la durée envisagée des travaux, de garantir que le chiffrage sera tenu, l'estimation nous est, en revanche, apparue relativement prudente et nous reconnaissons que le projet est nécessaire.
Près de 730 millions d'euros, soit 23 % des investissements, seront dédiés à la gestion de l'eau et de l'assainissement à Mayotte, notamment au financement d'une troisième retenue collinaire et d'une deuxième usine de dessalement. Comme nous l'avions vu lors de l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur la gestion de l'eau potable et de l'assainissement en outre-mer, les besoins à Mayotte sont très importants, puisque près de 30 % de la population n'a pas accès à l'eau potable. Une telle situation n'est pas acceptable dans un département français et appelle à consentir des investissements lourds. Les besoins avaient été évalués, pour la période 2016-2023, à 743 millions d'euros à Mayotte. Au vu des carences qui persistent dans la gestion de l'eau, les investissements prévus par le présent projet de loi paraissent pertinents.
Le rapport annexé prévoit également un financement de 407 millions d'euros pour la justice, avec notamment la construction d'un deuxième centre pénitentiaire et d'une cité judiciaire. Par ailleurs, 407 millions d'euros seront destinés à la construction d'un deuxième hôpital, ainsi qu'à la modernisation du site hospitalier de Mamoudzou. Près de 50 millions d'euros seront consacrés au déploiement de la fibre optique.
La pertinence de ces investissements ne nous paraît pas, à M. Patient et moi-même, faire débat. Nous formulons toutefois trois observations principales.
Premièrement, la plupart de ces investissements proviennent d'engagements passés de l'État, par exemple dans le cadre du plan Eau Mayotte. La construction d'une piste longue est évoquée depuis au moins 2019 par le Président de la République.
Deuxièmement, le chiffrage des dispositions du présent projet de loi n'est pas complet, comme le relève d'ailleurs le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis du 16 avril 2025. En particulier, le coût de la convergence des droits sociaux des Mahorais, pour la mise en oeuvre de laquelle le Gouvernement demande une habilitation à légiférer par ordonnance, n'est pas évoqué de manière quantifiée dans le projet de loi. Le coût pour les finances publiques et notamment pour la sécurité sociale pourrait pourtant être très élevé.
Troisièmement et enfin, il est particulièrement regrettable que le Gouvernement ne propose qu'un chiffrage global pour la période 2025-2031, au lieu d'indiquer une programmation annuelle des investissements. Il s'agit pourtant d'un élément important pour permettre aux parlementaires de voter de manière éclairée. Georges Patient et moi-même appelons le Gouvernement à déposer un amendement précisant la programmation annuelle des investissements envisagés dans le rapport annexé, et nous réservons à défaut, si la commission y consent, la possibilité de présenter nous-mêmes un amendement de programmation pluriannuelle, sur lequel nous travaillons.
Sous cette réserve, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'article 1er.
J'en viens maintenant à l'article 22, délégué au fond à notre commission. Celui-ci élargit, pour en faire une zone franche globale, le dispositif des zones franches d'activité nouvelle génération (Zfang) créé par la loi de finances initiale pour 2019. Il fait bénéficier d'une exonération totale d'impôt sur le revenu (IR) ou d'impôt sur les sociétés (IS), de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les très petites entreprises (TPE) et petites et moyennes entreprises (PME) mahoraises, pour une durée de cinq ans. L'exonération d'IR ou d'IS et de TFPB n'est actuellement que de 80 %. Par ailleurs, cet article étend les secteurs d'activité concernés à pratiquement l'ensemble des secteurs d'activité. Ainsi, les professions libérales et le secteur du commerce pourront bénéficier de cette exonération, alors que ce n'est pas le cas aujourd'hui.
Ce dispositif, bien ciblé, permettrait d'exonérer les entreprises mahoraises de 18 millions d'euros d'impôts pendant cinq ans. Le soutien apporté par l'État au tissu économique mahorais grâce à ce dispositif est donc significatif.
Georges Patient et moi-même sommes favorables au fait de proposer à la commission des lois d'adopter cet article, modifié par un amendement rédactionnel COM-11.
L'article 23, dont la commission des finances s'est saisie pour avis, prévoit de zoner toutes les communes de Mayotte en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) jusqu'au prochain renouvellement de la signature des contrats de ville, prévu pour 2030. C'est un peu étonnant, car la géographie prioritaire a été revue en outre-mer au 1er janvier 2025. Actuellement, 75 % du territoire mahorais est déjà situé en QPV. Par ailleurs, l'exonération de CFE et de TPFB associée au zonage en QPV est déjà incluse dans le dispositif de l'article 22. Toutefois, ce zonage permet de bénéficier de crédits budgétaires au titre du programme 147 « Politique de la ville ». Il sert de support à certaines politiques publiques, notamment les cités éducatives ou encore le fonds vert, qui a un objectif de 15 % d'emplois supplémentaires en QPV. Par ailleurs, le sud de l'île a été beaucoup touché par les vents forts de la tempête, alors que cette région ne bénéficie pas du zonage actuel en QPV.
Par conséquent, même si la portée réelle du dispositif paraît limitée, Georges Patient et moi-même proposons d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article.
Je veux maintenant évoquer l'article 9, qui conditionne les transmissions de fonds à l'étranger, c'est-à-dire les transferts d'argent effectués grâce à des espèces, à la vérification par les établissements financiers de la régularité du titre de séjour du client souhaitant effectuer la transaction. L'objectif affiché de cet article est la lutte contre le blanchiment de capitaux et notamment le financement des filières de passeurs aux Comores. Toutefois, par nature, les flux illégaux de capitaux sont très difficiles à évaluer. Par ailleurs, ce n'est pas forcément le rôle des banques de suppléer l'État dans une fonction régalienne de contrôle de l'immigration.
Cette mesure relève en tout cas probablement bien plus de la lutte contre l'immigration illégale que contre le blanchiment de capitaux. Si elle peut se justifier au vu de la situation très particulière de Mayotte, il serait souhaitable qu'elle reste à tout le moins circonscrite à ce territoire.
Malgré ces très fortes réserves, nous vous proposons d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article.
J'en viens à l'article 26, qui étend le bénéfice du passeport pour la mobilité des études (PME) aux lycéens de Mayotte lorsque la filière d'enseignement souhaitée est indisponible localement. Seuls les étudiants de l'enseignement supérieur peuvent en bénéficier actuellement.
L'impact budgétaire de cette mesure serait probablement très faible, inférieur à 1 million d'euros, et le bénéfice pour les lycéens concernés serait important. En particulier, les formations des lycées professionnels ne sont pas toutes disponibles à Mayotte.
Georges Patient et moi-même vous proposons donc d'émettre un avis favorable à cet article. Nous relevons toutefois que, bien que des dispositions relatives aux PME en outre-mer, notamment à Mayotte, aient été adoptées en loi de finances initiale pour 2024, les décrets d'application n'ont en revanche toujours pas été pris. Nous appelons le Gouvernement à prendre ces décrets et à éviter de reproduire de tels délais si cet article du projet de loi était adopté.
Enfin, l'article 27 crée un fonds de soutien au développement des activités périscolaires à Mayotte, le fonds actuel devant disparaître au 1er septembre 2025. Il faut souligner que plus de la moitié des élèves mahorais n'ont accès à l'école que par demi-journées, les infrastructures scolaires étant insuffisantes pour tous les accueillir à temps plein. Dans ces conditions, le soutien à une offre périscolaire est pertinent, d'autant qu'il ne coûterait que 6 millions d'euros.
En conséquence, Georges Patient et moi-même vous proposons d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Disposez-vous d'éléments quantifiés d'évaluation de l'efficacité des zones franches d'activité mises en place en outre-mer ? Ce dispositif a-t-il pu soutenir l'activité dans ces territoires et à Mayotte en particulier ?
Quels moyens budgétaires ont déjà été mobilisés par l'État en faveur de Mayotte ? Je pense notamment à un amendement gouvernemental adopté lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025.
M. Marc Laménie. - Merci à nos collègues rapporteurs pour avis. Il est important de faire preuve de solidarité envers Mayotte et les autres territoires ultramarins. On se souvient du travail effectué par la Cour des comptes sur l'eau et l'assainissement en Outre-mer, qui requièrent des investissements majeurs. Quels délais sont prévus pour ces travaux à Mayotte ?
Les dispositions relatives à l'habitat et à sa reconstruction ne semblent pas compter parmi celles dont notre commission s'est saisie pour avis. Dispose-t-on d'éléments de chiffrage et, là encore, d'une temporalité pour les efforts à accomplir en la matière ?
M. Christian Bilhac. - J'aurais souhaité obtenir des précisions sur trois articles, notamment concernant l'opinion qu'en ont les élus mahorais.
Tout d'abord, concernant l'article 1er, près de 40 % des crédits programmés sont affectés à la construction d'un nouvel aéroport. Je n'avais pourtant jamais entendu dire que c'était une priorité pour Mayotte. Est-il judicieux d'y consacrer autant d'argent, alors que je ne vois aucune ligne budgétaire consacrée au logement, en dépit des nombreux bidonvilles de ce territoire ?
Ensuite, je me félicite de l'article 26, qui améliore la mobilité des lycéens de Mayotte au travers du dispositif PME. Existe-t-il un dispositif identique pour les étudiants suivant un cursus universitaire ? Ces dispositions me semblent en porte-à-faux avec les amendements tendant à relever le plafond d'exonération de cotisations salariales de manière à aller chercher de l'ingénierie en métropole : ne faudrait-il pas éviter, comme nous y appelle la jeunesse ultramarine, de réserver les emplois bien rémunérés aux métropolitains ?
Enfin, l'article 9 porte sur un sujet qui m'est cher, les transferts d'argent liquide. Une nouvelle fois, on voit le lobby bancaire s'opposer à ces dispositions au prétexte que les banques ne savent pas d'où vient l'argent. Je n'en reviens pas ! Quand on retire 2 000 euros, il faut remplir deux pages de questionnaire, et elles ignoreraient d'où viennent ces millions ! On doit faire tout ce qu'on peut pour lutter contre la fraude et le blanchiment.
M. Victorin Lurel. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain est globalement d'accord avec ce texte, qui va dans le bon sens, mais quelques interrogations demeurent. Moyennant quelques amendements que nous déposerons, nous devrions voter ce texte.
Ainsi de l'article 9, dont le groupe SER demande la suppression, estimant que cette disposition susciterait des inégalités de traitement et pourrait porter atteinte à la dignité humaine. Nos collègues mahorais doutent de l'efficacité de cette disposition, à laquelle les banques sont également opposées. Toutefois, à titre personnel, je soutiens l'article, tel que proposent de l'amender les rapporteurs de la commission des lois.
Par ailleurs, il faut compléter le dispositif économique prévu, qui va déjà dans le bon sens. Je demandais déjà, lors de l'élaboration de la loi du 28 février 2017 dite Égalité réelle, que des zones franches d'activité soient mises en place pour vingt ans, mais la création d'une zone franche globale pour cinq ans est déjà une bonne mesure. Il serait par ailleurs utile d'évaluer l'efficacité des Zfang existantes.
En outre, si le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) reste en vigueur à Mayotte, il souffre d'un effet de cliquet : quand le salaire dépasse 2,5 Smic, tout le bénéfice de la mesure est perdu, ce qui crée une trappe à bas salaires. Nous proposons que l'exonération de charges persiste pour la part du salaire inférieure à 2,5 Smic.
Enfin, l'aide financière ouverte au bénéfice des entreprises mahoraises a été limitée à un mois et demi et à 20 000 euros. Le dispositif similaire créé l'an dernier pour la Nouvelle-Calédonie a lui fonctionné quatre mois, avec un plafond bien supérieur, de 500 000 euros. Nous demandons donc que le dispositif à destination de Mayotte soit revu et éventuellement prolongé de deux mois, car les entreprises mahoraises ont toutes été affectées par le cyclone, directement ou indirectement, et n'ont pas retrouvé leur niveau d'activité antérieur.
Mme Christine Lavarde. - Je comprends l'intérêt de déplacer l'aéroport de Mayotte, mais la date prévue d'ouverture de la nouvelle piste, en 2036, est très tardive. Je relève par ailleurs le problème de la concentration de bien des installations publiques sur Petite-Terre, d'autant que la liaison maritime entre les deux îles est très défaillante. La construction d'un pont ne résoudrait-elle pas largement ce problème ? Ce point n'est pas du tout abordé dans ce projet de loi.
M. Victorin Lurel. - Les élus mahorais refusent un autre emplacement pour l'aéroport.
M. Stéphane Fouassin, rapporteur pour avis. - Monsieur le rapporteur général, nous ne disposons pas vraiment d'élément quantifié d'appréciation des ZFANG existantes, en particulier à Mayotte, même si le bilan serait bien positif d'après une étude. Nous savons que les nouvelles exonérations prévues auront un coût de quelque 18 millions d'euros et que près de 493 millions d'euros ont déjà été mobilisés à Mayotte par les pouvoirs publics. Pour davantage d'informations, il faut interroger le Gouvernement.
Sur la gestion de l'eau et de l'assainissement, l'enveloppe prévue de 730 millions d'euros devrait déjà largement régler le problème, avec la construction d'une unité de dessalement et d'une retenue collinaire supplémentaire.
Concernant les crédits destinés au nouvel aéroport, il est vrai que l'estimation faite il y a plusieurs années n'a pas été réactualisée, mais on nous dit qu'elle est crédible pour la construction d'un aéroport disposant d'une piste suffisamment longue pour accueillir des gros porteurs, notamment de fret. Le changement d'emplacement de l'aéroport se justifie notamment par les conséquences de l'apparition d'un nouveau volcan sous-marin à proximité de Mayotte : les séismes afférents ont tassé le sable, provoquant de fréquentes inondations de la piste. Son allongement ne suffirait donc pas. Oui, 2036 est encore loin. Des études doivent encore être menées pendant deux ans, après quoi les travaux commenceraient.
Concernant l'effet cliquet du CICE, de fait, les propositions qui sont faites ont des effets intéressants, mais ce n'est pas une demande forte des élus mahorais. La question mérite d'être posée, mais nous préférons réétudier la question pour la séance.
Je ne dispose pas d'éléments de réponse à vous apporter concernant l'aide financière offerte aux entreprises mahoraises.
Quant à la liaison entre Petite-Terre et Grande-Terre, il nous a été dit qu'une nouvelle liaison maritime, sans doute sous forme de navettes, serait conçue en même temps que le nouvel aéroport.
Enfin, monsieur Bilhac, les étudiants de l'enseignement supérieur profitent déjà du dispositif PME, que le présent texte étend aux lycéens.
M. Claude Raynal, président. - Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, les rapporteurs proposent de considérer que, pour l'article 22, dont l'examen a été délégué au fond à notre commission, ce périmètre inclut les dispositions portant adaptation à Mayotte des règles relatives à la zone franche globale adaptant le régime de la zone franche d'activité nouvelle génération et au soutien de la compétitivité des entreprises.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE DÉLÉGUÉ AU FOND
Article 22 (délégué)
L'amendement rédactionnel COM-11 est adopté.
M. Stéphane Fouassin, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-32 exclut du bénéfice de l'exonération d'impôt sur les sociétés l'exercice des entreprises de l'année 2025, contrairement à ce qui est prévu par l'article dans sa rédaction actuelle. Au vu de l'ampleur de la catastrophe, cela ne nous apparaît pas pertinent.
Par ailleurs, le problème de comptabilité évoqué par les auteurs de l'amendement est satisfait par la rédaction de l'article : l'ensemble des exercices ouverts entre 2025 et 2029 bénéficieront bien de l'exonération d'IS, même si l'exercice comptable est formellement fermé en 2030.
Nous sommes donc défavorables à cet amendement.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-32.
La commission propose à la commission des lois d'adopter l'article 22 ainsi modifié.
M. Stéphane Fouassin, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-3 rectifié et COM-35 rectifié visent à appliquer le CICE à Mayotte sur les salaires jusqu'à 3,5 Smic, alors qu'actuellement l'exonération ne s'applique que jusqu'à 2,5 Smic, afin de soutenir la compétitivité des entreprises mahoraises.
Le Gouvernement demande à l'article 15 une habilitation à légiférer par ordonnance pour mettre en oeuvre la convergence sociale à Mayotte, ce qui implique d'augmenter les cotisations, notamment patronales, expliquant ainsi la demande d'extension du CICE par les entreprises mahoraises.
Toutefois, si cette demande d'habilitation comprend les dispositifs fiscaux, Mme Bonfanti-Dossat, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a déposé un amendement supprimant cette portion de l'habilitation, jugée trop large. S'il est adopté, le Gouvernement devra expliciter ses intentions au travers d'un amendement en séance. Il nous paraît donc préférable de ne pas adopter cet amendement avant de savoir quel dispositif fiscal de compensation de la convergence sociale le Gouvernement entend mettre en oeuvre.
Par ailleurs, la logique globale est de ne pas valoriser les salaires les plus élevés dans les exonérations fiscales et sociales. Un autre dispositif soutenant davantage les bas salaires pourrait être plus adapté, surtout à Mayotte.
En conséquence, nous émettons un avis défavorable à l'adoption de ces deux amendements identiques.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques COM-3 rectifié et COM-35 rectifié.
M. Stéphane Fouassin, rapporteur pour avis. - Les amendements identiques COM-4 rectifié et COM-38 rectifié visent à asseoir le CICE sur les rémunérations jusqu'à 2,5 fois le Smic, y compris pour les rémunérations qui dépassent ce seuil pour la part inférieure à 2,5 SMIC, alors qu'actuellement, si une rémunération dépasse les 2,5 Smic, le CICE n'est pas appliqué du tout. Nous leur sommes défavorables pour les raisons que je viens d'exposer.
La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques COM-4 rectifié et COM-38 rectifié.
EXAMEN DES ARTICLES POUR AVIS
La commission émet un avis favorable à l'adoption, sans modification, des articles 1er, 9, 23, 26 et 27.
Le sort des amendements sur les articles pour lesquels la commission bénéficie d'une délégation au fond examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
TABLEAU DES AVIS
|
Article 22 |
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|
Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
|
M. FOUASSIN, rapporteur pour avis |
COM-11 |
Amendement rédactionnel |
Favorable |
|
Mme RAMIA |
COM-32 |
Prise en compte du fonctionnement comptable des sociétés dans l'exonération d'impôt sur les sociétés |
Défavorable |
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Article additionnel après Article 22 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
|
Mme MALET |
COM-3 rect. |
Extension du bénéfice du crédit d'impôt compétitivité emploi jusqu'à 3,5 SMIC |
Défavorable |
|
Mme RAMIA |
COM-35 rect. |
Extension du bénéfice du crédit d'impôt compétitivité emploi jusqu'à 3,5 SMIC |
Défavorable |
|
Mme MALET |
COM-4 rect. |
Extension du bénéfice du CICE y compris sur les salaires dépassant le seuil d'exonération pour la part inférieure à ce seuil |
Défavorable |
|
Mme RAMIA |
COM-38 rect. |
Extension du bénéfice du CICE y compris sur les salaires dépassant le seuil d'exonération pour la part inférieure à ce seuil |
Défavorable |