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PJ loi de finances pour 1998

VALADE (Jacques)

AVIS 67 (98-99), Tome V - COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES


Table des matières






N° 67

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Par M. Jacques VALADE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 16) (1998-1999).

Lois de finances.

GLOSSAIRE DES SIGLES UTILISÉS

AES : (Filière) administrative, économique et sociale des

universités

ALS : allocation de logement sociale

BTS : brevet de technicien supérieur

CNESER : conseil national de l'enseignement supérieur et de la

recherche

CPGE : classes préparatoires aux grandes écoles

CNOUS : centre national des oeuvres universitaires et scolaires

CROUS : centre régional des oeuvres universitaires et scolaires

DEUG : diplôme d'études universitaires générales

DUT : diplôme universitaire de technologie

ENA : Ecole nationale d'administration

ENS : Ecole normale supérieure

IATOS : (personnel) ingénieur, administratif, technique, ouvrier et

de service

IUFM : institut universitaire de formation des maîtres

IUP : institut universitaire professionnalisé

IUT : institut universitaire de technologie

LEA : (Filière) langue étrangère appliquée

MASS : (Filière) mathématiques appliquées aux sciences sociales

MIAS : (Filière) mathématiques et informatique et application

aux sciences

MSG : maîtrise en sciences de gestion

MST : maîtrise de sciences et techniques

PhD : Philosophy Doctorat

U 2000 : Plan Université 2000

U3M : Programme Université pour le troisième millénaire

UFR : unité de formation et de recherche

X : Ecole polytechnique

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les nombreuses propositions de réformes annoncées depuis l'installation du gouvernement par le ministre chargé de l'éducation nationale ont concerné principalement l'enseignement scolaire, notamment l'école primaire et le lycée.

Par contre, l'enseignement supérieur ne semble pas jusqu'à maintenant faire l'objet des préoccupations prioritaires du ministre, même si des tables rondes ont été créées par exemple sur l'emploi scientifique, les IUFM, les IUT et les personnels IATOS.

A l'exception du plan social étudiant et du programme " Université du troisième millénaire " qui connaissent leur première traduction budgétaire, ainsi que des mesures annoncées pour développer la formation permanente à l'université et ouvrir celle-ci sur l'extérieur, l'observateur même averti ne discerne qu'avec difficulté les lignes de force d'un projet " Allègre " pour l'enseignement supérieur.

Force est de constater, par exemple, que la réorganisation des cursus universitaires, qui s'impose à l'évidence dans une perspective d'harmonisation européenne des diplômes, reste encore au stade des études de faisabilité et n'a pas encore fait l'objet d'un arbitrage ministériel.

Avant d'analyser les grands axes du projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1999, il conviendra donc de s'interroger sur les intentions du gouvernement quant à l'avenir de cet enseignement, essentiel tant au plan de la formation des élites que du devenir de la recherche française.

I. L'ABSENCE D'UN PROJET CLAIREMENT IDENTIFIÉ POUR L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Un an et demi après son installation, préoccupé sans doute davantage par la situation de l'enseignement scolaire, le gouvernement n'a pas encore présenté un projet global pour l'enseignement supérieur et l'université et ne fait, pour l'essentiel, que poursuivre l'action engagée par celui qui l'a précédé en négligeant cependant d'exploiter les propositions de réforme les plus pertinentes.

A. UNE SOUS-UTILISATION DES RÉFLEXIONS PROSPECTIVES EXISTANTES

Votre commission ne peut que regretter que certains travaux récents sur l'avenir de l'enseignement supérieur soient ignorés, comme l'excellent rapport de la commission Fauroux, ou restent sous-utilisés pour des raisons inexplicables, tel le rapport Attali et que les réflexions engagées par l'ancien gouvernement pour réformer l'université n'aient pas été poursuivies.

1. Les mesures du rapport Fauroux concernant l'aménagement de l'enseignement supérieur : des propositions ignorées

Chargé le 11 septembre 1995 par le Premier ministre et le ministre de l'éducation nationale de l'époque, de conduire une consultation sur le système éducatif, M. Roger Fauroux a remis son rapport le 20 juin 1996.

Celui-ci comporte vingt et une propositions, qui apparaissent d'une actualité toute particulière pour contribuer à la lutte contre l'échec scolaire et réduire la lourdeur administrative qui caractérise la gestion de notre système éducatif

S'agissant de l'enseignement supérieur, le rapport préconise d'abord une remise à niveau des universités, dont le coût pour l'Etat est évalué à 15 milliards de francs sur une période de dix ans.

Les principales mesures proposées s'ordonnent autour des six priorités suivantes :

a) La recherche d'une simplification des diplômes professionnels

Cet objectif passe par une harmonisation des DUT, des BTS et des diplômes d'études universitaires technologiques et par une réduction (de 600 à une centaine) du nombre des diplômes agréés au niveau national qui permettraient d'engager une simplification des parcours professionnels.

b) Le développement d'une coéducation avec l'entreprise

Dans cette perspective, les entreprises devraient accueillir par les deux voies de l'alternance, un plus grand nombre d'étudiants à tous les niveaux d'enseignement, à l'exception des premiers cycles généraux et des classes préparatoires.

Les entreprises, les administrations et les services publics devraient ainsi être en mesure d'accueillir à moyen terme dix fois plus de stagiaires qu'actuellement, pendant des stages de longue durée, soit chaque année deux millions de stagiaires.

La commission Fauroux préconise également un recrutement des élèves des grandes écoles sur des critères d'expérience comportant une validation des acquis professionnels des candidats.

c) La réduction de l'échec universitaire dans les premiers cycles

Cet objectif passerait par un renforcement de l'encadrement pédagogique des étudiants et par un développement de diplômes d'études universitaires technologiques préparés par alternance et ouvrant la voie des spécialisations universitaires de haut niveau.

Il est également proposé de simplifier et réduire le nombre des spécialités des DEUG et d'organiser les études en quadrimestres afin de faciliter les réorientations rapides.

d) Les conditions d'exercice des enseignants

Le rapport de la commission Fauroux propose que les professeurs agrégés du secondaire puissent enseigner dans les premiers cycles universitaires pour une durée maximale de cinq ans, sous réserve d'entreprendre une thèse qui leur permettrait d'accéder au statut d'enseignant-chercheur, et soient incités à enseigner trois ans en IUFM, ce qui leur permettrait d'acquérir une formation pédagogique aujourd'hui insuffisante.

Par ailleurs, le rapport préconise un assouplissement des conditions de recrutement des enseignants dans les universités, un accès plus large de ces derniers aux établissements spécialisés pour mener à terme des travaux de recherche et l'implantation dans les locaux universitaires de bureaux qui leur seraient destinés.

e) L'amélioration des conditions d'accueil et de travail des étudiants

La commission Fauroux propose un effort tout particulier pour les bibliothèques universitaires, et notamment la construction de 900 000 m2 supplémentaires.

Elle suggère par ailleurs de transformer les premiers cycles en unités de formation et de recherche autonomes, bénéficiant d'une autonomie budgétaire, d'y renforcer les travaux dirigés, de moins spécialiser les apprentissages initiaux et d'affecter des surfaces pédagogiques spécifiques à ces étudiants.

f) Un développement de l'autonomie des universités

Une plus grande autonomie des universités résulterait de l'octroi d'une dotation financière globale, de la maîtrise du recrutement des personnels non enseignants, de l'élargissement des prérogatives des établissements pour le recrutement des enseignants-chercheurs, de la création de diplômes décentralisés, d'un pouvoir de décision plus large des présidents d'université.

Votre commission ne peut que regretter que le ministre ait négligé d'exploiter les perspectives ouvertes par le rapport Fauroux, et notamment celles qui tendent à améliorer la liaison entre l'université et l'entreprise et à développer l'autonomie des établissements.

2. Le rapport Attali : des propositions sous-utilisées

Chargé le 21 juillet 1997 par M. Claude Allègre, d'une mission visant à rapprocher les universités et les grandes écoles, M. Jacques Attali a remis le 7 mai 1998 au ministre, un rapport à l'intitulé élargi et proposant un modèle européen d'enseignement supérieur.

a) Un constat sans complaisance

Tout en reconnaissant la qualité de notre système universitaire et l'excellence des grandes écoles, le rapport considère d'abord que notre enseignement supérieur est devenu " confus, bureaucratique et inégalitaire ". Il qualifie notamment les grandes écoles de " machines de reproduction des élites " et dénonce un recrutement de plus en plus étroit et " socialement extrêmement déséquilibré " : alors que 29 % des élèves des quatre plus grandes écoles (X, ENA, ENS, Centrale) venaient des milieux populaires en 1950, ce taux est tombé à 9 % aujourd'hui.

Le rapport constate aussi une orientation inexistante à l'université, un échec considérable en premier cycle, une absence de finalité professionnelle du DEUG, une insertion professionnelle des diplômés universitaires lente et incertaine et une qualité de l'enseignement dispensé " pas toujours irréprochable ", les enseignants étant tentés de privilégier leurs travaux de recherche dans leurs premières années d'activité.

Il en résulte que la réputation internationale de notre enseignement supérieur s'affaiblit et que le nombre d'étudiants étrangers non européens venant étudier en France se réduit de façon inquiétante. Sauf à s'engager dans une réforme urgente, tendant à revoir les objectifs et à simplifier l'organisation de son enseignement supérieur, notre pays " s'engagerait peu à peu sur la pente d'un irréversible déclin ".

b) Le rapprochement des universités et des grandes écoles

Le rapport suggère d'abord de rapprocher les universités et les grandes écoles notamment en matière de recrutement de la haute fonction publique et que les grandes écoles concernées (Polytechnique et Ecole nationale d'administration) perdent le monopole de ces recrutements.

S'agissant de l'Ecole Polytechnique, outre la dissociation du classement de sortie et du recrutement des grands corps techniques de l'Etat, il envisage le recrutement progressif d'une quarantaine d'élèves selon trois concours spéciaux qui seraient réservés notamment aux diplômés universitaires de premier cycle et aux titulaires de DUT.

S'agissant de l'ENA, le rapport propose d'une part d'élargir et de diversifier son recrutement par la mise en place de centres de préparation régionaux adossés aux universités, et par un accès élargi ouverts aux élèves du cycle international, et d'autre part, de réduire les promotions actuelles d'un tiers en trois ans afin de les adapter aux besoins réels de l'Etat et de réorienter les postes de sortie vers des fonctions territoriales.

Afin de rapprocher les universités et les grandes écoles géographiquement voisines, le rapport suggère de créer des campus d'enseignement supérieur avec équipements et matériels communs et une mobilité des étudiants et des enseignants, notamment dans trois sites (Saclay, Marne-la-Vallée, Montagne Sainte-Geneviève).

c) La diversification des financements

Le rapport propose de favoriser, par toutes les mesures fiscales, législatives et réglementaires appropriées les financements privés de l'enseignement supérieur sans menacer l'indépendance des universités et leur mission de service public et d'inciter notamment les régions à financer ces établissements sans remettre en cause le caractère national des diplômes.

d) Une condition préalable : la définition des missions de l'enseignement supérieur

Le rapport suggère, avant toute réforme, de redéfinir les missions de l'enseignement supérieur : celui-ci doit préparer à la vie professionnelle, favoriser la formation permanente, faire progresser la justice sociale, s'ouvrir sur le monde, harmoniser les cursus des universités et des grandes écoles françaises avec ceux des universités européennes et homogénéiser les diplômes délivrés.

e) Une nouvelle organisation

Le rapport propose d'établir une nouvelle carte universitaire divisant le territoire en huit " provinces " d'où émergeront des pôles universitaires provinciaux d'excellence.

En outre, un projet d'établissement et de contrats quadriennaux devrait être établi entre l'Etat, les établissements et les grandes écoles pour leur donner plus d'autonomie en matière d'habilitation des cursus et de conception des contenus pédagogiques.

Enfin, une agence supérieure d'évaluation serait chargée d'évaluer tous les cinq ans les établissements qui recevraient des moyens financiers en rapport avec leurs mérites et leurs résultats.

Le rapport Attali préconise enfin, une réorganisation des cycles universitaires dans une perspective d'harmonisation européenne des diplômes.

*

* *

Votre commission ne peut donc que souligner l'intérêt de ces propositions qui ont été encore peu exploitées par le ministre actuel, sous réserve d'une étude de faisabilité de nouveaux cursus universitaires dont la mise en place est loin d'être réalisée.

3. L'abandon des réformes universitaires annoncées par le précédent gouvernement

A l'issue d'une concertation approfondie menée pendant le premier semestre de 1996, dite " États généraux de l'université ", avec toutes les composantes du monde universitaire, le précédent gouvernement avait arrêté les grandes lignes d'une réforme ambitieuse de l'enseignement supérieur.

A l'exception de la réorganisation des premiers cycles universitaires, toutes les mesures de ce plan de réforme ont été abandonnées et notamment, pour les plus importantes d'entre elles, la mise en place d'un statut étudiant et la définition d'une filière technologique supérieure.

Les principales mesures de réforme annoncées dans le plan Bayrou peuvent être ainsi résumées :

- mise en place d'un statut étudiant prévoyant la création d'une allocation sociale d'études se substituant aux aides sociales existantes ;

- nouvelle architecture des études supérieures ;

- prise en compte de l'insertion professionnelle dans les contrats passés avec les établissements ;

- mise en oeuvre progressive d'une véritable filière technologique supérieure associant enseignement et recherche ;

- développement de l'autonomie et de la modernisation de la gestion des universités autorisant la création de fondations, de conseils d'orientation et d'une agence de modernisation des universités, ainsi qu'un transfert de la propriété des locaux universitaires ;

- extension de la mobilité des enseignants-chercheurs et prise en compte de l'ensemble de leurs activités dans le déroulement de leur carrière ;

- accès des professeurs agrégés de l'enseignement supérieur à la recherche ;

- harmonisation des statuts des personnels administratifs et techniques.

En dépit de leur intérêt, le gouvernement n'a donné suite à aucune de ces propositions qui ont été jugées selon les cas infondées, dépourvues de moyens de financement, ou insuffisamment expertisées. Les travaux effectués, la mobilisation qu'ils ont impliquée, méritaient une analyse plus attentive et une meilleure utilisation.

B. LES DEUX PRIORITÉS ASSIGNÉES PAR LE MINISTRE À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Le développement de la formation permanente à l'université et l'ouverture des établissements sur l'extérieur constituent les deux principales priorités assignées clairement par le ministre à l'enseignement supérieur.

1. Le développement de la formation continue dans l'enseignement supérieur

En présentant son projet de budget devant la commission, le ministre a indiqué que la formation permanente constituait la priorité de la politique menée en faveur des universités.

a) Un dispositif existant mais sous-utilisé

La formation continue entre dans les missions de l'université au même titre que la formation initiale et la recherche et s'inscrit à la fois dans le cadre de la loi de 1984 (articles 4 et 5) relative à l'enseignement supérieur et de celui du livre IX du Code du travail.

Si les établissements d'enseignement supérieur se sont engagés dans la voie de la formation professionnelle continue dès 1971, cette formation ne représente aujourd'hui environ que 20 % de l'ensemble de leurs activités pédagogiques, ce qui paraît notoirement insuffisant.

Pour répondre aux attentes des divers publics, les services de formation continue des universités s'efforcent pourtant de proposer des démarches et des outils pédagogiques adaptés à leurs besoins : accueil personnalisé, validation des acquis, aménagement des cursus, recours aux nouvelles technologies (multimédia, enseignement à distance, diplômes délivrés en unités capitalisables).

En dépit de ses atouts, la formation continue universitaire n'occupe pas la place qui devrait être la sienne, à la fois dans les établissements et sur le marché de la formation.

En effet, en 1996, pour un volume financier global de 1,35 milliard de francs, les universités ne sont intervenues que dans la formation de 340.000 stagiaires demandeurs d'emploi, salariés ou candidats individuels en reprise d'études. L'année précédente, elles n'assuraient par la voie de la formation continue que 15 % des formations de niveau I et II et 8 % des formations de niveau III.

Afin de donner un nouvel élan à la formation continue, le gouvernement a engagé en 1997 un plan de développement de la formation continue à l'université dans une logique de formation tout au long de la vie.

b) L'organisation d'un concours national

Un appel à projets a été lancé en octobre 1997 pour inciter les établissements d'enseignement supérieur à mettre en place des dispositifs destinés à faciliter le retour à l'université et à permettre l'adaptation permanente des connaissances.

Treize projets ont été sélectionnés par un jury composé d'universitaires et de représentants d'entreprises afin d'assurer l'adaptation de l'offre de formation aux besoins de l'environnement économique et social et le développement d'un système de formation flexible, aux contenus et méthodes adaptés aux publics visés, en utilisant les technologies de l'information et la validation d'acquis professionnels.

Un centaine d'emplois et 10 millions de francs ont été répartis entre les projets sélectionnés, les actions retenues devant être mises en place à la rentrée 1998.

Les autres universités ont été engagées à faire de cet objectif une priorité dans leurs demandes de créations d'emplois d'enseignants-chercheurs pour l'année 1999.

c) La relance de la validation des acquis

La validation des acquis dans l'enseignement supérieur repose sur le décret du 23 août 1985 qui permet d'accorder des dispenses de titres ou de diplômes pour accéder aux différentes formations post-bac en prenant en compte les études, expériences professionnelles et acquis personnels et sur la loi du 20 juillet 1992 qui permet d'attribuer une partie d'un diplôme, en prenant en compte les activités professionnelles exercées pendant cinq ans au moins dans un secteur en relation avec le diplôme visé.

Si le décret de 1985 est appliqué par un grand nombre d'établissements, la loi de 1992 n'a connu qu'une application limitée.

Un plan d'actions a donc été proposé aux établissements en mai 1997 pour relancer la validation des acquis et une réflexion vient d'être engagée sur ce thème avec la conférence des présidents d'université et la conférence des directeurs d'écoles et formations d'ingénieurs.

d) Le renforcement de la place de la formation continue dans la politique contractuelle

Le ministère a inscrit la formation continue parmi les thèmes prioritaires dans le dialogue avec les universités pour l'élaboration des contrats quadriennaux.

L'objectif est de conduire les universités à intégrer la formation continue dans leur politique d'établissement et de sortir d'une situation dans laquelle beaucoup d'universitaires considèrent que la formation continue est une activité marginale qui doit être entièrement financée sur des ressources extérieures.

e) Les observations de la commission

Votre commission ne peut qu'être favorable au développement de la formation permanente à l'université, d'abord parce que la part des formations initiales est nécessairement appelée à diminuer du fait de l'évolution démographique et de la baisse consécutive du nombre des étudiants, et qu'il convient de mieux adapter les formations supérieures aux besoins des entreprises et de l'économie.

Elle estime cependant que la formation continue ne devra pas prendre le pas sur les activités traditionnelles de formation initiale et de recherche des universités. Elle observe enfin que les universitaires manifestent une certaine réticence pour prendre en charge la formation continue, notamment parce que celle-ci n'est pas suffisamment prise en compte dans l'évaluation de leurs diverses activités pour le déroulement de leur carrière.

2. L'ouverture de l'université sur l'extérieur

A diverses reprises, le ministre a réaffirmé la nécessité de valoriser notre enseignement supérieur en lui assurant une place plus satisfaisante sur le marché mondial de l'éducation, aussi bien en développant la coopération universitaire internationale qu'en ouvrant l'université sur l'extérieur.

a) Un meilleur accueil des étudiants et des scientifiques étrangers

Dans cette perspective, la circulaire du 15 janvier 1998 autorise les établissements à fournir aux étudiants étrangers un certificat d'inscription provisoire qui leur permettra d'obtenir une carte de séjour.

En outre, la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile oblige désormais les autorités diplomatiques ou consulaires à motiver les décisions de refus de visa d'entrée aux étudiants venant en France pour y suivre des études supérieures.

Des dispositions devraient par ailleurs être prises pour proposer des cours de soutien, de mise à niveau et de tutorat aux étudiants étrangers.

La même loi institue un nouveau titre de séjour " scientifique " pour les ressortissants étrangers venant en France, à l'invitation d'organismes d'accueil, pour mener des travaux de recherche ou dispenser un enseignement de niveau universitaire. L'octroi de la carte de séjour " scientifique " dispense son titulaire de l'obligation d'obtenir une autorisation de travail ou un contrat de travail, son séjour étant validé par l'organisme d'accueil lui-même.

b) La promotion des formations supérieures nationales

La formation est devenue un marché concurrentiel et un enjeu d'influence.

Avec 130.000 étudiants étrangers1(*) sur son territoire, la France apparaît en retrait par rapport au Royaume-Uni (200.000) et aux États-Unis (560.000), alors que la formation des élites est devenue l'enjeu d'un marché mondial évalué à 130 milliards de francs.

Le déclin de la langue française dans le monde, un système universitaire qui n'est plus tourné vers l'extérieur et une politique de visas limitative incitent en effet les étudiants étrangers à délaisser notre université.

Afin d'inverser ce processus, les ambassades et les établissements universitaires français ont engagé de nombreuses opérations de promotion sur le terrain en direction des étudiants étrangers, qui se sont traduites notamment par la participation à plus de soixante salons éducatifs et la mise au point par les établissements de produits de formation adaptés.

Pour répondre à cet objectif, les ministres chargés de l'éducation nationale, et des affaires étrangères ont décidé de créer une agence pour la promotion des formations et des échanges éducatifs et scientifiques. Elle a pour objet de promouvoir à l'étranger l'offre française de formation, et de coordonner la réponse française aux appels d'offres multilatéraux en s'appuyant sur notre réseau culturel et scientifique à l'étranger.

L'agence " Edufrance " se présente sous la forme d'un groupement d'intérêt public associant, outre les deux ministères concernés, la conférence des présidents d'université, la conférence des directeurs d'écoles et formations d'ingénieurs et la conférence des grandes écoles. Créée le 6 novembre dernier, elle devrait être opérationnelle d'ici à la fin de l'année 1998.

Dotée d'un budget de 100 millions de francs pour quatre ans, elle sera présidée par M. Georges Charpak et installée à Nice-Sophia-Antipolis.

A la fois opérateur commercial et prestataire de services, elle sera chargée de dynamiser notre système universitaire, de simplifier ses procédures administratives et de prospecter les marchés étrangers.

L'objectif annoncé par le ministre est d'attirer 500.000 à 600.000 étudiants étrangers dans quatre ans et, en priorité, les étudiants solvables d'Asie et d'Amérique latine qui se tournent aujourd'hui plus volontiers vers les universités américaines, anglaises et australiennes.

Il est également prévu d'augmenter le nombre des bourses accordés aux étudiants étrangers et de mettre en place des programmes de formation cofinancés par les entreprises et les gouvernements étrangers intéressés.

c) Les observations de la commission

La commission tient d'abord à rappeler que la désaffection des étudiants étrangers à l'égard de notre enseignement supérieur ne s'explique pas par le niveau de nos formations et de nos travaux universitaires dont la qualité ne peut être mise en cause.

Tout en approuvant le principe de la création de l'agence Edufrance qui pourra constituer un outil supplémentaire pour le développement de notre politique de la francophonie, elle estime cependant que l'objectif annoncé par le ministre, consistant à accueillir à terme autant d'étudiants étrangers que les Etats-Unis, qui se livrent depuis plusieurs années, via leurs entreprises installées à l'étranger, à une prospection systématique et sélective des étudiants, est irréaliste.

Elle considère en effet que l'accueil et l'intégration, même limitée pour quelques années, de 500 000 à 600 000 étudiants étrangers, qui représenteraient ainsi le quart des effectifs étudiants actuellement inscrits dans l'enseignement supérieur, poseraient des problèmes difficiles, surtout si ces étudiants étrangers devaient bénéficier de conditions d'accueil privilégiées, notamment en matière de logement, de cours de soutien, d'actions de mise à niveau, d'un tutorat spécifique ou de bourses adaptées.

Elle tient à souligner à cet égard que l'agence Edufrance qui vient d'être opportunément créée n'a pas vocation à prendre en charge financièrement ces étudiants, et que ces derniers devront payer le juste prix des formations qui leur seront dispensées, sauf à introduire une discrimination qui serait choquante pour les étudiants nationaux.

C. LES INCERTITUDES PESANT SUR LA RÉORGANISATION DES CURSUS UNIVERSITAIRES : DES PROPOSITIONS ENCORE CONFUSES

Proposée par le rapport Attali et par les participants au colloque tenu à la Sorbonne les 24 et 25 mai 1998, dans un souci d'harmonisation européenne des diplômes universitaires, la réorganisation des cursus universitaires est sans doute le dossier le plus complexe du moment dans le domaine de l'enseignement supérieur.

Celle-ci constitue à l'évidence une nécessité pour améliorer la cohérence de notre système universitaire et pour harmoniser nos diplômes au niveau européen ou international.

Dans l'attente d'un arbitrage ministériel, l'organisation des études universitaires reste inchangée sous réserve d'une mise en oeuvre inégale de la réforme pédagogique des premiers et seconds cycles universitaires engagée par le précédent gouvernement.

1. La réorganisation des cursus universitaires

a) Les propositions formulées dans le rapport Attali

Le rapprochement des grandes écoles et des universités et l'ouverture de la haute fonction publique à d'autres catégories d'étudiants supposent que soit profondément réformée l'organisation actuelle des cycles universitaires. Le rapport de la mission Attali propose ainsi de modifier le découpage traditionnel des études universitaires en trois cycles pour ne conserver que deux niveaux de qualification, l'un à bac + 3 et l'autre à bac + 5 ou + 8.

Le premier niveau conduirait à la licence qui deviendrait un diplôme général et professionnel, le DEUG et les classes préparatoires aux grandes écoles ne correspondant pas à un réel niveau de sortie professionnel.

Le rapport n'envisage pas de supprimer les DUT et les BTS mais de faciliter pour leurs titulaires l'accès aux autres cursus universitaires.

Les étudiants en licence bénéficieraient pendant les trois années de leurs études de conditions d'encadrement et de travail jusqu'alors réservées aux élèves des CPGE, tandis que les classes préparatoires des écoles d'ingénieurs ne seraient pas maintenues dans les lycées mais intégrées avec leurs enseignants dans les universités.

A l'issue de la licence, les étudiants pourraient soit entrer en nouvelle maîtrise, soit en doctorat. La nouvelle maîtrise serait préparée en deux ans ventilés entre six mois d'études, dix mois de stage et un an de recherches ou d'études complémentaires. Le doctorat, d'une durée de cinq ans, à la différence de la maîtrise serait réservé à une fraction limitée des titulaires de la licence.

Parallèlement, les grandes écoles dont la durée de la scolarité est en général de trois ans, après deux années de classe préparatoire, conduiraient leurs élèves au niveau de la licence un an après leur entrée dans l'école et au niveau de la nouvelle maîtrise au moment de leur sortie.

b) Vers une harmonisation européenne des cursus universitaires

A l'occasion de la commémoration du 8e centenaire de l'université de Paris et du colloque " Vers une université européenne " qui a réuni les 24 et 25 mai 1998 les ministres de l'éducation nationale de l'Allemagne, du Royaume-Uni, de l'Italie et de la France, ces derniers ont adopté un texte commun qui préconise, outre une reconnaissance internationale des diplômes européens, une architecture harmonisée des cursus universitaires.

Celle-ci prévoit un système commun sur deux cycles principaux -pré-licence et post-licence- et une organisation des cursus en semestres.

Les étudiants seront encouragés à passer au moins un semestre dans une université étrangère et la validation des diplômes, d'une université à l'autre devrait permettre de faciliter la mobilité des étudiants. Enfin, le texte adopté prévoit la possibilité de suivre une éducation en formation initiale et continue tout au long de la vie.

L'adoption d'un tel système (licence en trois ans après le baccalauréat, puis mastère en deux ans ou doctorat en cinq ans) serait de nature à modifier profondément l'architecture du paysage universitaire français qui reste fondé sur une multiplicité des diplômes et des cycles.

Une telle réforme permettrait de développer la mobilité des étudiants français dans les universités européennes qui n'est actuellement pratiquée que par 10 % d'entre eux.

Force est de reconnaître pour l'instant que cet aménagement novateur des cursus universitaires nationaux, qui a recueilli l'assentiment du ministre, et qui a été également proposé par le rapport Attali, n'a pas connu le moindre début de mise en oeuvre.

c) Les réponses très générales fournies par le ministre

Prenant connaissance des conclusions de M. Jacques Attali le 5 mai 1998, le ministre a jugé son rapport " intéressant et astucieux " et a estimé que ses propositions de rapprochement entre université et grandes écoles étaient très positives.

Il a par ailleurs estimé que la nouvelle architecture des études proposée, sans provoquer de bouleversements majeurs, introduirait des changements notables et a indiqué qu'il ne toucherait pas aux DEUG et aux filières courtes même si la nouvelle licence semblait avantager les étudiants qui poursuivent leurs études après le DEUG, ceux-ci bénéficiant alors de la capitalisation des acquis.

Entendu par votre commission le 28 octobre dernier, le ministre a indiqué que la mise en oeuvre du rapport Attali se traduirait par une harmonisation, plutôt que par une modification des diplômes existants et que ces mesures ne seraient pas imposées aux universités et aux grandes écoles qui ne le souhaiteraient pas.

Il a précisé que la licence constituera le carrefour d'un nouveau cursus universitaire qui s'ordonnera autour d'un mastère et d'un parcours long aboutissant à une thèse.

d) La mission exploratoire confiée au recteur Monteil

Chargé d'une mission exploratoire sur la mise en oeuvre du rapport Attali pour la réorganisation des études universitaires, et notamment du " principe 3, 5 ou 8 ", M. Jean-Luc Monteil, recteur de l'académie de Bordeaux, a avancé plusieurs séries de propositions centrées sur l'harmonisation des diplômes et la recherche de leur cohérence avec les formations supérieures étrangères.

Ses conclusions ne devraient pas faire l'objet d'un rapport public mais certaines de ses propositions ont d'ores et déjà été dévoilées par des publications syndicales ou spécialisées.

·  Des diplômes à bac +2 maintenus mais complétés

Si les DEUG, les DUT et les BTS sont conservés dans leur durée actuelle, ils pourraient être complétés par de nouvelles licences afin d'aligner ces formations courtes sur un niveau bac + 3.

En outre, une licence de préprofessionnalisation serait créée pour les étudiants de DEUG se destinant aux concours de la fonction publique et à l'enseignement : ce diplôme s'adresserait notamment aux étudiants des filières littéraires, scientifiques et de la filière administrative, économique et sociale (AES).

·  La création d'une licence technologique

Le recteur Monteil préconiserait également la création d'une licence technologique destinée aux diplômés d'IUT mais aussi, sous des conditions qui n'ont pas été précisées, aux titulaires de BTS, le problème du rattachement de cette licence aux IUT ou à l'université n'ayant pas encore été tranché.

·  La réorganisation des seconds cycles universitaires

Il est également envisagé de réorganiser les seconds cycles afin de créer un " bloc 4-5 " débouchant sur des mastères de niveau bac + 5 selon trois types de formation :

- une formation généraliste mêlant enseignements académiques, initiation à la recherche et professionnalisation ;

- une formation plus professionnalisée et spécialisée ;

- une formation menant à la recherche de niveau bac + 8, et privilégiant la recherche en entreprise.

Des passerelles permettraient de passer d'une formation à l'autre, ces formations pouvant être soumises à un numerus clausus, à l'exception de la filière généraliste.

·  Le sort incertain des formations existantes à bac + 4

Alors que les directeurs d'IUP souhaiteraient que ces études soient prolongées d'un an, le sort des autres formations à bac + 4 n'est pas tranché, qu'il s'agisse des maîtrises en sciences de gestion (MSG) ou des maîtrises de sciences et techniques (MST).

Des incertitudes subsistent également sur le niveau d'entrée dans les IUP selon le caractère industriel ou tertiaire de leurs formations.

Par ailleurs, la direction de la recherche a proposé de mettre en place des écoles doctorales commençant à bac + 4 qui dérogeraient ainsi au " principe du 3,5 ou 8 ".

Si ces formations devaient déboucher de manière prioritaire sur l'entreprise, leurs contenus et les méthodes d'enseignement devraient être profondément aménagés.

L'ensemble de ces projets ou propositions est intéressant, mérite d'être soumis à la discussion et à la concertation et surtout nécessite une prise de position claire de la part du ministre.

e) Les observations de la commission

Votre commission considère que de nombreuses incertitudes subsistent quant à la configuration future des cursus universitaires qui appelle nécessairement une étude de faisabilité complémentaire et un arbitrage clair du ministre.

Elle remarque d'abord que le premier cycle en trois ans, au lieu de deux, aura pour conséquence de remettre en cause l'ensemble du système d'équivalence et plus largement l'organisation de notre système universitaire.

Elle souhaiterait par ailleurs que le ministre précise sa conception des classes préparatoires dont l'avenir semble aujourd'hui contesté pour ne pas dire menacé.

La commission exprime également certaines réserves sur l'allongement annoncé des cycles d'études initiaux, s'inspirant de l'exemple des cursus européens, qui apparaît quelque peu contradictoire avec le souci du ministre de développer la formation permanente tout au long de la vie professionnelle, à l'université.

Il convient en effet de rappeler la vocation d'insertion professionnelle des formations sélectives courtes, de type IUT ou BTS, alors que le DEUG est destiné, comme son intitulé l'indique, à dispenser une formation générale préparant à la poursuite d'études ultérieures. Compléter les DEUG, comme semble le souhaiter le ministre, par une année de préprofessionnalisation conduirait nécessairement à inverser la finalité de ce diplôme.

Elle estime enfin que l'alignement systématique de nos diplômes sur ceux des grands pays universitaires ne constitue sans doute pas la panacée et elle considère à cet égard, par exemple, que les doctorats français n'ont rien à envier à leurs équivalents américains dont le niveau est en fait surestimé par rapport aux diplômes délivrés par notre système universitaire.

Au total, l'ouverture de notre enseignement supérieur passe sans doute par une certaine harmonisation des diplômes, notamment au niveau européen mais pas nécessairement par un strict alignement et suppose aussi un développement renforcé des échanges entre les universités.

2. La réforme des premiers et seconds cycles universitaires : une mise en oeuvre très inégale et un avenir incertain

Engagée par M. François Bayrou, la réforme pédagogique définie par l'arrêté du 9 avril 1997 relative au DEUG, à la licence et à la maîtrise et par les arrêtés relatifs à chacun des grands secteurs disciplinaires du 30 avril 1997 et 23 mai 1997, s'inscrit en fait dans le prolongement des arrêtés du 26 mai 1992 et des arrêtés disciplinaires de 1993.

a) Le rappel des grandes lignes de la réforme

La réforme de 1997 a substitué aux modules des unités d'enseignement définies comme " un regroupement cohérent d'enseignements et d'activités ". De plus, pour la première année de DEUG, la répartition des différentes unités d'enseignement en unités d'enseignements fondamentaux, unité de découverte et unité de méthodologie est fixée de manière très stricte.

L'arrêté du 9 avril 1997 systématise d'abord l'organisation de l'année universitaire en semestres.

Les études de DEUG commencent par un semestre d'orientation ; ce semestre permet à l'étudiant de découvrir l'université et la discipline qu'il a choisie, mais aussi de vérifier la pertinence de son choix et éventuellement de se réorienter suffisamment tôt pour ne pas perdre une année. Chaque semestre doit compter 3 ou 4 unités d'enseignement.

Les universités ont désormais l'obligation d'organiser pour les nouveaux étudiants une période d'accueil et d'information sur l'organisation des études et de la vie universitaire et de fournir des informations sur les débouchés universitaires et professionnels des études envisagées.

De plus, l'organisation de chaque DEUG doit permettre l'exercice d'une véritable orientation à la fin du premier semestre ; le choix de la poursuite d'études ou de réorientation à l'issue du semestre initial appartient à l'étudiant  ; au deuxième semestre l'étudiant peut choisir de poursuivre dans le DEUG ou la mention de DEUG initialement choisi, de poursuivre dans un autre DEUG ou mention de DEUG correspondant à l'unité de découverte ou de demander à bénéficier d'une réorientation dans une autre formation (STS, IUT, ...)

Les orientations en fin de premier semestre sont liées à l'unité de découverte. Elles se font notamment dans le cadre de conventions passées avec d'autres établissements.

L'arrêté du 9 avril 1997 fixe un certain nombre de principes garantissant les droits des étudiants en matière de contrôle des connaissances et d'aptitudes.

Les principales modalités de contrôle des connaissances qui doivent être respectées par les universités sont la compensation, la capitalisation, l'absence de note éliminatoire, l'anonymat des copies, les coefficients des unités d'enseignement, le passage de plein droit en deuxième année des étudiants ayant validé les unités d'enseignement représentant 70 % des coefficients de la première année de DEUG et l'organisation de deux sessions.

Ces modalités doivent être portées à la connaissance des étudiants au plus tard un mois après le début des enseignements.

Pour chaque cursus une procédure d'évaluation des enseignements et de la formation doit être mise en place, cette évaluation devant prendre en compte l'appréciation des étudiants.

b) Une mise en oeuvre progressive

L'arrêté du 9 avril 1997 prévoit dans son article 24 une mise en place progressive de la réforme.

L'ensemble des universités qui renouvellent leur contrat (six universités de la région du Nord-Pas-de-Calais, huit universités de la région parisienne, deux universités d'outremer) et qui ont été habilitées à délivrer leurs diplômes selon ces nouvelles dispositions après examen de leurs dossiers par le CNESER, devaient appliquer l'ensemble des mesures prévues par la réforme à la rentrée 1998.

En outre, les cursus non rénovés selon l'arrêté du 26 mai 1992, essentiellement le secteur du droit, de l'économie et de la gestion et de la filière AES, ont adapté leurs formations et devraient donc délivrer des diplômes conformes à ces nouvelles dispositions.

Enfin, l'ensemble des universités dont le contrat arrive à mi-parcours en 1998, ont été invitées à mettre en conformité leurs formations avec l'arrêté du 9 avril 1997. Même si ces formations n'ont pas fait l'objet d'une nouvelle habilitation, les universités ont dû rendre compte des adaptations mises en oeuvre pour appliquer la réforme.

Pour les autres universités, celles-ci devront être réhabilitées à délivrer leurs diplômes en conformité avec l'arrêté de 1997 pour la rentrée 1999. Il conviendra donc que ces universités fassent connaître leurs modalités de mise en oeuvre de la réforme.

Il faut rappeler en outre que, dès la rentrée 97, l'ensemble des établissements devaient d'une part, mettre en place l'organisation de la première année en deux semestres, de façon à permettre une orientation à la fin du premier semestre et, d'autre part, mettre en oeuvre les modalités de contrôle des connaissances, notamment la compensation et la capitalisation et prévoir une évaluation des enseignements.

c) Une application très inégale

Plus d'un an et demi après l'entrée en vigueur de la réforme pédagogique des premiers et seconds cycles universitaires, son application apparaît très inégale.

Selon le bilan établi par le comité de suivi de la réforme, les 44 universités qui devaient s'y conformer en 1997, l'ont fait en s'octroyant une grande liberté de manoeuvre, soit en retenant seulement certaines mesures, soit en les appliquant de manière restrictive.

Ainsi, la moitié seulement des universités concernées ont autorisé leurs étudiants à capitaliser leurs unités d'enseignement en cas de redoublement.

Par exemple, à Aix-Marseille-I, ce dispositif ne fonctionne que dans la filière LEA, à Paris XIII en droit et à Toulon en sciences de la matière ; pour sa part, l'université de Versailles-Saint-Quentin n'autorise cette capitalisation qu'à partir d'une note de 12/20.

Par ailleurs, le passage conditionnel de 1ère en 2e année de DEUG, prévu lorsque l'étudiant a réussi les épreuves correspondant à 70 % des coefficients est diversement mis en oeuvre : ce pourcentage a été porté à 75 % à Aix-Marseille-I et Toulouse-II, à 80 % à Nancy-II et à Caen pour les langues, tandis que Montpellier-III, Nancy-II, Brest, Paris-VIII et Paris-X ont instauré des modules bloquants.

La compensation entre unités d'enseignement, qui permet de rattraper une mauvaise note dans une matière par une bonne note dans une autre n'est pas pratiquée dans certains établissements comme Paris VIII, Paris XIII ou Metz, tandis que d'autres ont imposé des notes minimales pour en bénéficier. En outre, les unités de découverte prévues dans le premier semestre de DEUG pour orienter l'étudiant vers des disciplines proches de sa spécialité sont souvent en nombre insuffisant, faute d'enseignants.

Enfin, la possibilité de réorientation à l'issue du semestre initial de DEUG, qui avait été présentée par le ministre de l'époque comme une mesure essentielle pour réduire l'échec en premier cycle universitaire, est restée quasiment inappliquée.

Indiquant devant la commission que 2 % seulement des étudiants en avaient bénéficié, le ministre a souhaité renforcer cette possibilité de réorientation en instituant des contrôles plus précoces afin que les étudiants concernés évaluent plus rapidement leur niveau.

d) Une réduction de l'échec dans les premiers cycles

Devant la commission, le ministre a également indiqué que l'échec dans les premiers cycles universitaires était en voie de diminution : 64 % des étudiants de DEUG obtiennent désormais leur diplôme en deux ou trois ans soit un taux de réussite voisin de celui observé dans les classes préparatoires aux grandes écoles (69 %).

Cette évolution positive avait déjà été constatée il y a deux ans par la mission d'information de votre commission sur l'orientation des étudiants des premiers cycles universitaires.

Ce résultat, encourageant pour des filières courtes non sélectives, résulte, selon le ministre de la continuité de la politique universitaire, menée depuis plusieurs années, la réforme d'avril 1997 s'inscrivant, selon lui, dans le prolongement direct de celle de mai 1992.

e) Les observations de la commission

La commission constate d'abord que la réforme pédagogique des premiers cycles universitaires engagée par M. François Bayrou est loin d'être généralisée et qu'elle n'est pas appliquée de manière uniforme dans les établissements.

C'est, en particulier, le cas pour les semestres de réorientation qui n'ont pas été mis en place dans toutes les universités.

Ce dispositif de réorientation précoce a eu en outre pour effet pervers de réduire la durée de l'année universitaire, du fait de l'organisation d'une session d'examen au mois de janvier.

Votre commission considère que le ministre doit lever les incertitudes concernant le maintien ou le retrait de la réforme pédagogique engagée dans les premiers cycles universitaires qui ne semble pas avoir répondu à l'attente de ses initiateurs.

Une position nette du ministre, à cet égard, devrait à la fois conforter les responsables universitaires et rassurer les étudiants et leurs familles.

3. La réforme des DEUG scientifiques

a) Une réforme progressive

La baisse préoccupante des effectifs d'étudiants en sciences a conduit le gouvernement à engager une rénovation des DEUG scientifiques.

Dès la rentrée de 1998, six universités (Bordeaux-I, Grenoble-I, Lille-I, Paris-IX Orsay, Montpellier-I et Valenciennes) ont expérimenté un DEUG comportant moins de cours magistraux et davantage de travaux en petits groupes.

Ce travail en groupes restreints permet en effet d'adapter l'enseignement scientifique au niveau de tous les étudiants, de les aider à construire des projets scientifiques et à développer une approche expérimentale.

Simultanément l'utilisation des nouvelles technologies devrait permettre de développer l'auto-formation, la simulation et l'approfondissement. Un bilan de ces expériences devrait être réalisé en fin d'année universitaire.

Ces mesures sont destinées à réduire la désaffection des étudiants à l'égard des filières scientifiques et seront accompagnées d'une campagne nationale de communication visant à promouvoir les études scientifiques.

A la rentrée de 1999, la rénovation devrait être généralisée à tous les DEUG de sciences et expérimentée en droit.

b) Une désaffection à l'égard des sciences qu'il convient de nuancer

L'enquête effectuée par M. Jean-Pierre Borel, président de la conférence des doyens d'UFR scientifiques conduit cependant à nuancer la désaffection des étudiants à l'égard des sciences.

Ses premières conclusions, tirées d'une enquête menée à la rentrée 1998 auprès de vingt établissements, révèlent que sur 20 000 étudiants inscrits en 1ère année à la rentrée 1998, 14 337 sont de nouveaux bacheliers, 1 570 sont des élèves de classes préparatoires en double inscription et 3 600 sont des redoublants.

En 1997, 25 000 étudiants étaient inscrits en 1ère année, dont 14 352 nouveaux bacheliers, 5 300 inscriptions cumulatives et 5 700 redoublants.

La baisse constatée en 1998 ne provient donc pas des nouveaux bacheliers mais des élèves de classes préparatoires et des redoublants, qui ne sont pas nécessairement encore réinscrits à l'université.

Cette enquête montre en outre que les inscriptions des nouveaux bacheliers augmentent de 5 % en mathématiques et informatique et application aux sciences (MIAS), et de 7 à 8 % en sciences de la vie.

Si les effectifs en mathématiques appliquées aux sciences sociales (MASS) sont stables, trois mentions sont affectées par une baisse : - 11 % en sciences de la matière, - 12 % en sciences de la terre et de l'univers, - 10 à 12 % en sciences et technologies industrielles.

Les sciences " dures " seraient ainsi plus touchées que les autres par ce phénomène de désaffection.

Il convient cependant de remarquer que de nombreux étudiants inscrits dans la mention MIAS changent fréquemment de mention au bout d'un semestre et se tournent vers les sciences de la matière.

Au total, la baisse des inscriptions en sciences est sensible depuis plusieurs années et a été de l'ordre de 20 % en 1997.

Enfin, si les doyens d'UFR scientifiques n'ont pas été associés à la rénovation du DEUG sciences de la matière, qui est en cours d'expérimentation, les travaux en petits groupes et la remise à l'honneur des travaux pratiques qui avaient été réduits à la portion congrue du fait de la montée des effectifs, ont fait l'objet de leur part d'une appréciation positive.

c) Les observations de la commission

Votre commission considère que la désaffection des étudiants, et notamment des nouveaux bacheliers, à l'égard des filières scientifiques est particulièrement préoccupante et qu'elle risque à terme, si cette tendance se poursuivait, de remettre en cause un nécessaire équilibre entre les formations supérieures et de ne laisser subsister que les formations scientifiques assurées par les grandes écoles, au détriment de l'université et de la recherche universitaire.

Les raisons de cette baisse des inscriptions dans les filières scientifiques semblent résulter d'abord de la difficulté supposée des séries scientifiques qui nécessitent des pré-requis solides, et sans doute d'une certaine inadaptation des programmes de terminale : si ces programmes sont adaptés à la poursuite d'études scientifiques à l'université, l'apprentissage du raisonnement est en revanche négligé, en particulier en mathématiques.

En fait, certains bacheliers découvrent à l'université que les sciences induisent davantage d'interrogations que de certitudes et peuvent être aussi porteuses de doutes, voire de dangers.

Outre ces raisons traditionnellement avancées, auxquelles il convient d'ajouter sur un plan plus général le développement de l'irrationnel au sein de notre société, votre commission estime que la baisse des effectifs d'étudiants dans ces filières s'explique aussi par la prolifération des formations professionnalisées qualifiantes qui ont pour effet pervers de détourner trop d'étudiants de leur vocation scientifique au profit de filières en apparence plus sûres.

II. LES GRANDS AXES DU PROJET DE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR POUR 1999

Avec 51,11 milliards de francs en dépenses ordinaires et en crédits de paiement, le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1999 enregistre une progression de 5,4 % par rapport à 1998 alors qu'il avait augmenté de 3,05 % en 1998 et de 5,45 % en 1997.

Hors plan social étudiant, sa progression atteint 3,9 %.

Cette évolution est présentée comme la traduction de la priorité que le gouvernement entend accorder à l'enseignement supérieur.

Si sa progression, plus forte que celle du budget de l'enseignement scolaire (4,1 %), peut traduire un timide début d'esquisse de transfert des moyens entre ces deux ordres d'enseignement, qui apparaît au demeurant indispensable et qu'il convient d'amplifier, l'enseignement supérieur ne représente cependant que moins de 15 % de l'ensemble du budget de l'éducation nationale, et que 0,58 % du PIB, soit un pourcentage sensiblement inférieur à celui observé chez la plupart de nos voisins.

LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU PROJET DE BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR POUR 1999

- les créations d'emplois :

· ouverture d'un crédit de 74,7 millions de francs destiné à la rémunération de 1 500 ATER (attachés temporaires d'enseignement et de recherche) permettant de libérer 1 500 emplois d'enseignants-chercheurs antérieurement réservés à l'accueil d'ATER ;

· création de 800 emplois de personnels IATOS, dont 150 destinés à renforcer l'accueil dans les bibliothèques universitaires, 40 emplois affectés au développement des nouvelles technologies dans les IUFM, 15 emplois d'infirmiers et infirmières, 15 emplois supplémentaires affectés aux oeuvres universitaires et 8 emplois nouveaux pour le musée des sciences et techniques ;



- les moyens accordés à la recherche universitaire

·  Les crédits consacrés à la recherche universitaire seront portés à 2,43 milliards de francs en 1999, soit une augmentation de 2,91 % contre 5,4 % en 1998 ; sur ces crédits, les dépenses d'investissement atteindront 1,97 milliard de francs dont 1,83 milliard de francs consacré à l'équipement mobilier et pédagogique et au soutien des programmes de recherche ; les crédits de fonctionnement et d'équipement des laboratoires de recherche universitaire augmenteront de 32 millions de francs en crédits de paiement ou en autorisations de programme.

Les liens entre recherche et formation seront renforcés par la création de 1 250 primes d'encadrement doctoral, soit une augmentation de 20 % du nombre des primes distribuées.

- le contexte démographique

· ces moyens nouveaux doivent être appréciés dans un contexte de baisse des effectifs étudiants constatée pour la troisième rentrée consécutive (-19 000 en 1998, -14 000 en 1999) ; le nombre d'enseignants est passé de 52 000 à 77 000 en dix ans, soit une augmentation de près de 50 % ;

· ces moyens nouveaux permettent d'améliorer les taux d'encadrement :

22,7 étudiants par enseignant à la rentrée 1995 ;

21,6 en 1996 ;

20,9 en 1997 ;

19,8 en 1998 ;

19,25 en 1999

- l'amélioration des moyens de fonctionnement des établissements :

· augmentation de 125 millions de francs, dont 20 millions de francs destinés au développement des nouvelles technologies ;

· progression de 15 millions de francs des crédits de fonctionnement des bibliothèques universitaires :

· première tranche de 400 " emplois jeunes docteurs " destinés au développement des nouvelles technologies dans les IUFM ;

- la mise en oeuvre du plan social étudiant :

· son coût est évalué à plus de 7 milliards de francs sur quatre ans ;

· la refonte et l'extension des bourses permettront d'accorder une aide directe à 30 % des étudiants, d'augmenter de 15 % le niveau moyen des aides et de créer 200 bourses de mérite ;

· en 1999, une mesure nouvelle de 808 millions de francs permettra de mettre en oeuvre les deux première tranches de ce plan et de financer la contribution du ministère à la " carte orange " étudiant ;

· dès la rentrée 1998, 25 000 étudiants supplémentaires bénéficieront d'une aide ; le montant moyen des bourses sera revalorisé de 4,2 % et de 6 % pour les bourses accordées aux étudiants les plus défavorisés.

- la rénovation du patrimoine universitaire et la poursuite du plan U3M

· les crédits immobiliers bénéficient de plus de 3 milliards de francs en autorisations de programme ;

· le plan U3M bénéficie d'une enveloppe d'un milliard de francs en autorisations de programme, au-delà des crédits nécessaires à l'exécution des contrats Etat-Régions ;

· cette enveloppe spécifique sera affectée notamment à la mise en sécurité des bâtiments universitaires (760 millions de francs) et aux premiers investissements du plan social étudiant (150 millions de francs).

- l'amélioration de la situation des personnels

·  revalorisation de la situation des assistants (2,9 millions de francs) afin d'aligner leur rémunération sur celle des professeurs certifiés ;

· revalorisation de la situation des personnels IATOS.

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1999 est construit autour de deux priorités, le plan social étudiant et le programme Université pour le troisième millénaire, dit " U3M ".

Ces deux priorités doivent être appréciées dans un mouvement sensible de réduction des effectifs à l'université qui semble s'inscrire dans la durée.

A. LE PLAN SOCIAL ÉTUDIANT : UNE AUGMENTATION DES MOYENS SANS RÉFORME SUBSTANTIELLE DU DISPOSITIF EXISTANT

L'effort annoncé en matière d'action sociale et d'aides aux études, est justifié par le spectaculaire mouvement de démocratisation de notre enseignement supérieur, qui s'est traduit, il convient de le répéter, par un quadruplement du nombre d'étudiants depuis quinze ans et par un doublement des flux d'entrée en dix ans.

Votre commission tient donc à souligner l'intérêt des mesures proposées en matière sociale, même si le plan social étudiant reste en retrait par rapport aux propositions présentées par le gouvernement précédent, et qui tendaient notamment à mettre en place un véritable " statut étudiant " et une allocation sociale d'études globale se substituant aux aides sociales existantes.

Elle rappelle aussi que cette idée n'est pas nouvelle puisque son rapporteur avait tenté, il y a déjà quelques années, lorsqu'il avait la charge de l'enseignement supérieur au gouvernement, de faire prévaloir un concept de statut social étudiant.

1. La croissance des crédits budgétaires consacrés à l'action sociale

Les crédits d'action sociale représenteront 17,42 % du projet de budget de l'enseignement supérieur, contre 16,98 % en 1998 et passeront de 8,2 à 8,9 milliards de francs soit une progression de 8,21 % en 1999 qui succède à une quasi stabilité en 1998 :

· 638 millions de francs seront affectés au fonctionnement et à la rémunération des personnels du CNOUS, des vingt-huit CROUS, de la Cité internationale universitaire de Paris et de l'Observatoire de la vie étudiante ;

·  7,15 milliards de francs seront affectés aux bourses et aux aides d'études, soit une progression de 8,96 %  ;

·  1,08 milliard de francs sera affecté au fonctionnement des oeuvres sociales.

Cette croissance des crédits d'action sociale en faveur des étudiants s'inscrit dans un mouvement de hausse qui a fait progresser les crédits de près de 32 % depuis 1993.

La progression prévue pour 1999 résulte pour l'essentiel de la mise en place du plan social étudiant.

Le chapitre 43.71 " Bourses et secours d'études " est en effet abondé de 808,71 millions de francs  :

· 507,2 millions de francs résultent de la majoration des crédits de bourses à la rentrée de 1998 du fait de l'augmentation des taux, de la progression du nombre des bénéficiaires et de la création de 200 bourses dites " de mérite " ;

· 226,07 millions de francs sont destinés à financer ces mêmes majorations pour la rentrée de 1999 ;

· 75 millions de francs seront consacrés, à partir du début de 1999, à la prise en charge d'une partie des frais de transport des étudiants de la région parisienne.

2. Les aides directes et indirectes en faveur des étudiants

Les crédits d'action sociale bénéficient d'abord aux étudiants boursiers dont les effectifs ont évolué ainsi qu'il suit :



Effectifs

1996/1997

1997/1998

Boursiers sur critères sociaux

Aides individualisées exceptionnelles (AIE)

Boursiers sur critères universitaires

353 547

20 692

13 259

351 920

30 012

13 255

Total

387 498

395 187

Ces moyens permettent en outre de financer la restauration et l'hébergement universitaires dont les capacités peuvent être ainsi évaluées :

- 446 restaurants universitaires offrant 184 500 places et servant 78 millions de repas ;

- 480 résidences universitaires accueillant 150 000 étudiants pour une redevance mensuelle moyenne de 700 francs.

3. Les grandes lignes du plan social étudiant

Le plan social étudiant a été annoncé par le Premier ministre le 19 juin 1997, dans son discours de politique générale, et ses principales dispositions ont été présentées par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, le 1er juillet 1998, devant la commission des affaires culturelles du Sénat.

Ce plan social vise à créer les conditions d'une meilleure reconnaissance de la place des étudiants dans la société, à leur apporter les bases d'une plus grande indépendance matérielle, tout en leur permettant de participer aux institutions de la vie étudiante.

Le plan doit ainsi permettre aux jeunes de poursuivre leurs études sans être freinés par des obstacles de nature matérielle et financière, de faire en sorte que le temps des études soit aussi celui de l'exercice autonome de la citoyenneté et se traduire par une amélioration des conditions de vie étudiante.

a) Des aides directes plus nombreuses et des montants de bourse revalorisés

Un plan pluriannuel de progression devrait permettre d'augmenter de manière significative le nombre des étudiants qui bénéficient d'une aide.

Dès la rentrée universitaire 1998, les plafonds de ressources des quatre derniers échelons des bourses sur critères sociaux ont été revalorisés de 1,2 % et celui du premier échelon de 6 %, ce qui a permis d'élargir le champ des bénéficiaires.

Le montant de ces bourses augmente de 5 % pour le 5ème échelon réservé aux étudiants des familles les plus modestes et de 3 % pour les autres échelons.

Le montant des bourses sur critères universitaires (DEA, DESS, agrégation, service public) augmente de 3 %.

Une allocation sera par ailleurs créée à la rentrée universitaire 1999 afin de permettre à de nouveaux publics étudiants de bénéficier de l'exonération des droits d'inscription et de sécurité sociale étudiante.

b) Un dispositif d'aide à la réussite

La réglementation et les modalités d'attribution des aides nationales devraient être modifiées afin d'améliorer la gestion du système et d'accélérer les délais de versement, de mieux suivre les évolutions pédagogiques, de prendre en compte de manière plus satisfaisante la situation personnelle des étudiants et de favoriser la mobilité étudiante et l'internationalisation des cursus.

c) La relance de la promotion sociale républicaine

Un certain nombre de hautes fonctions publiques sont aujourd'hui de moins en moins ouvertes aux étudiants issus de milieux modestes.

Afin de remédier à cette ségrégation sociale, 200 " bourses de mérite " ont été attribuées à compter de la rentrée universitaire 1998 aux bacheliers ayant obtenu une mention très bien, et issus des familles les plus modestes, qui se destinent aux études menant vers les concours de l'école nationale d'administration ou de l'école nationale de la magistrature.

d) La promotion de l'autonomie étudiante

L'université doit s'impliquer plus fortement dans l'aide sociale et la vie étudiante. Les étudiants devront exercer plus de responsabilités dans l'organisation, l'animation, l'évaluation et le contrôle de la vie étudiante. Plusieurs aspects de cette action (vie étudiante, culture, sports...) feront partie intégrante du programme U3M.

Le sport universitaire doit en effet se développer par le biais des associations sportives étudiantes et des installations sportives seront construites dans le cadre de ce programme.

Les activités culturelles seront encouragées dans les contrats d'établissement par la mise en place de politiques culturelles d'établissement, la validation de modules artistiques dans les cursus de toutes les disciplines et par l'amélioration de l'accès aux équipements culturels dans les villes universitaires, en concertation avec les collectivités territoriales.

Enfin, le développement d'une vie associative étudiante diversifiée doit devenir une priorité de la vie étudiante, notamment par la mise à disposition de locaux et de moyens d'expression.

e) L'amélioration des conditions de vie étudiante

Des logements sociaux étudiants seront construits dans les cinq prochaines années, dont le tiers en province et les deux tiers en région parisienne.

L'accès au logement pour tous les étudiants sera facilité, notamment par la mise en place de structures de cautionnement mutualisé pour l'accès au bail.

Dès la rentrée 1998, l'Etat a créé, en collaboration avec la région Ile-de-France, une carte annuelle étudiante qui permettra à ses bénéficiaires de voyager avec plus de 40 % de réduction par rapport au tarif actuel. En province, un état de la situation sera fait au niveau de chaque collectivité territoriale, et des discussions seront ouvertes en vue d'une harmonisation, notamment lors des contrats liés au plan U3M.

L'objectif général du plan social étudiant est, sur une période de quatre ans, de revaloriser les taux de bourses de 15 % et de parvenir à 30 % d'étudiants bénéficiaires.

f) Les crédits prévus pour 1999

Les moyens nouveaux prévus dans le projet de budget pour 1999 permettront de financer les mesures suivantes :

- un accroissement du nombre de boursiers pour l'année universitaire 1998-1999 d'environ 25 000 étudiants, soit 10 000 boursiers supplémentaires au premier échelon par relèvement des plafonds de ressources correspondants et 15 000 maintiens de bourses à des redoublants ou à des étudiants en situation de réorientation ;

- une augmentation différenciée des taux de bourses pour l'année universitaire 1998-1999 (5 % pour le 5ème échelon d'une bourse sur critères sociaux et 3 % pour les autres échelons, les aides individualisées exceptionnelles et les bourses sur critères universitaires) ;

- la création de 200 bourses de mérite à 40 000 francs pour l'année universitaire 1998-1999 ;

- la carte orange étudiant pour un coût prévisionnel annuel de 75 millions de francs.

4. Les observations de la commission

a) Une mise en oeuvre laborieuse

Votre commission observe d'abord, comme certains syndicats étudiants, que le projet de budget pour 1999 ne prévoit le financement que de 10 000 bourses supplémentaires qui seront attribués à de nouveaux étudiants.

Elle constate aussi que les conclusions des deux groupes de travail constitués sur la réforme des aides directes et de la citoyenneté étudiante sont quelque peu décevantes.

S'agissant des aides financières, si l'attribution des bourses pour une durée de trois ans au début de chaque cycle universitaire semble acquise, le redoublement ne faisant plus perdre à l'étudiant le bénéfice de sa bourse, les autres mesures envisagées restent lettre morte ou sont bloquées, comme la définition du critère d'autonomie financière de l'étudiant pour le calcul des aides.

A cet égard, la commission ne peut que regretter que l'attribution des aides directes, c'est-à-dire les bourses universitaires, reste subordonnée à des conditions de ressources des parents.

Enfin, le problème de la présidence étudiante du CNOUS et des CROUS semble également dans une impasse puisqu'elle tendrait à remettre en cause la gestion tripartite de ces organismes.

b) Le système des bourses de mérite

La commission s'interroge sur le bien fondé du système des bourses dites " de mérite ", d'un montant de 40 000 francs, qui seront attribuées à 200 bacheliers les plus méritants issus des familles les plus modestes et notamment sur les critères d'attribution retenus -une mention très bien au baccalauréat- qui risquent d'encourager la tendance à l'élitisme et à aggraver le climat de compétition dont souffrent trop souvent les élèves des lycées.

Elle se demande également pourquoi ces bourses de mérite ne seraient réservées qu'aux bacheliers qui se destinent à la magistrature et à la haute fonction publique et ne peut que souligner le caractère quasi symbolique et le très faible investissement, presque dérisoire, d'une telle mesure qui doit être rapproché, par exemple, de l'effort que font les régions en matière d'aides aux étudiants.

c) La portée limitée du plan social étudiant

La commission rappelle d'abord, en s'appuyant sur les conclusions du rapport Cieutat qui a dressé un état précis de l'effort de la Nation en faveur des étudiants, que les aides attribuées par le ministère en charge de l'enseignement supérieur (bourses diverses, prêts d'honneur, financement des oeuvres universitaires, aides aux associations étudiantes) ne représentent que 35 % du total des aides accordées aux étudiants et à leur famille.

De plus, les prestations versées sous condition de ressources (bourses, aide personnalisée au logement) ne représentent que 30 % de l'ensemble tandis que les autres aides profitent soit à l'ensemble des étudiants (ALS, oeuvres universitaires), soit aux foyers imposables et donc davantage aux revenus élevés.

Elle remarque, certes, que le rapport Cieutat a inspiré la mesure du plan social qui vise à étendre le champ des aides en direction des classes moyennes, en relevant le plafond de ressources du premier échelon des bourses attribuées sur critères sociaux.

S'agissant de la création envisagée d'une allocation d'études généralisée pour tous les étudiants, elle ne peut ignorer les arguments du ministre qui a souligné le coût d'une telle mesure et la disparité qu'elle introduirait à l'égard des jeunes qui sont à la recherche d'un emploi.

Votre commission regrette cependant qu'aucun effort n'ait été entrepris pour mieux cibler l'allocation de logement sociale (ALS), qui bénéficiait à 529 000 étudiants en 1997, pour un coût de 4,6 milliards de francs et pour réformer un dispositif fiscal qui ne profite pas d'une manière prioritaire aux familles moyennes et défavorisées, qu'il s'agisse des possibilités de rattachement de l'étudiant au foyer fiscal de ses parents, de la réduction d'impôt accordée au titre des frais de scolarité et de la déduction des sommes versées à titre de pension alimentaire en cas de non-rattachement au foyer fiscal des parents.

B. UN NOUVEL EFFORT D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER EN FAVEUR DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR PARTAGÉ AVEC LES RÉGIONS : LE PROGRAMME U3M

Annoncé à l'automne dernier par le ministre, le programme " Université pour le troisième millénaire " (U3M) devrait permettre de relancer l'investissement universitaire en matière d'amélioration des conditions de travail alors que le schéma " Université 2000 " a produit l'essentiel de ses effets en terme de capacité d'accueil.

1. Le bilan définitif du schéma U 2000 et de son prolongement

a) Le cadre général

Le schéma Université 2000, arrêté en conseil des ministres le 23 mai 1990, avait pour objectif de pallier, par un effort important de construction, le déficit de locaux des établissements d'enseignement supérieur dans un contexte de croissance forte des effectifs étudiants.

Il correspondait initialement à un programme d'investissement de 32 milliards de francs sur cinq ans (1991-1995), co-financé à parité par l'Etat et les collectivités locales.

Au terme de trois années d'exécution, ce plan a été intégré dans les contrats Etat-régions prévus par le XIe plan couvrant la période de 1994-1998. La réinscription dans les contrats Etat-régions de toutes les opérations non programmées avant 1994 n'a cependant pas été systématique. Certaines ont été abandonnées parce qu'elles se sont avérées à l'expérience peu adaptées aux besoins, d'autres se sont vues substituer des projets différents définis au niveau régional.

Ainsi, 70 % des investissements actés dans les contrats de plan (soit 15,7 milliards de francs sur 23 milliards de francs) sont des opérations du schéma Université 2000 reprises dans le XIe plan. Ces investissements sont par ailleurs complétés d'un volume d'opérations nouvelles de 8 milliards de francs qui prolongent l'effort de construction entrepris.

b) Les réalisations du schéma U 2000

Le schéma U 2000, prolongé dans les contrats de plan, aura permis de construire 3,5 millions de m2 de locaux neufs destinés à l'enseignement et la recherche, et notamment 8 universités nouvelles, dont 4 en Ile-de-France, 196 départements d'IUT, 24 IUT de plein exercice et 7 pôles européens : 85 % des surfaces nouvelles concernent des locaux d'enseignement et 15 % concernent plus spécifiquement les bibliothèques, les restaurants universitaires et les autres services inter-universitaires.

A un an du terme des contrats de plan Etat-régions, on peut considérer que le schéma U2000 et son prolongement, ont permis d'un point de vue quantitatif de résorber globalement le déficit de surfaces que connaissaient les établissements au début des années 1990, et de faire face à la forte augmentation des effectifs de l'enseignement supérieur.

c) Les aspects financiers

En terme de financement, les engagements cumulés de l'Etat sur le budget U 2000 de 1991 à 1993, soit 6 milliards de francs, puis sur les budgets des contrats Etat-régions de 1994 à 1999, soit 9,4 milliards de francs ont dépassé l'engagement prévu dans le schéma initial. Le bilan d'U 2000 ne peut donc être dissocié de celui des contrats de plan Etat-régions actuels.

Le schéma U 2000, relayé par les contrats de plan, a donc représenté une masse globale d'investissements de 40 milliards de francs sur neuf ans, financés par l'Etat, les collectivités locales, et dans une moindre mesure par les fonds européens.

d) La nécessité d'un effort supplémentaire

La nécessité de consacrer l'essentiel des moyens à la création de surfaces nouvelles pour l'enseignement n'a pas permis de prendre en compte d'autres aspects, tels que les locaux de vie étudiante, les locaux de recherche des universités nouvelles et les bibliothèques.

Par ailleurs, l'augmentation importante des locaux nouveaux n'a pas été accompagnée d'un effort portant sur la maintenance et la mise aux normes du patrimoine existant.

A partir de 1995, l'état de dégradation d'une partie du patrimoine ancien, mis en lumière par les exigences croissantes de commissions de sécurité, a conduit le gouvernement à lancer un plan d'urgence de 2 milliards de francs permettant d'engager un certain nombre de travaux prioritaires de sécurité, en faisant appel à une mobilisation des subventions de maintenance et à l'autofinancement des établissements.

2. Le programme U3M

Si le schéma U 2000 a permis de faire face à la forte croissance du nombre d'étudiants constatée depuis la fin des années 1980, en résorbant en partie le déficit en locaux dans les établissements d'enseignement supérieur et en assurant un maillage du territoire par la création d'IUT, certains secteurs n'ont cependant pu être suffisamment pris en compte tels les besoins spécifiques des universités parisiennes.

a) Les grandes orientations du programme U3M

Le programme U3M vise à prolonger les efforts précédemment accomplis, s'inscrit dans un contexte démographique différent de stabilisation globale des effectifs et doit prendre en compte l'ouverture de l'université aux nouveaux publics, notamment en formation permanente.

Il a pour objectif d'améliorer la qualité des locaux existants de faciliter les conditions de travail et de vie des étudiants, en particulier dans le cadre de mesures prévues au titre du plan social, de favoriser l'intégration de l'université dans la ville, d'inciter à la constitution de véritables réseaux universitaires grâce à l'utilisation des nouvelles technologies de l'information, d'assurer enfin le renouvellement d'équipements obsolètes.

Le déploiement des activités d'enseignement et de recherche en réseaux doit favoriser le rayonnement national et international des métropoles universitaires et permettre à chaque région ou groupement de régions de proposer une offre complète de formations.

Le maillage du territoire par les départements d'IUT implantés dans les bassins d'emploi devrait par ailleurs favoriser la synergie université-entreprise et, par conséquent, l'innovation.

b) L'élaboration du programme

L'élaboration d'U3M s'inscrit dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire et de préparation des contrats de plan.

Elle s'appuie sur un comité stratégique national présidé par M. Guy Aubert, ancien directeur général du CNRS, associant le commissariat au Plan et la DATAR et sur des groupes régionaux placés sous la responsabilité des recteurs et des préfets, permettant d'organiser la concertation à l'échelon des régions.

Un tel système suppose une interaction entre les travaux de la commission nationale et ceux des groupes régionaux dont le travail devra dans ses grandes lignes être terminé à la fin de l'année 1998.

c) Les actions à engager

Ces actions peuvent s'articuler autour de quatre priorités :

- la mise en sécurité et la restructuration des bâtiments : si la poursuite du plan de mise en sécurité des bâtiments universitaires demeure une priorité, l'urgence de cette action ne doit pas conduire à négliger les opérations de maintenance lourde. Les restructurations rendues indispensables par les évolutions de la pédagogie et de la recherche devront également être prises en compte ;

- le remembrement et l'extension de certains établissements : une réflexion, sur la meilleure utilisation du patrimoine existant et sur d'éventuels remembrements sera un préalable à tout projet de construction nouvelle ;

- le renforcement du réseau des bibliothèques et des réseaux d'équipements nationaux (informatique, équipement de recherche, réseaux technologiques) ;

- l'aménagement de sites universitaires et l'amélioration des services rendus aux étudiants conformément au plan social étudiant : ce plan prévoit qu'un quart des constructions d'U3M devrait être consacré aux étudiants (logements, salles de sport, théâtres, salles de travail, bibliothèques). Il devra également permettre l'accueil d'étudiants européens dans des logements particuliers.

Un effort particulier devra être consacré aux établissements parisiens et d'Ile-de-France dans ces différents domaines.

d) Le calendrier de réalisation

Le contenu du programme U3M a vocation à être intégré dans les prochains contrats de plan Etat-régions du XIIe plan, qui couvriront les années 2000 à 2006.

Le volet enseignement supérieur et recherche de ces contrats s'appuiera sur le schéma de services collectifs prévu par le projet de loi sur l'organisation et l'aménagement durable du territoire, qui sera prochainement discuté au Parlement et qui devrait établir les orientations du développement universitaire et de la recherche pour les vingt prochaines années.

Les années 1998 et 1999 constituent deux années de lancement du schéma pendant lesquelles seront engagées des opérations prioritaires et techniquement prêtes ainsi que des études de programmation des opérations ayant vocation à être engagées dans le cadre des futurs contrats de plan Etat-régions.

Le ministère vient de demander aux établissements d'enseignement supérieur leurs besoins pour les huit années à venir, afin d'élaborer le schéma des services collectifs, ces éléments étant appelés à servir de base de réflexion pour la négociation des contrats de plan.

e) Les crédits concernés

La loi de finances pour 1998 a ouvert un milliard de francs de mesures nouvelles en autorisations de programme dont 415 millions de francs en crédits de construction et 585 millions de francs en crédits de sécurité.

Le projet de budget pour 1999 prévoit de nouveau une mesure d'un milliard de francs en autorisations de programme au-delà des crédits nécessaires à l'exécution des contrats Etat-régions. Cette enveloppe spécifique sera affectée pour 150 millions de francs aux premiers investissements du plan social étudiant et pour 760 millions de francs à la mise en sécurité des bâtiments universitaires, 560 millions de francs étant affectés au désamiantage du campus de Jussieu.

f) Une opération de sécurité coûteuse : le désamiantage du campus de Jussieu

Les mesures d'urgence prises par les universités du campus de Jussieu, au cours de l'été 1996, pour assurer la protection face au risque de contamination par l'amiante assurent actuellement la sécurité des usagers en confinant les fibres d'amiante. Cette situation provisoire impose des protocoles de protections lourdes pour toute opération de maintenance des locaux et une surveillance des dispositifs de protection.

Le chantier de désamiantage et de mise en sécurité comporte pour chaque barre de bâtiments quatre types d'opérations : recherche de sites extérieurs provisoires pour reloger les équipes de recherche, dépoussiérage des objets et relogement des personnels dans les sites d'accueil, travaux de désamiantage, travaux de remise en sécurité et de réaménagent des bâtiments.

Les travaux ont débuté en juin 1998 sur une première barre, l'objectif étant de traiter huit barres par an et de terminer l'opération en 2003 ou 2004.

Le budget d'investissement de l'établissement public du campus de Jussieu a été arrêté à 230 millions de francs et devrait être porté à 560 millions de francs en 1999.

Les études ont permis d'aboutir à une évaluation des coûts des travaux qui sera confirmée par l'opération réalisée sur la première barre.

Le traitement des 38 barres est estimé à 1,66 milliard de francs, celui de la tour à 140 millions de francs et celui des deux étages de sous-sol se situerait dans une fourchette de 450 à 600 millions de francs.

Si l'on intègre une mise aux normes des bâtiments, le coût estimé de l'ensemble des travaux serait de 2,8 milliards de francs.

L'étude a aussi montré qu'une condition nécessaire à la réalisation de l'opération prévue pour six années environ, était de pouvoir disposer en 2001 de 30 000 m2 de locaux neufs permettant, d'une part d'accueillir des laboratoires lourds qui ne peuvent déménager qu'une seule fois, d'autre part de compenser la perte de surfaces entraînée par la remise en sécurité, le déménagement de certains laboratoires sur le site de Tolbiac s'imposant en conséquence.

3. Les observations de la commission : les régions appelées à pallier les carences de l'Etat

Votre commission ne peut d'abord que constater, sur un plan général, que les régions seront à nouveau mises à contribution pour financer la moitié de ce nouveau programme de construction universitaire, comme elles l'avaient déjà fait pour le schéma U 2000 au mépris des principes de répartition des compétences et comme elles s'apprêtent à nouveau à le faire, cette fois dans leur domaine de compétences, pour financer l'essentiel du plan d'urgence décidé le 21 octobre dernier en faveur des lycées.

Sans contester le principe même de leur contribution qui a permis à la fois d'améliorer les universités existantes et de renforcer le maillage universitaire sur l'ensemble du territoire, la commission exprime, cependant, la crainte que la mise en oeuvre d'U3M intervienne sans une véritable concertation avec les régions mais aussi avec les universitaires.

a) Une nécessaire concertation avec les régions et les universitaires

La commission craint que la démarche prospective correspondant à l'élaboration du schéma des services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche soit privilégiée par rapport à la démarche de programmation correspondant à la définition de la liste des actions à retenir dans les contrats de plan Etat-régions.

Elle se demande si une conception quelque peu jacobine de l'aménagement du territoire ne risque pas de réduire la marge de manoeuvre des régions et l'autonomie des autorités universitaires, celles-ci et celles-là ayant pourtant leur mot à dire dans la définition des formations et de leur contenu, et les collectivités territoriales n'ayant pas pour seule vocation, par la contribution qui leur est demandée, à financer le logement, l'aide au transport et l'amélioration des conditions de travail des étudiants.

Votre commission souhaiterait, par ailleurs, que les contrats de plan comportent un véritable mode d'emploi afin de définir les priorités d'une politique de l'enseignement supérieur.

Les priorités devraient s'ordonner notamment autour d'un développement des enseignements de proximité dans une perspective d'aménagement du territoire, d'une prise en compte de l'internationalisation des formations supérieures, d'une large utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication et surtout d'un fort développement de pôles scientifiques qui regrouperaient des établissements universitaires, des laboratoires de recherche, des centres d'accueil pour étudiants étrangers et des entreprises centrées sur les technologies nouvelles.

Enfin, il serait souhaitable qu'un responsable soit systématiquement désigné pour coordonner le montage de projets complexes qui intéressent nécessairement plusieurs collectivités.

b) Le nécessaire maintien du tissu universitaire existant

La commission tient à rappeler les efforts accomplis par les villes moyennes pour implanter des antennes universitaires qui ont permis à de nouvelles catégories d'étudiants d'accéder plus aisément à l'enseignement supérieur ; elle ne peut que s'inquiéter de l'avenir de ces réseaux universitaires encore fragiles et d'une tentation éventuelle des universités-mères à se recentrer sur leurs sites initiaux au détriment des antennes délocalisées.

Cette inquiétude est d'autant plus fondée que la mise en oeuvre du programme U3M dans l'hypothèse où celle-ci ne se réaliserait pas avec la concertation nécessaire, risque de bouleverser l'actuelle carte universitaire.

A cet égard, elle voudrait connaître les intentions du ministre sur les suites éventuelles qui pourraient être données à des projets peu réalistes consistant, par exemple, à implanter une université de plein exercice par département ou dans chaque bassin d'emploi.

Sur un plan général, la commission voudrait rappeler que les délocalisations universitaires, qui ont emprunté la forme d'antennes universitaires ou de départements d'IUT, ont d'abord répondu à une demande des villes moyennes soucieuses de bénéficier d'une répartition équitable de la " matière grise " sur le territoire national, mais aussi à un besoin de démocratisation de l'enseignement supérieur et à la saturation des premiers cycles universitaires dans les universités de plein exercice existantes.

Elle exprime donc la crainte qu'une conjoncture nouvelle de stabilisation ou de réduction des effectifs étudiants, qui pourrait d'ailleurs être interrompue par une démocratisation encore accrue de l'enseignement supérieur et le développement de la formation permanente à l'université, puisse conduire à s'interroger, au moment de l'élaboration du programme U3M, sur la pérennisation de l'actuel réseau universitaire.

La commission tient donc à souligner le bilan positif des délocalisations universitaires effectuées dans le cadre du plan Université 2000 qui ont permis en fait d'implanter, non pas comme certains l'ont prétendu, des mini universités de plein exercice qui auraient vocation à développer des activités de recherche, mais des premiers cycles de proximité.

Ces premiers cycles universitaires délocalisés constituent désormais un tissu universitaire et social permettant d'assurer une continuité entre les baccalauréats et l'université et permettent aux enfants de familles modestes d'accéder plus aisément à l'enseignement supérieur.

La commission ne peut donc que souligner la nécessité de pérenniser des délocalisations universitaires qui ont fait la preuve de leur utilité et souhaiterait obtenir du ministre des assurances à ce sujet.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le 18 novembre 1998, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jacques Valade sur les crédits de l'enseignement supérieur pour 1999.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Jean Louis Carrère a fait observer que le projet universitaire du Gouvernement n'était sans doute pas encore clairement finalisé mais que des incertitudes encore plus grandes pouvaient être constatées s'agissant des propositions du rapporteur pour avis et du sort que la majorité du Sénat entendait réserver au budget de l'enseignement supérieur et à l'ensemble du projet de budget de la Nation.

M. Ivan Renar a exprimé son inquiétude devant la chute brutale des effectifs étudiants dans la filière des sciences exactes et naturelles, qu'il a imputée aux méthodes d'enseignement des sciences dans le secondaire, à une inadaptation des programmes et aussi au développement de l'irrationnel au sein de notre société. Il a également évoqué l'insuffisance de l'investissement dans le domaine de la culture scientifique et a souhaité que l'Etat participe financièrement au fonctionnement des centres de province qui sont actuellement confrontés à des difficultés financières.

M. Xavier Darcos a observé que la baisse des effectifs constatée dans les filières scientifiques devait être nuancée puisqu'elle résulte aussi du fait que certains élèves de classes préparatoires ne sont pas décomptés par les universités.

Évoquant la mise en place inégale de la réforme pédagogique des premiers cycles initiée par le gouvernement précédent, il a indiqué que les semestres de réorientation n'avaient pas été mis en oeuvre dans toutes les universités et que ce dispositif avait conduit les établissements à organiser une session d'examen au mois de janvier qui avait eu pour conséquence de réduire la durée de l'année universitaire.

Il a remarqué que le rapport Fauroux et le rapport Attali ne procédaient pas de la même inspiration, ce dernier proposant un premier cycle en trois ans qui risque de remettre en cause l'ensemble du système d'équivalence et, plus largement, l'organisation de notre système universitaire.

Il a ensuite évoqué le bouleversement de la carte universitaire qui pourrait résulter de la mise en oeuvre du programme U3M et s'est interrogé sur les suites qui pourraient être données à différents projets consistant, par exemple, à implanter une université par département ou par bassin d'emploi.

Sans remettre en cause le projet de budget proposé, il a jugé indispensable que les grandes orientations à moyen terme de notre système universitaire soient précisées par le ministre et, par exemple, que l'avenir des classes préparatoires soit clairement défini.

M. Franck Sérusclat a indiqué que le projet d'ouverture de l'université sur l'extérieur, notamment par le biais de l'agence Edufrance, avait suscité l'intérêt de nombreux étudiants. Il a également souligné les conséquences de l'utilisation de l'enseignement à distance sur la répartition territoriale des établissements, la taille des universités et l'organisation des enseignements.

M. Jacques Legendre s'est inquiété de l'avenir des délocalisations universitaires qui répondaient à la fois à une demande des villes moyennes, à un besoin de démocratisation de l'enseignement supérieur, à un souci de répartition de la matière grise sur le territoire et à la saturation des premiers cycles dans les universités existantes.

Dans une conjoncture nouvelle de stabilisation ou de réduction des effectifs étudiants, qui peut conduire à s'interroger, au moment de l'élaboration du programme U3M, sur la pérennisation de l'actuel réseau universitaire, il a souhaité que le rapport de la commission souligne le bilan positif de ces délocalisations qui ont permis d'implanter des premiers cycles de proximité et non pas des mini universités de plein exercice comportant des activités de recherche.

Évoquant la création de l'agence Edufrance, il a estimé que cette ouverture de l'université sur l'extérieur constituait aussi un outil de développement de la francophonie et s'est demandé si les formations proposées aux étudiants étrangers seraient payées à leur juste prix.

Il a enfin exprimé ses réserves sur un allongement des cycles d'études initiaux qui résulterait de la mise en oeuvre d'un cursus de type européen et a souligné au contraire l'intérêt d'une formation permanente tout au long de la vie professionnelle.

M. André Maman a souligné le caractère irréaliste des objectifs annoncés par le ministre qui conduiraient notre pays à accueillir autant d'étudiants étrangers que les États-Unis qui pratiquent un recrutement intensif dans le monde entier, via leurs entreprises, et qui accordent des bourses aux étudiants sélectionnés.

Il a émis des doutes sur les possibilités d'accueil et d'intégration de notre pays pour des effectifs aussi considérables, et a rappelé que l'Australie s'était spécialisée dans l'accueil des étudiants des pays du Pacifique.

Il a indiqué que les doctorats français n'avaient pas d'équivalents aux États-Unis et que le PhD (Philosophy Doctorat) constituait un cursus pour les étudiants américains qui souhaitent s'engager dans une carrière d'enseignant chercheur.

M. Jean Pierre Fourcade a suggéré que le rapport de la commission comporte une sorte de mode d'emploi des contrats de plan pour définir les priorités d'une politique de l'enseignement supérieur : développement des enseignements de proximité dans une perspective d'aménagement du territoire, désignation d'un responsable pour le montage de projets intéressant plusieurs collectivités, prise en compte de la mondialisation des formations, utilisation des nouvelles technologies, développement de pôles scientifiques permettant de regrouper universités, laboratoires de recherche, centre d'accueil pour les étudiants étrangers, entreprises centrées sur les technologies nouvelles.

Répondant à ces interventions, M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- il n'appartient pas à la commission de se substituer au gouvernement mais celle ci a vocation à formuler des propositions au cours de la discussion budgétaire, plutôt qu'à refuser le débat. La commission des finances est tout particulièrement compétente pour proposer des modifications budgétaires et, en particulier, les réductions de dépenses qu'elle estime nécessaires ;

- il convient de lever certaines incertitudes qui pèsent sur le devenir de l'enseignement supérieur et de savoir si, par exemple, le ministre a l'intention de poursuivre l'application de la réforme pédagogique des premiers cycles universitaires ;

- le rapport de la commission insistera sur la nécessité de pérenniser les délocalisations universitaires existantes, qui ont fait la preuve de leur utilité ;

- l'agence Edufrance permettra d'assurer la promotion de notre système universitaire et d'attirer vers nos universités et nos laboratoires les étudiants étrangers mais elle n'a pas vocation à prendre en charge ces étudiants, sauf à introduire une discrimination choquante à l'égard des étudiants nationaux ;

- l'ouverture de l'enseignement supérieur sur l'extérieur passe par un développement des échanges entre les universités mais n'implique pas nécessairement un alignement, par exemple, sur les diplômes américains dont le niveau est sans doute surestimé par rapport aux diplômes français ;

- la mise en place du programme U3M et des contrats de plan devra se réaliser dans une étroite concertation avec les collectivités locales dans un souci de cohérence géographique ;

- les premiers cycles universitaires délocalisés constituent désormais " un tissu social " permettant d'assurer une continuité entre le baccalauréat et l'université et permettent aux familles modestes d'envoyer plus aisément leurs enfants dans l'enseignement supérieur ;

- la création d'universités ne peut se faire qu'en fonction de choix réalistes, ce qui exclut, par exemple, l'implantation systématique d'une université de plein exercice dans chaque département ;

- la baisse des effectifs d'étudiants dans les filières scientifiques s'explique aussi par la prolifération des formations professionnalisées qualifiantes qui détournent de trop nombreux étudiants de leur vocation scientifique ;

- les centres de culture scientifique ne bénéficient pas de crédits suffisants notamment en matière de formation et d'information.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant la proposition de son rapporteur pour avis, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de l'enseignement supérieur pour 1999, les commissaires socialistes et communistes ne prenant pas part au vote.

CONCLUSION
ANNEXE

DONNÉES STATISTIQUES
SUR LES MOYENS CONSACRÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, SUR L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ÉTUDIANTS
ET SUR LES PRINCIPAUX DIPLÔMES DÉLIVRÉS




1 Les universités françaises accueillaient 121 600 étudiants étrangers en 1997-1998 : 36 600 étaient originaires d'un pays d'Europe, 16 200 d'Asie, 60 000 d'Afrique, dont la moitié d'Algérie et du Maroc, 8 500 d'Amérique ; le tiers d'entre eux étaient inscrits en lettres et sciences humaines où ils représentaient 9,3 % des étudiants.






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