Proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires

EXAMEN DES ARTICLES

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Article additionnel avant l'article 1er
Publication obligatoire des avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS
(article 39 de la Constitution)

Cet article additionnel tend à modifier l'article 39 de la Constitution, afin de prévoir que les avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS sont joints aux PLF et PLFSS.

Aux yeux du rapporteur, il paraît préférable, d'un point de vue légistique, de réunir les dispositions prévoyant que les avis du Conseil d'État sont joints aux PLF et PLFSS à l'article 39 de la Constitution, qui mentionne déjà les avis du Conseil d'État, plutôt qu'à ses articles 47 et 47-1.

À son initiative, la commission a donc adopté un amendement COM-6 à cette fin.

Pour ce qui concerne le fond du dispositif, le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 2 infra.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article additionnel.

Article 2
Dispositions relatives aux lois de financement de la sécurité sociale
(article 47-1 de la Constitution)

Cet article propose de modifier l'article 47-1 de la Constitution, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, afin de prévoir :

- que l'avis du Conseil d'État sur le PLFSS est transmis au Parlement ;

- qu'en cas de non-respect du délai de 50 jours prévu pour l'examen du texte, les dispositions que le Gouvernement peut mettre en oeuvre par ordonnance sont celles du texte initial, « modifié, le cas échéant, par les dispositions adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat » ;

- que si la LFSS n'est pas adoptée en temps utile pour être promulguée au 1^er janvier, « le Gouvernement demande au Parlement de se prononcer d'urgence sur un projet de loi spéciale visant à assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale ».

La commission a adopté deux amendements du rapporteur pour avis, tendant à prévoir que le texte mis en oeuvre est nécessairement le texte initial, et que la loi spéciale porte seulement sur « l'autorisation de recourir à l'emprunt nécessaire pour assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale ».

Elle a en outre adopté deux dispositions de coordination, supprimant la disposition relative à l'avis du Conseil d'État (déplacée et modifiée dans l'article 1^er A) et précisant les modalités d'entrée en vigueur de l'ordonnance (par cohérence avec le contrôle de constitutionnalité facultatif qu'elle propose de prévoir à l'article 3).

I - Le dispositif proposé

A. La transmission de l'avis du Conseil d'État

1. Le droit actuel

Actuellement, selon le deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution, « les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées ».

a) Un avis purement consultatif

L'avis du Conseil d'État est purement consultatif. En effet, l'article 39 de la Constitution ne lui donne pas d'autre fonction que d'éclairer le Conseil des ministres. Selon le Conseil constitutionnel, « l'ensemble des questions posées par le texte adopté par le conseil des ministres doivent avoir été soumises au Conseil d'État lors de sa consultation »^5(*).

b) Depuis 2015, un avis rendu public sur les principaux projets de loi, hors PLF et PLFSS

Depuis une annonce de 2015 du Président de la République^6(*), dont le Conseil d'État n'avait pas été informé^7(*), la pratique est de rendre publics les avis sur les principaux projets de loi, hors PLF et PLFSS.

Les exceptions concernent tout d'abord les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux^8(*) et les projets de loi de ratification d'ordonnance. Dans le premier cas cela est justifié, notamment, par le souci d'éviter des difficultés diplomatiques ; dans le second, par le fait que le Conseil d'État peut également être saisi dans le cadre d'un recours contentieux.

Les exceptions concernent également les projets de loi financière (PLF et PLFSS). Quand la décision de 2015 a été prise, le Gouvernement a semble-t-il souhaité préserver une plus grande marge de manoeuvre pour le respect de la constitutionnalité ou du droit européen.

Au total, seule une minorité des avis consultatifs sur des projets de loi est rendue publique. En effet, une vingtaine d'avis sont rendus publics chaque année, sur un nombre global d'avis passé d'une centaine en 2020 à une cinquantaine en 2025, comme le montre le tableau ci-après.

Nombre d'avis consultatifs du Conseil d'État
sur les projets et propositions de loi

	2020	2021	2022	2023	2024	2025
Nombre d'avis consultatifs sur des projets de loi	111	113	73	71	46	52
dont : avis rendus publics	29	26	10	20	9	15
Nombre d'avis consultatifs sur des propositions de loi	2	11	0	2	1	5
dont : avis rendus publics	2	10	0	2	1	4

Source : Conseil d'État, réponse aux rapporteurs

Selon le Conseil d'État, « l'écart entre le nombre des projets de loi examinés et celui des avis rendus publics s'explique essentiellement par le nombre des projets de loi de ratification d'ordonnances (de l'ordre de la cinquantaine en 2020 et 2021, de la trentaine en 2022 et 2023 et de la dizaine en 2024 et 2025), ainsi que par le nombre des projets de loi autorisant la ratification d'un accord international (une quinzaine par an). Les projets de loi à caractère financier sont moins nombreux : 7 en 2020 (année qui a connu plusieurs PLFR) et 4 ou 5 les autres années »^9(*).

c) Les difficultés pour le Parlement à obtenir transmission des avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS

• Le Gouvernement a obligation de transmettre à la commission des finances ou des affaires sociales l'avis du Conseil d'État sur le PLF (dans le cas de la commission des finances) ou le PLFSS (dans le cas de chacune des deux commissions), si celle-ci le demande.

En effet, s'agissant de la commission des finances, l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) prévoit que tout document financier qu'elle demande doit lui être transmis^10(*), ce qui inclut les avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS.

Pour ce qui concerne la commission des affaires sociales, les dispositions organiques du code de la sécurité sociale prévoient que tout document demandé par une commission des affaires sociales relatif à l'application d'une LFSS ou aux finances sociales doit lui être fourni, sous réserve d'une liste d'exceptions qui ne concerne manifestement pas les avis du Conseil d'État sur les PLFSS^11(*). Dans le cadre des missions d'évaluation et de contrôle, en cas de non-transmission d'informations, le président de la commission peut demander au juge statuant en référé de faire cesser l'entrave sous astreinte^12(*).

• En pratique, le Gouvernement est souvent réticent à respecter ces obligations organiques.

Il peut alors invoquer le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs. Toutefois, en 2007 le « comité Balladur » sur la réforme des institutions considérait que l'instauration d'une publicité obligatoire des avis du Conseil d'État relevait de la loi ordinaire, et ne contrevenait donc à aucun principe constitutionnel.

Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) de 2023, qui réformait les retraites, les deux co-présidents de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de l'Assemblée nationale ont dû réaliser un contrôle sur pièces et sur place au secrétariat général du Gouvernement (SGG) pour obtenir la note du Conseil d'État sur ce texte.

2. La modification proposée

Dans sa rédaction actuelle, le 1° de cet article propose d'insérer, après le premier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution, un alinéa prévoyant que « l'avis du Conseil d'État mentionné au deuxième alinéa de l'article 39 est transmis au Parlement ».

L'avis ne serait donc pas rendu public - conformément à la pratique actuelle pour les principaux projets de loi hors PLF et PLFSS -, mais juste transmis au Parlement.

B. La précision du contenu des ordonnances

1. Le droit actuel

a) La possibilité de mettre en oeuvre le PLF ou le PLFSS par ordonnance

Actuellement, l'article 47 de la Constitution, relatif au PLF, prévoit que « si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». De même, selon l'article 47-1 de la Constitution, relatif au PLFSS, « si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre^13(*) par ordonnance ».

Lors de sa présentation du projet de Constitution de la V^e République devant le Conseil d'État, le 27 août 1958, Michel Debré, alors Garde des Sceaux, a souligné la « brutalité » de la procédure prévue par l'article 47^14(*).

La rédaction retenue implique que cette procédure ne s'applique pas en cas de rejet définitif du texte par le Parlement, mais seulement si le Parlement « ne s'est pas prononcé » dans son délai constitutionnel. Si le Parlement rejette définitivement le texte, celui-ci ne peut bien sûr être mis en oeuvre par ordonnance (ce qui serait contraire aux principes démocratiques élémentaires).

Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que cette procédure ne concerne ni les projets de loi relatifs aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année (PLRG), ni les projets de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss)^15(*).

La pratique est de computer le délai de 50 ou 70 jours à compter non du dépôt du PLF ou du PLFSS, mais du lendemain de la transmission de la lettre du Gouvernement récapitulant la liste des annexes. Le Conseil constitutionnel ne semble pas d'être explicitement prononcé sur cette pratique^16(*). Toutefois, plusieurs décisions peuvent être interprétées comme des validations de celle-ci^17(*). Par ailleurs, depuis sa révision en 2022, l'article 39 de la Lolf précise que l'échéance du premier mardi d'octobre ne concerne pas l'ensemble des annexes^18(*). De fait, les personnes interrogées à ce sujet par les rapporteurs ont unanimement considéré qu'il n'était pas souhaitable de formaliser cette pratique dans la Constitution.

b) Une incertitude sur le contenu de l'ordonnance

Selon une lecture stricte, retenue par une note du secrétariat général du Gouvernement qui a « fuité » dans la revue Contexte le 5 novembre 2025, l'ordonnance ne permettrait de mettre en oeuvre que le texte initial^19(*).

Toutefois, certains auteurs^20(*) considèrent que ce texte pourrait comprendre les modifications adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Par ailleurs, la rédaction des articles 47 et 47-1 ne précise pas expressément s'il est loisible au Gouvernement de « faire son marché » parmi les dispositions du texte initial, voire parmi les modifications adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées.

2. La modification proposée

Dans ces conditions, deux options sont possibles pour lever cette incertitude :

- soit prévoir que, conformément à l'interprétation « prudente » actuelle, la mise en oeuvre par ordonnance ne concerne que le texte initial ;

- soit prévoir que la mise en oeuvre par ordonnance concerne le texte initial modifié par certains amendements.

Dans sa rédaction actuelle, le présent article retient cette seconde possibilité.

En effet, son 2° propose de préciser que le projet concerné est celui « déposé en première lecture sur le bureau de l'Assemblée nationale et modifié, le cas échéant, par les dispositions adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat ».

Cette rédaction n'indique pas si l'inclusion de ces dispositions est ou non une obligation pour le Gouvernement. On peut en outre se demander si cette disposition s'appliquerait dans le cas où en première lecture les amendements concernés étaient adoptés par l'Assemblée nationale, le texte étant ensuite transmis au Sénat par le Gouvernement au terme du délai de 40 jours (pour le PLF) ou 20 jours (pour le PLFSS) sans qu'elle en ait achevé l'examen^21(*).

C. La prévision explicite d'une loi spéciale pour la sécurité sociale

1. Le droit actuel

Actuellement, aucune disposition de la Constitution ne prévoit de loi spéciale pour la sécurité sociale.

La sécurité sociale se distingue en cela de l'État. En effet, selon le quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, « si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

Pour l'application de ces dispositions, le Conseil d'État considère qu'un dépôt « en temps utile » s'entend comme permettant la promulgation du texte avant le 1^er janvier, après prise en compte du délai d'examen par le Parlement de 70 jours prévu par l'article 47 de la Constitution et du délai d'examen par le Conseil constitutionnel de 8 jours^22(*) prévu par l'article 61 de la Constitution^23(*).

En transposant ce raisonnement au PLFSS, un dépôt « en temps utile » s'entendrait donc, par analogie, comme permettant le délai d'examen par le Parlement de 50 jours prévu par l'article 47-1 de la Constitution et le délai d'examen par le Conseil constitutionnel de 8 jours.

Comme indiqué supra, cette condition d'absence de dépôt en temps utile du PLF n'a été satisfaite pour aucun des trois exercices ayant fait l'objet d'une loi spéciale (1980, 2025 et 2026). La base juridique de ces lois spéciales a en effet été le principe constitutionnel de continuité de la vie nationale, qui aurait été gravement mise en cause en l'absence de loi de finances promulguée au 1^er janvier.

2. La modification proposée

Dans sa rédaction actuelle, le 3° du présent article propose d'insérer, après le troisième alinéa de l'article 47-1 précité, un alinéa selon lequel « si la loi de financement de la sécurité sociale n'est pas adoptée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice auquel elle se rapporte, le Gouvernement demande au Parlement de se prononcer d'urgence sur un projet de loi spéciale visant à assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale ».

Cet alinéa prévoirait également qu'une loi organique détermine ses conditions d'application.

II - La position de la commission

A. La transmission de l'avis du Conseil d'État

La commission est favorable au principe de la transmission obligatoire de l'avis du Conseil d'État sur les PLFSS, qui contribuera utilement à l'information du Parlement.

1. Sécuriser cette obligation par une disposition constitutionnelle

La sécurité juridique semble impliquer d'inscrire une telle disposition au niveau constitutionnel.

Certes, il n'est pas exclu qu'une telle disposition relève du niveau législatif ou organique. Ainsi, le « comité Balladur », qui proposait en 2007 de « rendre publics les avis du Conseil d'État sur les projets de loi », considérait qu'une telle mesure relevait de la loi ordinaire^24(*). Les constitutionnalistes auditionnés par les rapporteurs ont quant à eux estimé qu'une obligation de publicité relevait du niveau organique, comme Mathieu Carpentier^25(*) et Aurélien Baudu^26(*) l'ont souligné dans leur réponse écrite.

Pour sa part, le Conseil constitutionnel a rendu plusieurs décisions importantes sur l'avis du Conseil d'État, estimant en particulier que le projet de loi adopté en Conseil des ministres et transmis au Parlement ne pouvait porter sur des questions qui n'auraient pas été soumises au Conseil d'État^27(*). En revanche, il n'a jamais jugé que la confidentialité des avis du Conseil d'État sur les projets de loi était une exigence constitutionnelle. Tout au plus a-t-il relevé qu'aucune disposition constitutionnelle n'imposait la publicité des avis^28(*).

La commission observe toutefois que dans son avis (non publié) sur une proposition de loi organique^29(*) de 2021 de Jean-Marie Vanlerenberghe, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales du Sénat, le Conseil d'État a considéré qu'une disposition prévoyant que l'avis était joint au PLFSS recelait un risque d'inconstitutionnalité au regard du principe de la séparation des pouvoirs (la décision de publication correspondant selon lui à un pouvoir dévolu au Premier ministre par l'article 39 de la Constitution).

Il semble donc utile de sécuriser cette obligation par une disposition de niveau constitutionnel.

2. Une charge de travail absorbable par le Conseil d'État

Le seul document dont la commission dispose, s'agissant de l'avis du Conseil d'État sur un PLFSS, est la note précitée du Conseil d'État sur le PLFRSS pour 2023 réformant les retraites, obtenue par la Mecss de l'Assemblée nationale et dont elle a obtenu communication. Il s'agit d'un document de quatre pages, examiné par l'Assemblée générale du Conseil d'État lors de sa séance du 19 janvier 2023, intitulé « note », comprenant seize points et évoquant également des « modifications qui s'expliquent d'elles-mêmes », non spécifiées dans le document.

Ainsi, selon les indications données par la direction de la sécurité sociale lors de son audition, dans le cas des PLFSS, la note du Conseil d'Etat recense les principales observations de celui-ci, en ayant retiré les observations tombées du fait des ajustements réalisés par le Gouvernement en cours de discussion. Cette note n'est pas à proprement parler un avis.

Selon les indications données par les représentants du Conseil d'État^30(*) lors de leur audition, actuellement, l'avis proprement dit sur les PLF et PLFSS se présente de manière analogue aux avis antérieurs à 2015 : il s'agit essentiellement d'un texte modifié, accompagné de notes relatives à certains articles^31(*).

Pour des raisons de lisibilité, les avis publiés se présentent quant à eux sous la forme d'une note.

Lors de leur audition, les représentants du Conseil d'État ont estimé que la publication des avis sur les PLF et PLFSS impliquerait de la part du Conseil d'État un travail supplémentaire, qui serait toutefois absorbable sans difficulté majeure.

3. La proposition de la commission : prévoir une obligation de publication

La commission propose d'aller au-delà de la simple obligation de transmission au Parlement, et de prévoir une obligation de publication. En effet, comme les constitutionnalistes auditionnés l'ont souligné, il serait difficilement explicable que les avis sur les PLF et PLFSS soient les seuls à ne pas être publiés.

En revanche, le rapporteur n'a pas considéré opportun de remettre en cause l'usage de ne pas publier les avis relatifs aux projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux et les projets de loi de ratification d'ordonnance. La commission propose donc de maintenir, pour les textes autres que les PLF et PLFSS, la simple possibilité de publication résultant de l'article 39 de la Constitution.

Comme indiqué supra, la commission propose de déplacer les dispositions relatives à l'avis du Conseil d'État dans un nouvel article 1^er A. En effet, il paraît préférable, d'un point de vue légistique, de réunir ces dispositions à l'article 39 de la Constitution, qui mentionne déjà les avis du Conseil d'État, plutôt qu'à ses articles 47 et 47-1.

Elle a donc, par coordination, adopté l'amendement COM-7, qui supprime l'ajout de ces dispositions au sein de l'article 47-1 de la Constitution.

B. Sur la précision relative au texte de l'ordonnance

La commission considère qu'il convient effectivement de préciser le texte susceptible d'être mis en oeuvre par ordonnance, en cas de non-respect par le Parlement de son délai constitutionnel d'examen de 50 jours.

Comme indiqué supra, dans sa rédaction actuelle, le 2° du présent article prévoit que le projet concerné est celui « déposé en première lecture sur le bureau de l'Assemblée nationale et modifié, le cas échéant, par les dispositions adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat ».

1. Le risque de banaliser une procédure qui doit rester purement dissuasive

Du point de vue de la commission, cette rédaction présente un double inconvénient.

• Tout d'abord, elle n'indique pas si le Gouvernement aurait la possibilité de « faire son marché » parmi les dispositions adoptées dans les mêmes termes par les deux chambres.

De même, elle n'évoque pas le cas des dispositions de coordination^32(*) ou d'actualisation^33(*).

• Ensuite, et surtout, le rapporteur considère qu'il faut se garder de banaliser la mise en oeuvre des PLF et PLFSS par ordonnance, qui déroge à l'un des principes essentiels de la démocratie représentative : le vote du budget par le Parlement, en application du principe de consentement à l'impôt, inscrit à l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789^34(*).

Donner au législateur trop de souplesse à ce sujet pourrait être contre-productif. En effet, du point de vue des rapporteurs des trois commissions, cette procédure n'a pas vocation à être utilisée. Elle doit conserver une fonction purement dissuasive, afin d'inciter le Parlement à respecter son délai constitutionnel d'examen des PLF et PLFSS. Or, permettre au Gouvernement d'inclure dans l'ordonnance les « dispositions adoptées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat » pourrait réduire cette fonction dissuasive, tout en augmentant la probabilité de son utilisation.

2. Préciser que seul le texte initial peut être mis en oeuvre par ordonnance

Aussi, la commission propose de préciser la Constitution dans le sens inverse, en prévoyant que seul le texte initial peut être mis en oeuvre par ordonnance (amendement COM-8).

C. Sur l'instauration d'une loi spéciale pour la sécurité sociale

1. Confirmer la possibilité d'une loi spéciale propre à la sécurité sociale

a) Une loi spéciale probablement déjà permise par le principe de continuité de la vie nationale

Le principe constitutionnel de continuité de la vie nationale semble déjà autoriser une loi spéciale propre à la sécurité sociale.

En effet, le Conseil d'État, dans un avis^35(*) de décembre 2024, a considéré que ce principe permettait non seulement de recourir à une loi spéciale alors même que le PLF n'avait pas été déposé trop tard (contrairement à ce que prévoyait l'article 47 de la Constitution), mais aussi d'inclure dans le projet de loi spéciale l'autorisation d'emprunter octroyée à la sécurité sociale.

Certes, il ne s'agissait alors que d'étendre le champ d'un texte prévu par la Constitution. On peut toutefois rappeler qu'après la censure totale du PLF pour 1980 par le Conseil constitutionnel (à cause du non-respect de l'ordre d'examen des parties), le Gouvernement a fait adopter une loi spéciale prévue par aucun texte, autorisant l'État à continuer de percevoir l'impôt, ce que le Conseil constitutionnel a accepté au nom du principe constitutionnel de « continuité de la vie nationale »^36(*).

Par analogie, il paraît vraisemblable que le principe de continuité de la vie nationale permettrait également au Parlement d'adopter une loi spéciale propre à la sécurité sociale permettant à celle-ci d'emprunter^37(*).

De même, il semble probable qu'une loi organique puisse définir le régime d'une telle loi spéciale, même en l'absence de révision constitutionnelle en ce sens. On rappelle à cet égard que si dans le cas de la sécurité sociale l'autorisation d'emprunter relève du domaine exclusif des LFSS, c'est en application d'une disposition organique (l'article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale), et non constitutionnelle.

b) Une confirmation utile

Toutefois, comme cela a été souligné lors des auditions, le principe d'une loi spéciale relative à la seule sécurité sociale n'a à ce stade été confirmée ni par le Conseil constitutionnel, ni par le Conseil d'État. Il serait donc utile de prévoir ce texte dans la Constitution.

Il peut en effet sembler anormal que celle-ci ne prévoie de loi spéciale que dans le cas de l'État, et pas dans celui de la sécurité sociale. Certes, on comprend bien que cette omission dans l'article 47-1 vient du fait que le législateur organique, quand il a fait de l'autorisation d'emprunter un élément du domaine exclusif des LFSS, n'a pas envisagé l'absence de LFSS au 1^er janvier. Toutefois, le maintien de la rédaction actuelle risquerait de donner l'impression qu'a contrario, une loi spéciale propre à la seule sécurité sociale ne serait pas possible. Ainsi, Mathieu Carpentier, auditionné par les rapporteurs, considère que, du fait de la différence de rédaction entre les articles 47 et 47-1, une loi spéciale propre à la sécurité sociale impliquerait une révision de la Constitution^38(*).

Le rapporteur ne partage pas cette lecture de la Constitution. Comme indiqué supra, le précédent de la loi spéciale pour 1980 montre que le principe constitutionnel de « continuité de la vie nationale » peut constituer la base juridique d'une loi spéciale non prévue par la Constitution. Par ailleurs, Mathieu Carpentier lui-même nuance son analyse en rappelant que lors de l'élaboration de la Constitution de 1958, on a pu considérer que la loi spéciale relevait du niveau organique^39(*).

Quoi qu'il en soit, il convient de lever cette incertitude, et donc de confirmer dans la Constitution la possibilité d'une loi spéciale propre à la seule sécurité sociale. Ce point a d'ailleurs fait l'objet d'un consensus parmi les personnes auditionnées par les rapporteurs. Ainsi, Aurélien Baudu estime qu'« à l'avenir, une retouche constitutionnelle et organique serait bienvenue »^40(*).

2. Éviter les précisions non indispensables qui pourraient donner l'impression d'une banalisation de la loi spéciale

La loi spéciale, résultant de l'incapacité du Parlement à se prononcer sur un texte dans son délai constitutionnel, doit demeurer une procédure exceptionnelle. Dans ces conditions, il importe de ne pas donner l'impression, en précisant excessivement la Constitution, qu'il s'agit d'une procédure « normale ».

Comme indiqué supra, le principe constitutionnel de continuité de la vie nationale a permis, dans le cas de l'État, de recourir à une loi spéciale pour les exercices 1980, 2025 et 2026, alors même que le PLF avait été déposé en temps utile (contrairement à la lettre de l'article 47 de la Constitution). Aussi, la commission considère qu'il n'est pas souhaitable de permettre explicitement une loi spéciale dans le cas où le PLFSS, bien que déposé en temps utile, ne pourrait être promulgué avant le 1^er janvier^41(*).

Il lui apparaît préférable d'aligner la rédaction proposée pour l'article 47-1 de la Constitution sur la rédaction actuelle de l'article 47, se référant à une absence de dépôt en temps utile.

Cela n'empêcherait pas la jurisprudence constitutionnelle de permettre des lois spéciales dans d'autres cas (en particulier pour assurer la « continuité de la vie nationale »), comme actuellement pour l'État.

3. Ajuster la rédaction proposée pour ne pas donner l'impression d'un champ plus large que la préservation de la continuité de la vie nationale

La proposition de loi constitutionnelle prévoit que la loi spéciale vise à « assurer la continuité du fonctionnement de la sécurité sociale ».

Selon l'intention de l'auteure du texte, telle qu'elle apparaît notamment à la lecture de sa proposition de loi organique précitée (n° 243, 2025-2026), il s'agit simplement de mettre en oeuvre le principe constitutionnel de continuité de la vie nationale dans le cas de la sécurité sociale. En effet, la proposition de loi organique se borne à prévoir que la loi spéciale autorise la sécurité sociale à emprunter et reconduit, si nécessaire, les modalités d'affectation des recettes à la sécurité sociale^42(*).

Toutefois, l'expression « continuité du fonctionnement de la sécurité sociale » pourrait être interprétée comme étant plus large que l'application à la sécurité sociale du principe de continuité de la vie nationale^43(*).

Par ailleurs, il convient, comme indiqué supra, de ne pas risquer de donner l'impression que la loi spéciale est une procédure « normale ».

Aussi, la commission juge nécessaire de limiter explicitement le champ de la loi spéciale à l'autorisation de la sécurité sociale à recourir à l'emprunt. Elle a adopté, à cette fin, l'amendement COM-10.

Si une loi spéciale apparaissait nécessaire dans d'autres cas pour assurer la continuité de la vie nationale (par exemple s'il fallait reconduire les modalités d'affectation des recettes à la sécurité sociale), il serait toujours possible de s'appuyer sur le principe de continuité de la vie nationale.

Le périmètre de la loi spéciale relative à l'État, selon le Conseil d'État

Selon le Conseil d'État, seules peuvent figurer dans la loi spéciale :

• les dispositions explicitement prévues par l'art. 45 de la Lolf (autorisation de percevoir l'impôt - qui emporte la reconduction des prélèvements sur recettes) ;

• les dispositions matériellement nécessaires pour la reconduction des services votés (autorisation de l'État d'emprunter) ;

• les dispositions nécessaires à la « continuité de la vie nationale » (autorisation d'emprunt accordée à la sécurité sociale).

Selon le Conseil d'État, le reste ne peut figurer dans la loi spéciale.

En particulier, selon le Conseil d'État, la loi spéciale ne peut :

• contenir une indexation du barème de l'impôt sur le revenu ;

• proroger des crédits d'impôt devant s'éteindre à la fin de l'exercice en cours.

Source : D'après Conseil d'État, Avis relatif à l'interprétation de l'article 45 de la Lolf, pris pour l'application du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, n° 40 908, 9 décembre 2024

La commission a enfin adopté l'amendement COM-9, de coordination avec les modifications qu'elle propose à l'article 3.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 3
Contrôle de constitutionnalité de l'ordonnance pouvant être prise en cas de non-respect du délai constitutionnel d'examen du PLF ou du PLFSS
(article 61 de la Constitution)

Cet article propose d'instaurer, pour les ordonnances budgétaires et sociales, un contrôle de constitutionnalité obligatoire, antérieur à la publication du texte.

La commission a adopté un amendement tendant à instaurer un contrôle de constitutionnalité facultatif, postérieur à la publication du texte. L'ordonnance entrerait en vigueur le deuxième jour suivant la publication du texte, ce délai étant suspendu en cas de saisine du Conseil constitutionnel.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit actuel

Actuellement, l'article 61 de la Constitution ne prévoit de contrôle de constitutionnalité pour aucun type d'ordonnance.

1. Dans le cas des ordonnances de droit commun : la possibilité d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif

Dans le cas des ordonnances de droit commun (article 38 de la Constitution^44(*)) ou relatives aux collectivités d'outre-mer (article 74-1^45(*)), le Conseil d'État est compétent pour connaître d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'ordonnance. En effet, bien qu'elles portent des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, ces ordonnances sont de nature réglementaire jusqu'à leur ratification par celle-ci ou, à défaut, après la fin du délai imparti au Gouvernement pour les prendre^46(*).

Toutefois, aucun juge n'est compétent pour connaître d'un recours dirigé directement contre une mesure prise dans le domaine de la loi par le Président de la République sous l'empire de l'article 16 de la Constitution^47(*). Tel était également le cas pour les ordonnances de l'ancien article 92 de la Constitution^48(*).

2. Dans le cas des ordonnances des articles 47 et 47-1 : une possibilité de recours qui n'est certaine que pour les actes pris pour leur application

Dans ces conditions, le régime actuel des ordonnances des articles 47 et 47-1 de la Constitution est incertain.

a) L'absence de contrôle a priori du Conseil constitutionnel

La seule certitude est que le Conseil constitutionnel ne peut pas être saisi dans le cadre d'un contrôle a priori.

En effet, aucune disposition de la Constitution ne confère directement ou indirectement une telle compétence au Conseil constitutionnel, qui n'a qu'une compétence d'attribution.

b) Une compétence incertaine du Conseil d'État en cas de recours directement contre l'ordonnance

La compétence éventuelle du Conseil d'État pour connaître d'un recours dirigé directement contre l'ordonnance ne va pas de soi.

En effet, il n'est pas évident que celle-ci soit un acte réglementaire. Certes, aucune disposition constitutionnelle ne lui confère expressément force de loi ; toutefois, elle ne nécessite pas d'habilitation législative (contrairement aux ordonnances de l'article 38) et aucune ratification n'est prévue (contrairement aux ordonnances de l'article 38 et de l'article 74-1).

Par ailleurs, dans l'hypothèse où le Conseil d'État serait compétent, il resterait à déterminer l'étendue de son contrôle. Le Conseil d'État jugerait vraisemblablement que la décision de recourir aux ordonnances est un acte de Gouvernement, insusceptible de recours. Pour ce qui est du texte lui-même, il réaliserait vraisemblablement un contrôle de constitutionnalité ou de conventionnalité des dispositions fiscales permanentes. Toutefois il ne paraît pas évident, en particulier, qu'il identifie les cavaliers budgétaires ou sociaux^49(*).

En outre, il semble peu probable que des parlementaires puissent être considérés comme ayant intérêt à agir, alors même qu'ils auraient pu saisir le Conseil constitutionnel si le PLF ou le PLFSS avait été adopté par le Parlement.

c) Dans le cas des actes pris pour l'application de l'ordonnance : la compétence du juge administratif et la possibilité de QPC ?

Que le Conseil d'État soit ou non compétent en cas de recours directement contre l'ordonnance, il serait vraisemblablement possible de former des recours contre les actes pris pour l'application de celle-ci, dans les limites de la « jurisprudence Jaurou », c'est-à-dire à l'exclusion des autorisations budgétaires^50(*).

Une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) serait envisageable à cette occasion. Cela serait sans doute le cas si l'on considère que l'ordonnance est de nature législative^51(*).

Dans les deux cas, la QPC ne porterait, par nature, que sur un nombre limité de dispositions. En particulier, la jurisprudence ne permet pas d'invoquer, par exemple, la violation de l'article 47 de la Constitution ou de l'article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, relatif au consentement à l'impôt. La procédure de QPC ne pourrait donc se transformer en un contrôle de constitutionnalité sur l'ensemble du texte.

B. Le dispositif proposé : un contrôle de constitutionnalité de l'ordonnance obligatoire et antérieur à la publication

Cet article propose de réviser l'article 61 de la Constitution, afin d'instaurer un contrôle de constitutionnalité obligatoire des ordonnances budgétaires et sociales, antérieurement à leur publication.

Premier alinéa de l'article 61 de la Constitution : rédaction actuelle et rédaction proposée par le présent article

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le présent article

Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, ainsi que les dispositions destinées à être mises en vigueur par les ordonnances prises, le cas échéant, en application du troisième alinéa des articles 47 et 47-1, avant qu'elles ne soient publiées, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

II - La position de la commission

A. L'instauration bienvenue d'un contrôle de l'ordonnance par le Conseil constitutionnel

L'instauration d'un contrôle des ordonnances budgétaires et sociales par le Conseil constitutionnel est bienvenue.

En effet, comme indiqué supra, selon le droit actuel le Conseil constitutionnel n'est pas compétent. Par ailleurs, à supposer que le Conseil d'État soit compétent, celui-ci réaliserait probablement un contrôle plus limité. De plus, les parlementaires ne seraient probablement pas considérés comme ayant intérêt à agir, alors même qu'ils auraient pu saisir le Conseil constitutionnel si le PLF ou le PLFSS avait été adopté par le Parlement.

B. Instaurer plutôt un contrôle facultatif, postérieur à la publication

La commission juge toutefois préférable d'instaurer un contrôle de constitutionnalité facultatif.

En effet, le caractère obligatoire d'un tel contrôle proposé par le présent texte pourrait avoir l'effet inverse de celui recherché. Comme pour les autres textes obligatoirement transmis au Conseil constitutionnel sur le fondement du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution, le Premier ministre effectuerait une saisine « blanche », c'est-à-dire ne formulant aucun grief. Le Conseil constitutionnel devrait alors, en un temps très contraint, se prononcer de manière sommaire sur l'ensemble des dispositions de l'ordonnance, ce qui susciterait le risque que certaines inconstitutionnalités ne soient pas identifiées. Ainsi, une saisine obligatoire serait paradoxalement moins protectrice, en fermant la porte à d'éventuelles QPC.

Par l'amendement COM-11, la commission propose donc plutôt de rendre la saisine du Conseil constitutionnel facultative, selon des modalités analogues à celles des lois ordinaires. En particulier, le Conseil constitutionnel pourrait être saisi par 60 députés ou 60 sénateurs.

Afin de permettre cette saisine, l'ordonnance serait dans un premier temps publiée, comme n'importe quelle ordonnance. Ce n'est qu'ensuite qu'elle entrerait en vigueur, par défaut le deuxième jour suivant celui de sa publication. La saisine, qui devrait donc avoir lieu pendant ce délai, suspendrait celui-ci^52(*).

Les dispositions relatives au contrôle de constitutionnalité obligatoire et à la suspension du délai d'entrée en vigueur figureraient au présent article. Celles relatives au délai d'entrée en vigueur figureraient aux articles 1^er (pour les PLF) et 2 (pour les PLFSS).

La commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

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* ⁵ Décisions n° 2003-468 DC du 3 avril 2003 et n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012.

* ⁶ « Mieux légiférer, c'est aussi mieux préparer les projets de loi. C'est la raison pour laquelle j'ai décidé de rompre avec une tradition séculaire des secrets qui entourent les avis du Conseil d'État. Le Conseil d'État est le conseil juridique du gouvernement. Son avis est d'intérêt public et son expertise sera donc rendue publique. Le Conseil d'État, par ses avis, informera donc les citoyens, mais il éclairera aussi les débats parlementaires. » (Déclaration de M. François Hollande, Président de la République, sur la lutte contre le terrorisme et sur la réforme de l'État, à l'occasion des voeux aux Corps constitués et aux bureaux des Assemblées, 20 janvier 2015.)

* ⁷ « Cette réforme, annoncée le 25 janvier 2015 lors des voeux du Président de la République aux assemblées parlementaires et aux corps constitués et dont le Conseil d'État n'a pas été informé à l'avance, a procédé d'une initiative politique du pouvoir exécutif. » (Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, conclusions au colloque « L'Assemblée nationale et les avis du Conseil d'État », Assemblée nationale, 25 novembre 2016.)

* ⁸ Selon l'article 53 de la Constitution, « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi ».

* ⁹ Réponse aux rapporteurs.

* ¹⁰ « Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils [le président, le rapporteur général, les rapporteurs spéciaux, les membres désignés à cet effet] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis. » (Deuxième alinéa de l'article 57 de la Lolf.)

* ¹¹ Les pouvoirs de contrôle des commissions des affaires sociales sont définis par l'article L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale, qui prévoit notamment que « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils [le président, le rapporteur général, le président de la Mecss, les rapporteurs de branche, les membres désignés à cet effet] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis ».

* ¹² Article L.O. 111-9-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹³ Selon les constitutionnalistes interrogés par les rapporteurs, les expressions « mises en vigueur » (article 47) et « mises en oeuvre » (article 47-1) doivent être considérées comme synonymes.

* ¹⁴ « Quand le temps des débats est écoulé - à condition que le budget ait été déposé en temps voulu -, le Gouvernement peut promulguer la loi de finances. Les expériences que nous avons vécues depuis trop d'années justifient cette procédure qui peut paraître brutale à qui ne connaît pas la brutalité semblable de tous les régimes parlementaires disciplinés. » (Michel Debré, discours devant le Conseil d'État, 27 août 1958.)

* ¹⁵ Selon le Conseil constitutionnel, le délai constitutionnel d'examen et la possibilité de mise en oeuvre du texte par ordonnance « ont pour objet de permettre qu'interviennent en temps utile, et plus spécialement avant le début d'un exercice, les mesures d'ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ; [...] la nécessité à laquelle ces règles répondent ne saurait être invoquée quand il s'agit de lois de règlement ; [...] ainsi ces dernières n'entrent pas dans le champ d'application [de ces dispositions]. » (Conseil constitutionnel, décision n° 83-161 DC du 19 juillet 1983 sur la loi portant règlement définitif du budget de 1981.)

* ¹⁶ « Le Conseil constitutionnel n'a jamais eu l'occasion de se pencher sur la conformité à la Constitution et à la loi organique de cette pratique. » (Mathieu Carpentier, « Les ordonnances budgétaires et sociales - Exercice d'analyse juridique par anticipation », Actualité juridique, droit administratif (AJDA), 2025, p. 2185.)

* ¹⁷ En particulier, le Conseil constitutionnel, dans sa décision de 2001 sur la Lolf, après avoir rappelé que l'échéance du premier mardi d'octobre fixée par la Lolf pour le dépôt du PLF avait notamment pour objet de « précise[r] le point de départ des délais fixés par les deuxième et troisième alinéas de l'article 47 de la Constitution », a indiqué « que si, par suite des circonstances, tout ou partie d'un document soumis à l'obligation de distribution susmentionnée venait à être mis à la disposition des parlementaires après la date prévue, [...] la conformité de la loi de finances à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l'impératif de sincérité qui s'attache à l'examen de la loi de finances pendant toute la durée de celui-ci. » (Conseil constitutionnel, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, considérants 74 et 75.)

* ¹⁸ « Le projet de loi de finances de l'année, y compris les documents prévus aux articles 50 et 51, est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget. Il est immédiatement renvoyé à l'examen de la commission chargée des finances. Toutefois, chaque annexe générale destinée à l'information et au contrôle du Parlement est déposée sur le bureau des assemblées avant le début de l'examen du projet de loi de finances de l'année en séance publique par l'Assemblée nationale. »

* ¹⁹ « La lecture la plus sécurisante, sur le plan juridique, de la Constitution conduit [...] fermement à penser que c'est bien le projet initial du Gouvernement et lui seul qui peut être mis en oeuvre par la voie d'une ordonnance, donc sans amendement ».

* ²⁰ Le Gouvernement « ne peut, notamment, prendre sous forme d'ordonnance n'importe quelle décision budgétaire aux lieu et place du Parlement, mais seulement faire entrer en vigueur le projet même qui a été déposé, qui était examiné par les Assemblées, modifié, le cas échéant, par les amendements adoptés par elle. » (Paul Amselek, Le budget de l'État sous la V^e République, Librairie générale de droit et de jurisprudence (LGDJ), 1966.)

« Qu'en est-il par exemple des amendements adoptés par les deux chambres et, par conséquent, faisant déjà partie de la « petite loi » au moment où le délai est arrivé à échéance ? Il n'apparaîtrait pas illogique que de telles dispositions puissent être jointes, au sein de l'ordonnance, à celles du projet initial. » (Mathieu Carpentier, « Les ordonnances budgétaires et sociales - Exercice d'analyse juridique par anticipation », Actualité juridique, droit administratif (AJDA), 2025, p. 2185.)

* ²¹ Comme cela s'est produit lors de l'examen des PLFSS pour 2025 et 2026.

* ²² À la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, le délai habituel d'un mois est ramené à huit jours.

* ²³ « Le Conseil d'État a relevé qu'un dépôt du projet de loi de finances pour 2025 le 10 octobre 2024 préservait, d'une part, à la fois un délai de 70 jours pour son examen par les deux assemblées et le délai de huit jours dont dispose le Conseil constitutionnel, en cas d'urgence, pour se prononcer s'il devait être saisi, d'autre part, la possibilité d'une promulgation de la loi de finances avant le 1^er janvier 2025, de nature à assurer la continuité de la vie nationale. Il a estimé que, dans les circonstances de l'espèce, marquées par la formation du Gouvernement à la date du 21 septembre 2024, le dépôt du projet de loi de finances le 10 octobre constitue un dépôt « en temps utile » au sens des dispositions précitées de l'article 47 de la Constitution et n'entache pas, en conséquence, ce projet d'inconstitutionnalité. » (Conseil d'État, Rapport public 2025, 2025.)

* ²⁴ Proposition 27 du rapport, explicitement indiquée comme relevant de la loi ordinaire (comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République, Une V^e République plus démocratique, 29 octobre 2007, p. 115).

* ²⁵ [Quant au fait de savoir si une obligation de publicité des avis du Conseil d'État devrait nécessairement être de niveau constitutionnel,] « il est permis sur ce point d'émettre des doutes. [...] Il ne résulte pas - en tout cas pas explicitement - de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que la confidentialité des avis du Conseil d'État sur les projets de loi soit une exigence constitutionnelle. [...] Tout au plus pourrait-on soutenir, à notre avis, qu'une telle réforme devrait faire l'objet d'une loi organique, dès lors que la communication de l'avis du Conseil d'État fait partie des conditions de présentation des projets de loi au sens du 3^e alinéa de l'article 39 de la Constitution (ainsi que, pour ce qui concerne le PLF et le PLFSS, des premiers alinéas des articles 47 et 47-1). On pourrait raisonner par analogie avec les conditions de diffusion de l'avis du Conseil d'État sur les propositions de loi, qui résultent d'une loi ordinaire (article 4 bis, al. 3, de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) dès lors que le constituant a prévu que la loi détermine les conditions dans lesquelles l'avis du Conseil d'État est rendu (dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution) [V. Cons. const., Décision n° 2015-712 DC du 11 juin 2015]. On pourrait donc soutenir que, de la même façon, le Constituant a habilité le législateur organique à déterminer les conditions de diffusion de l'avis sur les projets de loi. » (Réponse au questionnaire des rapporteurs).

* ²⁶ « Une réflexion sur la seule retouche de la Lolf (art. 61), afin de prévoir une transmission aux seules commissions des finances du Parlement par exemple devrait être envisagée. » (Réponse au questionnaire des rapporteurs.)

* ²⁷ Cf. Conseil constitutionnel, décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003, cons. 5 à 9 ; décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, cons. 51.

* ²⁸ « Aucune disposition constitutionnelle n'impose au Gouvernement de rendre public l'avis qu'il sollicite du Conseil d'État sur l'un de ses projets d'amendement. » (Conseil constitutionnel, décision n° 2019-780 DC du 4 avril 2019, §6, à propos de la loi visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations.)

* ²⁹ Proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) tendant à renforcer le pilotage financier de la sécurité sociale et à garantir la soutenabilité des comptes sociaux.

* ³⁰ S'exprimant à titre personnel et n'engageant pas le Conseil d'État.

* ³¹ Comme les « notes de disjonction », préconisant de ne pas retenir un article estimé contraire à la Constitution ou au droit européen.

* ³² Tendant par exemple à mettre les « articles de chiffres », comme l'article d'équilibre, en cohérence avec les autres dispositions du texte.

* ³³ Comme la prise en compte dans l'article d'équilibre des dernières données d'exécution ou prévisions disponibles, ou l'ajustement des dates d'entrée en vigueur, notamment pour éviter des problèmes de rétroactivité. On rappelle toutefois que la sincérité du PLF et du PLFSS et la non-rétroactivité de la loi fiscale sont des principes constitutionnels.

* ³⁴ « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

* ³⁵ Conseil d'État, Avis relatif à l'interprétation de l'article 45 de la Lolf, pris pour l'application du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, n° 40-908, 9 décembre 2024.

* ³⁶ Conseil constitutionnel, décision 79-111 DC du 30 décembre 1979.

* ³⁷ Il est également envisageable qu'un décret puisse autoriser la sécurité sociale à emprunter, au nom de la théorie des circonstances exceptionnelles. Toutefois cela reste à confirmer.

* ³⁸ « Un tel texte paraît difficilement pouvoir être adopté en l'absence de révision constitutionnelle, du moins si on raisonne par analogie avec l'article 47. Certes l'article 45 de la Lolf a été au-delà de ce que prévoit l'article 47 al. 4 de la Constitution - en rendant par exemple possible l'adoption d'une loi partielle, qui n'est pas prévue par la Constitution - mais il n'aurait pas pu être adopté sans l'habilitation conférée par l'article 47 al  4. Il en va de même ici : la création d'une loi spéciale en matière de financement de la sécurité sociale suppose, selon moi, une révision constitutionnelle. »

* ³⁹ « Cependant, on notera qu'au cours de l'élaboration de la Constitution de 1958, il a pu être affirmé que l'alinéa 4 de l'article 47 n'était pas nécessaire, l'instauration d'une loi spéciale pouvant relever de la loi organique, revêtant un caractère « subsidiaire » (v. par ex. les propos de M. Solal-Céligny devant le Conseil d'État, Documents pour servir [à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958], t. 3, p. 165). »

* ⁴⁰ Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* ⁴¹ Pour mémoire, le présent article propose, dans le cas de l'article 47-1, de retenir la condition pour le recours à la loi spéciale que « la loi de financement de la sécurité sociale n'est pas adoptée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice ».

* ⁴² Sur ce dernier point, actuellement, l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, actualisé chaque année par l'« article-tuyau » de la LFSS, fixe la part des différentes ressources fiscales affectées à la sécurité sociale, sans se référer à une année particulière. L'absence de LFSS impliquerait donc la reconduction de ces parts, et ne poserait donc pas de difficulté particulière. On ne peut toutefois exclure que, dans une rédaction ultérieure, certaines affectations ne soient fixées que pour l'exercice couvert par la LFSS, ce qui en l'absence de LFSS pourrait mettre en péril le financement de la sécurité sociale.

* ⁴³ Telle a été la lecture faite par les représentants du Conseil d'État (s'exprimant à titre personnel) lors de leur audition par les rapporteurs. De même, Mathieu Carpentier estime, dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, que « la formule “ continuité du fonctionnement de la sécurité sociale ” [...] est plus large que la “ continuité de la vie nationale ” ».

* ⁴⁴ « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. [...] »

* ⁴⁵ « Dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut, par ordonnances, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure. [...] »

* ⁴⁶ Décisions du Conseil constitutionnel n° 220-843 QPC du 28 mai 2020 et 2020-851/852 QPC du 3 juillet 2020.

* ⁴⁷ « Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. [...] »

* ⁴⁸ « Les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions [de la V^e République] et, jusqu'à cette mise en place, au fonctionnement des pouvoirs publics seront prises en conseil des ministres, après avis du Conseil d'État, par ordonnance ayant force de loi. [...] »

* ⁴⁹ D'autant plus que les sections des finances et sociale du Conseil d'État pointent déjà les risques de tels cavaliers budgétaires dans leur avis rendu sur le PLF et le PLFSS.

* ⁵⁰ Selon l'arrêt Jaurou de 1924, les autorisations budgétaires contenues dans la deuxième partie de la loi de finances ne créent aucun droit au profit des administrés.

* ⁵¹ Selon l'article 61-1 de la Constitution, « lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ».

* ⁵² La disposition selon laquelle le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois, ramené à huit jours à la demande du Gouvernement en cas d'urgence, s'appliquerait également dans le cas des ordonnances.