Projet de loi de finances pour 1999 : Relations culturelles extérieures et francophonie

Table des matières

N° 69

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

RELATIONS CULTURELLES EXTÉRIEURES

ET FRANCOPHONIE

Par M. Guy PENNE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 1 ) (1998-1999).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'action culturelle extérieure, la coopération scientifique et technique, l'aide au développement qui constituent l'un des points d'appui les plus visibles de notre présence dans le monde et de notre diplomatie vont changer de cadre à partir de l'année prochaine.

Les personnels et les ressources budgétaires qui concourent à cette action, jusqu'alors répartis entre le ministère des Affaires étrangères -à la DGRCST- et le ministère délégué à la coopération -à la direction du développement- seront désormais réunis au sein d'une entité administrative unique : la Direction générale de la coopération internationale et du développement, la DGCID.

Il sera désormais plus facile de coordonner les moyens et les actions au profit d'une stratégie unique destinée à mettre en oeuvre les priorités choisies, tant sectorielles que géographiques.

Cette année encore, il est toutefois possible, grâce aux informations fournies par les services du ministère des affaires étrangères, d'analyser les crédits de l'action culturelle extérieure pour 1999 à structure inchangée.

Il en ressort une hausse globale de 2,46 % de la dotation de la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST), qui est le résultat d'une augmentation substantielle des crédits de personnels et de fonctionnement (+ 6,81 %) mais aussi d'une stagnation des crédits d'intervention (+ 0,29 %) et d'une diminution importante des ressources destinées aux investissements (- 26,03 %).

Pour autant, avec des ressources finalement toujours trop chichement mesurées, des priorités d'action sont mises en évidence pour 1999, financées par prélèvement -ou par "redéploiement"- sur des actions plus traditionnelles.

Plutôt que de continuer à reconduire chaque année les mêmes objectifs avec des moyens réduits, cette méthode, de l'avis de votre rapporteur, fondée sur des priorités limitées en nombre mais soutenues par un financement adapté, constitue une démarche cohérente, compatible avec l'effort d'économies demandé au Département. Elle le sera d'autant plus si 1999 reproduit la situation de 1998 qui a vu pour la première fois depuis cinq années la DGRCST être épargnée de toute régulation budgétaire.

I. UN NOUVEAU CADRE ADMINISTRATIF POUR L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE QUI VOIT SES CRÉDITS STABILISÉS

A. LA CRÉATION DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT

1. Un instrument de cohérence stratégique

La Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) regroupera deux entités administratives principales : une Direction de la stratégie de la programmation et de l'évaluation (DSPE), d'une part, qui aura pour rôle de mettre en cohérence, tant dans les politiques suivies que dans les moyens sollicités, les capacités et savoir-faire mobilisés, et, d'autre part, quatre directions sectorielles ou thématiques :

- la Direction de la coopération culturelle et du français , chargée d'élaborer et de mettre en oeuvre les programmes et des projets relevant de la culture, de l'art, de l'enseignement et de la diffusion de la langue française.

Elle animera deux sous-directions : celle de la coopération culturelle et artistique ; celle du français .

- la Direction de la Coopération scientifique, universitaire et de recherche , dotée de deux sous-directions ( coopération universitaire et scientifique ; recherche ). Elle sera en charge des projets en coopération pour le développement de l'enseignement supérieur, la recherche, les échanges entre universités et établissements d'enseignement supérieur ;

- la Direction de l'audiovisuel extérieur et des techniques de communication , responsable de l'action audiovisuelle extérieure, animera une sous-direction de la télévision et de la radio, une sous-direction du cinéma et de la coopération audiovisuelle, une mission pour les nouvelles technologies de l'information.

La quatrième direction, celle du développement et de la coopération technique, ne relève pas, pour sa part, du périmètre de l'action culturelle extérieure. Elle reprend davantage les missions de coopération et d'aide au développement, relevant précédemment de la Direction du développement. Son action, ses moyens, ses objectifs sont décrits dans l'excellent rapport de notre collègue Madame le sénateur Paulette Brisepierre.

Il reviendra donc à chacune de ces directions de proposer, chacune dans son domaine, des orientations à la Direction générale. Ces stratégies conduiront à élaborer des programmes "mondiaux" ou des actions "régionales ou bilatérales". Dans le premier cas, les programmes proposés par chaque direction feront l'objet d'arbitrages sur la base des travaux du service de la programmation, des moyens et de l'évaluation de la DSPE ; dans le second cas, celui des programmes régionaux ou bilatéraux, il reviendra au service de la coordination géographique de la DSPE de faire un lien constant entre, d'une part, les demandes des ambassades et, d'autre part, les propositions de programmes formulées par chacune des trois directions sectorielles, afin d'aboutir à des actions le mieux adaptées possible aux demandes du "terrain".

Au-dessus de ces réservoirs d'initiatives et d'expertise que devrait représenter chaque direction sectorielle, s'imposait un outil de coordination et de mise en cohérence, tant des politiques que des moyens. Notre action culturelle et de coopération scientifique avait souffert, dans le passé, d'une première étanchéité entre chaque spécialité et, parfois, d'une autre étanchéité entre les services responsables de ces spécialités -scientifique et technique, coopération linguistique, etc... et les directions géographiques.

Ce rôle de "pilotage" reviendra donc à :

- la Direction de la stratégie, de la programmation et de l'évaluation , subdivisée en deux services ;

- celui de la programmation des moyens et évaluation, avec deux sous-directions ; celui de la coordination géographique , avec cinq "sous-directions" correspondant aux grandes régions du monde.

La fonction de mise en cohérence et d'arbitrage est clairement précisée par le ministère des Affaires étrangères dans la présentation qu'il a faite de l'esprit de la réforme : la Direction de la stratégie doit "faire de la direction générale un ensemble dynamique et cohérent et non la simple juxtaposition des structures agissant séparément et s'ignorant les unes les autres".

2. Le budget de la DGCID

La nouvelle entité bénéficiera d'une enveloppe financière significative, regroupant des crédits de fonctionnement et d'intervention répartis jusqu'alors au sein de chacun des deux ministères, pour atteindre en 1999 un total d'un peu plus de 10 milliards de francs, soit 47 % du nouveau budget du ministère des affaires étrangères.

La nouvelle nomenclature budgétaire intégrera cette réforme et la DGCID assurera la gestion des nouveaux chapitres budgétaires provenant de la réunion de chapitres autrefois séparés, notamment de l'article 42-10 "Action culturelle et aide au développement" de la DGRCST qui constituait le "fer de lance" budgétaire du ministère des affaires étrangères dans le domaine des relations culturelles extérieures.

Ainsi, le nouveau chapitre 37-95 "Etablissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger" est destiné à recueillir les crédits actuellement imputés sur le chapitre 36-82 du ministère délégué à la coopération et à la francophonie (établissements culturels) et sur les articles 21 à 52 du chapitre 42-10 du ministère des affaires étrangères (action culturelle et aide au développement), à l'exception des 6 établissements culturels binationaux qui demeurent sur titre IV. Ce regroupement sur le titre III a pour but de mettre en cohérence la présentation de ces crédits avec le statut de ces établissements, qui sont à autonomie financière mais sans personnalité juridique distincte.

Les nouveaux chapitres 42-11 "coopération culturelle et scientifique" et 42-12 "coopération technique au développement" ont vocation à recueillir l'essentiel des crédits des chapitres 42-10 du ministère des affaires étrangères (action culturelle et aide au développement) et 42-23 du ministère délégué à la coopération et à la francophonie (coopération technique).

Le nouveau chapitre 42-13 "appui à des initiatives privées ou décentralisées" reprend l'intitulé du chapitre 42-24 du ministère délégué et reprend également les crédits correspondant aux anciens articles 64, 66 et 68 du chapitre 42-10 du ministère des affaires étrangères (action culturelle et aide au développement).

Le nouveau chapitre 42-14 "subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle" est destiné à identifier clairement les crédits de l'action audiovisuelle extérieure. Les dotations de ce chapitre correspondent pour l'essentiel aux crédits de l'ancien article 30 du chapitre 42-10 du ministère des affaires étrangères, à l'exception des actions de coopération.

Les chapitres 42-26 "transport et dépenses diverses au titre de l'aide alimentaire" et 68-91 "fonds d'aide et de coopération, équipement économique et social" sont repris de l'ancienne nomenclature du ministère délégué à la coopération et à la francophonie. Le chapitre 68-80 "action culturelle extérieure et aide au développement - subvention d'investissement" est quant à lui repris de l'ancienne nomenclature du ministère des affaires étrangères.

Au total, le budget de la future DGCID atteindra un peu plus de 10 milliards de francs.

Titre III	2 902 568 800
Titre IV	5 256 299 211
Titre V	59 614 0000
Titre VI	1 814 905 000
Total général	10 033 387 011

Par cette réforme opportune, il s'agit de préserver, dans un cadre budgétaire contraint, nos capacités d'action culturelle, linguistique et de coopération, leurs évolutions nécessaires, tant dans leur objet que dans les zones géographiques d'application.

Mais cette réforme, pour bienvenue qu'elle soit, reste une réforme "parisienne". L'impulsion qu'elle donnera, les stratégies qu'elle définira seront traduites et mises en oeuvre, demain comme aujourd'hui, par un réseau dont le périmètre, comme les structures et les modalités d'action, ont commencé à évoluer depuis plusieurs années.

B. LES DONNÉES BUDGÉTAIRES : LA PRISE EN COMPTE D'UN COÛT DE FONCTIONNEMENT ACCRU, DES MOYENS D'INTERVENTION RECONDUITS

La part des relations culturelles extérieures ^{1( * )} sera dotée en 1999 de 5 287 MF, contre 5 160 MF dans le cadre du projet de loi de finances initial pour 1998. L'augmentation, en francs courants, d'une année sur l'autre, s'élève donc à 2,46 %.

L'analyse de chacun des titres budgétaires et des actions qu'ils recouvrent -fonctionnement (III), crédits d'intervention (IV) et investissements (V et VI) conduit à porter une appréciation plus nuancée sur cette hausse apparente de crédits : ainsi la dotation en crédits d'intervention -titre IV- est inchangée d'une année sur l'autre. Les ressources destinées aux investissements sont amputées pour 1999 de quelque 25 % de la dotation 1998, alors même qu'ils sont censés préparer l'avenir.

En réalité, si l'essentiel de l'effort porte sur les crédits du titre III (+ 6,81 %), c'est essentiellement lié à la conséquences mécanique, sur les dépenses de rémunération des personnels des établissements culturels et sur les coûts de fonctionnement, de l'effet change-prix et de l'augmentation du point d'indice de rémunération.

Globalement, les ressources financières affectées, à structure constante, à l'action culturelle extérieure se présentent comme suit :

	Titre III (Personnel et fonctionnement)		Titre IV (crédits d'interventions)		Titres V et VI (en crédits de paiement)		TOTAL DGRCST
1994	1 836		3 158		146		5 140
1995	1 917	4,41 %	3 331	5,48 %	108	- 26,03 %	5 357	4,22 %
1996	1 954	1,93 %	3 161	- 5,10 %	147	36,11 %	5 262	- 1,77 %
1997	1 945	- 0,46 %	3 082	- 2,50 %	73	- 50,34 %	5 100	- 3,08 %
1998	2 012	3,44 %	3 075	- 0,23 %	73	0,00 %	5 160	1,18 %
PLF 1999	2 149	6,81 %	3 084	0,29 %	54	-26,03 %	5 287	2,46 %

Pour sa dernière année d'existence, la DGRCST aura été épargnée de l'épreuve de régulation budgétaire qui lui était infligée chaque année depuis 5 ans. Votre rapporteur s'est suffisamment élevé, avec d'autres, contre le procédé pour ne pas s'en réjouir. Les perspectives de gels conduisaient les postes à programmer a minima pour ne pas avoir à remettre en cause un projet en cours d'année et présentaient une image brouillonne de notre action à l'égard de nos partenaires locaux.

Le tableau ci-après rappelle les mesures de régulation intervenues à la DGRCST depuis les derniers exercices (en millions de francs).

	Annulations MAE	Annulations DGRCST	Part DG/MAE
1994	422	281	66 %
1995	762	306	40 %
1996	325	112	34 %
1997	475	209	44 %

1. L'augmentation des crédits de fonctionnement

Si le titre III bénéficie de 136,6 MF supplémentaires par rapport à 1998, c'est essentiellement la conséquence d'ajustements comptables liés à la prise en compte d'aménagements divers portant sur les rémunérations des personnels des centres et instituts culturels et de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger : bonification du point d'indice, compensation de la CSG, glissement vieillesse technicité, transformation de postes de chargé de mission culturelle : ces mesures totalisent ainsi 73,6 MF.

L'effet change-prix sur les coûts de fonctionnement et les dépenses de rémunérations représente pour sa part 59,4 MF.

Par ailleurs, l'AEFE bénéficie également d'une mesure nouvelle de 20 MF destinés aux bourses scolaires pour les enfants français.

Parallèlement à ces dépenses nouvelles, diverses économies sont réalisées. Elles concernent les frais de changement de résidence ou de voyages de congés (- 0,9 MF), l'extension en année pleine des mesures d'adaptation des effectifs (- 5,1 MF), surtout, les économies réalisées par la transformation, à l'AEFE, de postes d'expatriés en postes de résidents (6,9 MF). Enfin, 2,9 MF sont transférés du titre III au titre IV, au titre de la subvention par la DGRCST-DGCID de deux établissements scolaires au Pakistan et aux Etats-Unis.

S'agissant des personnels, le projet de budget prévoit la suppression de 25 emplois de chargés de mission culturelle de 3e catégorie pour permettre la création de 11 emplois de 1ère catégorie et 7 de 2e catégorie, afin de permettre le recrutement nécessaire de personnels très qualifiés pour assurer les fonctions de conseiller culturel et scientifique.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des principaux postes du titre III depuis les cinq dernières années.

Evolution des crédits de la DGRCST sur le Titre III (ancienne nomenclature)

	Dotation 1993 en LFI	Dotation 1994 en LFI	Dotation 1995 en LFI	Dotation 1996 en LFI	Dotation 1997 en LFI	Dotation 1998 en LFI	Dotation 1999 en PLF	Variation 1999/1998
Indemnités	4 093 624	4 229 059	4 607 649	4 630 277	4 603 277	4 944 813	5 355 340	410527
Rémunérations	427 132 475	398 693 772	445 917 729	469 920 119	460 487 198	473 269 304	511 721 114	38 451 810
Cotisations sociales	13 742 475	9 993 118	9 094 942	8 862 783	8 014 264	7 246 993	7 562 655	315 662
Prestations sociales	100 000	100 000	100 000	100 000	100 000	100 000	100 000	0
Déplacements	22 295 777	22 798 777	23 741 777	23 611 777	21 709 777	22 388 777	22 388 777	0
AEFE	1 304 431 905	1 332 646 985	1 366 640 081	1 416 917 894	1 442 699 490	1 496 739 968	1 594129 886	97 389 918
OUCFA	67 671 743	65 591 856	65 591 856	30 221 856	7 721 856	7 721 856	7 721 856	0
Total Titre III	1 839 467 999	1 834 053 567	1 915 694 034	1 954 264 706	1 945 335 862	2 012 411 711	2 148 979 628	136 567 917

2. Les crédits d'intervention inchangés impliquent la mise en oeuvre des priorités par redéploiement des ressources

Dotés de 3 084 MF pour 1999, les crédits d'intervention sont en réalité identique, voire légèrement inférieurs en francs constants, à l'année passée (+ 0,29 % en francs courants).

Les priorités d'action dégagées par le ministère des Affaires étrangères pour l'action culturelle extérieure nécessiteront, pour leur mise en oeuvre, de trouver, par voie d'économies ou de redéploiements, quelque 250 MF. Cela étant, une partie des interventions bilatérales, notamment au titre de la coopération éducative ou scientifique est progressivement transférée dans le cadre des nouvelles procédures de jumelage mis en place dans le cadre du Programme P.H.A.R.E ^{2( * )} , entre opérateurs français et correspondants des pays bénéficiaires de programmes à financement communautaire (pays d'Europe centrale et orientale)

Les priorités pour 1999 sont les suivantes :

- l'action audiovisuelle extérieure. Elle bénéficie de 130 MF en mesures nouvelles, affectées en particulier

. à l'exportation de programmes audiovisuels (10 MF),

. au transport satellitaire de chaînes françaises et à la constitution de bouquets numériques (40 MF),

. à la régionalisation et à l'amélioration des programmes de TV5 : 80 MF (après approbation du plan de développement stratégique proposé par la nouvelle présidence).

- Le renforcement de l'offre française de formation supérieure

55 MF seront affectés au lancement d'une ambitieuse réorientation de nos bourses d'excellence vers les spécialités politique, économique, industrielle et administrative, jusqu'à présent peu présentes dans l'offre française.

- la promotion de la langue française

Cette action, à laquelle seront consacrés 12 MF, devra permettre la promotion de notre langue

- dans les organisations internationales à travers des formations linguistiques et de perfectionnement dans la connaissance de notre système administratif au profit des fonctionnaires des cinq PECO appelés à adhérer prochainement à l'Union européenne ;

- par les nouvelles technologies de l'information (enseignement assisté par ordinateur, Internet ...).

- Le développement de l'offre française de coopération administrative

6 MF seront dégagés afin de lancer un organisme ad hoc destiné dès 1999 à asseoir notre offre de coopération institutionnelle et de restructuration des administrations publiques, dans le cadre notamment des programmes PHARE et TACIS rénovés.

- La mise en réseau des acteurs français de la coopération internationale (10 MF)

Il s'agira, d'une part, de fournir aux utilisateurs étrangers d'Internet des accès aux ressources françaises et, d'autre part, d'encourager les opérateurs français à intégrer l'international dans leurs offres.

- Le développement du fonds cinématographique pour la diffusion du film français à l'étranger

La stagnation durable de la dotation affectée à ce poste n'a pas permis le renouvellement de droits expirés et a réduit à due concurrence la disponibilité de films pour des diffusions à l'étranger. Les 1O MF dégagés permettront, en 1999 :

- le tirage de nouvelles copies de films dont le ministère des Affaires étrangères détient les droits sans toutefois pouvoir les exploiter suffisamment,

- le renouvellement des droits expirés ou venant à expiration en 1999,

- l'acquisition et le tirage de 40 nouveaux titres récents et 10 titres "patrimoniaux".

3. La baisse des capacités d'investissements est un mauvais signal pour l'avenir

Les crédits d'investissements destinés aux instituts et centres culturels s'élèveront en crédits de paiement à 20 MF ; pour les établissements d'enseignement propriété de l'Etat à 25 MF.

Les subventions d'investissements (Titre VI) atteindront pour leur part 3,8 MF (crédits de paiement) destinés à des projets de développement divers et 5,2 MF pour les alliances françaises.

Ainsi, globalement, l'enveloppe est réduite de 26 % par rapport à la dotation initiale 1998 -- 19 MF).

Pour les établissements d'enseignement français propriété de l'Etat, dont la dotation pour investissement est inscrite au titre V, cette réduction pose des problèmes. L'extension de certains projets s'en trouvera ralentie alors même que leur urgence n'est pas contestable, qu'il s'agisse par exemple de la construction du lycée de Francfort, du transfert de celui de Moscou ou encore de celui du lycée Chateaubriand à Rome. Dans ces deux derniers cas, un immeuble ou un terrain a été mis à disposition mais leurs aménagements risquent d'être encore durablement différés.

4. L'impact considérable du cofinancement

Il convient également dans ce constat budgétaire fort contraint, de rappeler l'importance des possibilités offertes par les cofinancements et les financements extérieurs au profit de notre action culturelle, scientifique et technique dans le monde. Une enquête, menée auprès des postes diplomatiques, a permis de faire apparaître l'importance de ces concours extérieurs évalués à 4,3 milliards de francs en 1997 -hors programmes multilatéraux , soit 58 % du budget mis en oeuvre par nos ambassades. Plus précisément, qu'il s'agisse de recettes grand public, de concours en espèces ou en nature de la part d'entreprises ou de partenaires institutionnels, il ressort que pour 1 franc programmé et mis en oeuvre par les ambassades, c'est un total de 2,39 F qui est consacré à notre action culturelle, scientifique et technique dans le monde .

Ce rapport varie selon les régions : de 4,38 en Amérique du Nord, il n'est que de 1,49 dans les pays d'Europe centrale et orientale, comme l'indique le tableau ci-après :

Amérique du Nord	Amérique Latine	Europe occidentale	Extrême Orient	PMO	Asie du sud et du sud-est	PECO	Maghreb	Afrique subsaharienne hors champ
4,38	3,58	3,03	2,89	2,21	2,10	1,49	1,50	1,57

Il nous appartient d'encourager cette tendance, cohérente avec l'évolution des modes d'action culturelle et des demandes de nos partenaires. Il s'appuie sur une diversification des acteurs culturels et de leurs supports qu'il convient d'utiliser au mieux.

C. L'ÉVOLUTION DU RÉSEAU DES CENTRES ET INSTITUTS CULTURELS

1. Le développement des "autonomies financières"

La réforme de certaines implantations du réseau visant, par regroupements, à créer un type d'établissement nouveau, a été engagée en 1994, et avait un triple objectif :

- mieux coordonner l'action culturelle sur place en regroupant les différents éléments du réseau culturel à l'étranger ;

- attirer les cofinancements -en provenance du budget communautaire via les programmes PHARE-TACIS- ou des budgets des collectivités locales ;

- donner une plus grande souplesse à la gestion des crédits en supprimant les crédits délégués par l'ambassade et en les intégrant à l'autonomie financière.

Ainsi sont nés depuis lors 73 centres culturels et de coopération linguistique (CCCL), par fusion des BCLE et des centres culturels, et 7 centres culturels et de coopération (CCC) qui regroupent également, dans une même autonomie financière, toutes les activités relevant auparavant du service culturel : coopération scientifique et technique, artistique, audiovisuelle, linguistique et éducative.

En 1999, 4 nouveaux CCCL seront créés à Budapest, Madrid, Varsovie et Jakarta ainsi que 3 nouveaux CCC à Séoul, Phnom Penh et San José.

Ces nouvelles "autonomies financières" ont l'avantage de la souplesse de gestion et de la cohérence dans l'action conduite par le conseiller culturel qui les dirige, sans pour autant priver le Département, à Paris, de sa capacité à suivre, dans la transparence, l'activité de ces établissements. En 1998, ces établissements ont reçu plus de 328 millions de francs de subventions.

Cette réforme, au quotidien, ne va pas sans quelques difficultés. La gestion, dans le cadre d'une autonomie financière, de crédits auparavant délégués par l'ambassade, leur globalisation, constituent une charge comptable considérable. Le suivi quotidien des règles de gestion requiert une formation solide pour les agents comptables. Surtout, leurs effectifs ou leurs équipes n'ont pas été renforcés à concurrence des nouvelles charges.

2. Le délicat redimensionnement du réseau

A compter de 1999, le ministère des Affaires étrangères gérera, à travers la DGCID, en plus des 127 établissements relevant depuis longtemps de la DGRCST, quelque 30 centres culturels dépendant auparavant du ministère de la Coopération.

En 1996, un plan triennal de restructuration a été approuvé par le ministère des affaires étrangères qui prévoyait la fermeture de certains établissements afin, d'une part, de prendre en compte les impératifs budgétaires et, d'autre part, de rééquilibrer les implantations au profit de zones géographiques considérées comme prioritaires.

En application de ce plan, trois établissements avaient été fermés en 1997 (La Haye, deux annexes de l'Institut d'Athènes et le centre culturel d'Aden) ; un en 1998 à Koweit. Cette même année, trois fermetures avaient été programmées à Gênes, à Stavanger et à Salzbourg, elles n'ont pas été réalisées compte tenu des réactions très négatives rencontrées auprès des responsables politiques des pays concernés. C'est là un obstacle majeur et difficilement contournable à toute tentative de rationalisation du réseau.

Pour 1999, deux fermetures ont été programmées, exclusivement en RFA, à Essen et à Aix-la-Chapelle.

L'adaptation du réseau concerne également les personnels. De 1996 à 1998, l'effectif global est passé de 1882 à 1694 (- 188), soit une déflation supérieure à ce que le schéma d'adaptation des réseaux avait prévu pour la DGRCST.

La répartition géographique des effectifs est la suivante pour les établissements dépendant de la Direction générale :

Zone géographique	Titre III	Titre IV	Total par zone
Afrique	68	19	87
Amérique du Nord	55	37	92
Amérique du Sud	180	18	198
Asie	179	38	217
CEI	46	36	82
Europe (hors U.E.)	140	155	295
Monde arabe	195	241	436
Océanie	22	27	49
Union européenne	262	14	276
Total général	1 147	547	1 694

Enfin, le défi majeur des années à venir pour notre réseau culturel à l'étranger concernera le remplacement des postes de coopérants du service national dont la suppression programmée dans le cadre de la réforme du servie national.

A l'horizon 2002, la DGCID ne pourra plus compter sur le concours, pourtant indispensable des quelque 1 200 CSN qui sont répartis dans les services culturels de nos ambassades, les centres et instituts, les universités étrangères etc. auxquels il convient d'ailleurs d'ajouter les 450 CSN enseignants employés par l'Agence pour l'Enseignement français à l'étranger.

L'élaboration par le gouvernement d'un projet de loi sur le volontariat international constitue donc une urgence, sa discussion et son adoption à délai rapproché permettant de préparer au mieux la transition de 2002.

3. La diversification des modes d'action des établissements culturels

Outre ces aménagements de structures, d'autres initiatives concourent à la modernisation du réseau.

L'information et la documentation sur la France en premier lieu. Le programme d'équipement de centres de ressources sur la France contemporaine est en cours. Il vise à renforcer les services d'information et de documentation, en recourant aux technologies modernes. La plupart des centres sont équipés de salles de lecture et de bibliothèque.

L'enseignement du français ensuite, qui concerne quelque 400 000 inscrits, répartis essentiellement en "actifs" (39 %), étudiants (33 %) et scolaires (21 %). Certains instituts développent leur enseignement du français en direction de publics-cibles : fonctionnaires internationaux, décideurs économiques, administratifs et politiques, formateurs et futurs étudiants des universités françaises ou francophones. Ces enseignements peuvent faire l'objet de contrats ou de conventions avec des administrations ou des entreprises locales.

S'agissant par ailleurs de la diffusion et de la coopération culturelle et artistique , les manifestations sont pour la plupart organisées en partenariat avec des institutions locales, qu'il s'agisse de théâtre, de musique, de conférences, expositions, cinéma etc. Il revient par ailleurs à l'Association française d'action artistique (AFAA), de coordonner, dans un cadre régional élargi, les projets culturels (tournées ou expositions).

De plus en plus, une convergence est recherchée entre action culturelle et coopération linguistique pour favoriser la réalisation de projets culturels venant appuyer la promotion de la langue française. A cet égard, l'événement "lire en français et en musique" organisé à Beyrouth sous l'égide de la Mission culturelle française au Liban, associant la promotion conjointe de la littérature et de la chanson francophones, est exemplaire. Comme l'est, toute chose égale par ailleurs, la semaine francophone de Pécs (Hongrie) qui est l'occasion d'un festival de théâtre lycéen, regroupant des troupes venues de plusieurs pays d'Europe centrale et orientale.

Enfin, les centres de coopération culturelle et linguistique sont invités à proposer des services liés aux besoins de la coopération et des échanges : formation de boursiers, recyclage d'enseignants de français, cours de français de spécialité, coordination des certifications linguistiques etc.

II. LES PRIORITÉS POUR L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE

A. METTRE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR EN ORDRE DE MARCHE

1. La nouvelle organisation des opérateurs télévisuels extérieurs

Depuis 1996, soit un an après que le Conseil audiovisuel extérieur de la France du 23 novembre 1995 eût assigné une stratégie d'ensemble aux opérateurs français et francophones de ce secteur, pas moins de cinq études ont été diligentées, tendant à analyser les contours, les besoins, les objectifs et les structures de notre action audiovisuelle extérieure.

De fait, les incertitudes sur le sujet se sont vite fait jour, à commencer par le non respect, loi de finances après loi de finances, d'un plan pluriannuel de financement de l'audiovisuel extérieur, dès lors condamné d'une certaine façon à n'expédier que les affaires courantes. Mais le problème dépassait le strict enjeu financier et les rapports remis au gouvernement ont tous porté, chacun à sa manière, un diagnostic identique sur les principales difficultés rencontrées : nécessité d'une cohérence à établir entre CFI et TV5, intérêt d'intégrer nos opérateurs au mouvement mondial du numérique et des bouquets satellitaires ; surtout, pour TV5, l'urgence d'un contenu rénové et suffisamment attractif, sachant combien pèse la question de l'acquisition des droits de diffusion internationale de certaines productions françaises ; pouvoir miser, enfin, sur le potentiel considérable que représentent les opérateurs télévisuels du secteur public national, en premier lieu France-Télévision ; enfin l'indispensable engagement financier de l'Etat, qui doit être à la hauteur de cet enjeu prioritaire.

. La consécration pour TV 5, le retour aux sources pour CFI

Quatorze années après sa création, TV5 se voit reconnaître, au sein d'un paysage audiovisuel extérieur en évolution, un rôle central. Votre rapporteur croit opportun de saluer le travail considérable accompli par ceux, en particulier M. Patrick Imhaus, qui ont eu la responsabilité de lancer cette chaîne francophone puis d'en asseoir la diffusion, désormais mondiale sur le câble par satellite, avec aujourd'hui 76 millions de foyers touchés.

La nouvelle présidence commune TV5-CFI, en la personne de M. Jean Stock, a élaboré un plan stratégique qui comportera plusieurs volets :

- à partir de janvier 1999, les cinq grilles de programmes TV5 deviendront autant de modules de 4 heures, rediffusés en boucles et adaptés aux décalages horaires ;

- l'enrichissement des programmes par l'augmentation du nombre de fictions de cinéma ou de télévision et le développement du sous-titrage ;

- la mise en place d'une information internationale autonome autour de la -très réduite- rédaction de TV5 (15 personnes), qui présenterait -hors diffusion de film-, un journal à chaque heure, et bénéficiant tout de même des synergies et des collaborations des chaînes publiques comme RFI pour les équipes de journalistes ou, pour les images, des télévisions partenaires ;

- le recours enfin à la publicité autorisée depuis que le Conseil supérieur de l'audiovisuel a modifié le cahier des charges de la chaîne. Les ressources propres de la chaîne pourraient dès lors s'enrichir de quelque 5 millions de francs annuels.

Rendre attractive une chaîne diffusée mondialement n'est pas un exercice simple. Les difficultés sont liées d'abord aux fuseaux horaires qui fragilisent toute cohérence de programmation, singulièrement pour l'Asie. Elles concernent aussi la disponibilité des droits de diffusion : les conditions financières d'acquisition de droits de certaines oeuvres ne sont dissuasives que sur le territoire francophone européen (France, Belgique et Suisse). Certains obstacles culturels et religieux peuvent par ailleurs, ici ou là, affecter certains programmes (en pays arabes musulmans ou en Asie par exemple). Il convient enfin d'être en mesure de répondre aux besoins spécifiques de certaines régions.

D'où l'idée d'un fonctionnement en "réseau" qui permettra -grâce notamment à la technique de numérisation, de scinder, en cinq antennes ^{3( * )} de diffusion de modules de 4 heure, la programmation de TV5, intégrée en amont.

Cet enrichissement de la grille est destiné à capter l'audience de cinq publics ciblés : les nationaux-expatriés voyageurs ; le "monde de l'éducation" ; les francophones ; les francophiles (justifiant le sous-titrage de fictions françaises) ; enfin la totalité des quatre cibles précédentes, en particulier pour l'information.

Cette mise en réseau de cinq "antennes" modifiera substantiellement la configuration de la grille tant sur la "source" des programmes que sur leurs "genres".

Incidence du réseau sur les sources ^{4( * )}

Sources	TV5 Europe mai 1998	TV5 réseau 1999
Achats	16 %	26 %
France 2	19 %	12 %
France 3	14 %	9 %
TSR a)	10 %	7 %
RTBF b)	9 %	8 %
CTQC c)	11 %	10 %
TV5 Production	17 %	26 %
Autres	4 %	2 %

a) Télévision suisse romande ; b) Radio Télévision belge francophone ; c) Consortium de télévision Québec-Canada.

Incidence du réseau sur les genres ¹

Genres	TV5 Europe mai 1998	TV5 Réseau 1999
Information	19 %	33 %
Film/Fiction	13 %	26 %
Divers	6 %	11 %
Magazines et documentaires	46 %	26 %
Variétés et divertissements	16 %	4 %

Cet ensemble d'innovations qui seront expérimentées sur TV5 Europe dès le 1er janvier prochain, a été autorisé par l'ensemble des parties prenantes à la chaîne francophone (Suisses, Belges et Canadiens), lors de la réunion à Québec le 8 octobre dernier, des ministres responsables. Cette nouvelle stratégie devait permettre de "dépoussiérer" les contenus d'un outil par ailleurs performant. Pour reprendre l'expression de M. Charles Josselin, ministre délégué à la Coopération et à la Francophonie : "Nous avions une chaîne d'assemblage, une chaîne où l'on empilait les émissions, nous aurons une chaîne de programmes, avec une grille, un style, une image publique".

TV5 gagnera également en visibilité dans l'ensemble du dispositif dans la mesure où Canal France International (CFI) originellement banque de programmes devenue avec le temps chaîne à part entière d'images françaises avait tendance à concurrencer TV5 dans certaines régions du monde, contribuant à brouiller, par une compétition involontaire, la vocation originellement complémentaire de chacune. CFI -à l'exception de l'Afrique- reviendra à sa seule vocation première de banque de programmes, gratuits ou payants, au profit des télévisions partenaires, ainsi que prestataire d'ingenierie audiovisuelle, comme le conseil en programmation, la formation et la coproduction.

. Le secteur public audiovisuel national : une implication nécessaire et logique

L'un des objectifs du plan gouvernemental est d'assurer une meilleure coordination entre chaînes nationales et internationales. Cette implication commence donc par la modification de la structure du capital de l'opération francophone.

La partie française du capital -deux tiers de l'ensemble-, est désormais ouverte à l'ensemble des chaînes publiques nationales. Le retrait de la Sofirad (22 %) et la réduction de la part de l'INA (11 à 2 %) donne une nouvelle marge au profit de

- la Cinquième/Sept Arte (25 %)

- RFO (4 %)

La part de France 2 et France 3 qui était de 33 % est portée à 35 %.

Surtout, sur le fond, il reviendra aux chaînes publiques actionnaires de fournir des programmes attractifs et adaptés à la diffusion internationale. La future loi sur l'audiovisuel pourrait réaffirmer cette mission fondamentale jusqu'alors peu remplie par les opérateurs nationaux.

Dans le même souci, la place d'Euronews, qui rassemble des opérateurs publics, sera confortée au sein des programmations de TV5 et CFI, comme vecteur de diffusion d'une vision française et européenne de l'actualité internationale.

Arte a vocation à étendre sa diffusion internationale, par le biais d'accords d'association -Espagne, Belgique, Autriche, d'accords d'échanges de programmes -avec des pays d'Europe centrale et orientale, de filiales internationales -comme au Canada- enfin par son insertion dans des bouquets satellitaires.

Afin d'assurer entre ces différents outils une cohérence stratégique -sur la question des priorités géographiques ou thématiques par exemple-, une coordination interministérielle sera organisée régulièrement.

. La modernisation du dispositif de diffusion de RFI parachèvera une profonde action de rénovation de la station

Votre rapporteur a déjà eu l'occasion de dresser le bilan de la réforme des programmes lancée par RFI en 1986 : RFI 1 avec l'actualité en continu, RFI 2 et les émissions en langues étrangères, enfin le fil musical sur RFI 3.

Passé cette nécessaire transition, le présent rapport avait l'an passé évoqué les difficultés liées au recours encore important au mode de diffusion par ondes courtes, méthode de diffusion dépassée dans certains pays et par ailleurs susceptible de susciter un gisement important d'économies.

La décision prise par le ministère des Affaires étrangères de dénoncer le contrat ondes courtes liant RFI à TDF permettra donc, à compter du 1er janvier 1999, de réaliser 80 MF d'économies annuelles.

Le plan stratégique élaboré par la direction de RFI contient les propositions suivantes concernant le mode de diffusion :

- maintenir et améliorer la diffusion ondes courtes vers les pays où la liberté d'expression est encore insuffisante. En revanche, il sera possible de la supprimer dans des zones où ce mode de diffusion est obsolète comme l'Europe centrale et l'Amérique latine. Enfin, il conviendra d'étendre le réseau du relais FM propre à RFI ou par le truchement de radios partenaires là où il n'est pas possible, pour RFI, de développer un réseau FM propre.

Les changements intervenus ont permis de consolider l'audience de la chaîne, d'autant que le nouveau départ de la filiale RMC-Moyen-Orient contribue à élargir jusqu'à 47 millions le nombre d'auditeurs réguliers de la station dans le monde.

Sur le plan financier, la situation de RFI en 1999 sera contrastée : d'un côté, des perspectives d'économies substantielles du fait de l'abandon de certains dispositifs ondes courtes ; de l'autre, un redéploiement d'une partie de ces économies vers la dotation 1999 pour la télévision extérieure et une réduction de 9,2 MF du produit de la redevance habituellement allouée à la chaîne, au profit de l'audiovisuel national.

La configuration "Recettes" sera pour RFI la suivante :

Nature des recettes	Budget 1998	Budget 1999
Redevance	294,6	165,4
Subventions d'exploitation	452,0	572,0
dont subvention Min Aff étrangères	447,8	452,0
subvention Min coopération	4,2
remboursement des exonérations de redevance	0,0	120,0
Publicité	5,5	5,5
Produits financiers	0,0	0,0
Recettes diverses	2,3	2,3
Prélèvement sur fonds de roulement	18,8
TOTAL	773,2	745,2

2. Les enjeux d'une présence mondiale télévisuelle française et francophone

Le défi du développement de la présence d'images françaises hors de nos frontières ne s'appuie pas sur la seule construction de chaînes francophones spécifiquement vouées à l'international (comme TV5) ou sur la montée de chaînes françaises, essentiellement thématiques, sur les satellites ou leur intégration dans différents "bouquets". La promotion et la vente, auprès de chaînes nationales étrangères -plus naturellement regardées par les téléspectateurs des pays concernés-, constituent un axe -culturel et économique- très important.

C'est à cette mission d'exportation de programmes français que, depuis sa création en 1994, s'est attelée l'association TV France International (TVFI), qui rassemble 90 sociétés membres, exerçant dans les domaines de la production de programmes, de la diffusion, de la distribution et du financement.

Sur le plan économique, l'enjeu n'est pas mince, puisque l'exportation de programmes a généré près de 1,3 milliard de francs en 1996, à comparer aux 2,5 milliards de francs réalisés par les Britanniques et 300 millions de francs par les exportateurs allemands, les Etats-Unis pour leur part représentant au moins 60 % des échanges mondiaux dans le domaine audiovisuel.

Le dispositif audiovisuel extérieur décidé par le ministre des Affaires étrangères en avril 1998 comprend une démarche volontariste dans ce domaine du soutien à l'exportation de programmes :

. Augmentation de la contribution financière de l'Etat -ministère des Affaires étrangères et ministère de la Communication à travers le Centre national du cinéma- au profit de TVFI. Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit ainsi un concours de 18 MF.

. Etude de moyens d'aides à l'exportation, à travers l'implication de la COFACE ou l'aménagement de la fiscalité indirecte (TVA) sur les abonnements vendus à l'étranger, l'aide au sous-titrage ou au doublage.

. Développement du rôle de CFI comme banque de programmes auprès des pays où une approche commerciale n'est pas possible du fait de leur niveau de développement.

Pour autant, la diffusion de chaînes françaises dans le monde doit également, parallèlement à l'exportation de programmes, être encouragée. La diffusion numérique et la constitution de bouquets sont autant d'éléments contribuant à réduire les coûts de transport du signal et ceux de l'acquisition des droits de diffusion.

Deux options principales se présentent. Tout d'abord, la participation à des bouquets étrangers existants, ce qui est souvent le cas de TV5 et de MCMI ; ainsi, pour l'Europe et le Maghreb, TV5 et MCMI sont présentes sur le bouquet espagnol Canal satellite ; MCMI, Odyssée, Teletoon et Festival sont commercialisés par le bouquet Arabesque (Arab Radio and Television). En Amérique latine, TV5 participe aux bouquets brésiliens Sky Globo ou Sky Mexico.

Une deuxième possibilité consiste à créer des bouquets francophones spécifiques comme en Afrique depuis 1997 par Portinvest, filiale de la Sofirad, et demain peut-être au Moyen-Orient.

La diffusion internationale de bouquets français, TPS par exemple, techniquement possible du fait de l'empreinte des satellites utilisés, se heurte cependant au fait que ces bouquets ne sont commercialisés qu'en France.

A part TV5, MCMI et quelques chaînes thématiques, peu de chaînes françaises, ni TF1 ni France-Télévision, ne se sont lancées sur le marché des bouquets numériques satellitaires. Pour inciter les opérateurs à effectuer cette démarche, l'Etat pourrait prendre davantage à sa charge une part des frais de diffusion de certaines chaînes françaises, à charge pour celles-ci d'acquérir les droits de diffusion de leurs programmes sur ces marchés -acquisition que ne facilite pas toujours une législation française du droit d'auteur légitimement protectrice, mais qui renchérit les droits et favorise souvent la concurrence anglo-saxonne.

Le projet de loi de finances pour 1999 traduit l'effort financier significatif que l'Etat a décidé de consentir au profit de l'audiovisuel extérieur.

Le tableau ci-après décrit l'évolution des dotations aux divers opérateurs concernés :

Dotations publiques aux opérateurs de l'action télévisuelle extérieure (en MF)

Opérateurs bénéficiaires	LF 1997		LF 1998		LF 1999
	Initiale	Exécutée	Initiale	Exécution prévue	Prévision
TV5	215,5	232,4	236,9	273,5	338,2
CFI	173,5	169,6	176,8	155,9	147,9
Diffusion internationale de France Télévision , dont :	36,2	36,2	36,7	36,7	37,7
- F2 Tunisie	11,5	11,5	12,0	12,0	13,0
- F2 divers	7,3	7,3	7,3	7,3	7,3
- F2/F3 Euronews	17,4	17,4	17,4	17,4	17,4
Bouquets satellitaires, dont :	47,7	47,7	61,0	52,9	93,4
	(à répartir)	(à répartir)	(à répartir)		(à répartir)
- Europe		30,7		29,7
- Maghreb-Proche Orient		0		6,4
- Asie		6,8		4,0
- Afrique (Le Sat)		10,2		12,8
Euronews	6,7	6,7	6,4	4,0	4,0
Appui aux exportations de programmes (dont TVFI)	6,2	6,3	9,2	9,8	18,0
TOTAL	489,9	498,9	527,0	533,4	639,2
dont budget MAE ^1.	429,6	438,6	448,8	455,4	560,6
dont budget Culture	60,3	60,3	78,2	78,2	78,6

^1. y compris Ministère de la Coopération jusqu'en 1998.

B. DÉVELOPPER LE RÔLE DE LA FRANCE DANS LA FORMATION DES ÉLITES ÉTRANGÈRES

1. Actualiser les domaines des bourses d'études

L'un des aspects les plus visibles de notre diplomatie culturelle -comme celle de certains de nos partenaires européens-, a été l'octroi de bourses d'études, le plus souvent de 3ème cycle, à des étudiants étrangers intéressés par l'offre française d'enseignement supérieur dans le domaine de leur choix.

Depuis plusieurs années, cette politique a été confrontée à deux difficultés : un problème quantitatif tout d'abord : après avoir chuté à partir de 1992 jusqu'en 1995, la dotation affectée aux bourses s'est stabilisée à partir de cette date à quelque 460 MF annuels au profit de 19 000 étudiants étrangers environ, pour des durées moyennes de séjour en diminution.

	1995	1996	1997
Dépenses réelles (en millions de francs)	460	468	458
Nombre de boursiers	19 380	18 938	19 038
Durée moyenne en mois	3,73	3,29	3,24

Ensuite, sur le plan qualitatif -ou plus précisément celui des secteurs étudiés par nos boursiers, l'offre française de bourses pour les étrangers, privilégiant encore les domaines culturels, artistiques ou des sciences humaines, reste en retrait dans ceux des sciences politiques et administratives ou de la gestion où nos partenaires anglo-saxons dominent le marché.

Le tableau ci-après détaille par grands domaines la répartition des boursiers. La prédominance du domaine général "scientifique et technique" recouvre surtout celle, déjà évoquée, des sciences sociales et humaines.

Domaine	Bourses d'études 3e cycle	Bourses de stages	Séjours scientifiques de haut niveau	Total
Linguistique et artistique	4,69 %	33,93 %	2,32 %	40,94 %
Audiovisuel	0,12 %	0,93 %	0,03 %	1,08 %
Scientifique et technique	27,35 %	19,35 %	11,29 %	57,98 %
TOTAL	32,60 %	54,21 %	13,63 %	100

Le projet de loi de finances 1999 vient donc concrétiser les résultats d'une réflexion conduite depuis deux ans par le ministère des Affaires étrangères sur le sujet. Ainsi 50 MF de mesures nouvelles seront consacrés au développement d'un programme de bourses d'excellence dénommé "Eiffel", destiné à former les décideurs étrangers de l'entreprise et de l'administration dans les meilleures écoles françaises et qui sera effectif dès janvier 1999, et 300 bourses seront servies dès l'an prochain avec la perspective de 1 000 bourses à l'horizon 2000.

2. Promouvoir notre enseignement supérieur

En dehors des étudiants intégrés dans notre système boursier, l'effectif est considérable de ceux qui, à leurs propres frais ou sur subventions d'organismes divers, quittent leur pays pour poursuivre leurs études à l'étranger. Sur quelque 1 500 000 étudiants dans cette situation, 70 % d'entre eux sont accueillis par huit pays. La France occupe le troisième rang (130 000), derrière la Grande-Bretagne (200 000) et les Etats-Unis (500 000). Notre position s'est donc relativement affaiblie à l'égard, d'une part, de pays d'accueil comme la Grande-Bretagne et l'Australie et, d'autre part, à l'égard de la population étudiante venant des pays émergents d'Asie.

Pour inverser cette tendance, le ministère des Affaires étrangères a signé en mai 1997, avec le ministère de l'Education nationale, une charte pour la promotion de nos formations majeures et l'accueil des étudiants étrangers. Une agence aux structures légères, créée sous forme de groupement d'intérêt public aura pour fonction, en liaison avec les écoles d'ingénieurs et les universités, d'assurer cette promotion dans les meilleures conditions d'efficacité.

Cette politique sera également facilitée par la mise en place du "visa concours". Grâce à ce système, un étudiant étranger pourra bénéficier d'un visa de court séjour destiné à lui permettre de venir en France passer un examen d'entrée dans un établissement français d'enseignement supérieur. En cas de réussite, l'étudiant se verra délivrer -sans avoir besoin de retourner dans son pays d'origine- un visa de long séjour qui lui permettra d'effectuer les études pour lesquelles il a postulé.

Rappelons enfin que cet effort à l'égard des élites étrangères est conduit depuis de nombreuses années dans plusieurs pays, dans le cadre de procédures spécifiques telles que les filières universitaires francophones ou les établissements gérés en commun : l'Ecole supérieure des affaires à Beyrouth et, à Budapest, l'Ecole supérieure pour l'innovation et l'action vers les métiers de l'entreprise (ESIAME), filiale de l'ESSICA d'Angers, et filière francophone de l'université de sciences économiques de la capitale hongroise sont, parmi d'autres, des réalisations exemplaires à cet égard.

C. CONFORTER L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS A L'ÉTRANGER

La réforme du dispositif de coopération va simplifier la présentation budgétaire de l'AEFE dont la subvention annuelle ne proviendra plus désormais que du seul ministère des affaires étrangères -article 36-30-10. Cette dotation atteindra d'ailleurs en 1999 1,969 milliards de francs, soit -à structure inchangée-, en hausse, significative, de 5,6 % par rapport à l'an passé. Par delà cette meilleure lisibilité budgétaire, on remarquera que la fusion du ministère de la coopération au sein de celui des affaires étrangères, en transformant l'ancienne double tutelle en tutelle unique du département, nécessitera un aménagement des textes fondateurs en ce qui concerne la composition de son conseil d'administration.

1. Une dotation préservée

Si la dotation du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Coopération constitue l'essentiel des recettes de l'Agence, elle ne s'y limite pas. En effet, l'Agence intègre, depuis sa création, la participation des établissements (donc des parents) à la rémunération des personnels-résidents -soit quelque 338,5 MF en 1998, ainsi que près de 12 MF au titre de recettes diverses (produits financiers notamment).

Sur cette recette globale -2,2 milliards en 1998, l'essentiel, près de 85 %- est consacré au versement des salaires et des charges sociales ; les autres postes de dépense concernent en particulier les bourses scolaires accordées aux élèves français- 197 MF en 1998-, les aides aux établissements, subventions d'investissement et subventions de fonctionnement -environ 73 MF en 1998-, enfin les voyages et déménagements (63 MF).

Pour 1999, l'Agence peut escompter une hausse substantielle de ses ressources, tout au moins en apparence. En effet, l'augmentation de la subvention ministérielle est en fait plus liée à des mesures d'ajustement technique qu'à des mesures nouvelles. Il en est de même de la part des parents d'élèves -à travers la participation des établissements à la rémunération des résidents- qui passera de 44,8 à 45,7 % du total de la dépense. Cette hausse, liée à la création de 133 postes de résidents au lieu et place de 63 postes d'expatriés, est en fait compensée par une diminution des dépenses sur les budgets des établissements. En effet, au sein des 133 postes nouveaux de résidents, 70 postes sont créés à coût nul pour les établissements, puisqu'ils permettent la prise en charge de 70 postes de titulaires recrutés locaux rémunérés jusqu'alors directement et en totalité par les établissements.

S'agissant du volet dépenses, les charges de personnel augmenteront de 8,44 % du fait surtout de la revalorisation du point d'indice, de l'évolution des carrières et de l'introduction de l'effet-change.

Surtout, les bourses octroyées aux enfants français bénéficient en 1999 de 20 millions de francs de mesures nouvelles (+ 12,87 %) qui portent à 217 MF l'ensemble de cette dotation -essentielle à la scolarisation, à l'étranger, d'enfants français qui, sans cette aide, se verraient exclus durablement de notre réseau d'enseignement-.

Enfin, les établissements pourront bénéficier de subventions de fonctionnement accrues (+ 13,39 %). Les subventions d'investissements en revanche, dont le montant demeure stable, ne permettront pas, avec une enveloppe de 26,2 MF, de satisfaire les besoins recensés de projets d'établissement dans les zones géographiques prioritaires -Asie et Europe de l'Est ...

2. Un réseau en évolution

L'évolution concerne au premier chef les personnels -enseignants, encadrement- qui animent ce réseau : 5 524 titulaires de l'éducation nationale gérés directement par l'Agence (résidents et expatriés) auxquels il convient d'ajouter quelque 600 titulaires non résidents recrutés directement par les établissements sur contrat local, comme les non-titulaires recrutés locaux.

Les personnels directement gérés par l'Agence -tous titulaires de l'éducation nationale- se répartissent entre personnels "expatriés" et "résidents". La différence porte sur les modalités de recrutement et surtout de rémunération, le coût d'un expatrié -pris en charge par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger- étant quelque 2,5 supérieur à celui d'un "résident" , partiellement rémunéré par les établissements.

On a donc assisté depuis plusieurs années, pour des raisons d'économie, à un échange progressif de postes d'expatriés contre un nombre équivalent de postes de résidents, l'économie réalisée n'étant d'ailleurs pas totalement recyclée dans le budget du ministère des affaires étrangères.

Cette année a heureusement été reconduite une mesure intelligente initiée l'an passé. La transformation de postes -à hauteur de 63 postes- a été compensée par la création de 133 postes de résidents dont 70 à coût nul pour l'Etat, du fait du différentiel de coût et à charge équivalente pour les parents d'élèves : en effet, les créations supplémentaires ont été réalisées dans des pays où existe un "vivier" de titulaires et où la rémunération principale ne s'accompagne pas d'une prime de "cherté de vie", traditionnellement à la charge des parents.

C'est donc d'une création nette de 70 emplois dont bénéficie le réseau pour la deuxième année consécutive. Cette mesure a une autre incidence, non moins positive, puisqu'elle permet de régulariser, comme l'an passé, la situation de 70 des quelque 200 titulaires de l'éducation nationale non résidents, qui recrutés par des établissements sur la base de contrats locaux et étant placés en position de disponibilité, voyaient leur carrière momentanément interrompue.

Aujourd'hui, les personnels titulaires gérés par l'Agence s'établissent à 1 859 expatriés et 3 665 résidents, l'évolution depuis trois ans, par zone géographique étant précisée dans le tableau ci-après :

	Expatriés			Résidents
	95/96	96/97	97/98	95/96	96/97	97/98
Afrique champ	480	461	452	631	641	624
Europe occidentale	383	366	348	1 202	1 220	1 243
Maghreb	426	418	387	696	705	701
Amérique latine	267	256	234	315	317	315
Asie-Océanie	112	119	132	183	194	201
Amérique du Nord	87	87	85	275	270	251
Moyen-Orient	106	110	115	143	147	155
Afrique hors champ	68	66	64	100	107	105
Europe centrale/orientale	35	41	42	64	65	70
Total monde	1 964	1 924	1 859	3 609	3 666	3 665

La carte scolaire définit la répartition des postes d'enseignement et d'encadrement administratif dans les établissements du réseau de l'Agence. Cette répartition est opérée en fonction des besoins pédagogiques en tenant compte des ressources locales éventuellement disponibles -le "vivier". Réajustée chaque année en fonction de l'évolution des besoins, elle traduit les grandes orientations politiques et budgétaires de l'Agence. Les redéploiements d'effectifs sont encore opérés pour la rentrée 1998-1999, par transferts de postes d'expatriés du Maghreb et de l'Europe occidentale au bénéfice de zones prioritaires : l'Asie, l'Océanie et le Moyen-Orient, l'Europe centrale et orientale.

Comme le relève le directeur de l'Agence dans son rapport d'activité, le réseau français d'enseignement à l'étranger est le plus dense du monde : 80 000 élèves français sont scolarisés dans les 400 établissements à programme français homologués par l'Education nationale.

Le tableau ci-après indique l'évolution des effectifs d'élèves par nationalité dans les 204 établissements relevant de l'Agence par conventionnement, ou les 66 placés en gestion directe.

	95/96	96/97	97/98	%
FRANÇAIS	62 170	64 090	64 605	41,4
NATIONAUX	71 995	71 735	70680	45,3
ETRANGERS TIERS	21 462	21 190	20 799	13,3
TOTAL	155 627	157 015	156 084	100

Il en ressort, à travers une légère diminution des effectifs globaux, une augmentation du nombre d'élèves français scolarisés. C'est la traduction attendue de la stratégie suivie à juste titre par l'Agence, stratégie qui s'appuie sur un renforcement de l'aide française aux parents via les bourses, et sur une politique d'implantation là où nos compatriotes s'installent dans le cadre de notre présence économique et commerciale à l'étranger.

Mais cette proportion élèves français/élèves étrangers (43/45 %) n'est qu'une moyenne qui ne permet pas d'appréhender certains cas particuliers : dans certains pays, la part d'élèves français est très nettement -et structurellement- minoritaire. C'est notamment le cas au Liban, en Espagne ou au Maroc. La proportion moyenne d'élèves français dans certains établissements de ces pays est à peine de 18 % pour près de 75 % de nationaux. Scolariser en français sur programme français des élèves libanais, marocains ou espagnols, appelés à suivre plus tard, s'ils le peuvent, leurs études supérieures en France, constitue, à coup sûr, pour la promotion de notre langue et de notre culture un outil extrêmement précieux. Il reste à s'interroger, dans l'intérêt même des systèmes éducatifs des pays concernés, sur les effets éventuellement pervers d'un système qui tend à devenir une structure de substitution au profit d'une clientèle locale aisée. Au demeurant, un certain désengagement est opéré en Espagne par la fermeture d'un collège à San Sebastian et le déconventionnement du collège de Murcie. Il en est de même au Maroc où le nombre d'enseignants expatriés a été réduit de 20 % en 3 ans, passant de 347 à 278 postes.

Dans ce dernier pays, une structure de remplacement se met d'ailleurs en place : l'Office scolaire et universitaire international (OSUI), lié à la Mission Laïque Française, qui, comme le précise le rapport d'activité du directeur de l'AEFE "complète l'offre scolaire grâce à la création d'établissements principalement destinés aux élèves marocains et gérés sur la base de l'autofinancement". Les nouveaux établissements non conventionnés avec l'Agence se situent à Casablanca, Rabat, El Jadida et Agadir.

La mise en place de tels établissements relève d'une démarche différente de celle de l'Agence : l'objectif est d'offrir, à une clientèle essentiellement étrangère, un enseignement français "homologué", à coût réel pour des parents prêts à assurer un coût de scolarité élevé.

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CONCLUSION :
LA COMMUNAUTÉ FRANCOPHONE ACTEUR POLITIQUE

Comme le présent rapport a tenté de l'expliquer, les priorités de notre action culturelle extérieure portent essentiellement sur la promotion de la langue française et sur celle d'une vision française du monde, à travers une diffusion culturelle qui recourt de plus en plus aux technologies modernes de communication.

Par delà les projets choisis et les techniques mises en oeuvre, l'action culturelle extérieure constitue en quelque sorte, pour la francophonie, le volet technique sans lequel elle ne saurait ni évoluer ni se renforcer.

Cependant la francophonie a désormais acquis, clairement, une autre dimension, qui dépasse la promotion linguistique.

La réforme institutionnelle a été l'un des éléments importants du Sommet de Hanoï de novembre 1997. Elle constitue désormais le soutien visible au rôle politique que le Secrétaire général entend faire jouer à la communauté des Etats francophones, constituée de quelque 50 Etats. La contribution financière globale de la France à la francophonie est à la hauteur des enjeux. Elle avoisine 640 MF, en provenance de plusieurs ministères, celui des affaires étrangères y contribuant pour sa part, via le Service des affaires francophones, à hauteur de 61,6 MF en 1999, soit le même montant que l'an passé.

Le Sommet de Hanoï a été l'occasion d'entériner la nouvelle charte de la francophonie. La principale innovation en a été la création d'un poste de secrétaire général de la francophonie, M. Boutros Boutros-Ghali. Elu pour quatre ans par les Chefs d'Etat et de gouvernement auxquels il rend compte, il est le plus haut responsable de l'Agence, celle-ci étant dirigée par un administrateur général.

Le secrétaire général est le porte-parole politique et le représentant officiel de la francophonie sur la scène internationale ; l'Agence, seule organisation internationale de la francophonie, en est le principal opérateur.

La mise en oeuvre des principaux programmes décidés à Hanoï est ainsi de la responsabilité de l'Agence, en particulier celui des "inforoutes" auquel est associé un financement annuel de quelque 40 MF, destiné à accroître la présence de contenus en français sur les réseaux. De même a été lancé le plan d'urgence pour le français dans les organisations internationales, doté de 15 MF et dont l'Agence est également chargée de la mise en oeuvre.

La réforme administrative définitive de l'Agence sera adoptée par la conférence de Bucarest en décembre 1998.

A côté de cette mission générale de promotion de la langue française, de l'Etat de droit ou du développement durable, la fonction "politique" de la communauté francophone est également mise en avant.

C'est ainsi que le secrétaire général a apporté son soutien au gouvernement légitime de la Guinée-Bissau, a envoyé une représentation spécifique chargée d'une mission de bons offices auprès de M. Kabila en République démocratique du Congo et de M. Eyadema au Togo. De même, le Secrétaire général a-t-il reçu à Paris M. Olympio, rival du Président togolais dont il conteste les conditions de réélection.

La démarche politique est également parlementaire. L'Assemblée parlementaire de la francophonie, nouvelle dénomination de l'AIPLF, a, lors de sa 24e session ordinaire, à Abidjan en juillet dernier, mis l'accent sur le respect de l'Etat de droit et de la démocratie parlementaire en décidant de suspendre les sections rwandaise et congolaise (Congo-Brazzaville), dont les Parlements, a-t-elle estimé, ne correspondent plus aux "valeurs de liberté et de l'Etat de droit".

Enfin la journée de la francophonie en mars 1998, a été l'occasion de mobiliser une quinzaine de représentants d'organisations internationales ou régionales dont la Ligue arabe, l'Organisation de la conférence islamique, l'OSCE ou la CEI... Cet événement a été l'occasion, comme l'indiquait M. Boutros Boutros-Ghali, pour la francophonie, "de mieux se faire connaître et voir comment on pourra mieux collaborer en évitant le double emploi sur certains projets". Les prochains rendez-vous, le Conseil des ministres des affaires étangères à Bucarest en décembre, et surtout la Conférence des ministres des finances et de l'économie en avril 1999 à Monaco, seront les temps forts d'une prise en compte progressive de la solidarité, politique mais aussi économique, de la communauté francophone.

Ainsi notre diplomatie détient-elle, à travers tout ce qui concourt au renforcement francophone, un levier d'action irremplaçable. L'action culturelle extérieure doit continuer de se voir reconnaître ce rôle politique prioritaire et donc bénéficier des ressources nécessaires. Leur stabilisation pour 1999 venant après une trop longue période d'érosion conduit votre rapporteur à donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action culturelle extérieure pour 1999.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission s'est réunie le mercredi 18 novembre 1998 afin de procéder à l'examen du présent avis.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis , M. Xavier de Villepin, président , a relevé l'intérêt des cofinancements au profit de notre action culturelle extérieure, qui démultiplient fortement les engagements de nos ambassades. M. Xavier de Villepin, président, a également fait part de son admiration pour la qualité du système d'enseignement français à l'étranger ; ainsi a-t-il souligné le rayonnement du lycée français de Mexico qu'il a récemment visité. Enfin, M. Xavier de Villepin, président , a, avec le rapporteur pour avis, marqué sa préoccupation devant la disparition annoncée des postes de coopérants du service national alors qu'aucune solution de substitution n'a encore été proposée par le Gouvernement.

La commission a ensuite entendu les rapports pour avis de Mme Paulette Brisepierre sur les crédits du ministère des affaires étrangères consacrés à l'aide au développement, et de M. André Dulait sur les crédits du ministère des affaires étrangères, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

Puis la commission a, suivant l'avis de ses rapporteurs pour avis, proposé d'assortir l'approbation du projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 1999 de vives réserves liées en particulier à la baisse des moyens consacrés à la coopération au développement et à la poursuite de la déflation des effectifs du ministère des affaires étrangères. Sous le bénéfice de ces observations, elle a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères pour 1999.

¹ correspondant, à structure constante, au domaine couvert par l'ex-DGRCST

² Pologne, Hongrie, Aide à la Reconstruction Economique, programme étendu à l'ensemble des pays d'Europe Centrale et Orientale.

³ Europe ; France-Suisse-Belgique ; Afrique ; Asie ; Orient.

⁴ Source : TV5-CFI