C. LE PROJET DE LOI PRÉVOIT UN REHAUSSEMENT DE LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE DE 36 MILLIARDS D'EUROS, DONT UNE PART PARTICIPE À LA SINCÉRISATION DE LA PROGRAMMATION INITIALE
Le projet de loi, présenté comme une réponse aux constats stratégiques de la Revue nationale stratégique de juillet 2025, comprenait initialement 33 articles, avant d'être enrichi par l'Assemblée nationale. Le titre Ier en constitue le volet programmatique.
1. Un rehaussement de la trajectoire budgétaire de près de 36 milliards d'euros entre 2026 et 2030
L'article 2 du projet de loi, qui n'a fait l'objet que de modifications rédactionnelles à l'Assemblée nationale, modifie l'article 4 de la LPM 2024 à 2030 afin de prévoir un relèvement de 35,7 milliards d'euros des crédits budgétaires de la mission « Défense » sur la période 2026-2030, sous réserve de leur traduction effective dans les lois de finances annuelles. L'amendement COM. 100 du rapporteur pour avis vise à corriger une erreur matérielle au sein de cet article23(*).
Ce rehaussement repose sur l'introduction de « surmarches » annuelles venant s'ajouter aux marches initialement prévues : + 3,5 milliards d'euros en 2026, + 3,0 milliards en 2027, + 1,5 milliard en 2028, + 1,0 milliard en 2029, aucune surmarche n'étant prévue en 2030.
L'effet cumulé de ces surmarches se traduit par une montée progressive du niveau des crédits : + 3,5 milliards d'euros en 2026, + 6,5 milliards en 2027, + 8,0 milliards en 2028, puis + 9,0 milliards en 2029 et 2030. Cette dynamique conduit à un écart croissant entre la trajectoire initiale et la trajectoire actualisée, le niveau de crédits prévu pour 2030 étant atteint - voire légèrement dépassé - en 2028.
Effet budgétaire annuel cumulé des surmarches (addition des surmarches des années précédentes et de la surmarche annuelle)
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de l'article 2
Au total, la trajectoire budgétaire de la mission « Défense » hors pensions est portée de 400 milliards d'euros à environ 435,7 milliards d'euros sur la période 2024-2030. En y ajoutant les 5,9 milliards d'euros de recettes extrabudgétaires maintenues, le montant total de la programmation actualisée peut être estimé à 441,6 milliards d'euros24(*).
En termes annuels, les crédits passeraient d'environ 44 milliards d'euros en 2023 à 76,3 milliards d'euros en 2030, soit une hausse de près de trois quarts en euros courants sur sept ans. L'article 2 précise en outre que cette trajectoire intègre désormais le financement de la montée en puissance du nouveau service national25(*), ce qui en élargit le périmètre.
Évolution
des crédits de la mission « Défense »
entre 2024 et 2030
dans la trajectoire
actualisée
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de l'article 2
Pour 2026, la loi de finances initiale a anticipé l'application de la surmarche de 3,5 milliards d'euros, avec un écart à la baisse de 200 millions d'euros, qui devrait être compensé en fin de gestion26(*) selon les informations du rapporteur pour avis.
Chronique annuelle et montant cumulé des
crédits de la mission « Défense », hors
pensions, prévus par la LPM, sa présente actualisation
et les
lois de finances initiales
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du PJL
Entre 2015 et 2027, le budget initial annuel de la mission « Défense » aura ainsi doublé, en euros courants, passant de 31,4 milliards d'euros à 63,3 milliards d'euros. De même, il aura plus que doublé entre la première année de la précédente LPM (2019-2025) et la dernière année de la LPM en vigueur actualisée, à savoir 2030.
Évolution du budget initial annuel de la
mission « Défense » entre 2014 et 2030,
en euros courants, hors pensions
(en milliards d'euros)
Note : pour les années de 2014 à 2025, les montants indiqués sont ceux de la loi de finances initiale annuelle. À compter de 2026, les montants indiqués sont ceux de la LPM 2024-2030 telle qu'actualisée par le présent projet de loi. Pour les années de 2014 à 2018, les montants indiqués incluent des recettes exceptionnelles ne relevant pas formellement de crédits budgétaires.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les éléments transmis au rapporteur pour avis et le projet de loi
Enfin, l'article 1er du projet de loi fixait initialement l'objectif de porter l'effort de défense à 2 % du PIB entre 2025 et 2027, sans préciser de cible pour 203027(*). L'Assemblée nationale a modifié cette rédaction en retenant un objectif de 2,5 % du PIB minimum en 2030 et en ajoutant une cible de 3,5 % du PIB à l'horizon 2035, en cohérence avec les engagements internationaux de la France28(*), sans que la trajectoire budgétaire prévue ne permette, à ce stade, de suivre une progression compatible avec cet objectif29(*). Dans ce contexte, l'amendement COM. 97 propose de modifier la rédaction de l'article 1er, le seuil de 2 % du PIB étant déjà atteint en 2025 et ne pouvant plus être présenté comme un objectif courant jusqu'en 2027.
2. Une hausse des crédits concentrée pour trois quarts sur les capacités
Les réponses du ministère des armées permettent de préciser la répartition de l'effort. Sur les 36 milliards d'euros supplémentaires, 77,7 % (soit 27,9 milliards d'euros) seraient consacrés à l'agrégat « équipements », contre 10 % (3,6 milliards d'euros) pour les dépenses de fonctionnement, 6,3 % (2,25 milliards d'euros) pour les dépenses liées aux opérations extérieures et intérieures, et 6,1 % (2,2 milliards d'euros) pour les dépenses de personnel.
Ventilation par agrégats de la hausse des
crédits
en faveur de la mission
« Défense » sur la période
2026-2030
(en milliards d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après une analyse des données transmises dans les réponses du ministère au questionnaire du rapporteur pour avis.
L'agrégat « équipement » passerait ainsi de 34,6 milliards d'euros en 2026 dans la trajectoire initiale à 36,6 milliards d'euros dans la trajectoire actualisée, pour atteindre 53,9 milliards d'euros en 2030.
Ventilation par agrégats de la hausse
annuelle des crédits
par rapport à la trajectoire initiale de
la LPM
(en milliards d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après une analyse des données transmises dans les réponses du ministère au questionnaire du rapporteur pour avis
3. Une hausse des crédits qui recouvre, pour une part, une nécessaire sincérisation de la programmation initiale
Le rehaussement de la trajectoire budgétaire ne correspond toutefois pas uniquement à un effort nouveau. Il recouvre de facto, pour une part significative, une sincérisation de la programmation initiale, rendue nécessaire par les tensions constatées dès le début d'exécution de la LPM.
En premier lieu, il en va ainsi de la hausse de la provision au titre des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT), dont le niveau était structurellement sous-estimé. L'écart moyen entre la provision et les surcoûts effectivement constatés, y compris au titre des missions opérationnelles sur le flanc Est, a dépassé 580 millions d'euros par an entre 2019 et 2025.
Évolution comparée de la provision
au titre des OPEX-MISSINT
et des surcoûts effectivement
comptabilisés au titre des OPEX, des MISSINT et des missions
opérationnelles sur le flanc Est de l'OTAN
(en millions d'euros, en CP)
Note : le montant de la provision prévu en LPM et en loi de finances initiales est calculé en intégrant le montant des dépenses de personnel.
Source : commission des finances, d'après les données communiquées au rapporteur pour avis
La loi de finances pour 2026 a amorcé une correction en portant cette provision à 1,2 milliard d'euros et en l'étendant aux missions opérationnelles sur le flanc Est de l'OTAN. Le projet de loi prolonge, en son article 3, ce mouvement en inscrivant ce niveau dans la durée, jusqu'en 2030, avec un ressaut à 1,45 milliard d'euros en 2026, en décalage de 250 millions d'euros avec la loi de finances initiale. L'étude d'impact justifie explicitement cette évolution par un souci de « réalisme budgétaire compte tenu du haut niveau des surcoûts depuis 2022 » et indique qu'elle doit contribuer à « sécuriser la réalisation des autres opérations du ministère, en particulier l'accélération du réarmement ».
Un montant de la provision annuelle
OPEX-MISSINT
réhaussé pour les années à
venir
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi
Selon les informations transmises au rapporteur pour avis, le ressaut de 250 millions d'euros en 2026 serait prévu en loi de finances de fin de gestion pour 2026. Il viserait à compenser la réduction - du même montant - par un amendement du Gouvernement de la hausse des crédits de l'ensemble de la mission « Défense » initialement prévue pour cette année.
Au total, l'effort de sincérisation de la provision OPEX-MISSINT représente environ 2,3 milliards d'euros sur la période 2026-203030(*).
En deuxième lieu, la hausse des dépenses de personnel, à hauteur de 2,2 milliards d'euros, relève également pour l'essentiel d'une sincérisation. À format d'effectifs inchangé, l'essentiel de cette hausse traduit une correction de la trajectoire initiale, notamment liée à l'évolution du coût moyen des personnels31(*). En effet, à l'exception des volontaires du nouveau service national, dont le coût de rémunération est estimé à 259 millions d'euros pour l'ensemble de la période, le présent projet de loi n'opère pas de changement du format des effectifs visé à l'horizon 2030, ni en ce qui concerne la cible des effectifs du ministère, ni en ce qui concerne le nombre de réservistes32(*). Dès lors, il peut être estimé qu'environ 2 milliards d'euros viennent sincériser la trajectoire initiale de dépenses de personnel et ce d'autant plus qu'à cible d'effectifs inchangée, les retards dans la hausse annuelle du nombre de personnels aboutissent à réduire, de fait, le coût initialement prévu des rémunérations sur l'ensemble de la période 2024-2030, les nouveaux personnels étant rémunérés sur une période moins longue.
En troisième lieu, une partie des hausses de dépenses de fonctionnement et d'équipement correspond également à un rattrapage.
S'agissant des équipements, il est ainsi estimé que la contribution du programme 146 à l'auto-assurance de la mission « Défense » a atteint 1,72 milliard d'euros entre 2023 et 202533(*), montant qui aurait augmenté dans les années à venir, en l'absence d'actualisation de la LPM. Si le ministère souligne que ces ajustements reposent en partie sur des économies de constatation et des aménagements calendaires, leurs effets n'ont pas été neutres. Ils se sont traduits par des décalages de livraisons, des étalements de commandes et, dans certains cas, par un renchérissement des coûts. Selon les informations du rapporteur pour avis, ils ont même pu fragiliser certaines capacités critiques, dans un contexte pourtant marqué par la remontée en puissance vers la haute intensité, y compris en matière de commandes de munitions. Il en résulte un effet de « rattrapage », des capacités faisant l'objet d'annulations de crédits devant ensuite être reconstituées ultérieurement, comme aujourd'hui avec le projet de loi d'actualisation.
Par ailleurs, s'il est difficile d'estimer la part de la hausse des dépenses de fonctionnement qui correspond à un accompagnement du rehaussement des ambitions capacitaires et d'activité porté par le projet de loi, il est probable qu'une autre part vienne également recapitaliser une trajectoire de dépenses initiale sous-estimée.
* 23 Le montant des crédits de paiement de la mission « Défense » était dans la trajectoire budgétaire initiale de la loi de programmation militaire de 67,4 milliards d'euros, et non de 67,7 milliards d'euros.
* 24 Les montants associés à la hausse du report de charges et à la marge frictionnelle n'ont en effet pas vocation à être décomptés comme des ressources, voir supra.
* 25 Voir infra.
* 26 Via la loi de finances de fin de gestion.
* 27 Le rapport annexé prévoyait quant à lui que l'effort de défense serait porté à 2,5 % du produit intérieur brut à l'horizon de 2030, tandis que dans ses réponses au questionnaire du rapporteur pour avis, le ministère des armées indiquait que « l'effort de défense devrait atteindre 2,55 % du PIB en 2030 ».
* 28 Voir infra.
* 29 Idem.
* 30 Le coût du ressaut de la provision pour 2026 n'est pas comptabilisé au regard du fait qu'il vise en réalité à compenser une baisse de crédits initiaux par rapport à la trajectoire prévue pour 2026.
* 31 Voir infra.
* 32 Idem.
* 33 Voir supra.