II. EXAMEN DE L'AVIS
La commission des Affaires sociales s'est réunie le jeudi 31 octobre 1996, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, pour procéder à l'examen du rapport pour avis de M. Paul Blanc sur le projet de loi de finances pour 1997 (ville et intégration).
M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a tout d'abord souligné deux changements importants dans le projet de budget pour 1997. Il a indiqué en premier lieu que les crédits relatifs au revenu minimum d'insertion (RMI) et à la lutte contre l'exclusion étaient désormais rattachés au budget du ministère des affaires sociales. Il a noté par ailleurs que les crédits de la politique de la ville pour 1997 étaient dotés des moyens nouveaux significatifs et correspondants à l'application du pacte de relance pour la ville lancé le 18 janvier 1996 par le Premier ministre.
Il a présenté les caractéristiques des quartiers sensibles en termes de population, de taux de chômage des habitants, de structure démographique et de niveau scolaire.
Il a souhaité que le travail de connaissance statistique soit amélioré s'agissant de la délinquance ou du niveau des services publics et des commerces dans les quartiers en difficulté.
Puis, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a présenté la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville en rappelant que la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire avait posé le principe de la politique de discrimination territoriale positive.
Il a souligné qu'un développement équilibré du territoire supposait de soutenir à la fois les territoires ruraux en difficulté et les zones urbaines sensibles (ZUS).
Puis, il a évoqué les critères de définition des ZUS, des zones de redynamisation urbaine (ZRU) et des zones franches urbaines (ZFU) dans le cadre du pacte de relance pour la ville.
Puis, il a présenté les six objectifs de ce pacte. S'agissant de la création de l'activité et des emplois, il a souligné l'importance des nouvelles mesures d'exonérations fiscale et sociale dans les zones sensibles et a mis l'accent sur la création en quatre ans de 100.000 emplois de ville. Concernant le rétablissement de la sécurité et de la paix publique dans les quartiers, il a indiqué quels étaient les objectifs du Gouvernement en matière de redéploiement de forces de police supplémentaires dans les quartiers en difficulté.
Concernant le rétablissement des chances scolaires, il a présenté les mesures prévues en matière d'aménagement des rythmes scolaires et d'affectation de personnels d'enseignement supplémentaires.
S'agissant du renforcement de la mixité de l'habitat, il a fait état du contenu du protocole signé entre l'État, l'union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM) et la caisse des dépôts et consignations.
Concernant le renforcement des partenaires de la politique de la ville, il a indiqué les procédures prévues pour accélérer le versement de subventions aux associations et introduire la notion de pluri-annualité. Il a souhaité que le Gouvernement se dote de moyens d'évaluation a posteriori de l'action des associations.
S'agissant enfin du renforcement de la présence des services publics dans les quartiers, il a présenté les mesures prises en matière de formation des sous-préfets à la ville.
Pour conclure, il s'est félicité que le pacte de relance pour la ville était un programme global qui mettait l'accent en priorité sur la revitalisation de l'activité économique dans les quartiers.
Puis, il a analysé les crédits de la politique de la ville en distinguant les crédits gérés directement par la délégation interministérielle à la ville (DIV), les crédits contractualisés dans le cadre du Xlème plan, les crédits des différents ministères qui concourent indirectement à la politique du développement social urbain, les transferts opérés au sein des dotations versées par l'État aux collectivités locales et, enfin, les sommes consacrées à la politique de la ville au titre des exonérations fiscales ou par des partenaires extérieurs tels que la caisse des dépôts ou les fonds européens.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, a souligné que les crédits du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile de France (FSCRIF) ne pouvaient être considérés comme un transfert au sein des dotations de l'État mais qu'il s'agissait d'une contribution des communes concernées.
Puis, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a fait apparaître quatre tendances dans l'évolution des crédits de la politique de la ville. Il a souligné tout d'abord que, malgré un contexte de rigueur budgétaire, le financement des programmes d'action des contrats de ville était totalement préservé à la hauteur des montants inscrits dans le contrat de plan État-région.
En second lieu, il a mis l'accent sur la vive montée en charge des dépenses liées aux exonérations d'impôts et de charges sociales sur les entreprises.
En troisième lieu, il a fait état du maintien à niveau des crédits relatifs au dispositif de prévention destiné aux adolescents des quartiers défavorisés.
Il s'est félicité des mesures prises par le Gouvernement pour améliorer l'encadrement des jeunes bénéficiant des opérations « Ville - Vie -Vacances ». Enfin, il a souligné l'importance du coût des emplois de ville et a souhaité que les négociations ouvertes par le Gouvernement avec l'union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) pour la prise en charge des périodes de chômage des bénéficiaires des emplois de ville aboutissent rapidement.
Evoquant le second volet des crédits relatifs à l'intégration, il a tout d'abord rappelé quelques données statistiques sur la population étrangère en France et les flux d'entrées sur le territoire en soulignant la baisse intervenue depuis 1993.
Il a fait état de la baisse des crédits relatifs aux frais d'hébergement des centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) pour les réfugiés due à la diminution de cette catégorie d'immigrants. Il a indiqué que les crédits du ministère devaient être replacés dans le cadre plus large de l'ensemble des dépenses des institutions autonomes qui participent au financement de l'intégration. Il a cité, à cet égard, la société nationale de construction de logements pour les travailleurs (SONACOTRA), l'office des migrations internationales (OMI), la commission nationale pour le logement des immigrés (CNLI) et le fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leur famille (FAS). S'agissant du FAS, il s'est félicité de la réforme des règles et procédures financières de cet établissement mises en place en 1996.
Il a évoqué, enfin, les dépenses incluses dans ce budget et relatives à la prévention contre la toxicomanie.
M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le nombre de personnes bénéficiant du statut de réfugié et le traitement des demandes en attente par l'office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) ainsi que sur les reconductions de crédits automatiques à certaines associations de la part du FAS.
M. Guy Fischer s'est interrogé sur la baisse des crédits relatifs aux services publics de quartier.
M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est interrogé sur la part prise par le FAS dans la politique de la ville.
En réponse, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a rappelé que le statut de réfugié avait été accordé à 4.742 personnes en 1995 contre 7.025personnes en 1994 et a indiqué qu'il présenterait dans son rapport l'état des demandes en attente à l'office.
Il a estimé qu'un délai était nécessaire pour évaluer l'incidence de la réforme du FAS mise en place à l'automne 1996.
Il a souligné que la baisse des crédits sur les services publics de quartier serait compensée, conformément aux déclarations du ministre, par un transfert en cours d'année de crédits provenant du fonds de réforme pour l'État.
Il a précisé que sur 214 contrats de ville, le FAS était déjà signataire de 166 d'entre eux directement ou sous forme d'avenant permettant ainsi de mettre en oeuvre un volet d'intégration dans ces contrats.
Puis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de budget relatif à la ville et à l'intégration pour 1997.
Mesdames, Messieurs,
Cet avis, qui est le deuxième avis sur la Ville que votre rapporteur a l'honneur de vous présenter à la suite de Mme Hélène Missoffe, à laquelle il rend hommage, diffère sensiblement du précédent pour deux raisons.
Tout d'abord, les crédits relatifs au revenu minimum d'insertion (RMI) et à la lutte contre l'exclusion, auxquels étaient consacrés des développements l'année dernière, ont été rattachés, dans le cadre de la réorganisation ministérielle issue du remaniement du 7 novembre 1995, au budget du ministère des Affaires sociales. Ils relèvent donc de l'avis sur les affaires sociales de notre excellent collègue, M. Jean Chérioux.
Le fascicule « ville et intégration », d'un montant total de 1,286 milliard de francs, comprend donc les crédits consacrés à la politique de la ville par le ministère de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, soit 824,5 millions de francs, et les moyens mis en oeuvre par le ministère dans le cadre des politiques d'insertion des personnes d'origine étrangère et de la politique de prévention de la toxicomanie, soit 435,3 millions de francs.
Les crédits du bleu budgétaire doivent être examinés dans le cadre plus général de l'ensemble des moyens qui concourent à la politique de la ville et qui font l'objet comme chaque année d'un « jaune budgétaire ».
C'est ici que réside le second changement important de ce projet de budget. Si le budget de 1996 pouvait encore être qualifié de budget de transition, il est clair, en revanche, que la politique de la ville en 1997 dispose de moyens correspondant à une nouvelle orientation. Sous l'effet du pacte de relance pour la ville, lancé le 18 janvier dernier à Marseille par MM. Jean-Claude Gaudin et Eric Raoult, l'ensemble des crédits recensés au « jaune budgétaire » passe, en effet, de 10,411 milliards de francs liés à 13,380 milliards de francs, soit une hausse de 28,5 %.
Votre commission s'est vivement félicitée de la nouvelle impulsion donnée à la politique de la ville qui a déjà fait l'objet d'un examen approfondi dans le cadre des travaux de la commission spéciale constituée par la Haute Assemblée sur le projet de loi de mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville qui a été présidée par M. Jean-Pierre Fourcade et dont le rapporteur était M. Gérard Larcher.
Votre commission a émis les observations suivantes sur ce projet de budget :
- Elle a souhaité que le Parlement puisse obtenir des indices plus précis sur l'évolution de la délinquance, le niveau scolaire des élèves à l'entrée en sixième et l'évolution du commerce dans les zones urbaines sensibles.
- Elle a demandé que les crédits transférés entre les communes dans le cadre de la dotation de la solidarité urbaine et du Fonds de solidarité entre les communes de la région d'Ile-de-France ne soient plus présentés sous les dépenses des ministères de l'État mais rattachés à une ligne spéciale qui ferait apparaître en outre les crédits mobilisés par les collectivités territoriales.
- Elle a rappelé qu'une politique de la ville réussie était inséparable d'une action en faveur des zones rurales.
- Elle a invité le Gouvernement à faire un effort pour que les négociations avec l'UNEDIC puissent avoir des résultats tangibles sur la question de l'adhésion à l'assurance chômage des collectivités territoriales pour les personnes employées en contrat de ville.
- Elle a approuvé le maintien en niveau des crédits contractualisés de la politique de la ville ainsi que le report d'un an, de 1998 à 1999, de l'échéance des contrats de plan qui permettra de mettre en phase le XII ème plan avec les attributions des Fonds de l'Union Européenne.
- Elle a souhaité que l'accélération du versement des subventions aux associations partenaires des pouvoirs publics au titre de la politique de la ville aille de pair avec un renforcement des contrôles a posteriori sur les résultats de l'activité de ces organismes.
- Elle a pris acte de la réforme du Fonds de l'Action Sociale dont il faudra ultérieurement dresser le bilan.
- Elle a souhaité la reconduction des efforts pour assurer un meilleur encadrement des bénéficiaires des opérations « ville-vie-vacances ».
Au bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la ville et de l'intégration pour 1997.
I. LES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE CONNAISSENT UN EFFORT SANS PRÉCÉDENT
A. LA GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
Il convient de rappeler tout d'abord les caractéristiques des quartiers sensibles et de la nouvelle géographie pour la politique de la ville.
1. Les caractéristiques des quartiers sensibles
Au cours de l'année 1996, la Délégation interministérielle à la Ville, (DIV), en liaison avec l'Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (INSEE) a réalisé une exploitation particulière du recensement général de la population de 1990 pour connaître la situation sociologique et démographique de l'ensemble des zones urbaines sensibles. Celles-ci couvrent l'ensemble des 700 quartiers en difficulté concernés par le Pacte de Relance pour la Ville.
La population des 1.300 quartiers identifiés dans les contrats de Ville est de 6,5 millions d'habitants. La population recensée dans les zones urbaines sensibles (ZUS) est de 4.407.600 habitants dans 700 quartiers métropolitains, hors Paris, auxquels s'ajoutent 114.270 habitants résidant dans neuf quartiers parisiens.
Le taux de chômage des habitants des quartiers est significativement plus élevé que dans le reste du territoire : le taux de chômage moyen dans les quartiers urbains sensibles était de 19,1 % dans le recensement de 1990, et pouvait atteindre jusqu'à 33 % de la population dans certains quartiers. Selon une étude de l'INSEE réalisée sur 546 quartiers, le taux de chômage serait passé de 19 % à 24 % entre mars 1990 et décembre 1993.
La population des quartiers est par ailleurs plus jeune et moins diplômée. Le taux de jeunes de moins de 25 ans est de 43,4 % en 1990 dans les 700 ZUS, soit un taux de 10 points supérieur au taux national qui est de 34,1 % ; 39,4 % de la population âgée de plus de 15 ans, sortie du système scolaire, ne possédait aucun diplôme en 1990 contre 29,1 % sur le plan national.
En revanche, il est à noter que, s'agissant de la délinquance, de la connaissance des enfants scolarisés dans les quartiers à leur entrée en sixième ou du niveau des services publics et des commerces dans les quartiers en difficulté, l'Administration ne semble disposer que d'études fragmentaires ou incomplètes.
Concernant le taux de délinquance dans les quartiers, la direction centrale de la sécurité publique produit semestriellement, au niveau national et au niveau départemental, des indicateurs sur l'état de la délinquance constatée à partir de l'exploitation des fiches types « état 4001 ».
Il s'agit d'une fiche statistique administrative relatant les crimes et les délits constatés par l'ensemble des services de police compétents.
Certaines données relatives à un échantillon de quartiers difficiles de la région parisienne et de la province ne sont disponibles que depuis 1993. En outre, leur exploitation est rendue difficile par l'instabilité de l'échantillon proposé qui paraît toutefois s'être stabilisé en 1995-1996 sur 45 quartiers.
Malgré des mouvements erratiques importants, la tendance de la délinquance constatée dans ces quartiers est globalement à la baisse. L'évolution au cours du premier semestre 1996 semble favorable car le nombre de quartiers où la délinquance régresse est pratiquement deux fois supérieur à celui de ceux où elle progresse.
S'agissant du niveau de connaissance des enfants scolarisés dans les quartiers, il est procédé tous les ans systématiquement dans tous les établissements à une évaluation des connaissances des élèves, en français et en mathématiques, à l'entrée en sixième. Une remontée nationale par sondage sur un échantillon représentatif des résultats de ces tests permet de bâtir un tableau national des élèves en fonction du niveau atteint dans ces deux matières.
Toutefois, il n'est pas possible d'assimiler un établissement scolaire strictement à la population d'un quartier délimité sur d'autres critères que ceux de l'Education nationale et des municipalités. En effet, l'aire géographique de recrutement des élèves d'un établissement résultant de la carte scolaire ne coïncide pas exactement avec la délimitation des quartiers sensibles.
Concernant le niveau des services publics et des commerces dans les quartiers en difficulté, lors de l'enquête nationale menée par l'INSEE sur les conditions de vie des ménages durant l'hiver 1993-1994, une étude a été faite sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Cette étude semble démontrer que ces quartiers ne sont ni plus ni moins équipés en matière de transport, en commerces alimentaires, en bureaux de poste et en écoles que les autres quartiers de la ville. Mais cette étude nécessiterait d'être affinée et complétée en fonction des catégories de commerces et ne retrace pas les évolutions récentes.
La DIV et l'INSEE ont mis au point, en 1995, un guide méthodologique des tableaux de bord sur les quartiers qui a été transmis aux équipes chargées de l'évaluation des politiques de la ville.
Votre rapporteur souhaite que le travail de connaissance statistique soit amélioré afin d'avancer dans la connaissance de l'évolution des quartiers et de mesurer l'incidence concrète des mesures prises.
2. Une nouvelle géographie pour la politique de la ville
La spécificité des quartiers justifie la mise en place de traitements dérogatoires du droit commun. A cet égard, le Gouvernement a affiné les cibles de la géographie prioritaire de la politique de la ville.
a) La discrimination positive territoriale
La politique de la ville s'inscrit dans une logique de « discrimination positive » en faveur des quartiers les plus défavorisés.
Comme le rappelle M. Francis Idrac, délégué interministériel à la ville, la discrimination positive territoriale « consiste, dans le respect du principe républicain d'égalité de l'ensemble des citoyens devant la loi, à doter certains territoires d'une capacité de faire mieux, mais aussi d'une capacité de faire autrement et différemment qu'ailleurs, pour essayer de répondre aux problèmes qu'ils rencontrent ».
Les fondements de la politique de discrimination positive ont été posés sur le plan législatif par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dont le texte a été jugé conforme à la Constitution.
Votre commission tient à souligner, à cet égard, qu'un développement équilibré du territoire suppose l'application des principes de la discrimination positive à la fois dans les territoires ruraux en difficulté et dans les zones urbaines sensibles, conformément à la lettre de la loi du 4 février 1995 précitée qui a établi une balance harmonieuse entre les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) et les zones urbaines sensibles.
On ne peut donc que se féliciter que M. Jean-Claude Gaudin ait annoncé la préparation, pour 1997, d'un plan en faveur du monde rural qui devrait permettre de compléter les dispositions en faveur des zones de revitalisation rurale (ZRR) et de drainer de nouveaux moyens vers les zones rurales prioritaires.
b) Les différents niveaux d'action de la politique de la ville
S'agissant de la politique de la ville, celle-ci distingue désormais trois niveaux qui appellent chacun une action plus poussée : les zones urbaines sensibles (ZUS) comprennent les zones de redynamisation urbaine (ZRU) qui, elles-mêmes, incluent les zones franches urbaines (ZFU).
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que les 214 contrats de ville, signés dans le cadre du Xle plan (1994-1998), concernent environ 1.300 quartiers.
Les zones urbaines sensibles sont caractérisées, selon la loi du 4 février 1995 susvisée, par la présence de grands ensembles et de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.
La liste des ZUS résulte actuellement de l'annexe au décret du 5 février 1993 qui détermine les communes habilitées, par la loi d'orientation pour la ville, à instituer une exonération facultative de taxe professionnelle pour les entreprises qui s'y installent. Cette liste doit être révisée d'ici le 31 décembre de l'année et devrait alors porter sur environ 709 quartiers en métropole.
Toutefois, le décret n° 96-455 du 28 mai 1996 a fixé la liste des grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé concernés par le dispositif des emplois de ville institué par la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage. Cette liste comprend actuellement 746 quartiers qui préfigurent assez vraisemblablement la liste des quartiers en ZUS mentionnés ci-dessus.
Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) avaient été définies par la loi du 4 février 1995 en ne prenant en compte que les ZUS comprises dans une commune éligible à la dotation de solidarité urbaine.
A ces critères, la loi de mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville substitue désormais une sélection de critères tirés de plusieurs éléments représentatifs de la dégradation des conditions de vie dans les ZRU à savoir, la population, le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de 25 ans, la proportion de jeunes sortis du système scolaire sans diplôme et le potentiel fiscal des communes de rattachement.
Le nombre de ZRU qui était de 470 dans l'ancien dispositif devrait passer à 350 environ d'ici la fin de l'année, lorsque le décret déterminant l'indice synthétique pondérant les différents critères à partir des données statistiques précitées aura été pris.
Enfin, les zones franches urbaines (ZFU) ont été déterminées après appel à projet parmi les quartiers de plus de 10.000 habitants présentant les caractéristiques les plus dégradées en termes de chômage des jeunes, de qualification professionnelle ou des ressources des communes.
Ces quartiers, qui représentent environ 500.000 habitants, se caractérisent par un taux de chômage égal à plus du double de la moyenne nationale, un taux de jeunes de moins de 25 ans de plus de 46 % parmi la population et près d'une personne sur deux (44 %) de plus de 15 ans non diplômée.
Les ZFU, qui bénéficient des exonérations fiscales et de charges sociales les plus larges, sont au nombre de 44 dont 38 en métropole et 6 dans les départements d'Outre-mer. Elles sont déterminées par le législateur qui en a fixé la liste en annexe à la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Un décret doit en délimiter le périmètre exact.
Cette géographie d'application « resserrée et mieux adaptée à la gravité des situations » pour reprendre l'expression de la DIV constitue l'armature dans laquelle viennent s'insérer les mesures du pacte de relance pour la ville.