B. LA LPM 2024- 2030 A CONFIRMÉ UNE REMONTÉE EN PUISSANCE, MAIS SON DÉBUT D'EXÉCUTION A RÉVÉLÉ DE FORTES TENSIONS BUDGÉTAIRES
1. Une LPM de remontée en puissance, mais dont la conception budgétaire n'était pas satisfaisante
Le bouleversement géostratégique induit par la guerre en Ukraine a conduit le Parlement, à l'initiative du Président de la République, à interrompre en 2023 la LPM prévue pour la période 2019-202518(*), au profit d'une nouvelle LPM couvrant les années 2024 à 2030, entrée en vigueur le 1er août 2023.
La LPM 2024-2030 s'inscrit dans la continuité des programmations adoptées depuis les années 1960 tout en marquant une remontée en puissance des moyens alloués à la défense. Elle prévoit une enveloppe de 400 milliards d'euros de crédits budgétaires sur la période, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », soit une hausse de 105 milliards d'euros par rapport à la programmation précédente (+ 35,6 %). À ces crédits devaient s'ajouter 13,3 milliards d'euros de ressources complémentaires, pour un besoin programmé total de 413,3 milliards d'euros.
Trajectoire budgétaire de la LPM 2024-2030 en vigueur
(en milliards d'euros courants)
|
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
Total |
|
LPM |
47,2 |
50,5 |
53,7 |
56,9 |
60,4 |
63,9 |
67,4 |
400,00 |
|
Variation par rapport à l'année N - 1 |
+ 3,3 |
+ 3,3 |
+ 3,2 |
+ 3,2 |
+ 3,5 |
+ 3,5 |
+ 3,5 |
Note : Le périmètre de la LPM 2024-2030 porte sur les crédits de paiement de la mission « Défense » à périmètre constant, hors contribution au CAS « Pensions ».
Source : commission des finances du Sénat
Les CP de la mission, à périmètre constant, hors CAS « Pensions », devaient être portés à 67,4 milliards d'euros en 2030. En 2030, les CP annuels de la mission devaient être supérieurs de 23,4 milliards d'euros par rapport à la dernière année précédant la programmation, à savoir 2023 (44 milliards d'euros).
Trajectoire en crédits de paiement prévue par la LPM 2024-2030 en vigueur
(en milliards d'euros courants et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après la LPM 2024-2030
Alors que la LPM 2019-2025 avait engagé un effort de « réparation » du modèle d'armée, la LPM 2024-2030 visait à la fois à honorer les engagements financiers antérieurs et à financer de nouvelles capacités.
Elle reposait toutefois sur une construction budgétaire imparfaite. En effet, sur les 13,3 milliards d'euros de ressources complémentaires, seuls 5,9 milliards d'euros constituaient de véritables ressources extrabudgétaires. Pour mémoire, ces recettes extrabudgétaires - qui prennent la forme budgétaire d'attributions de produit - devaient comprendre selon le ministère des armées :
- les recettes perçues au titre de l'offre de soin du service de santé des armées (SSA), représentant un total de 3 milliards d'euros ;
- des prestations de service (notamment les essais de la direction générale de l'armement au profit des industriels), pour un total de 0,7 milliard d'euros ;
- des recettes patrimoniales (cessions immobilières, cessions de matériels et formations associées, dividendes...) et autres ressources extrabudgétaires (participations de l'Union européenne, coopération interalliée, legs...), pour un total de 2,2 milliards d'euros.
À l'initiative du Sénat, il avait d'ailleurs été intégré dans l'article 4 de la LPM la chronique générale annuelle des prévisions des ressources extrabudgétaires fournie par le ministère.
Chronique annuelle des prévisions de
ressources extrabudgétaires
de la LPM 2024-2030
(en milliards d'euros courants)
|
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
Total |
|
1,316 |
1,049 |
0,899 |
0,694 |
0,649 |
0,630 |
0,629 |
5,866 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après la LPM 2024-2030
Le solde des 13,3 milliards d'euros (7,4 milliards d'euros) reposait, d'une part, sur un financement interministériel du soutien à l'Ukraine sans lien avec la programmation (1,2 milliard d'euros) et, d'autre part, sur des « ajustements de dépenses » liés aux reports de charges et aux marges frictionnelles (6,2 milliards d'euros). Or ces derniers éléments ne sauraient être assimilés à des ressources. Les marges frictionnelles correspondent à l'anticipation de décalages ou de retards dans l'exécution des programmes, générant un moindre besoin en dépenses, tandis que les reports de charges traduisent des dépenses certaines dont le paiement, pourtant dû, est différé à l'année suivante.
Il en résulte que le niveau réel de ressources de la LPM 2024-2030 s'élevait à 405,9 milliards d'euros, et non à 413,3 milliards d'euros.
2. Un début d'exécution caractérisé par d'importantes tensions
Les premières années d'exécution ont rapidement montré que cette trajectoire, si elle était respectée en apparence au stade des lois de finances initiales, demeurait beaucoup plus contrainte en gestion. Les crédits exécutés en 2024 et 2025 ont ainsi dépassé les montants prévus en loi de finances initiale, mais ces dépassements ont résulté d'ouvertures de crédits en fin d'année destinées essentiellement à couvrir des besoins insuffisamment anticipés.
Cette situation s'explique par plusieurs facteurs convergents : une sous-estimation récurrente des surcoûts, notamment en matière d'opérations extérieures et de soutien à l'Ukraine ; une divergence d'interprétation19(*) sur le périmètre du financement interministériel des surcoûts prévu par la LPM ; et des difficultés à ouvrir en gestion des crédits supplémentaires dans un contexte de finances publiques dégradé.
Le besoin de financement résiduel, en dépit d'ouvertures de crédits en gestion, s'est traduit par une forte hausse du report de charges, ainsi que par le recours aux crédits d'équipement comme variable d'ajustement. Le report de charges est ainsi passé de 3,9 milliards d'euros de 2022 vers 2023 (soit 13,7 % des crédits hors titre 2) à 6,1 milliards d'euros fin 2023 (19,8 %), puis à 8,0 milliards d'euros fin 2024 (23,8 %) et à 8,1 milliards d'euros fin 2025 (22 %).
Évolution du report de charges de la
mission « Défense »
en pourcentage des
crédits (hors dépenses de personnel)
entre
fin 2019 et fin 2025
(en % des crédits, hors dépenses de personnel)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses aux questionnaires du rapporteur pour avis
Cette évolution est d'autant plus préoccupante qu'elle s'écarte très fortement de la trajectoire de réduction prévue par la précédente LPM, qui visait un niveau de 10 % à l'horizon 2025, et qu'aucune trajectoire explicite n'a été inscrite dans la LPM 2024-2030. Les objectifs fixés en interne au Gouvernement - maintien d'un plafond de 20 % jusqu'en 2028, puis réduction progressive à 13 % en 2030 - ont, en outre, été dépassés dès 2024.
Les causes de cette dérive sont désormais bien identifiées. Le report de charges a servi à amortir les effets d'une inflation plus forte que prévu en tout début d'exécution de la LPM, à acheter davantage que ne le permettaient les crédits de paiement en début de programmation et à compenser des décisions interministérielles de gestion de fin d'année visant à contenir le déficit public exécuté. Il s'est ainsi progressivement transformé en variable d'ajustement structurelle d'un budget de la défense sous-dimensionné par rapport aux objectifs fixés, ce qui contribue à fragiliser la lisibilité et la sincérité de l'exécution budgétaire. Il contribue, en outre, à l'augmentation du montant des intérêts moratoires annuels payés par le ministre, qui se sont établis à 64,2 millions d'euros en 2025, soit une hausse de 117 % par rapport à 2024 (29,6 millions d'euros), et cinq fois plus que le montant payé en 2022 (12,7 millions d'euros), selon la Cour des comptes20(*).
Parallèlement, les crédits d'équipement ont été mis à contribution pour financer des besoins insuffisamment budgétés. Selon un rapport récent du rapporteur pour avis21(*), entre 2023 et 2025, la contribution du programme 146 « Équipement des forces » à l'auto-assurance de la mission « Défense » s'est élevée à 1,72 milliard d'euros, soit environ 570 millions d'euros par an, l'équivalent du coût d'une vingtaine d'avions Rafale nus.
Évolution de la contribution du programme
146
à l'auto-assurance de la mission
« Défense », entre 2023 et
2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations du ministère des armées
L'évolution des restes à payer témoigne, de son côté, d'une rigidité croissante des dépenses. Ceux-ci sont passés d'environ 53 milliards d'euros fin 2018 à 99 milliards d'euros fin 2024, puis à 117,4 milliards d'euros fin 2025. Une part croissante des ressources futures est ainsi préemptée par des engagements passés, ce qui réduit d'autant la capacité réelle d'allocation des moyens nouveaux. À cette rigidité s'ajoute celle liée aux autorisations d'engagement affectées non engagées (AEANE)22(*), qui atteignent 40,3 milliards d'euros à fin 2025. Ce mécanisme, indispensable à la conduite de grands programmes, contribue néanmoins à accroître la rigidité de la programmation en reportant dans le temps des engagements déjà décidés.
Les premières années d'exécution révèlent également des fragilités d'ordre capacitaire. Si la programmation 2024-2030 a permis de poursuivre la remontée en puissance sur certains segments, plusieurs priorités affichées n'ont pas encore reçu de traduction pleinement effective. Le taux de réalisation des équipements des opérations d'armement principales (cible de commandes, de livraisons, de jalons ou étapes importantes des programmes à franchir dans l'année) n'est pas conforme aux objectifs fixés pour ce qui concerne les années 2024 et 2025. Ainsi, ce taux s'est établi successivement à 62,7 % et 67,2 %, contre un objectif fixé à 85 %.
Enfin, la dimension humaine de l'exécution a également connu d'importants écueils, dont une part est héritée de l'exécution de la LPM précédente. La LPM 2024-2030 avait fixé une cible de 275 000 ETP à l'horizon 2030, grâce à une remontée progressive des effectifs. Or les dernières années ont montré la difficulté du ministère à tenir sa trajectoire. Les schémas d'emplois réalisés lors des dernières années ont été soit inférieurs, soit tout juste conformes aux cibles annuelles fixées par les LPM. Au total, à fin 2026, l'écart entre la cible prévue en LPM 2024-2030 (270 900 ETP) et les effectifs constatés (266 250 ETP) devrait être de plus de 4 600 ETP.
Au total, si la LPM 2024-2030 a bien engagé une remontée en puissance, son début d'exécution met en évidence des déséquilibres importants.
* 18 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
* 19 Entre la direction du budget et le ministère des armées.
* 20 Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission « Défense », avril 2026, Cour des comptes.
* 21 Le financement des déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger, rapport d'information n° 513 (2025-2026), déposé le 8 avril 2026, Dominique de Legge.
* 22 Ce mécanisme permet, selon la Cour des comptes, « pour les opérations d'investissements dont l'engagement se fait en plusieurs fois, de réserver sur une « tranche fonctionnelle », dès la première année d'engagement, l'ensemble des autorisations d'engagement nécessaires à l'opération, et de reporter les autorisations affectées mais non engagées pendant plusieurs années jusqu'à la fin de l'opération. L'affectation d'autorisations d'engagement sur ces tranches fonctionnelles permet de déroger à la règle d'annualité des crédits en lui substituant une contrainte de spécialisation ».