EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons maintenant le rapport pour avis de la mission « Sécurités », à l'exception du programme « Sécurité civile », du projet de loi de finances (PLF) pour 2026.
M. Henri Leroy, rapporteur pour avis sur la mission « Sécurités » (hors programme « Sécurité civile »). - Les crédits de la police et de la gendarmerie nationales augmentent chaque année depuis 2017 et l'année 2026 ne dérogera pas à la règle. Le PLF pour 2026 prévoit ainsi une progression de 1,38 % en autorisations d'engagement (AE) et de 2,6 % en crédits de paiement (CP).
Nos forces de sécurité sont donc une nouvelle fois relativement préservées des restrictions budgétaires rendues indispensables par l'objectif gouvernemental de maîtrise des dépenses publiques. Une nouvelle fois, le régalien est protégé, et c'est heureux compte tenu de la dégradation manifeste du contexte sécuritaire dans le pays. De plus, le budget respecte pour l'essentiel la trajectoire que le Parlement a définie dans la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi). Toutefois, si la lettre de la Lopmi est respectée, je ne suis pas certain que l'on puisse en dire autant de son esprit... J'y reviendrai.
Avant de présenter les crédits 2026 dans le détail, il me semble nécessaire de revenir sur l'exécution 2025. Une fois n'est pas coutume, celle-ci se caractérise par une forte tension. Une importante annulation de crédits est intervenue en avril, avec des conséquences opérationnelles immédiates. La direction générale de la police nationale (DGPN) a ainsi été contrainte de ralentir brutalement ses investissements immobiliers pour absorber cette annulation. L'exécution n'est pas plus fluide du côté de la gendarmerie. L'exemple le plus marquant est celui de la réserve opérationnelle : le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) nous a ainsi confié avoir dû interrompre purement et simplement le recours aux réservistes à l'automne, faute de financements disponibles. Je vous laisse imaginer les conséquences et l'incompréhension sur le terrain...
La situation est donc extrêmement difficile pour nos forces de sécurité, et les augmentations de crédits prévues doivent être analysées en fonction de ce contexte.
Si l'effort budgétaire doit être apprécié à sa juste valeur, il appelle néanmoins quelques réserves. Tout d'abord, il est en volume bien moins important que l'année précédente, en croissance de 2,6 %, contre 4,4 % en 2025. Vient ensuite la question de l'asymétrie entre les forces. L'effort consenti pour la police nationale est deux fois supérieur à celui accordé à la gendarmerie nationale : 437 millions d'euros contre 200 millions d'euros. Cet écart fait bien plus que compenser le déséquilibre observé dans le sens inverse en 2025. Je ne manquerai pas d'interroger le ministre sur les raisons qui ont présidé à cet arbitrage objectivement très défavorable à la gendarmerie.
En revanche, les cibles définies par la Lopmi sont majoritairement respectées. J'y vois un signal positif et un progrès par rapport à l'année précédente, où un retard avait encore été constaté, notamment pour le programme 176 « Police nationale ».
Cet effort envers nos forces de sécurité est une absolue nécessité. Le DGPN comme le DGGN ont confirmé en audition faire face à des besoins accrus du fait de la dégradation du contexte sécuritaire. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : le total des crimes et délits enregistrés par les services de police a augmenté de 5,3 % entre 2010 et 2024. Plus préoccupant encore, les atteintes aux personnes ont progressé de 45,4 % depuis 2010, avec une explosion notamment des violences intrafamiliales enregistrées. Nous échangeons tous avec les forces de sécurité implantées dans nos départements ; le discours que nous entendons est toujours le même : la criminalité est de plus en plus structurée, de plus en plus importante et, surtout, de plus en plus violente. Je ne parle même pas de l'emprise du narcotrafic sur l'ensemble territoire - la commission d'enquête de nos collègues Étienne Blanc et Jérôme Durain a fait date sur le sujet.
Je ne suis toutefois pas certain que ce budget soit suffisant pour répondre aux enjeux, et je formulerai deux réserves.
Premièrement, si la Lopmi est respectée sur les crédits, elle ne l'est pas ou pas totalement sur les recrutements. Je rappelle que l'année 2025 a été une année blanche de ce point de vue : aucune création de postes, contre 856 initialement prévues.
Ce retard pourrait être rattrapé pour la police nationale, qui bénéficiera de 1 000 postes supplémentaires en 2026. La police sera donc remise sur les rails de son objectif de 4 000 postes à l'horizon 2027, et c'est heureux. C'est d'autant plus heureux que ces créations de postes viendront renforcer la police aux frontières - 300 postes - et, surtout, la filière investigation - 700 postes -, aujourd'hui en grande souffrance. Nos collègues Jérôme Durain et Nadine Bellurot ont encore alerté sur le sujet l'an dernier, dans le deuxième opus de leur rapport sur l'organisation de la filière judiciaire.
La situation est radicalement différente pour la gendarmerie, qui ne bénéficie pour sa part d'aucun effort de rattrapage. Les 400 créations de postes prévues correspondent à la cible Lopmi et l'année blanche de 2025 est donc en quelque sorte confirmée en 2026.
L'objectif de 3 500 créations de postes à l'horizon 2027 pour la gendarmerie est de ce fait durablement compromis, ce qui aura une incidence directe sur la création des 239 brigades promises par le ministère de l'intérieur. Près de 100 devront être créées sur la seule année 2027 si nous voulons respecter l'objectif. Je vous laisse donc juger de sa crédibilité... La situation est particulièrement préoccupante et je ne manquerai pas d'interroger le ministre sur ce point.
Deuxièmement, la lettre de la Lopmi est incontestablement respectée, mais on ne peut pas forcément en dire autant de son esprit. L'un de ses objectifs était de réduire le déséquilibre dans la structure des dépenses de la police et de la gendarmerie au profit de l'investissement et du fonctionnement. Force est toutefois de constater que les dépenses de personnel sont toujours aussi importantes : 87 % pour la police et 82 % pour la gendarmerie. Portées par l'exécution de plusieurs mesures catégorielles, les dépenses de personnel continuent à créer un effet d'éviction sur l'investissement, avec des conséquences opérationnelles certaines et potentiellement graves à terme.
J'en veux pour preuve l'exemple du renouvellement des moyens mobiles des forces de sécurité. Les lignes budgétaires ouvertes seront à nouveau insuffisantes pour garantir le renouvellement de parcs toujours plus vieillissants.
Côté police nationale, 2 900 acquisitions de véhicules pourront être financées en 2026. C'est légèrement au-dessus du seuil de renouvellement, fixé à 2 500, mais cet effort ne permettra pas de combler le déficit accumulé sur les deux dernières années. Seuls 2 500 véhicules ont été achetés sur ces deux années, alors qu'il en aurait fallu 5 000.
La situation est plus inquiétante encore côté gendarmerie, où les besoins sont plus forts, les gendarmes parcourant par définition bien plus de kilomètres que les policiers. Ils couvrent 95 % du territoire national et 50 % de la population.
En 2026, entre 600 et 800 véhicules pourront être achetés, soit 3 000 de moins que ce qu'il faudrait, sachant que la gendarmerie a accumulé une « dette » de 6 500 véhicules sur les deux dernières années. Le DGGN me l'a confirmé : il est maintenant monnaie courante que les gendarmes se déplacent dans des véhicules ayant allégrement dépassé la barre des 300 000 kilomètres... Dans ce contexte, je tiens à saluer solennellement l'action des forces sur le terrain, qui font beaucoup à partir de pas grand-chose.
Je termine enfin sur la situation particulièrement critique de la flotte d'hélicoptères de la gendarmerie nationale. Elle comprend encore 26 hélicoptères AS 350, les fameux « écureuils », qui ont 40 ans de moyenne d'âge et dont un quart a déjà été remisé au hangar... Le renouvellement du reste est urgent et devra en tout état de cause intervenir d'ici à 2028. Sauf que le budget pour 2026 ne le finance pas... Je suis particulièrement préoccupé par ce sujet, car, faute de décision d'ici début 2027, la gendarmerie pourrait subir une rupture capacitaire abrupte, avec des conséquences opérationnelles particulièrement dommageables en outre-mer.
Vous en conviendrez, la situation de nos forces de sécurité est inquiétante et justifierait un investissement massif. Quelles conclusions devons-nous toutefois en tirer pour le budget 2026 ?
Comme je le rappelais en introduction, ce budget doit être replacé dans un contexte plus général de maîtrise des dépenses publiques. Certes, il n'est pas suffisant ; certes, le respect de la Lopmi n'est pas intégral. Pour autant, je rejoins l'avis de Bruno Belin, rapporteur spécial de la commission des finances : au vu de la dégradation très importante des finances publiques, ce projet de budget a au moins le mérite de sauvegarder l'essentiel. J'aurais préféré à titre personnel qu'il soit plus important, mais je constate qu'il préserve autant que faire se peut nos forces de sécurité dans une période où nous devons tous faire preuve de responsabilité.
Sans préjuger de ce que pourra nous dire le ministre de l'intérieur cet après-midi, je vous appellerai donc, mes chers collègues, à ne pas vous opposer à l'adoption des crédits de la police et de la gendarmerie nationales.
Mme Audrey Linkenheld. - Il nous sera difficile de nous opposer à ce budget, mais nous attendons l'audition du ministre et le sort réservé à nos amendements pour savoir si nous émettons in fine un avis favorable.
Nous sommes globalement en phase avec le diagnostic posé par notre collègue Henri Leroy. Dans le contexte budgétaire actuel, nous n'allons pas regretter les emplois supplémentaires proposés pour la police et la gendarmerie. La trajectoire de la Lopmi est respectée, même si nous restons en dessous du niveau des effectifs de 2007, avant la révision générale des politiques publiques (RGPP). Or, depuis lors, les enjeux en matière de sécurité intérieure n'ont pas diminué, bien au contraire. Il est donc parfaitement légitime de considérer que, malgré ces augmentations, des effectifs supplémentaires seraient encore nécessaires pour répondre à l'intégralité des besoins. Nous partageons également le constat du rapporteur sur le contraste entre la dotation de la police et celle de la gendarmerie.
Un effort indéniable est fait sur la police judiciaire, même s'il n'est sans doute pas suffisant, puisqu'il manquerait encore 2 500 enquêteurs en France d'après les syndicats. En revanche, on peut s'étonner que la police aux frontières voie ses effectifs augmenter de 288 équivalents temps plein (ETP) quand la police de proximité du quotidien voit dans le même temps ses effectifs diminuer. C'est là un drôle de symbole que certains approuvent peut-être, mais sur lequel, de notre côté, nous nous interrogeons.
Se pose aussi la question des moyens de fonctionnement et d'investissement, un enjeu important d'attractivité et de fidélisation pour les métiers de la sécurité intérieure. Quand on a des voitures, des motos, des avions, des casernes, des bureaux et du matériel informatique vieillissants, les conditions de travail en pâtissent, de même que la manière dont on accueille les citoyens.
De même, s'agissant des moyens de formation initiale et continue, ils sont a priori stables, mais je regrette qu'ils soient fondus dans les moyens généraux de fonctionnement, ce qui induit un manque de transparence budgétaire sur ce poste.
J'ajoute un dernier point sur l'importance de la « dette grise » de la gendarmerie, conséquence d'un manque d'investissement dans son patrimoine immobilier qui s'explique aussi par la part croissante des loyers dans son budget depuis que le parc locatif a été privilégié. Pour l'instant, nous ne voyons pas l'amorce d'un changement d'orientation, qui serait pourtant souhaitable.
Mme Isabelle Florennes. - Monsieur le rapporteur, nous rejoignons votre parti, celui du « moindre mal ».
J'interrogerai toutefois le ministre, cet après-midi, sur trois points qui m'ont particulièrement interpelée lors des auditions que nous avons menées.
Premièrement, l'audition du Conseil supérieur de la fonction militaire de la gendarmerie m'a alarmé sur le moral des troupes, qui semble nettement se dégrader. Et le DGGN a lancé un véritable cri d'alarme sur la couverture territoriale.
Deuxièmement, je note un problème de cohérence sur les crédits de la réserve opérationnelle. Un objectif ambitieux de recrutement de 50 000 réservistes d'ici à 2027 a été fixé. Nous atteignons déjà les 39 000, et les préparations militaires sont pleines, ce qui est encourageant. En revanche, il arrive souvent qu'on ne puisse pas les envoyer en mission faute de crédits suffisants pour les rémunérer...
Troisièmement, je relève que, de plus en plus, le manque de crédits pour les forces de sécurité est compensé par les collectivités locales. Équipements, prêt de véhicules, centres de supervision : ce sont souvent les collectivités qui investissent pour la police nationale, notamment dans les agglomérations.
M. Alain Marc. - En notre qualité de sénateurs, nous sommes en relation permanente avec les policiers et les gendarmes sur le terrain. Depuis 2004, le commissariat de Rodez a perdu trente policiers nationaux. On dit souvent que les municipalités gaspillent de l'argent, mais elles doivent embaucher de plus en plus de policiers municipaux pour compenser le désengagement de l'État. Ces efforts doivent être pris en compte.
Concernant la gendarmerie, je souhaite aborder deux points en particulier. Le premier a trait à la formation des nouvelles recrues. Autrefois, les gendarmes allaient au contact de la population, au point que nous avions l'un des meilleurs services de renseignement du monde grâce à la gendarmerie. Aujourd'hui, ce n'est plus le cas, nos jeunes gendarmes connaissent moins leur territoire et perdent peut-être de ce fait en efficacité.
Le deuxième a trait aux véhicules saisis mis à la disposition des forces de sécurité. Combien de véhicules l'ont-ils été l'an dernier ? Il me semblait que le Sénat avait simplifié les procédures pour que ces véhicules soient rapidement mis à la disposition de nos policiers et de nos gendarmes.
M. Michel Masset. - Je rejoins mon collègue Alain Marc : alors que les gendarmes passaient beaucoup de temps avec les élus et la population, on voit aujourd'hui moins de « bleu » sur le terrain. Il faut dire aussi que les charges administratives se sont nettement accrues.
Même si nous déplorons que la gendarmerie soit relativement maltraitée par ce budget, le RDSE ne s'opposera pas à ces crédits. Je serai pour ma part très attentif au nouveau mode de financement des services départementaux d'incendie et de secours (Sdis), à la suite du Beauvau de la sécurité civile.
Mme Audrey Linkenheld. - Les difficultés propres aux territoires d'outre-mer nécessitent aussi un déploiement accru de forces de gendarmerie, en particulier mobiles, qui pèse sur les effectifs disponibles pour le territoire métropolitain.
M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Les efforts consentis pour la police judiciaire étaient nécessaires ; ils constituent un début de réponse à l'augmentation de la criminalité et de la violence.
Les moyens de la police et de la gendarmerie sont vétustes. Nous le dénonçons chaque année, au-delà des clivages politiques, puisque Jérôme Durain et moi-même sommes parvenus à un diagnostic commun sur l'état de nos forces de sécurité dans le cadre du Beauvau de la sécurité. Des efforts ont été faits, mais ils restent insuffisants. Même si les missions de sécurité sont, avec les armées, les seules à voir leurs moyens augmenter, les crédits alloués ne suffisent pas à résorber le passif.
Cette année, j'ai notamment été très surpris d'entendre le DGGN affirmer qu'il ne serait plus en mesure d'exécuter ses missions, faute de moyens. Certes, il est issu du groupe d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN), c'est donc un homme d'action, mais le constat qu'il dresse est alarmant, notamment sur les hélicoptères.
Quant à l'outre-mer, il faut savoir que seuls les meilleurs gendarmes y sont affectés. Dans ces territoires, la gendarmerie assure des missions qui ne lui sont pas traditionnellement attribuées, comme celles d'huissier ou d'intervention pour des problèmes familiaux. Ces territoires mobilisent en effet des effectifs qui amputent d'autant les moyens métropolitains - une vingtaine d'escadrons de gendarmerie sont déployés en Nouvelle-Calédonie - ; pour autant, ces territoires mériteraient une attention encore plus soutenue.
La réserve opérationnelle de la police nationale a été créée grâce au Sénat, sur le modèle de celle de la gendarmerie nationale, qui est indispensable à son bon fonctionnement. Il faut évidemment que les moyens suivent.
La gendarmerie a en effet perdu une part de son ADN. Elle avait été conçue comme une toile d'araignée capable, sur les territoires, de prendre contact aussi bien avec les élus, les familles ou les lobbys. Mais aujourd'hui, les gendarmes, accaparés par leurs missions de sécurité civile et de surveillance du territoire, n'ont plus le temps d'effectuer les anciennes « tournées de communes », qui permettaient d'établir un contact avec la population.
Pour répondre au constat selon lequel il y a moins de « bleu » sur le terrain, il avait été décidé dans la Lopmi, à la suite du rapport que nous avions transmis au ministre, de multiplier par deux les effectifs sur le terrain. Mais il manque 3 500 ETP dans la gendarmerie, et les 400 ETP prévus pour 2026 ne combleront même pas la moitié du déficit des deux années précédentes.
Concernant les véhicules saisis, certains sont en effet attribués aux forces de sécurité, mais principalement à la police. En 2024, 130 véhicules ont fait l'objet d'une saisie-affectation dans le cadre de dossiers de trafics de stupéfiants. Ce chiffre monte à 743 avec l'ensemble des infractions. Quoi qu'il en soit, on est bien loin des 3 600 véhicules manquants.
Il est faux de dire que la gendarmerie manque d'attractivité. Elle attire douze candidats pour un poste, contre deux pour un du côté de la police. Le vrai problème, en réalité, réside dans la durée des carrières. Certains gendarmes ne restent parfois que trois, cinq ou dix ans en poste.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Sur les véhicules saisis, les gendarmes souhaitaient surtout pouvoir disposer de véhicules banalisés quelconques pour les filatures, plutôt que de véhicules classiques « logotés ». Il y avait toutefois un obstacle législatif : dès lors qu'une juridiction était saisie, il devenait impossible d'attribuer le véhicule jusqu'à sa confiscation éventuelle par la justice. Les véhicules étaient donc mis en gardiennage sans pouvoir être utilisés et leur valeur se dépréciait. Une loi est venue permettre cette affectation pendant la durée des procédures, mais comme elle est assez récente, nous ne pouvons pas encore évaluer précisément son effectivité.
M. Alain Marc. - Dans le département de l'Aveyron, j'ai vu deux véhicules rapides mis à disposition de la gendarmerie après avoir été saisis. Ils étaient très utiles aux gendarmes pour intervenir sur l'autoroute.
Mme Cécile Cukierman. - Nous avons évoqué le manque de véhicules. J'ai aussi en tête ces années où, à compter du 1er décembre, les crédits alloués à l'achat de carburant étaient épuisés dans un certain nombre de gendarmeries et de commissariats...
Quelles que soient les réponses du ministre ce soir, et même si nous partageons un certain nombre des constats dressés par le rapporteur, notre groupe ne votera pas les crédits de cette mission, car, chaque année, la situation est un peu plus préoccupante.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous propose que nous émettions notre avis sur les crédits de la mission « Sécurités » à l'issue de l'audition du ministre de l'intérieur, qui se déroulera cet après-midi après les questions d'actualité au Gouvernement.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités », hors crédits du programme « Sécurité civile ».