EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER
ADAPTER AUX
SPÉCIFICITÉS DES TERRITOIRES DE MONTAGNE LES DISPOSITIONS
RELATIVES AU MAILLAGE DES SERVICES ESSENTIELS, À L'URBANISME ET À
LA GOUVERNANCE
Article 1er (délégué)
Élaboration de
la carte scolaire
Cet article tend à imposer une information des collectivités territoriales sur l'évolution des effectifs du premier degré et ses conséquences possibles sur le maillage territorial à l'échelle de trois à cinq ans, ainsi que le principe d'une concertation avec celles-ci en amont des réunions du conseil départemental de l'éducation nationale pour une meilleure prise en compte des dynamiques et projets d'aménagements locaux ainsi que de l'avis des communes.
Par ailleurs, pour les écoles en zone de montagne, il tient compte de leur spécificité dans les ouvertures et fermetures de classe et impose de recueillir l'avis du conseil municipal lors de tout projet de fermeture de classe.
Sur proposition du rapporteur, la commission a précisé le caractère annuel de cette démarche d'information, prévu que les ouvertures et fermetures de classes sont décidées, après concertation avec les élus locaux en tenant compte de critères d'aménagement du territoire, pédagogiques, de réussite scolaire ainsi que de l'offre de formation de l'enseignement privé sous contrat. Par ailleurs, elle a restreint le recueil de l'avis préalable en cas de projet de fermeture de classe en zone de montagne aux seules communes rurales et fixé un délai de 15 jours pour rendre cet avis.
I. Le droit en vigueur
Depuis la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, la spécificité des territoires situés en zone de montagne délimitée par arrêté ministériel est reconnue.
La première reconnaissance d'une spécificité des écoles en montagne résulte de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation dans le cadre de la scolarisation précoce des élèves de deux ans.
Lors de l'examen de ce texte, le Sénat a souhaité préciser, dans le contexte de la création de l'éducation prioritaire, que les zones défavorisées où un effort particulier de scolarisation des enfants de deux ans était nécessaire pouvaient être des zones « urbaines, rurales ou des zones de montagne ».
La circulaire du 30 décembre 2011 sur les écoles en zone de montagne est l'un des premiers documents réglementaires à prendre en compte la spécificité de ces établissements scolaires. Tout en soulignant que « le classement des communes en zone de montagne n'est pas complètement opérant en ce qui concerne le réseau scolaire car des communes urbaines sont intégrées dans ce classement à raison de leur altitude ou de la déclivité de leurs pentes alors qu'elles ne connaissent pas de difficulté particulière en termes d'offre ou de transport scolaire », ce texte appelle à la prise en compte des spécificités de ces écoles en en adoptant une certaine souplesse dans les seuils d'ouverture et de fermeture de classes. Les prévisions d'effectifs doivent ainsi être combinées avec d'autres facteurs tels que l'isolement, le temps de transport, les aléas climatiques « et plus généralement les conditions de scolarisation des enfants ».
Par ailleurs, ces écoles doivent bénéficier d'un soutien spécifique pour éviter l'isolement pédagogique et documentaire : réseau d'animation pédagogique, coordination d'activités scolaires ou périscolaires communs ... Enfin, la concertation avec les élus locaux, les parents d'élèves ainsi que les enseignants doit être renforcée.
L'ancrage législatif est renforcé par la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. Ce texte assigne à l'État l'objectif de garantir la pérennité, la qualité, l'accessibilité et la proximité du service public de l'éducation nationale, en tenant compte des temps de parcours et des spécificités géographiques, démographiques et saisonnières des territoires de montagne.
L'article L. 212-3 de ce code, issu de cette loi, reprend ainsi le principe de la circulaire de décembre 2011 et dispose que dans les zones de montagne, l'organisation du maillage scolaire et l'appréciation des seuils d'ouverture et de fermeture de classe tiennent compte des « caractéristiques montagnardes, de la démographie scolaire, de l'isolement, des conditions d'accès et des temps de transports scolaires ».
En outre, il reconnait la situation spécifique du fait de la présence des enfants de saisonniers sur le territoire d'une commune pendant une partie de l'année seulement. Le nombre d'enseignants du premier degré affectés par département par le recteur d'académie doit ainsi tenir compte des effectifs scolaires liés aux saisonniers, bien que ces enfants ne soient pas tous scolarisés dans le département dès le 1er septembre.
II. Le dispositif proposé
L'article 1er contient des dispositions visant à la fois l'ensemble du territoire national ainsi que des mesures spécifiques aux zones de montagne.
D'une part, il impose à l'État d'informer les collectivités territoriales des prévisions d'évolution des effectifs scolaires du premier degré et de gestion des postes sur une période de trois ans. Il inscrit ainsi dans la loi le principe des observatoires des dynamiques scolaires, généralisés à l'ensemble des territoires.
En outre, cet article met en place une concertation des conseils départementaux de l'éducation nationale, chargés notamment de donner un avis sur le projet de carte scolaire, avec les collectivités territoriales concernées par la scolarisation des élèves du premier degré, et précise que cette concertation doit prendre en compte les dynamiques locales ainsi que les projets d'aménagement (par exemple des constructions de logement ou des réhabilitations portées par la commune et susceptibles d'accueillir à court terme des familles).
D'autre part, en zone de montagne, l'article premier tient compte au moment de l'élaboration de la carte scolaire de la spécificité des écoles publiques au regard de leurs caractéristiques montagnardes, de la démographie scolaire, de l'isolement, des conditions d'accès et de temps de transport, notamment dans l'appréciation des seuils d'ouverture et de fermeture des classes. En effet, la rédaction actuelle de l'article L. 212-3 du code de l'éducation ne prévoit qu'une simple identification de ces écoles.
Lors de l'examen du texte en commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, plusieurs amendements ont été adoptés sur proposition du rapporteur, M. Jean-Pierre Vigier (Droite républicaine), également auteur du texte. Le premier précise que l'information sur les conséquences de l'évolution des effectifs doit porter sur les ouvertures et fermetures de classes qui sont des données plus concrètes pour les élus locaux. En effet, le nombre de postes à l'échelle départementale peut être le même, mais leur répartition être différente du fait de l'ouverture d'une classe dans une autre commune ou encore de la définition de priorités académiques transversales (renforcement des moyens de remplacement, développement de l'école inclusive par exemple).
Le deuxième rend plus flexible la portée temporelle de la prévision des effectifs, en fixant une période allant de 3 à 5 ans.
Le troisième impose aux services académiques, chargés de l'élaboration du projet de la carte scolaire et de la validation de celle-ci, de procéder à une concertation avec les élus locaux.
Enfin, sur proposition de M. Christophe Nagelen (LIOT) et du rapporteur, le texte s'est enrichi du principe d'une attention particulière à porter par les autorités académiques aux conséquences de la fermeture d'une école à classe unique.
En séance, deux amendements de M. Julien Brugerolles (Gauche démocrate et républicaine) et plusieurs de ses collègues ont été adoptés. Le premier vise à préciser que l'information et la concertation des collectivités territoriales concernent les communes, en raison de leurs compétences scolaires. Le second prévoit que la concertation avec les élus locaux doit avoir lieu en amont des réunions du conseil départemental de l'éducation nationale et que celles-ci doivent tenir compte de l'avis exprimé par les collectivités territoriales.
Enfin a été adopté l'amendement de Mme Sophie Pantel (socialiste) qui impose en zone de montagne, le recueil par les services académiques de l'avis préalable du conseil municipal en cas de projet de fermeture de classe.
III. La position de la commission
La commission rappelle les constats de très forte baisse démographique mise en avant dans son rapport Baisse démographique, réussite des élèves : quel maillage scolaire pour la France de demain ?1(*). Entre 2019 et 2029 un million d'élèves en moins fréquenteront les bancs du primaire.
En ce qui concerne les zones de montagne, selon les informations transmises au rapporteur, entre 2022 et 2025, la déprise démographique observée dans les communes rurales de ces territoires est de 13 603 élèves, soit une diminution de 6,9 %. La poursuite de cette tendance sur les trois prochaines années pourrait entraîner une baisse supplémentaire de 16 557 élèves dans ces communes d'ici 2028.
La commission salue les dispositions de ce texte qui permettent de renforcer le partage d'information et la concertation entre les services de l'État et les élus locaux, tout comme les perspectives pluriannuelles d'évolution de la carte scolaire qu'elle appelle de ses voeux depuis plusieurs années.
Sur proposition du rapporteur, elle a adopté 5 amendements, qui reprennent, en partie, les recommandations du rapport Baisse démographique, réussite des élèves : quel maillage scolaire pour la France de demain ?.
L'amendement COM-37 prévoit ainsi que l'information et la consultation des élus locaux doit être annuelle, pour une régularité des échanges et permettre un diagnostic partagé.
L'amendement COM-38 est rédactionnel.
L'amendement COM-39 précise que les décisions d'ouverture et de fermeture de classe ont lieu après concertation des élus locaux, et que celles-ci tiennent compte non seulement de critères d'aménagement du territoire, mais également pédagogiques, de réussite des élèves ainsi que de l'offre scolaire proposée par l'enseignement privé sous contrat. Le rapporteur rappelle que l'enseignement privé sous contrat scolarise près de 20 % des élèves au niveau national, ce pourcentage pouvant atteindre 45 % dans certains départements.
L'amendement COM-40 restreint le recueil de l'avis des conseils municipaux des communes situées en zone de montagne, lorsqu'elles sont concernées par un projet de fermeture de classe publique sur leur territoire, aux seules communes rurales. En outre, il fixe à 15 jours le délai dans lequel cet avis doit être rendu, afin de ne pas bloquer l'élaboration de la carte scolaire. Celle-ci est déjà soumis à des délais particulièrement contraints.
D'une part, la mise en place d'une information régulière et d'une concertation en amont des ouvertures et fermetures de classe répond à ce besoin de dialogue. D'autre part, l'obligation du recueil préalable d'un avis du conseil municipal rigidifie le calendrier d'élaboration de la carte scolaire, déjà très contraint.
Modalité d'élaboration de la carte scolaire
Pour le premier degré, dès octobre, les directions académiques de services de l'éducation nationale doivent indiquer les prévisions d'effectifs pour la rentrée suivante. En décembre, le ministère notifie à chaque académie le nombre de postes dont elle disposera à la rentrée suivante. Chaque rectorat répartit alors les postes entre les départements. Il appartient au directeur des services départementaux de l'éducation nationale de procéder à une répartition intradépartementale. Celle-ci est présentée en comité technique paritaire académique puis en comité technique paritaire départemental. Les maires sont ensuite consultés sur les mesures qui concernent leurs communes. En février, le conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN), composé du préfet, du président du conseil départemental, d'élus, des représentants des personnels, des parents d'élèves et des associations se réunit pour donner un avis sur le projet de carte scolaire. Mi-mai, une fois les inscriptions pour la rentrée prochaine closes, les directeurs d'école transmettent les effectifs définitifs. Un nouveau CDEN se tient début juin pour procéder à des ajustements à la suite de la transmission des effectifs définitifs. Enfin, il est procédé en septembre aux derniers ajustements au regard des effectifs constatés le jour de la rentrée. Un mois plus tard, le processus se réenclenche pour la rentrée suivante.
Pour le second degré, la procédure et le calendrier sont similaires, à une exception : les chefs d'établissement ne sont pas informés du nombre de postes d'enseignants dont ils disposent mais d'une dotation globale horaire qu'ils répartissent entre les différentes disciplines. Cette proposition doit être présentée à la commission permanente et au conseil d'administration de leur établissement fin janvier/début février. Elle est ensuite transmise au directeur académique des services de l'éducation nationale (Dasen) - le CDEN est également consulté en février. Les propositions de créations, suppressions, transformations d'emplois sont soumises au comité technique paritaire départemental fin mars.
Source : Commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport, avis budgétaire Enseignement scolaire, PLF 2025
Cet amendement supprime également la disposition imposant aux autorités académiques d'apporter une attention particulière aux conséquences sur le temps de trajet des élèves en cas de fermeture d'école à classe unique qui est satisfaite par la concertation renforcée instaurée par la proposition de loi.
Article 1er bis (délégué)
Carte des
formations dans le second degré
Cet article étend aux zones de montagne la concertation prévue dans les zones « France ruralités revitalisation » entre l'ensemble des acteurs en amont de la modification de la carte des formations du second degré.
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement visant à étendre au second degré l'information sur l'évolution des effectifs et ses conséquences sur les ouvertures ou fermetures de classes et la concertation avec les élus locaux et les représentants de l'enseignement privé sous contrat, prévues par cette proposition de loi pour le premier degré.
I. Le droit en vigueur
L'article 211-2 du code de l'éducation prévoit, pour les zones « France ruralités revitalisation », une concertation entre les représentants des élus locaux, des enseignants, des parents d'élèves ainsi que des secteurs économiques concernés par la révision en amont de la révision de la carte de formation du second degré.
II. Le dispositif proposé
Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, par un amendement de M. Jean-Pierre Vigier, auteur et rapporteur de ce texte, et de plusieurs de ces collègues, cette concertation en amont de la révision de la carte des formations du second degré a été élargie aux zones de montagne.
III. La position de la commission
La commission partage la volonté de renforcer la concertation sur l'élaboration de la carte des formations du second degré (collège et lycée) dans les zones de montagne. Il lui semble toutefois nécessaire d'aller au-delà afin de permettre un diagnostic partagé du maillage scolaire à travers une approche pluriannuelle de l'évolution des effectifs.
Comme le souligne le rapport de la commission sur le maillage scolaire, les conséquences de la baisse démographique dans le secondaire ne sont actuellement pas anticipées : « le discours politique se focalise uniquement ces dernières années sur les écoles, alors que les évolutions constatées dans le primaire se retrouvent mécaniquement au collège quelques années plus tard. Si certains départements, notamment ceux qui connaissent déjà une baisse marquée de leurs effectifs et disposent d'établissements avec de petits effectifs, commencent à engager des discussions portant sur les temps de transports ou encore l'organisation scolaire à l'échelle du bassin de vie, cette démarche reste aujourd'hui individuelle ».
La baisse démographique a atteint le collège depuis la rentrée 2025 et concernera mécaniquement les lycées à partir de 2028. À titre d'exemple, comme le souligne le rapport précité, la région Haut-de-France devrait perdre 13 000 lycéens entre 2028 et 2032.
Aussi, sur proposition du rapporteur, elle a adopté l'amendement COM-41 qui, de manière similaire aux dispositions de l'article premier de ce texte pour le premier degré, prévoit que les services de l'État assure une information annuelle des collectivités territoriales compétentes concernant l'évolution prévisible des effectifs et ses conséquences en termes de maillage scolaire ainsi que des décisions d'ouverture et de fermeture de classes prises, après concertation avec les collectivités compétentes, en tenant compte de critères socio-économiques, d'aménagement territorial, pédagogiques et de réussite des élèves ainsi que l'offre scolaire proposée par les établissements privés sous contrat.
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La commission a émis un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi dont elle s'est saisie pour avis, sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle a ainsi adoptés.
* 1 Baisse démographique, réussite des élèves : quel maillage scolaire pour la France de demain ? Colombe Brossel, Annick Billon, Jacques Grosperrin, rapport n°749, session 2024-2025.