Projet de loi de finances pour 1999 : Aide au développement

PJL de finances pour 1999

BRISEPIERRE (Paulette)

AVIS 69 (98-99), Tome III - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Table des matières

N° 69

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

AIDE AU DÉVELOPPEMENT

Par Mme Paulette BRISEPIERRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 2 ) (1998-1999).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le choix d'un nouvel intitulé pour un avis consacré les années passées à la coopération cherche à tenir compte des conséquences de la réforme de notre politique de coopération et, en particulier, de la fusion des crédits de l'ancien secrétariat d'Etat à la coopération au sein du budget du ministère des Affaires étrangères. Il a ainsi pour double objectif, d'une part, de concentrer l'attention sur le coeur même de notre coopération -l'aide au développement- et, d'autre part, d'ouvrir une véritable réflexion sur les priorités géographiques de notre aide dans la mesure où la fusion des deux administrations de la Rue Monsieur et du Quai d'Orsay au sein d'un ensemble unique conduit à fixer des orientations à l'échelle du monde en développement dans son ensemble.

L'évolution des crédits répond-elle à la priorité affichée à l'aide au développement ? Telle est la question essentielle que pose l'analyse du projet de budget pour 1999. La crédibilité de la réforme engagée apparaît ici en jeu.

Pour apporter des éléments de réponse, votre rapporteur analysera d'abord le contexte général dans lequel s'est déroulée la réforme avant de décrire le nouveau dispositif retenu par le gouvernement et d'analyser ses conséquences pour notre coopération -dont l'évolution ne laisse pas de susciter les plus vives préoccupations.

A la lumière de ces observations, il présentera les dotations des principaux postes de l'aide au développement au sein du budget du ministère des Affaires étrangères.

*

* *

I. L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT EN QUESTION

A. UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DE PROFONDES MUTATIONS

1. Les éléments du changement

a) Dans le domaine politique, la nécessité de prendre en compte les nouvelles aspirations de nos partenaires des pays en développement

Notre politique de coopération doit s'adapter aux évolutions économiques mais aussi politiques de nos partenaires du monde en développement. A cet égard la crise dans l'Afrique des grands lacs a cristallisé quelques faits majeurs reflétant des mutations plus profondes à l'oeuvre non seulement en Afrique mais dans d'autres régions du monde : un jeu diplomatique commandé par des intérêts régionaux et l'apparition d'une nouvelle élite politique.

. L'Afrique centrale, durable foyer de troubles

Renversements d'alliances, interventions étrangères dans l'ancien Zaïre, oscillations des diplomaties régionales ... Les récents événements en Afrique centrale ne se laissent pas aisément décrypter.

Depuis une décennie, sur une grande partie du continent, le jeu des alliances s'est organisé autour de deux axes principaux : d'une part, en Afrique orientale, le clivage entre le Soudan et les ennemis du fondamentalisme musulman, d'autre part, dans la région des grands lacs, le conflit entre Hutus et Tutsis. Même si ces deux lignes de partage obéissent à des ressorts distincts, elles ne sont pas demeurées étrangères l'une à l'autre grâce au rôle pivot joué par l'Ouganda. Le président Museveni a en effet appuyé la rébellion chrétienne dans le sud Soudan, mais il a également aidé les Tutsis dans la reconquête du Rwanda en 1994, après avoir obtenu leur soutien en 1987 au moment de sa prise de pouvoir à Kampala.

La solidarité entre Kampala et Kigali, animée en particulier par une résolution commune à lutter contre les foyers de résistance hutue représente désormais un élément déterminant des évolutions régionales. Elle explique l'appui donné à Laurent-Désiré Kabila contre le régime du maréchal Mobutu jugé trop favorable aux Hutus puis l'aide accordée aux rebelles congolais contre le nouveau président de la République démocratique du Congo (RDC) au moment où celui-ci a paru s'émanciper de ses anciens alliés et montrer une certaine tolérance vis-à-vis des menées de l'opposition hutue sur le territoire congolais.

La déstabilisation peut-elle gagner, au-delà de la région des grands lacs, un cercle plus large de pays en particulier en Afrique centrale francophone ? Tout dépendra beaucoup à cet égard de l'activité des réseaux d'opposition hutue sur le continent et surtout de l'éventuelle bienveillance observée par les pays d'accueil. Un appui trop affiché pourrait leur aliéner l'hostilité active du Rwanda et de son allié ougandais.

L'analyse des événements inspire une double observation.

. La primauté des intérêts régionaux

En premier lieu, le déroulement de la crise dans les grands lacs obéit avant tout à des intérêts régionaux ; en conséquence, les grandes puissances n'ont guère de prise ni sur les acteurs, ni sur l'issue du conflit.

Ainsi, la crise réunit et résume les traits caractéristiques du nouveau type de conflit de l'après-guerre froide. Devenus maîtres de leur destin pour le pire -la guerre- les Africains seront-ils à même d'oeuvrer, par leurs propres moyens, pour la paix ? Il faut ardemment l'espérer.

. L'émergence d'une nouvelle élite politique

Cette évolution laisse deviner en filigrane une seconde mutation, l'apparition d'une nouvelle élite politique. Ici aussi l'Afrique centrale apparaît comme un laboratoire car la situation de crise a précipité l'arrivée au pouvoir d'hommes qui, à défaut de paraître tout à fait neufs (Laurent Désiré Kabila s'était fait connaître dans les années soixante), avaient été tenus aux marges des cercles dirigeants. Nombre d'entre eux, du reste, ont connu le maquis et ont pris le pouvoir -souvent au terme de longues années de lutte armée- sans le concours d'aucune puissance occidentale.

Au delà de cette expérience commune, ces dirigeants présentent plusieurs points communs. En premier, lieu ils se défient de toute forme de paternalisme occidental même s'ils sont prêts à un dialogue sans concession avec les puissances étrangères. Ensuite, ils se sont démarqués, dans le domaine économique, de la phraséologie marxiste et souhaitent développer les investissements extérieurs. Par ailleurs, après la vague d'élections dont l'Afrique a été le théâtre à la suite de la chute du mur de Berlin et la mise en oeuvre de réformes institutionnelles, la pratique politique de ces nouveaux responsables marque un net retour au parti unique.

N'est-ce pas, en effet, à leurs yeux, le meilleur moyen de conjurer le spectre des divisions ethniques et de forger un nationalisme dans des pays dont les frontières héritent de l'arbitraire colonial ? Le nationalisme constitue en effet le point commun fondamental des nouveaux régimes et le moyen d'asseoir leur légitimité auprès des populations.

b) Une croissance économique maintenue en Afrique

Depuis 1995, l'Afrique subsaharienne connaît un taux de croissance annuel de l'ordre de 4 % (contre 2 % sur la période 1993-1994). En outre, le taux d'inflation a été ramené de 50 % à 20 % tandis que le déficit public a diminué de moitié (4,8 % du PIB).

Certes, ce mouvement n'a pas emporté d'un même élan tous les pays du continent. Certains, notamment en Afrique centrale, sont demeurés plongés dans la récession. Toutefois, la tendance générale ne fait guère de doute : elle tranche avec les deux décennies précédentes marquées par la crise économique et sociale mais aussi et surtout avec le cycle récessif dans lequel les autres zones en développement -et au premier chef, l'Asie- se trouvent enfermées.

La croissance s'explique par la conjugaison de trois facteurs principaux :

- un environnement international plus favorable au cours des dernières années (relèvement du prix des matières premières -café, coton, cacao-, croissance européenne et augmentation, en particulier, de la demande de produits manufacturés textiles bon marché) ;

- la mise en oeuvre de politiques économiques et financières plus rigoureuses ;

- l'application -souvent à la demande des bailleurs de fonds internationaux- de réformes de structures destinées notamment à améliorer la gestion des finances publiques.

. L'évolution particulièrement favorable des pays de la zone franc

L'évolution des pays de la zone franc après la dévaluation de 50 % du franc CFA en janvier 1994, souligne précisément l'effet fructueux de ces trois éléments combinés.

En effet, la modification des parités n'aurait sans doute présenté qu'une portée limitée sans une réduction parallèle de l'inflation. Le gain de compétitivité permis par la dévaluation s'est ainsi révélé durable (au contraire, au Ghana comme au Nigeria, le dérapage des prix intérieurs a effacé les effets bénéfiques de la dépréciation des devises nationales). En 1996, le taux de change effectif réel restait en retrait de 22 % par rapport à celui des années 1984-1985 -dernière période où le solde courant de la zone franc approchait l'équilibre.

L'évolution des prix a en effet tiré parti de trois facteurs distincts : la faible indexation des salaires compte tenu de la rigueur des politiques salariales publiques et de la pression à la baisse des revenus induite par le chômage et le secteur informel, le relèvement modéré des tarifs publics et la progression limitée des prix vivriers en raison des conditions climatiques favorables dans les pays sahéliens de la zone.

Par ailleurs, la mesure de dévaluation a également bénéficié d'un mouvement de hausse des prix mondiaux pour les principaux produits agricoles exportés par les pays de la zone franc (notamment café, cacao, coton, bois, huile de palme).

En effet, les prix réels payés aux producteurs ont dépassé au cours de la campagne 1995-1996 les niveaux atteints les années passées ; ainsi par rapport à la campagne 1992/1993, la progression pour le café va de 180 % (Côte-d'Ivoire) à 220 % (Cameroun) pour le cacao, de 10 % (Côte-d'Ivoire) à 45 % (Cameroun) et pour le coton de 10 % (Cameroun) à 30 % (Côte d'Ivoire).

Les recettes publiques se sont accrues en conséquence -en Côte d'Ivoire, les taxes à l'exportation représentent actuellement 6 % du PIB. Toutefois, les produits miniers (principalement le pétrole) continuent de représenter 40 % des exportations des pays de la zone et l'évolution des prix s'est, dans ce domaine, avérée beaucoup moins favorable.

Grâce à l'augmentation des recettes mais surtout à une maîtrise rigoureuse des dépenses , les politiques budgétaires ont permis un redressement sensible du solde primaire (dépenses hors intérêts de la dette) entre 1993 et 1996 -plus marqué dans les pays de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC) de - 2,6 % du PIB à 6 %- que pour les pays de l'Union économique et monétaire de l'Afrique de l'Ouest (UEMOA) -de - 2,9% à 1,7%-.

La structure des dépenses s'est améliorée : la part des salaires a régressé (de 60 % en 1993 à 32 % en 1996) au profit des investissements sans permettre toutefois de rattraper les retards pris au cours des années 80 en matière d' infrastructures .

Cette évolution se trouve renforcée par la "recomposition vertueuse" des importations où la part des biens d'équipement a progressé (48 % des importations en provenance de la France en 1996 contre 37 % en 1997), alors même que les achats de biens de consommation déclinaient.

Enfin, la dévaluation a permis de rééquilibrer les revenus entre les zones rurales et les zones urbaines grâce au relèvement des prix aux producteurs agricoles (cultures d'exportation et vivrières) au moment même où les salaires dans les secteurs privé et public tendaient, dans le meilleur des cas, à stagner et, plus souvent, à se réduire.

La mise en place d'une politique économique adaptée a permis ainsi de tirer le meilleur parti de la dévaluation et de poser les bases d'une croissance équilibrée.

Cette orientation devrait se confirmer en 1998.

. Incertitudes sur la croissance en Afrique en 1999

Dans ses prévisions sur les perspectives de l'économie mondiale, le FMI table sur une croissance de 4,7 % en Afrique en 1999 après 3,2 % en 1997 et 3,7 % en 1998. Pour la première fois, le continent connaîtra une progression du PIB supérieure à la croissance moyenne enregistrée en Afrique au cours des vingt dernières années. Pour la première fois, surtout, il se trouve dans une situation plus favorable que l'Asie (6,6 % en 1997, 1,8 % en 1998, 3,9 % en 1999) et que l'Amérique latine (5,1 %, 2,8 %, 2,7 %). La faible intégration de l'Afrique dans l'économie mondiale et surtout dans les marchés financiers est devenue un atout dans un contexte de crise internationale ; il est d'ailleurs significatif que l'Afrique du Sud, l'économie la plus puissante du continent, ait été ainsi la seule à avoir pâti de la crise monétaire et de la contraction des crédits aux pays émergents (les tensions sur les taux de change en mai et juin derniers ont sérieusement affecté les réserves de ce pays en devises et conduit à une hausse des taux d'intérêt).

Par ailleurs, les cours des matières premières ont connu une évolution contrastée. Les prix du pétrole ont ainsi perdu plus de 20 % de leur valeur sur le premier semestre 1998 et ont atteint le niveau le plus bas depuis 10 ans. Ainsi, au Nigeria, premier producteur de pétrole du continent, la croissance (6,4 % en 1996) ne devrait pas dépasser 2 % en 1998.

Quant au cours des matières premières non énergétiques, il devrait également subir le contrecoup du ralentissement de la demande asiatique. Ainsi, la demande de bois tropicaux pourrait subir une contraction de 30 à 40 % cette année. L'Asie achètera, en particulier, moins d'okoumé, une essence utilisée dans la fabrication du contre-plaqué.

Cependant, les tendances demeurent favorables pour le cacao (+ 8 % en 1998, la production de la Côte d'Ivoire conservant une place importante sur le marché avec 1,1 million de tonnes prévu en 1998-1999) et pour le coton (après les mauvaises récoltes liées à des phénomènes climatiques et à des catastrophes naturelles dans les principaux pays producteurs -USA, Chine, Inde).

La croissance pourrait se prolonger en Afrique, en particulier si l'investissement et la consommation privés prenaient le relais des exportations comme moteur du développement économique .

Le taux d'investissement pourrait ainsi atteindre 21,5 % dans la zone franc en 1998 (15 % en 1993 et 18 % en 1995). L'inflation restera sans doute maîtrisée (2,7 %), condition indispensable pour préserver les gains de compétitivité.

La conjoncture économique et la désaffection à l'égard des marchés asiatiques expliquent l'embellie des bourses africaines dont les performances au cours des sept premiers mois de l'année 1998 dépassent de 18 % celles des autres pays émergents. La pondération des bourses africaines au sein des portefeuilles investis dans les pays émergents est d'ailleurs passée de 6 à 9 %. Toutefois l'Afrique du Sud, en raison de sa forte liquidité, attire près des ¾ des placements de la zone. L'inauguration de la bourse régionale des valeurs mobilières, ouverte aux huit pays de l'UEMOA, à Abidjan le 16 septembre 1998 représente une chance de diversification. Les cotations ont porté sur 12 sociétés ivoiriennes pour un total de 34 entreprises inscrites sur le marché des actions de cette institution. La société sénégalaise de télécommunications Sonatel, récemment privatisée, est également cotée à la corbeille d'Abidjan depuis octobre dernier.

c) Les manifestations de la transition démographique

Parmi ces facteurs de mutation, il est des phénomènes de grande ampleur et qu'une attention trop concentrée sur l'actualité immédiate ne permet pas toujours de distinguer. La baisse progressive de la fécondité en Afrique subsaharienne noire s'inscrit ainsi dans un mouvement de longue durée dont les effets seront évidemment décisifs pour l'avenir du continent.

Comme le souligne une récente étude de l'Institut national d'études démographiques (INED) l'indice synthétique de fécondité a baissé de manière significative dans plusieurs pays : le nombre d'enfants par femme est ainsi passé entre le début de la présente décennie de 7,9 % à 5,4 % au Kenya, de 7,4 à 5,7 % en Côte d'Ivoire, de 6,3 à 5,8 % au Cameroun. Le mouvement s'est avéré plus précoce et plus accusé en milieu urbain : la scolarisation et le développement de l'économie monétaire plus poussés dans les villes favorisent en effet l'adoption de nouveaux comportements comme le retard du mariage et l'adoption de pratiques contraceptives.

Toutefois, compte tenu de l'inertie propre aux phénomènes démographiques, la population d'Afrique subsaharienne (570 millions en 1995 sur 6 milliards d'habitants dans le monde) est appelée à croître encore rapidement pendant plusieurs décennies -en effet, elle pourrait atteindre, selon les prévisions des Nations unies, 1,8 milliard de personnes en 2 050 sur une population mondiale de 9 milliards. La fécondité moyenne en Afrique reste encore supérieure aux taux de l'Asie et de l'Amérique latine : 5,3 enfants par femme contre 2,6.

La situation démographique se caractérise d'ores et déjà par le poids des jeunes âgés de 15 à 25 ans ; 1,05 milliards de personnes pour l'ensemble des pays en développement. Aussi l'éducation et l'emploi apparaissent-ils comme les deux défis essentiels des années à venir.

Entre 1997 et 2010, le taux de croissance annuel de la population active devrait s'élever à 2,94 %. En conséquence, l'Afrique devrait créer, d'ici à 2010, près de 9 millions d'emplois par an pour répondre à cette évolution. Le taux de chômage officiel a doublé en quinze ans dans les zones urbaines et pourrait atteindre 30 % de la population active à la fin de la décennie.

2. Le maintien de grandes fragilités

a) Le creusement des inégalités

Le creusement des inégalités constitue l'une des manifestations les plus préoccupantes de cette fragilité. Sans doute, comme le souligne le rapport du Programme des Nations unies pour le développement publié en septembre 1998, les pays en développement ont progressé davantage sur le plan du développement humain, au cours des trente dernières années, que le monde industrialisé pendant le dernier siècle. Cependant, quelque 80 pays -la plupart situés en Afrique- disposent d'un revenu par habitant inférieur de l'ordre de 25 % au niveau atteint au début des années 80 ^{1( * )} .

Les inégalités de revenus apparaissent considérables.

Ainsi, 20 % de la population consomment 86 % du total des biens et services. Plus d'un milliard de personnes ne peuvent satisfaire, avec un revenu inférieur à 2 dollars par jour, leurs besoins les plus élémentaires.

Ces disparités ne peuvent que renforcer l'inégalité des conditions d'accès aux infrastructures de base. Un quart d'habitants des pays en développement est privé d'un logement correct, un tiers n'a pas accès à l'eau potable. Par ailleurs, un cinquième des enfants n'atteint pas la cinquième année de scolarité.

b) L'extension alarmante de la pandémie du sida

L'accès aux soins apparaît particulièrement inégal -situation très préoccupante au moment où l'espérance de vie régresse dans de nombreux pays à mesure que s'étend la pandémie du sida . Sur les 16 000 nouveaux cas d'infection quotidiens, 90 % surviennent dans les pays en développement. Du reste, les deux tiers de toutes les personnes affectées par le virus vivent en Afrique subsaharienne ^{2( * )} .

Quelque 4 000 contaminations se produisent en moyenne chaque jour dans cette partie du monde où les taux élevés de fertilité auraient conduit à la contamination de cinq cent mille enfants nés de mères séropositives. En Afrique de l'Ouest, les taux de contamination se sont stabilisés à des niveaux plus bas qu'en Afrique australe ou orientale, malgré la situation extrêmement préoccupante de la Côte d'Ivoire et du Nigeria (dans ce dernier pays, 2,2 millions de personnes seraient séropositives). Une stratégie volontariste toutefois, il importe de le souligner, ne reste pas sans effet. Ainsi, en Ouganda, le taux de contamination a baissé de 5 % par rapport à 1996.

B. LES NOUVEAUX ENJEUX DE L'AIDE PUBLIQUE

1. Au delà de la réduction de l'aide, un doute sur l'efficacité de la politique de développement

a) La baisse des flux financiers

Pour la troisième année consécutive l'aide publique au développement a baissé en 1997 -évolution particulièrement préoccupante au moment même où les apports de capitaux privés connaissent, après plusieurs années fastes, en net recul.

. La réduction des flux de capitaux privés

Après un record de 286 milliards de dollars en 1996, les apports nets de capitaux privés n'ont pas dépassé 206 milliards de dollars en 1997. La crise financière en Asie a en effet entraîné un vaste mouvement de désengagement des banques dans cette région -que n'a pas compensé une augmentation des prêts au profit de l'Amérique latine. En 1997 les investissements directs étrangers vers les pays en développement devraient être davantage encore affectés par l'extension de la crise.

Le groupe des pays à faible revenu a reçu, en 1997, un total de 22 milliards de dollars principalement concentrés en Chine et en Inde. Les pays d'Afrique subsaharienne -y compris l'Afrique du Sud- n'ont reçu que 2 milliards de dollars en investissements directs étrangers et un montant équivalent en apports bancaires. Les difficultés des pays les plus pauvres à attirer les flux de capitaux privés confèrent une place primordiale à l'aide au développement. Or celle-ci continue de baisser.

. L'aide au développement

L'Afrique subsaharienne apparaît comme la principale bénéficiaire de l'aide au développement avec, en moyenne, 27 dollars par habitant en aide et seulement 3 dollars par habitant en investissements directs étrangers. Pour l'Amérique latine ces proportions s'établissent respectivement à 13 dollars et 62 dollars.

Ainsi mise en perspective, la baisse de l'aide publique pèse surtout sur l'économie des pays africains.

Or d'après une étude de l'OCDE, l'aide publique au développement a chuté de 14,2 % en 1997 passant de 55,4 milliards de dollars à 47,6 milliards de dollars -soit un niveau inférieur au montant atteint en 1990 (63 milliards de dollars). L'aide, rapportée au PIB, a ainsi été ramenée de 0,33 % en 1992 à 0,22 % en 1997, le plus bas niveau jamais atteint.

Sans doute les variations monétaires (la baisse des taux de change des autres monnaies nationales vis-à-vis du dollar expliquent la moitié de la réduction de l'APD) et les modifications de la liste des pays bénéficiaires de l'aide permettent-elles de nuancer le fort infléchissement constaté l'an passé.

Il n'en reste pas moins que la diminution des contributions des principaux bailleurs de fonds au cours des dernières années constitue un fait indéniable.

Ainsi l'aide publique au développement française hors territoire d'outre-mer est passée de 8,931 milliards de francs en 1997 à 8,685 milliards de francs en 1998. Elle ne représente donc plus que 0,36 % du PIB contre 0,40 %.

Les contributions bilatérales représentent plus des trois quarts de l'aide française. Elles se répartissent entre la coopération technique et culturelle (45 %), le soutien financier (32 %), l'aide à l'investissement (16 %). La part consacrée à l'aide multilatérale (40 % de l'aide totale en 1998) connaît une certaine stabilité depuis une décennie et se concentre essentiellement sur les versements au bénéfice de la coopération européenne (60 % de la totalité des concours multilatéraux).

L'année 1999 devrait, malgré une diminution de l'aide bilatérale, marquer une légère progression de l'aide publique grâce à l'augmentation de la contribution française au Fonds européen de développement (FED). Compte tenu des perspectives de croissance, l'aide continuera toutefois de représenter 0,36 % du PIB.

Même si elle stagne à un niveau assez éloigné des objectifs affichés par le gouvernement, l'aide française se classe au premier rang des contributions de nos partenaires du groupe des sept pays les plus industrialisés pour l'aide rapportée au PIB, et au second rang -derrière le Japon- pour le montant de l'aide en valeur absolue.

L'effort des Etats-Unis s'est ainsi réduit de 35,5 % -de 9,3 milliards de dollars à 6,1 milliards de dollars (réduction en partie explicable par la non prise en compte de l'aide de 2,2 milliards destinés à Israël dans la catégorie de l'APD). Il ne représentait plus que 0,08 % du PIB américain en 1997.

Même si sa contribution a diminué de 0,9 %, le Japon reste le premier pays donateur - 9,3 milliards de dollars contre 9,4 milliards de dollars en 1996. Seuls quatre pays -le Danemark, la Norvège, la Suède et les Pays-Bas- ont maintenu leur aide publique au dessus de l'objectif fixé par l'ONU d'une aide financière de 0,7 % du PNB.

b) Les nouvelles approches : les exemples américain et européen

La remise en cause de l'aide au développement va toutefois bien au delà d'une réduction des contributions des principaux bailleurs de fonds. Elle touche aux modalités et aux fondements mêmes de l'aide.

Au risque de passer par pertes et profits les responsabilités et les prérogatives des Etats, les échanges commerciaux ne constituent-ils pas le meilleur instrument du développement ? Certes la question n'a jamais été absente du débat sur l'aide au développement. L'ancienne apostrophe "trade not aid" comme les polémiques liées à l'aide "liée" ou "déliée" en témoignent. Elle apparaît toutefois au coeur des nouvelles approches de deux acteurs importants de la vie internationale, les Etats-Unis et l'Union européenne. A cet égard, elle mérite une attention toute particulière.

. Les Etats-Unis et l'Afrique

L'Afrique a incontestablement suscité un regain d'intérêt de la part des Etats-Unis comme l'a souligné la tournée du président Clinton en mars 1998, la première depuis 20 ans organisée sur le continent par un chef d'Etat américain.

Toutefois, cette évolution présente une double caractéristique :

- d'une part, l'attention de Washington apparaît concentrée sur quelques régions (l'endiguement du Soudan et de la Libye au nord-est, ainsi que sur l'Afrique du Golfe de Guinée et l'Afrique australe, deux zones où les richesses minières constituent autant d'enjeux commerciaux) ;

- d'autre part, ce mouvement d'intérêt ne se traduit pas par le renforcement d'une aide publique qui, au contraire, décroît chaque année (- 25 % sur la période 1996-1997) ^{3( * )} , mais par la multiplication d'initiatives fondées sur l'encouragement des échanges.

Ainsi, le projet de loi sur la croissance en Afrique ("Partnership for Economic grouth and opportunity in Africa") dont l'entrée en vigueur reste encore subordonnée à l'approbation du Sénat, réunit sous un cadre commun plusieurs projets antérieurs : suppression des barrières douanières pour 1 800 produits en provenance de l'Afrique subsaharienne (mesure contre laquelle certains secteurs manufacturiers américains ont d'ailleurs manifesté une grande hostilité) ; incitations à l'investissement privé, soutien à l'intégration régionale et aux réformes structurelles ; réduction de la dette.

Lors de son déplacement en Afrique, le président Clinton a du reste annoncé la création de deux fonds d'investissement, le premier (500 millions de dollars) destiné à financer la construction d'infrastructures, le second (150 millions de dollars) permettrait d'appuyer la création d'entreprises.

Les conditions de financement de ces initiatives apparaissent toutefois bien incertaines. Du reste le décalage entre les effets d'annonce et un engagement plutôt parcimonieux n'a pas échappé au président Mandela qui n'a pas hésité, en présence du chef d'Etat américain, à critiquer la politique d'aide au développement des Etats-Unis.

En réalité, les orientations récentes adoptées par les Etats-Unis sur le continent traduisent avant tout la volonté de trouver de nouveaux débouchés à une économie américaine confrontée à un important déficit de la balance commerciale. Dans cette perspective, la confirmation de la croissance dans plusieurs pays africains confère au continent un intérêt certain. Les investissements se concentrent sur les secteurs pétroliers et miniers, pour lesquels la concurrence avec les entreprises françaises s'est d'ailleurs aiguisée. Ainsi pour le pétrole, la société Elf-Aquitaine s'est vu contester un marché par Amoco (Cameroun), Amerada Hers (Gabon), Oxy (Congo), Chevron (Angola). En République démocratique du Congo, les entreprises américaines ont rivalisé avec les Sud-Africains pour obtenir des contrats miniers à la faveur de l'accès au pouvoir de Laurent-Désiré Kabila. Au second plan des intérêts stratégiques américains, l'Afrique de l'Ouest retient toutefois l'attention dans certains domaines : la Guinée (or, diamants), le Sénégal (or, bauxite) et la Côte d'Ivoire (nickel). Le transport aérien et surtout les télécommunications ouvrent par ailleurs de nouveaux et prometteurs champs d'investissement pour l'industrie américaine.

Entre l'orientation libérale et le maintien du statu quo, existe-t-il une voie médiane pour réformer l'aide au développement ? Tel apparaît l'enjeu des négociations sur le nouveau partenariat entre les Etats membres de l'Union européenne et les pays de la zone Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) destinés à se substituer à la convention de Lomé qui arrive à échéance en l'an 2000.

. Un nouveau partenariat entre l'Union européenne et les Etats ACP

Il n'est pas inutile de rappeler ici les trois traits principaux de la convention de Lomé signée en 1975 (à la suite des conventions de Yaoundé -1963 et 1969) : le rôle dévolu à la concertation dans le cadre d'instances paritaires, la définition d'une coopération prévisible et durable à travers une programmation pluriannuelle de l'aide , une aide fondée sur un régime commercial très avantageux (liberté d'accès au marché européen sans obligation de réciprocité pour la quasi totalité des exportations), ainsi que sur des mécanismes de stabilisation de recettes à l'exportation et une contribution financière (13,3 milliards d'écus pour la période 1995-2000 principalement accordés sous la forme de dons ) .

Comme votre rapporteur a déjà eu l'occasion de le rappeler, les concours communautaires (au total 10 % environ de l'aide publique au développement) ont revêtu une importance essentielle à double titre : d'une part ils ont permis à de nombreux projets de se concrétiser en Afrique et ailleurs ;d'autre part, ils ont contribué à maintenir des liens privilégiés tissés par l'histoire et à préserver ainsi l'influence de la diplomatie européenne.

Force toutefois est de constater le bilan plutôt décevant de l'aide européenne. La part de l'Afrique subsaharienne dans le commerce mondial ne dépasse pas 2 %. En outre, les pays ACP ne sont pas vraiment parvenus à diversifier leurs exportations concentrées encore à hauteur de 80 % sur les produits primaires.

Par ailleurs, si l'Europe représente 40 % des recettes d'exportations de la zone ACP, les parts de marché des pays ACP n'ont cessé de se dégrader au cours des dernières décennies (de 6,7 % en 1986 à 2,8 % en 1994). Au moment même, par un singulier paradoxe, les exportations des Etats au développement extérieurs à la zone ACP progressaient davantage que les ventes des Etats ACP (+ 13 % contre + 5,7 % sur la période 1986-1992).

Comment expliquer la modestie des résultats d'une aide pourtant conséquente ?

En premier lieu, le ressort décisif de la croissance reste la stabilité de l'environnement politique et social et la rigueur de la gestion. En la matière, l'aide publique ne constitue pas un substitut aux responsabilités des dirigeants.

Ensuite, l'impact des préférences commerciales accordé par la Communauté s'est érodé en raison de la libéralisation des échanges organisée dans le cadre du GATT d'abord et de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) depuis 1995.

Cependant les faiblesses inhérentes au dispositif européen ne peuvent être ignorées : complexité des procédures d'aide mises en oeuvre, absence d'une vision d'ensemble des problèmes de développement... En outre, comme l'a souligné une mission de réflexion conduite à l'initiative du ministre de l'Economie, des finances et de l'industrie sur l'avenir de la convention de Lomé, la coopération n'a pas exercé d'effet stimulant sur les comportements d'investissement productif et de commercialisation. L'orientation même d'une aide attribuée de façon trop uniforme justifie ainsi une révision.

Le mandat confié à la Commission dans le cadre des négociations ouvertes le 30 septembre 1999 retient quatre grandes priorités :

- le renforcement du dialogue politique

- la stimulation de la croissance (à travers trois axes d'appui -soutien aux facteurs de croissance, au développement du secteur privé, de la compétitivité et de l'emploi, à la promotion de la coopération régionale)

- la simplification de l'aide (création de deux enveloppes, l'une consacrée aux aides non remboursables gérée par la Commission, l'autre placée sous le contrôle de la Banque européenne d'investissement ; mise en place d'une programmation glissante destinée à donner aux pays qui auront respecté leurs engagements, un appui supplémentaire)

- une modification radicale du régime commercial (période de transition de cinq ans -2000/2005- pendant laquelle les préférences non réciproques actuelles seront maintenues, accords de libéralisation progressive des échanges conclus entre l'Union européenne et des sous-ensembles ACP.

Ces éléments constituent seulement une base pour les discussions à venir. D'ores et déjà, ils fixent des références auxquelles votre rapporteur attache la plus grande importance :

- le maintien de la spécificité de nos liens avec la zone ACP alors même que certains de nos partenaires européens défendaient le principe d'une extension de la couverture géographique de la convention à l'ensemble des pays les moins avancés (PMA)

- la sauvegarde de la variété des interventions de la communauté dans les pays ACP et notamment la compensation des pertes à l'exportation des produits de base (reconduite selon des modalités nouvelles mais tenant compte de la dépendance de certains pays ACP à l'égard des aléas affectant les secteurs agricoles et miniers)

- la mise en oeuvre d'une transition progressive vers un régime commercial compatible avec les règles de l'OMC au moment même où plusieurs pays européens prônaient une mise en conformité beaucoup plus rapide ; le statu quo observé pendant une période de cinq ans -pour lequel d'ailleurs une dérogation devra de nouveau être obtenue auprès de l'OMC- permettra de prendre en compte la fragilité des économies de la zone ACP ; par ailleurs la mise en oeuvre des accords de libre échange s'étendra à compter de 2005 sur une période allant de 10 à 15 ans .

La France a par ailleurs obtenu, dans le cadre du mandat confié à la Commission, le maintien des protocoles sur le sucre, la banane et la viande bovine dans la perspective d'un examen ultérieur à la lumière de la mise en place de zones de libre échange UE-ACP.

Enfin la priorité accordée par notre pays à l'intégration régionale a été justement reconnue.

Votre rapporteur appellera l'attention sur deux points qui lui paraissent fondamentaux :

- l'effort demandé aux pays de la zone ACP dans le cadre de la mise en oeuvre du libre échange requerra en contrepartie un soutien financier sans faille des Quinze à un moment où les ressources communautaires seront déjà extrêmement sollicitées par l'élargissement de l'Union

- si le libre échange doit constituer un objectif, l'ampleur des ajustements nécessaires suppose une grande souplesse dans la mise en oeuvre (calendrier et produits concernés).

En outre la logique libérale ne peut prévaloir pour tous les pays, en particulier -l'on songe par exemple à la zone sahélienne- pour ceux dont les économies trop fragiles ne résisteraient pas à l'ouverture des frontières. Aussi, pour votre rapporteur, il est nécessaire de prévoir pour les pays les moins avancés (PMA), le maintien de manière durable du régime de préférences asymétriques selon le modèle fixé par la convention de Lomé.

Le lien commerce-développement n'a de pertinence que s'il s'inscrit dans le cadre d'une solidarité préservée . Les orientations tracées par l'Union européenne ouvrent la voie.

Quels peuvent être à l'échelle de la communauté internationale les moyens nécessaires pour réaffirmer cette solidarité sur des principes rénovés ?

2. La nécessité d'un équilibre

a) Une double priorité : la dette et le commerce

. La promotion du commerce des pays les moins avancés

En octobre 1997, l'OMC a adopté un programme destiné à aider les pays les moins avancés à accroître leurs capacités commerciales . Dans ce cadre, cinq axes principaux ont été retenus : l'accroissement des capacités d'exportation à travers l'augmentation de l'investissement dans les secteurs productifs, le développement des services de soutien au commerce (utilisation des technologies de l'information), la mise en place d'un cadre favorable aux échanges (modernisation des services douaniers), la formation humaine, la création d'un régime juridique propice au commerce et à l'investissement.

En 1998, l'OMC, la CNUCED et le centre du commerce international ont lancé un Fonds d'affectation spécial commun pour appuyer la mise en oeuvre d'un programme intégré d'assistance technique. Ce programme doté de 10 millions de dollars a pour vocation d'aider les pays africains à participer plus activement au commerce mondial et à améliorer la compétitivité de leurs exportations.

Par ailleurs, à Birmingham, en mai dernier, les pays membres du G8 (le groupe des sept pays les plus industrialisés auquel s'est jointe la Russie) a souhaité étudier la suppression du système de l'aide liée. A cette fin, mission est donnée au comité d'aide au développement de l'OCDE d'élaborer "une recommandation sur le déliement de l'aide aux pays les moins avancés" pour 1999.

Sans doute faut-il se réjouir, dans ce domaine, d'une approche multilatérale : un déliement de l'aide conduit de manière unilatérale ne pourrait qu'affecter négativement les exportations des pays qui en prendraient l'initiative.

Cependant, il ne faut pas l'oublier, la légitimité de l'aide repose aussi aux yeux de l'opinion publique, sur l' "effet retour" pour les entreprises et l'emploi des pays contributeurs .

. Le poids de la dette

Malgré les efforts consentis par la communauté internationale, la charge de la dette continue de peser lourdement sur le développement des pays du Sud. La dette extérieure de l'Afrique s'élève ainsi à 315 milliards de dollars à la fin de l'année 1997.

Dans le cadre de l'initiative sur la dette des pays les plus pauvres et les plus endettés, les pays créanciers du Club de Paris se sont mis d'accord sur les "termes de Lyon" (les décisions arrêtées lors du sommet du G7 à Lyon en 1997) qui portent le taux d'annulation de la dette jusqu'à 80 % pour les pays qui ont mis en oeuvre de façon continue et satisfaisante une politique d'ajustement et qui ont besoin, par ailleurs, d'un traitement exceptionnel de leur dette afin de ramener celle-ci à un niveau supportable.

Ce nouveau traitement appliqué en 1998 au Mozambique, à l'Ouganda et à la Côte d'Ivoire présente une double caractéristique :

- pour la dette subventionnée, un rééchelonnement sur 40 ans dont 16 ans de grâce ;

- pour la dette accordée aux conditions du marché, réduction de 80 % avec remboursement sur 23 ans dont 6 ans de grâce dans l'hypothèse où l'Etat concerné opte pour une réduction du capital de la dette, et rééchelonnement sur 40 ans dont 8 ans de grâce si l'Etat opte pour une réduction du service de la dette.

b) Une réorganisation du système international ?

Au-delà des réformes centrées sur deux axes -endettement, commerce- l'extension de la crise financière a également souligné la nécessité d'une organisation plus efficace des relations économiques internationales. Sans doute l'heure n'est-elle pas encore aux réalisations concrètes mais à la réflexion et au débat. A titre d'exemple, la CNUCED, soucieuse de protéger les pays émergents contre les risques de la spéculation, a suggéré la mise en place à l'échelle des mouvements de capitaux d'un système de sauvegarde comparable au dispositif admis par l'OMC en matière d'échanges commerciaux. Les pays débiteurs dont la monnaie est attaquée pourraient ainsi décider d'appliquer unilatéralement un moratoire sur la dette lorsque leurs réserves ou leurs monnaies tombent en-deçà d'un seuil jugé alarmant. La décision serait ensuite soumise à un comité indépendant pour approbation.

D'après la CNUCED, une telle méthode permettrait de limiter les concours demandés au FMI. Ce n'est là qu'une piste possible parmi bien d'autres. La nécessité d'ouvrir un vaste chantier de réflexion ne fait en tout cas guère de doute.

II. LA COOPÉRATION FRANÇAISE : L'INDISPENSABLE ÉQUILIBRE ENTRE RÉFORME ET CONTINUITÉ

La politique de la France en Afrique doit s'adapter aux évolutions du contexte international. La réforme de la coopération dont les principes avaient été adoptés par le précédent gouvernement répond à cette nécessité. Elle engage au delà d'une simple réorganisation administrative -d'ailleurs devenue indispensable- une nouvelle approche de notre diplomatie sur le continent.

Le nouveau cadre institutionnel se met progressivement en place, mais les grandes orientations politiques n'ont pas toutes été arrêtées. Il revient donc au Parlement, à ce moment décisif de la réforme à laquelle il a été fort peu associé, de réfléchir sur les voies à suivre et de faire entendre sa position.

A. LA RÉFORME ET SES INCERTITUDES

1. Une profonde modification des structures

La réforme de la coopération adoptée par le Conseil des ministres du 4 février 1998 revêt principalement une dimension institutionnelle.

a) Le regroupement des services du ministère des Affaires étrangères et du secrétariat d'Etat à la Coopération.

Cette évolution représente le volet le plus spectaculaire de la réforme. Elle se traduit par la disparition du secrétariat d'Etat à la Coopération et à la fusion de la direction du développement et du service de la coordination géographique de la Rue Monsieur et de la direction générale des Relations culturelles, scientifiques et techniques du Quai d'Orsay au sein d'une nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement .

Un arrêté déterminera précisément les attributions de cette direction dont la mise en place interviendra en janvier 1999. Il faut ici se féliciter que la logique de la réforme ait été conduite à son terme et qu'une réelle intégration ait été préférée à une juxtaposition des services existant au sein d'un même ministère.

La réforme de la coopération aura aussi pour conséquence une nouvelle configuration de notre représentation à l'étranger. En effet, les 31 missions de coopération et d'action culturelle seront progressivement transformées en services au sein des ambassades sans, d'ailleurs, que leurs attributions soient modifiées en substance. Elles continueront à assurer le suivi général du programme de coopération dans leur pays de résidence ainsi que la gestion directe des opérations de coopération administrative et institutionnelle.

Toutefois, la mise en place de la réforme soulève un certain nombre de questions relatives à la gestion locale des crédits (fonctionnement de la cellule comptable unique et régularisation de la situation des ordonnateurs secondaires délégués) ainsi qu'à l'assimilation des personnels actuellement placés sous des régimes très divers (titulaires de la coopération, détachés et contractuels) ou du réseau culturel.

La coordination nécessaire à la mise en oeuvre de la refonte du dispositif de notre coopération incombe à une mission de pilotage ^{4( * )} . Le calendrier, quant à lui, fait apparaître trois dates clefs :

- en juin 1998 , la réunion des comités techniques paritaires appelés à donner leur avis sur le décret et les arrêtés déterminant la nouvelle structure au sein du ministère des Affaires étrangères et les grandes orientations de la réforme en matière de gestion des personnels et des statuts ;

- en septembre-octobre 1998 , la mise en place de la nouvelle administration de gestion du ministère (héritière de la direction générale de l'administration du Quai d'Orsay et la direction de l'administration générale de la Rue Monsieur) et présentation au Parlement d'un budget unique ;

- enfin, en janvier 1999 , mise en place de la future direction générale de la coopération internationale et du développement.

b) La création de nouvelles instances

. La création d'un Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID)

Cette nouvelle instance créée par décret du 4 février 1998, prend la suite du Comité interministériel d'aide au développement (CIAD) . elle est présidée par le Premier ministre ; son secrétariat sera assuré conjointement par le ministre des Affaires étrangères et par le ministre de l'Economie et des Finances ^{5( * )}

Le CICID s'est vu assigner quatre missions :

- la détermination de la zone de solidarité prioritaire (pays vers lesquels sera concentrée l'aide au développement bilatérale) ;

- la définition des principes et des modalités de la coopération internationale ;

- le contrôle de la cohérence des priorités géographiques et sectorielles des diverses composantes de la coopération ;

- le suivi et l'évaluation de la conformité aux objectifs de la politique d'aide française.

A cette fin, le CICID, en liaison avec le Comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) réunira toutes les informations relatives au volume, à la nature, à l'utilisation et à la répartition géographique des moyens de l'aide publique au développement. Un rapport annuel rendra compte de ce travail d'analyse et d'évaluation.

Le CICID devrait tenir sa première réunion en novembre 1998 et définir à cette occasion les contours de la zone de solidarité prioritaire.

. L'Agence française de développement, principal opérateur des projets et des programmes d'aide au développement

Outre le changement de désignation ^{6( * )} -de "caisse" en "agence"- d'ailleurs peu opportun, la principale modification relative à l'AFD concerne l'élargissement de ses compétences aux infrastructures sociales (santé, éducation) dont la responsabilité revenait, en principe, sous le régime antérieur, au secrétariat d'Etat à la Coopération. L'Agence demeure par ailleurs l'opérateur de référence pour le développement économique, les infrastructures économiques, le transport, l'environnement et le soutien privé. Les moyens budgétaires de l'Agence nécessaires à l'exercice de ses nouvelles compétences seront inscrits au budget du ministère des Affaires étrangères et mis en place selon une procédure de programmation et de délégation annuelle.

Le ministère des Affaires étrangères -et en son sein la future direction générale de la Coopération internationale et du Développement- assumeront, à l'instar de l'ancien secrétariat d'Etat à la Coopération, la gestion directe des opérations relevant des secteurs institutionnels et de souveraineté (justice, Etat de droit, administration économique, défense, police ...) ainsi que les actions de développement culturel, scientifique et technique.

L'AFD conserve par ailleurs son statut d'établissement public et d'institution financière spécialisée soumise à la loi bancaire de 1974, défini par le décret 92-1176 du 30 octobre 1992.

L'Agence aura pour champ d'intervention la zone de solidarité prioritaire, éventuellement élargie au cas par cas par le CICID.

. La contractualisation des relations avec les pays de la zone de solidarité prioritaire

Un "accord de partenariat pour le développement" conclu avec chaque pays de la zone de solidarité prioritaire précisera dans un cadre pluriannuel les différents types de coopération définis d'un commun accord : développement, coopération militaire mais aussi maîtrise des flux migratoires.

La programmation financière par projet continuera, quant à elle, de s'inscrire dans un cadre annuel.

Deux accords-cadre de partenariat ont d'ores et déjà été signés en 1998 avec le Mali et la Mauritanie.

. La création d'un Haut Conseil de la coopération internationale

Le Haut Conseil de la coopération internationale qui sera créé auprès du Premier ministre aura pour vocation de rechercher, en matière de coopération internationale, une meilleure articulation entre l'action des pouvoirs publics et celle de la société civile.

A cette fin, le Haut Conseil émettra des avis et formulera des recommandations sur la politique de coopération. Il remettra, chaque année, un rapport au Premier ministre.

Le Haut Conseil devrait comprendre 60 membres, nommés pour une durée de trois ans, renouvelable une fois, par le Premier ministre qui désignera le président du Haut Conseil. Les 60 membres devraient se répartir de la manière suivante :

- 5 personnes nommément désignées appartenant au Conseil économique et social et à l'association des présidents des conseils généraux et à l'association des maires de France.

- 40 personnes nommément désignées appartenant :

- aux organisations ayant pour activité principale la solidarité internationale ;

- aux collectifs d'organisations de migrants, chargées de leur intégration en France, en liaison avec leur pays d'origine ;

- aux confédérations syndicales de salariés ;

- aux groupements d'employeurs ;

- aux organismes mutualistes relevant du code de la mutualité et aux fédérations de mutuelles, de coopératives et d'entreprises de l'économie sociale ;

- 15 personnalités choisies en raison de leur autorité dans le domaine de l'aide au développement et de la coopération.

Des représentants de l'administration ainsi que le directeur de l'Agence française de développement, le secrétaire général de la commission nationale de la coopération décentralisée et le secrétaire général de la commission nationale consultative des droits de l'homme participeraient également, avec voix consultative, aux travaux du Haut Conseil.

Ce Haut Conseil peut jouer un rôle utile s'il ne constitue pas une instance supplémentaire vouée à se réunir de façon épisodique et à adopter des recommandations davantage inspirées par des considérations très générales que par l'étude des situations dans leur réalité et leur diversité.

Les parlementaires pourraient précisément faire valoir leur expérience acquise à l'occasion de nombreuses visites dans les pays en développement . Il est donc pour le moins surprenant que leur présence n'ait pas été prévue à ce stade dans cette instance.

Un tel "oubli" paraît incompréhensible et devra être réparé dans le décret instituant le Haut Conseil.

2. De nombreuses interrogations

Que la réforme réponde à un besoin réel ne laisse guère de doute. Elle soulève toutefois plusieurs incertitudes.

La première est d'ordre budgétaire : la coopération bénéficiera-t-elle d'un effort budgétaire à la mesure des ambitions affichées ? L'examen du projet de loi de finances pour 1999 permettra, dans la dernière partie, d'apporter les éléments de réponse nécessaires.

a) La difficile mise en place d'un cadre interministériel

La seconde interrogation tient à la capacité conférée à notre politique de coopération d'avoir une véritable dimension interministérielle. La mise en place d'un cadre institutionnel comme le CICID ne saurait tenir lieu de substitut à une volonté politique défaillante. A cet égard, l'expérience du Comité interministériel d'aide au développement (CIAD) créé par le gouvernement de M. Alain Juppé s'est révélée décevante.

L'expérience du CIAD s'était révélée décevante. Certes, le premier CIAD s'était réuni le 20 juin 1996 pour examiner dans la perspective du G7 à Lyon la part de la France dans l'APD et la répartition de cette aide entre les PMA, les pays émergents et les pays intermédiaires. Il avait par ailleurs confirmé la mise en place d'un groupe d'évaluation sur l'efficacité de l'aide et confirmé les conditions d'intervention des concours budgétaires aux pays africains (accord préalable avec le FMI et la Banque mondiale). Toutefois, une seconde réunion du CIAD, chargée d'étudier les critères d'allocation de l'APD, de l'aide alimentaire et de l'avenir de la convention de Lomé, programmée fin 1996, repoussée début 1997, n'a finalement jamais eu lieu.

Les efforts entrepris pour favoriser une meilleure concertation des administrations intéressées pour l'aide au développement se heurtent aux résistances du ministère de l'Economie et des Finances, principal gestionnaire de l'aide publique au développement, et gardien jaloux des prérogatives qui lui sont conférées dans le domaine de la dette. Or la présente réforme de la coopération n'affecte en rien les attributions de Bercy. Il est clair toutefois que notre politique en matière de prêts ne saurait être séparée des priorités diplomatique dont la définition incombe, sous l'autorité du Président de la République et du Premier ministre, au ministre des Affaires étrangères .

Le CICID permettra-t-il de bousculer les habitudes ? Seule l'expérience permettra d'en juger. Votre rapporteur ne peut toutefois se départir en la matière d'un certain scepticisme.

b) Les contours indécis de la "zone de solidarité prioritaire"

La troisième interrogation porte sur les contours de la zone de solidarité prioritaire . En principe, cette notion couvre les pays les moins développés et qui n'ont pas facilement accès au marché de capitaux. La référence aux "pays du champ", moribonde depuis l'ouverture de la coopération aux 34 pays de la zone Afrique, Caraïbes, Pacifique disparaît bel et bien. Certes, au cours des deux dernières années, les priorités de l'aide publique française telles qu'elles ressortent de la répartition des crédits du Fonds d'aide et de coopération (FAC) n'ont guère connu de profondes modifications : les pays d'Afrique francophone demeurent et de loin, privilégiés.

En outre, le ministre délégué à la Coopération a souligné l'attention qui continuerait de s'attacher au sein de la zone de solidarité prioritaire aux pays d'Afrique "en raison des liens historiques et politiques" traditionnels, aux autres pays de la zone ACP afin d'assurer une bonne coordination avec l'aide européenne et enfin, aux pays francophone. Enfin, les frontières de cette zone pourront bouger, comme l'a déclaré le Premier ministre "année après année" au vu de l'évolution économique et du développement des pays concernés ...

Ces indications ne fixent guère de conditions vraiment limitatives à notre politique de coopération. Selon le critère du montant du PNB rapporté au nombre d'habitants, le monde compte 60 pays "relativement pauvres" -revenu compris entre 500 et 2 000 dollars- et 45 pays très pauvres -revenu inférieur à 500 dollars. La France a-t-elle vocation à aider tous ces pays ?

Sans doute l'élargissement du "champ" de la coopération -en particulier aux pays d'Afrique anglophone- répond aux évolutions nécessaires. Toutefois, la notion bien imprécise de zone de solidarité prioritaire présente un double risque d'éparpillement de l'aide sur un nombre trop important de pays et de banalisation de l'Afrique au sein du monde en développement.

De telles perspectives sont contenues en germe dans la réforme. Car au delà même de la notion de "ZSP", l'aspect institutionnel de la réforme , avec la fusion des administrations, affectera sans doute la hiérarchie des priorités dans le domaine de l'aide au développement.

Les inquiétudes se cristallisent dès aujourd'hui sur notre coopération militaire après la fusion de la mission militaire de coopération (rattachée à l'ancien secrétariat d'Etat à la Coopération) et de la sous-direction de l'aide militaire (relevant de la direction des affaires stratégiques, de sécurité et de désarmement du ministère des Affaires étrangères) au sein d'une nouvelle direction créée au ministère des Affaires étrangères, la direction de la coopération militaire et de défense . Cette direction agira en étroite coordination avec le ministère de la Défense, principal pourvoyeur des moyens nécessaires à la coopération dans ce domaine, et la direction générale de la coopération internationale et du développement pour la mise en oeuvre des programmes et leur évaluation. Une approche différenciée en fonction de la situation de nos partenaires pourra-t-elle être vraiment maintenue, alors même que l'organisation de la direction repose sur une spécialisation par fonction entre la sous-direction chargée de la coopération militaire et celle chargée de la coopération de la défense ^{7( * )} ?

*

Au moment même où l'Afrique connaît une croissance supérieure à celle des autres continents, où l'aide française apportée avec constance commence à porter ses fruits, ce continent doit rester au coeur de nos préoccupations. L'adaptation nécessaire de notre aide ne doit pas conduire à un affaiblissement de nos priorités mais, au contraire, à la formulation claire de choix. C'est précisément tout l'enjeu de la réforme qui doit permettre aux responsables politiques de faire prévaloir leurs choix dans des domaines où, faute d'orientation précise, la décision est trop souvent revenue aux seules administrations.

c) Les conséquences pour les personnels

Quatrième préoccupation d'importance, le sort réservé au personnel . En effet, le regroupement des administrations se traduira par d'importants mouvements d'effectifs. Le ministre des Affaires étrangères s'est engagé sur la possibilité pour chaque agent de connaître dès le début de l'automne, au terme d'un processus d'appel à candidature et de fiches de postes, les fonctions qui lui seront proposées au sein de la nouvelle direction générale.

La concertation continue avec les personnels, indispensable, incombe à la mission de pilotage.

Au delà de ces changements d'affectations, se pose la question de l'assimilation des personnels de l'administration de la Coopération tant à Paris qu'à l'étranger aux personnels diplomatiques. Las grande diversité de leurs statuts (titulaires de la Coopération, détachés et contractuels) avait jusqu'à présent représenté un frein réel aux projets de réforme de la coopération. Le ministre des Affaires étrangères, lors de la réunion des membres des comités techniques paritaires en juin dernier, a fixé une double orientation :

- intégration "à délais rapprochés" des corps d'encadrement supérieur de la Coopération et des Affaires étrangères (intégration des administrateurs civils de la Coopération dans le corps des secrétaires, conseillers des Affaires étrangères et ministres plénipotentiaires) ;

- éventuelle création d'un corps unique regroupant les secrétaires adjoints des Affaires étrangères et des attachés d'administration du Quai d'Orsay et de la Rue Monsieur (et amélioration parallèle du pyramidage et du tour extérieur, afin de conférer plus de fluidité au déroulement des carrières).

Dans l'attente de la fusion des corps, les personnels de la coopération continuent à être identifiés dans la grille des emplois inscrits au budget des Affaires étrangères et à faire l'objet d'une gestion distincte dans le cadre de commission administratives paritaires séparées. Une sous-direction a été instituée au sein de la direction des relations humaines du Quai d'Orsay afin d'assurer à titre transitoire, la gestion statutaire et le suivi de ces agents jusqu'au 31 décembre 2000.

La mise en oeuvre pratique de ces mesures et l'examen de l'ensemble des conséquences qu'elles emportent, notamment en matière indemnitaire, représente un immense chantier administratif et recèle encore bien des incertitudes. Dans ce domaine, aussi, la plus grande vigilance s'impose.

B. LES INDISPENSABLES CONTINUITÉS

Pour votre rapporteur, la réforme de la coopération doit préserver trois éléments déterminants de notre influence en Afrique : la zone franc, la coopération militaire, la présence économique française sur le continent.

1. La zone franc

a) Le maintien d'une coopération privilégiée

La pérennité de la zone franc représente l'un des gages les plus sûrs de la force du lien franco-africain. La coopération monétaire repose, rappelons-le, sur trois principes :

- L'existence d'un institut monétaire commun pour chacune des deux sous-zones (la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale -CEMAC- et l'Union économique et monétaire ouest-africaine -UEMOA-) chargé de centraliser les réserves en devises ;

- le maintien d'une parité fixe en franc français ;

- l'assurance d'une garantie de convertibilité illimitée des monnaies émises par les différents instituts d'émission de la zone franc ; la libre convertibilité de la monnaie de chaque sous-zone est assurée par le compte d'opération ouvert auprès du Trésor français par chaque banque centrale de la zone et sur lequel les banques centrales ont un droit de tirage illimité en cas d'épuisement de leurs réserves en devises (en contrepartie de ce droit de tirage, les banques centrales doivent déposer sur le compte d'opération au moins 65 % de leurs avoirs extérieurs en devises).

La mise en place de l'Union économique et monétaire (définition d'une parité fixe entre le franc et l'euro au 1er janvier 1999, disparition du franc français en tant que tel en 2002) a suscité chez nos partenaires africains une double préoccupation : d'une part, la coopération monétaire entre la France et les pays de la zone franc pourrait-elle être maintenue alors que notre politique monétaire s'inscrirait désormais dans un cadre européen ? D'autre part, dans l'hypothèse même où cette inquiétude serait levée, la définition d'une parité fixe entre le franc et l'euro ne provoquerait-elle pas une dévaluation du franc CFA ?

Des rumeurs insistantes de dévaluation s'étaient ainsi répandues sur le continent au cours du premier semestre de cette année.

Aujourd'hui, cependant, la France a obtenu de ses partenaires européens des engagements de nature à rassurer nos amis africains.

Conformément aux arguments défendus par notre gouvernement ^{8( * )} , un accord politique intervenu au Conseil des ministres de l'économie et des finances de l'Union européenne le 6 juillet dernier a reconnu d'une part la possibilité, pour la zone franc, de continuer à fonctionner indépendamment de l'Union européenne (pour autant que les accords liés à la zone franc demeurent dans leur état actuel) et, d'autre part, la liberté laissée à la France et aux pays africains de maintenir la parité actuelle du franc CFA aussi longtemps qu'ils le jugent nécessaire.

La modification des accords de la zone franc requerra dans deux cas seulement une décision préalable du Conseil de l'Union : l'admission d'un nouvel Etat, la modification de la nature même de l'accord (par exemple une remise en cause du principe de garantie de la convertibilité à taux fixe).

En conséquence, la coopération se poursuivra entre la France et les pays de la zone franc ; le franc CFA subsistera en l'état et sa convertibilité demeurera garantie par le Trésor français.

Par ailleurs, les autorités françaises ont assuré à plusieurs reprises que le passage à l'euro n'aurait aucune modification de parité du franc CFA. Trois arguments de fond plaident en effet dans ce sens : les économies africaines auraient conservé de 20 à 30 % des gains de compétitivité permis par la dévaluation de 50 % du franc CFA, l'inflation demeure maîtrisée, la croissance se maintient autour de 5 % par an dans la plupart des pays de la zone.

Dès lors, la parité entre le franc CFA et l'euro devrait se déduire automatiquement de la parité fixée au 1er janvier 1999 entre le franc français et l'euro.

b) Les risques pour l'avenir

A moyen terme, les perspectives paraissent toutefois plus incertaines. Les conséquences de la crise asiatique pourraient provoquer un ralentissement de la croissance africaine et une dégradation de la compétitivité des économies de la zone franc -confrontées aux dévaluations des devises asiatiques-. Le risque d'une surévaluation du franc CFA ne saurait être écarté pour 1999.

Au delà, la divergence croissante entre les économies des deux unions monétaires réunies dans la zone franc représentent aussi un facteur de fragilité pour la pérennité de la zone franc.

Si aucune évolution du régime de change ne peut évidemment être écartée pour les années à venir, la garantie de la convertibilité doit rester un principe essentiel de notre coopération. En effet elle assure la crédibilité du franc CFA (et sa stabilité, en particulier lors des crises financières), elle justifie surtout la participation de la France à la gestion des politiques monétaires des pays partenaires africains et partant, le maintien des liens privilégiés qui nous unissent.

2. La coopération militaire

Aussi nécessaire soit-il, le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, orientation majeure de notre coopération au cours des dernières années, ne portera ses fruits que dans la longue durée. A proche échéance, la crédibilité de notre coopération repose avant tout sur les accords de défense et sur une présence significative sur le terrain. L'adaptation certes nécessaire de notre dispositif militaire ne doit pas avoir pour conséquence, de ce point de vue, d'affaiblir la confiance dont nous bénéficions sur le continent.

a) Le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix

Longtemps thème d'une rhétorique sans grands effets, le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix a connu un élan incontestable au cours de la période récente.

En premier lieu, il s'inscrit désormais dans une démarche multilatérale associant la France, les Etats-Unis et le Royaume-Uni. Ces trois pays sont convenus en mai 1997 de promouvoir un cadre institutionnel ouvert à tous les pays intéressés et destiné à coordonner, sous l'égide des Nations unies et de l'Organisation de l'Unité africaine, les efforts de la communauté internationale en faveur du renforcement des capacités africaines de maintien de la paix en Afrique. Ainsi le dispositif s'articule-t-il autour de deux groupes :

- un groupe ouvert à tous les Etats intéressés assure l'échange des informations et met en regard les offres et les demandes ; le secrétariat en est assuré par le département des opérations de maintien de la paix des Nations unies (la première réunion de ce groupe s'est tenue à New York le 5 décembre 1997, à l'initiative du secrétariat des Nations unies, en présence d'une centaine de délégations) ;

- des groupes ad hoc limités à quelques pays et formés de manière ponctuelle pour organiser un exercice multilatéral de maintien de la paix, équiper un bataillon ou créer un centre régional de formation au maintien de la paix. Certains de ces groupes, les plus actifs sans doute, prendront une dimension régionale.

En second lieu, la France a, pour sa part, clairement marqué une priorité pour le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix en consacrant à ce domaine près de 20 % des crédits dévolus à la coopération militaire. Le programme RECAMP (renforcement des capacités africaines de maintien de la paix), pendant du projet américain ACRI ("African crisis response initiative" -quelque 15 millions de dollars en 1998 principalement consacrés à la formation au maintien de la paix de 8 bataillons dans 7 pays africains) s'inscrit dans le cadre de l'accord de mai dernier.

Il recouvre trois types d'initiatives :

- le prépositionnement à Dakar, en janvier 1998, du matériel nécessaire à l'équipement d'un bataillon africain de maintien de la paix (ce matériel, stocké au sein des forces françaises, n'est pas réservé à l'usage exclusif de l'armée sénégalaise mais peut bénéficier à tous les pays de la sous-région à l'occasion d'un exercice ou d'une opération de maintien de la paix) ;

- le déroulement, à la fin du mois de février, de l'exercice franco-africain de maintien de la paix "Guidimakha 98 " rassemblant près de 3 000 soldats africains et 500 militaires français à la frontière du Sénégal, du Mali et de la Mauritanie ;

- la création, en octobre 1998, en Côte d'Ivoire à 20 kilomètres de Yamoussoukro d'un centre de formation au maintien de la paix qui a aussi vocation à s'ouvrir aux pays anglophones.

Le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix apparaît comme un champ privilégié d'une coopération multilatérale dont toutes les possibilités n'ont d'ailleurs pas été encore utilisées. Ainsi, au delà même de la concertation au sein des groupes réunis sous l'égide des Nations unies, la coopération pourrait porter sur des initiatives concrètes telles que les exercices communs dont le coût justifierait un financement conjoint de plusieurs bailleurs de fonds . Une telle possibilité devrait être mise à l'étude dans la perspective des exercices multinationaux planifiés par la France tous les deux ans :

- un exercice en l'an 2000 en Afrique centrale qui pourrait regrouper les pays volontaires membres du comité consultatif permanent des Nations unies pour les questions de sécurité en Afrique centrale ^{9( * )} (la crise dans cette région pourrait remettre en cause le montage de cette opération) ;

- un exercice en 2002 en Afrique de l'Est qui se déroulerait à Djibouti  ;

- un nouvel exercice, à l'horizon 2000, en Afrique de l'Ouest.

Toutefois, la mise en oeuvre d'initiatives multilatérales rencontre de nombreux obstacles. Ainsi, la création d'une force d'une Mission des Nations unies en République centrafricaine (MINURCA) -première opération de ce type en Afrique depuis cinq ans s'est avérée très délicate. Souvenir de l'échec enregistré en Somalie ? Coût financier de l'entreprise ? Le Congrès américain a en tout cas manifesté de nombreuses objections. Le gouvernement américain est finalement passé outre ces réticences, à condition que le mandat de la MINURCA ne dépasse pas trois mois et soit limité dans son objet ("sécuriser" la capitale, superviser le stockage d'armes dans le cadre de l'opération de désarmement). Cependant, le Conseil de sécurité des Nations unies a finalement, en octobre dernier, décidé de prolonger le mandat de la MINURCA ^{10( * )} jusqu'au 28 février 1999 afin de superviser l'organisation des élections législatives (prévues pour les 22 novembre et 13 décembre 1998) : transport et sécurité du matériel électoral dans les provinces ainsi qu'appui à la mission d'observation internationale.

b) L'importance de la présence militaire française

Ces difficultés et l'instabilité récurrente de certains Etats, en particulier en Afrique centrale, soulignent l'importance d'une présence militaire française. Votre rapporteur, sans nier la nécessité d'adapter notre dispositif en Afrique, en liaison avec la réforme des armées, ne peut que manifester une certaine préoccupation quant au maintien de nos capacités opérationnelles sur le continent. En effet, les restructurations se traduiront par une baisse des effectifs déployés (de 8 000 à 5 600 hommes à l'horizon 2000) et par une importante modification du ratio permanents/tournants (diminution de la part des militaires envoyés pour un séjour de longue durée au profit de compagnies "tournantes", relevées tous les quatre mois). En outre, le dispositif a été resserré autour de cinq bases au sein de trois groupements de forces (groupement Est -Djibouti- groupement Centre -Tchad, Gabon- groupement Ouest -Sénégal, Côte d'Ivoire).

En particulier, le départ de Centrafrique, des éléments français prépositionnés, n'a peut-être pas suffisamment tenu compte des enjeux stratégiques d'une présence militaire française dans ce pays.

3. Renforcer la présence française en Afrique

Notre influence en Afrique repose principalement sur cette communauté de Français -chefs d'entreprise, salariés du secteur privé, coopérants et leurs familles- qui oeuvre au quotidien et parfois dans des conditions très difficiles au développement économique et à la pérennité de la solidarité entre la France et l'Afrique. C'est pourquoi il convient de donner à ces Français les moyens d'exercer leur activité dans les meilleures conditions.

a) La nécessaire mise en place d'un socle de garanties pour nos ressortissants

A ce titre, il apparaît d'abord indispensable, comme votre rapporteur a déjà eu l'occasion de le rappeler à de nombreuses reprises, de donner un socle de garanties pour les travailleurs français en Afrique afin d'assurer une réelle protection des personnes et des biens. Il est également nécessaire de veiller au versement des pensions de retraite.

En effet, nos compatriotes bénéficiaires de droits acquis auprès des régimes locaux d'assurance vieillesse ont été gravement affectés, on le sait, par la réduction par moitié de leurs pensions à la suite de la dévaluation du franc CFA en 1994. Une mission tripartite dirigée par l'Inspection générale des affaires sociales, menée avec les services du ministère des affaires étrangères et de la coopération, a conclu que la France ne pouvait pas se substituer à des Etats souverains pour garantir la valeur des prestations servies par leurs régimes de sécurité sociale et libellées dans leur monnaie nationale. Elle n'a pas pris suffisamment en compte la part prise par la France dans la décision de dévaluer. Toutefois, à la suite de cette mission, le gouvernement français a accepté de réexaminer sans tenir compte de la date limite, certains dossiers de demandes d'aide exceptionnelle au titre du dispositif de soutien mis en place en 1994 (aide plafonnée et sous condition de ressources -60 000 F pour une personne seule, 90 000 F pour un couple).

Cette disposition n'est pas suffisante et n'est pas à la mesure des difficultés rencontrées par une grande partie des Français touchés par la dévaluation. Elle doit ainsi faire l'objet d'un complet rééxamen.

Reste le problème du versement souvent aléatoire des pensions de retraite par les caisses de retraite africaines confrontées à de graves difficultés financières. Sur ce chapitre, la mission tripartite a formulé plusieurs recommandations intéressantes : centralisation et suivi systématique par le centre de sécurité sociale des travailleurs migrants des dossiers des personnes rencontrant des difficultés, évocation systématique de cette question lors des rencontres bilatérales ou multilatérales entre le gouvernement français et ses homologues africains, présentation des propositions concrètes d'aide, dans le cadre de la politique de coopération, au fonctionnement des caisses de retraite en complément de l'action déjà menée par la conférence interafricaine des institutions de prévoyance sociale (CIPRES) en matière de contrôle de gestion et d'assistance technique.

Par ailleurs une circulaire prise sous responsabilité de la direction de la sécurité sociale donnera pour instruction aux caisses de sécurité sociale de liquider de façon autonome et sans délai, même de façon provisoire, les droits à pension française des personnes ayant accompli une carrière mixte sur le territoire national et dans un Etat lié à la France par une convention bilatérale de coordination. De la sorte, les retards ou la carence des institutions étrangères ne devraient pas se traduire également par des retards dans la liquidation des droits du côté français. En outre, le gouvernement s'est engagé à étudier, dans la même perspective, les moyens de faciliter la preuve de leurs activités en Afrique pour les personnes ayant cotisé à des caisses locales en vue d'améliorer la prise en compte de ces périodes pour le calcul des pensions françaises. Enfin, les modalités de coordination contenues dans certaines des conventions évoquées pourraient faire l'objet d'une révision en accord avec l'Etat partenaire s'il s'avère que des aménagements techniques permettent de régler certaines difficultés.

Ces orientations positives doivent encore se concrétiser. Votre rapporteur, pour sa part, continuera d'y apporter une attention particulièrement vigilante.

Mais ces mesures n'apparaissent pas encore suffisantes. Il est donc nécessaire de mettre au point un mécanisme permettant de précompter sur l'aide budgétaire versée à certains de nos partenaires le montant représentatif des sommes dues aux retraités français par les caisses de retraite défaillantes et de le leur verser directement.

L'expatriation, il ne faut jamais l'oublier, demeure, en particulier pour tous les travailleurs indépendants, un choix risqué mais aussi un choix coûteux. Elle conduit à renoncer à de nombreux avantages, notamment la gratuité de l'enseignement et une protection nationale généreuse.

Comment encourager nos compatriotes à s'expatrier, comme le demandent avec insistance tous les gouvernements successifs si on ne prend pas les mesures concrètes nécessaires ?

b) Une action plus résolue en faveur des PME et l'indispensable remise en cause des blocages administratifs

Au-delà des garanties indispensables à l'expatriation, il devient indispensable de procurer aux petites et moyennes entreprises les incitations nécessaires pour investir à l'étranger. Un mécanisme de bonification d'intérêts apparaîtrait particulièrement opportun pour les entreprises, qui, à l'instar des sociétés françaises établies au Congo-Brazzaville, participent par leur activité à la reconstruction économique d'un pays.

Or l'Agence française de développement qui met en oeuvre une palette d'instruments financiers diversifiée dans les pays africains ne dispose pas réellement d'un mécanisme spécifique en faveur des PME. L'Agence réalise d'importants excédents chaque année. Pourquoi ne pas utiliser ces ressources, aujourd'hui mises en réserve conformément au statut de l'Agence, au service du développement des PME dans les pays de la "zone de solidarité prioritaire" ? Une telle situation permettrait, selon votre rapporteur, de combler une grave lacune dans notre politique de coopération.

III. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT AU SEIN DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES : UNE AMBITION PRIVÉE DE MOYENS ?

Les changements de nomenclature liés à la mise en place d'un budget unique ne permettent pas toujours de suivre aisément l'évolution en 1999 des dotations budgétaires de l'ancien secrétariat à la coopération.

Aussi votre rapporteur a-t-il choisi pour sa part, de retracer la part réservée dans le projet de budget pour 1999 aux crédits dévolus à l'aide au développement qui étaient inscrits en 1998 au budget du secrétariat d'Etat à la coopération et, le cas échéant, au ministère des affaires étrangères (dont la responsabilité apparaissait naturellement plus limitée dans ce domaine, même si le Quai d'Orsay conduisait certaines actions en faveur du développement).

Catégories de dépenses	PLF 98	LFI 99	Evolution en %
Concours financiers (41-43)	570	265	- 53
Assistance technique (42-12-art.10)	1 243	1 224	- 1,5
Coopération technique (bourses, formation, appui aux organismes concourant à la coopération au développement, appui local aux projets de coopération, fonds de coopération régionaux)	734	661	- 11
Appui aux initiatives privées décentralisées (42-13)	221	219	- 0,9
Coopération militaire et de défense (42-29)	780	780	-
Aide alimentaire (42-26)	105	105	-
Action extérieure et aide au développement (68-80)	26	17	- 34
Fonds d'aide et de coopération (68-91) Autorisations de programme Crédits de paiement	(2 299) 2 027	(2 303) 1 798	+ 0,17 - 11,2
TOTAL	5706	5 069	- 12,5

L'évolution des crédits dément ainsi les ambitions affichées. L'effort d'économie demandé au ministère des affaires étrangères porte ainsi principalement sur les deux fondements de notre politique de coopération : l'assistance technique et l'aide au projet.

A. UNE PRÉSENCE ENCORE REVUE À LA BAISSE

1. L'assistance technique civile

a) La baisse alarmante des effectifs

Depuis près d'une décennie le nombre des assistants techniques n'a cessé de décroître. Cette orientation reposait sur le souci légitime de limiter le nombre de postes dits de substitution. Poursuivre le mouvement au-delà alors que le seuil est atteint, revient en revanche à remettre en cause une caractéristique essentielle de notre politique de coopération. En effet, la France a souhaité maintenir une forte présence humaine dans les pays qu'elle aidait alors que les autres bailleurs de fonds, en particulier les instances multilatérales, tendent à privilégier les missions temporaires d'experts basés à Washington ou ailleurs. Ce choix garantit à la France une excellente connaissance du terrain et une capacité d'expertise appréciée par nos partenaires africains et reconnue par les Etats membres du Comité d'aide au développement au sein de l'OCDE.

A titre d'exemple, les représentants de la coopération française ou de l'Agence française de développement ont souvent fait valoir la nécessité d'adapter les préceptes libéraux des institutions de Bretton Woods aux réalités locales... Le FMI et la Banque mondiale se sont finalement ralliés à ces vues et ont quelque peu tempéré leur dogmatisme.

En outre -et l'on ne saurait négliger ce point- une présence française constitue une garantie de l'emploi convenable, sur place, des fonds destinés à l'aide au développement.

Veut-on revenir sur cet aspect fondamental de notre coopération ? Alors du moins conviendrait-il de poser clairement le débat plutôt que de procéder chaque année à une contraction insidieuse de nos effectifs.

b) Les incertitudes liées à la réforme

La situation actuelle de nos coopérants soulève aujourd'hui dans un contexte de réformes profondes quatre interrogations majeures liées au statut, à la condition matérielle, à la position particulière des contractuels et au sort des postes aujourd'hui occupés par les volontaires du service national.

. L'unification indispensable des statuts

Aujourd'hui une double réglementation s'applique aux personnels de la coopération technique selon leur affectation géographique : un décret de 1967 pour les coopérants relevant de la responsabilité du ministère des affaires étrangères (quelque 700 agents) et les décrets de 1992 pour les personnels placés sous l'autorité du ministère délégué à la coopération et à la francophonie.

L'unification des statuts reposera sur une généralisation des décrets de 1992 à l'ensemble des coopérants compte tenu d'une part de l'importance des effectifs déjà couverts par ces réglementations et, d'autre part, de la volonté de rénovation imprimée par le cadre fixé en 1992 (notamment à travers l'adaptation des primes de fonction à l'importance du poste et aux responsabilités exercées).

Effectifs de l'assistance technique civile en 1998

Etats	Enseignants	Techniciens	Total
Angola	10	8	18
Bénin	23	39	62
Burkina Faso	75	69	144
Burundi	0	2	2
Cambodge	3	17	20
Cameroun	102	102	204
Cap Vert	5	6	11
Centrafrique	45	39	84
Comores	18	25	43
Congo	0	2	2
Côte d'Ivoire	244	93	337
Djibouti	130	57	187
Gabon	164	73	237
Gambie	4	1	5
Guinée	26	38	64
Guinée Bissau	5	13	18
Guinée équatoriale	7	11	18
Haïti	15	19	34
Madagascar	106	95	201
Mali	48	54	102
Ile Maurice	13	6	19
Mauritanie	83	50	133
Mozambique	9	8	17
Namibie	4	11	15
Niger	38	67	105
Rwanda	1	6	7
Sainte Lucie	4	8	12
Saint Vincent	1	4	5
Dominique	2	7	9
La Grenade	2	3	5
Saint-Christophe	1	1	2
Trinidad	0	1	1
Saint-Thomas	5	8	13
Sénégal	160	119	279
Seychelles	8	9	17
Tchad	39	69	108
Togo	19	16	35
Zaïre	2	0	2
TOTAL	1 421	1 156	2 577

Le souci de mieux valoriser la fonction d'assistant technique inscrite dans les décrets de 1992 implique certes pour des personnels de plus grandes exigences (définition de lettres de mission précises et limitation de la durée du séjour dans un Etat à six ans afin de favoriser la mobilité et le renouvellement des compétences).

Mais il doit aussi avoir une contrepartie sur le plan matériel. A cet égard trois types de mesures ont été prévues dans le projet de loi de finances pour 1999 :

- l'augmentation du taux de majoration familiale ;

- l'extension au régime de 1992, aux mêmes dates et avec les mêmes taux des ajustements appliqués aux rémunérations des autres agents de l'Etat (décret de 1967) ;

- accélération de la progression du niveau des primes de fonction afin de permettre le recrutement des agents sur des postes de responsabilité ou de haute technicité.

Par ailleurs, à compter de 1999, la périodicité et les taux de variation du coefficient géographique pourraient être alignés sur ceux pratiqués pour l'indemnité de résidence versée aux autres agents de l'Etat

. La question encore pendante des contractuels

Le principe de la titularisation des contractuels de l'assistance technique avait été posé par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 (dite loi "Le Pors") mais n'a reçu qu'une application limitée. La situation de quelque deux cents ayants droit parvenus depuis plusieurs années au terme de leur mission, laissés sans affectation, rémunérés par le ministère des affaires étrangères et l'ancien secrétariat d'Etat à la coopération, apparaît spécialement choquante. La question de la réinsertion impose d'autant plus l'adoption de mesures rapides qu'il existe aujourd'hui près de 700 contractuels en poste. Aussi une circulaire élaborée dans un cadre interministériel pourrait prochainement être soumise à la signature du Premier ministre. Elle prévoirait les mesures suivantes :

- transfert de crédits du ministère des affaires étrangères vers les ministères recruteurs ;

- autorisation de dégeler un poste pour chaque recrutement d'une personne bénéficiaire de la loi "Le Pors" ;

- publication d'arrêtés transversaux organisant la titularisation des coopérants dans les départements ministériels en fonction de leurs diplômes et de leur expérience professionnelle ;

- mise en place, avec le concours d'une institution spécialisée, d'une procédure de valorisation des compétences de chaque agent et recherche avec les administrations concernées de la meilleure affectation possible.

Il importe que ces orientations puissent très prochainement se concrétiser.

. La grave incertitude soulevée par le remplacement des volontaires du service national

L'assistance technique compte un effectif de 171 coopérants du service national -CSN- (avril 1998). En 1997, ces personnels représentaient un coût de 36,5 millions de francs.

Compte tenu du rôle joué par les CSN, la suppression du service obligatoire soulève de lourdes incertitudes pour l'avenir. Le remplacement des CSN par des professionnels civils présenterait en effet un coût prohibitif pour le budget. Aussi convient-il de recourir à des volontaires. Dans cette perspective, il faut prévoir une rémunération suffisamment intéressante pour susciter un nombre de candidatures qui permette de satisfaire, en quantité mais surtout en qualité, les besoins de notre coopération. Or, les moyens budgétaires permettent au mieux de préserver l'effort financier actuel mais en aucun cas de l'accroître.

L'enjeu est évidemment de première importance pour le maintien d'une présence française dans les pays bénéficiaires de notre aide au développement. Le projet de loi relatif au volontariat civil revêt dans cette perspective un intérêt décisif.

2. L'assistance militaire

a) La réduction des effectifs en Afrique

Le nombre des assistants militaires se réduit dans les pays du champ traditionnel de notre coopération de 570 à 506. La déflation de 40 postes permettra le transfert de la dépense correspondante au profit des pays placés traditionnellement sous la responsabilité du Quai d'Orsay. La suppression des autres postes ne permettra, en revanche, aucune création par ailleurs : elle financera, en l'absence des dotations budgétaires nécessaires, les mesures d'ajustement pour 1999 (revalorisation du point fonction publique, dotation de voyages de congés administratifs ...). Cette évolution appellera une double observation de la part de votre rapporteur.

- d'une part, les effectifs de l'assistance militaire technique se réduisent de façon générale et ne répondent plus aux besoins liés au renforcement de l'Etat de droit dans nombre de pays où la démocratie apparaît encore fragile ;

- d'autre part, les arbitrages budgétaires conduisent d'ores et déjà -avant même que le CICID ait été appelé à se prononcer- à un affaiblissement de notre présence en Afrique ; le risque d'une banalisation du "continent" contenue dans le projet de réforme de la coopération se concrétise ici de façon manifeste.

b) La formation et l'aide en matériel : un effort préservé

. L'aide aux matériels

L'enveloppe destinée aux matériels est maintenue si l'on prend en compte dans ce cadre le transfert de 8 millions de francs de l'aide au matériel stricto sensu vers le chapitre 68-80, article 10 (aide à des projets de coopération) destiné en fait à soutenir des constructions neuves dans le domaine de la défense.

. La continuité des orientations en matière de formation

Les dotations prévues pour la formation ont très légèrement progressé (de 104,2 millions de francs en 1998 à 105,3 millions de francs en 1999, soit une hausse de 1,1 %).

La réforme de notre outil de défense et la réduction consécutive des effectifs militaires français a pour effet direct de réduire le nombre de places offertes aux stagiaires étrangers dans les écoles militaires françaises, alors même que les besoins en formation de nos partenaires tendent à augmenter en raison d'une professionnalisation accrue des personnels militaires.

Par ailleurs, l'enseignement dispensé en France ne correspond plus toujours aux réalités des pays africains.

C'est pourquoi la coopération a choisi de soutenir un nombre croissant d'écoles nationales à vocation régionale en Afrique . Outre les quatre écoles déjà mises en place au Sénégal, au Mali et en Côte d'Ivoire, trois nouveaux établissements ont récemment été créés :

- le cours d'application de la gendarmerie en Côte d'Ivoire à l'école de gendarmerie d'Abidjan ;

- l'école de formation des médecins au Togo ;

- le centre d'instruction naval en Côte d'Ivoire.

L'effort se poursuivra en 1999 et quelque 300 stagiaires africains supplémentaires pourraient être formés dans les écoles africaines à vocation régionale. Une telle orientation s'inscrit désormais dans la longue durée : ainsi, la réduction de moitié de la formation assurée en France d'ici à 2002 permettra de dégager les ressources nécessaires au développement des écoles en Afrique.

B. UNE ÉVALUATION INSUFFISANTE DES CRÉDITS DESTINÉS À L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT

Tirant prétexte de la sous-consommation des crédits alloués aux concours financiers et à l'aide-projet, en 1998, le gouvernement a réduit les moyens consacrés à ces deux postes dans le projet de budget pour 1999. Il n'est pas sûr toutefois que l'expérience passée et les conditions de gestion doivent servir de seules références dans l'évaluation des moyens budgétaires. D'autres facteurs entrent également en compte. Ils paraissent toutefois avoir été sous-estimés lors de la préparation du projet de loi de finances pour l'an prochain.

1. Les concours financiers

La réduction régulière des concours financiers (- 21,6 % en 1997, -30 % en 1998) traduit l'achèvement du programme exceptionnel d'accompagnement de la dévaluation du franc CFA et le retour à la croissance des économies de la zone franc. Toutefois, la contraction de moitié des crédits pour 1999 paraît négliger les risques d'une dégradation de la situation financière de certains de nos partenaires.

Les concours financiers recouvrent, rappelons-le, trois volets distincts :

- l'aide budgétaire d'urgence destinée au financement d'opérations exceptionnelles (85 millions de francs en 1999 contre 890 millions de francs en 1998) ;

- les bonifications de prêts d'ajustement structurel accordés par l'Agence française de développement pour soutenir les programmes économiques et financiers mis en oeuvre par les pays à revenu intermédiaire (Côte d'Ivoire, Cameroun, Gabon, Congo-Brazzaville) avec l'approbation du FMI -90 millions de francs en 1999 contre 130 millions en 1998 ;

- les dons en faveur de l'ajustement structurel accordés par l'Agence française de développement pour soutenir les plans de redressement mis en oeuvre par les pays les moins avancés avec l'approbation du FMI (90 millions de francs pour 1999 contre 350 millions de francs en 1998).

Au premier semestre 1998, au titre des prêts d'ajustement structurel, la France a accordé une bonification de 71,8 millions de francs pour un prêt de 300 millions de francs à la Côte d'Ivoire.

Par ailleurs, les dons en faveur de l'ajustement structurel ont porté sur un montant de 55 millions de francs (35 millions de francs pour le Niger et 20 millions de francs pour la République Centrafricaine).

Quant à l'aide budgétaire, elle atteignait avant même la fin du mois de juillet 55 millions de francs.

Les deux premiers types de concours -sous réserve des circonstances qui pourraient justifier leur mobilisation dans les mois qui viennent- sont demeurés en deçà de l'enveloppe fixée en 1998. Toutefois certains pays, en particulier le Gabon, pourraient se trouver fragilisés par les conséquences de la crise asiatique. Si une telle perspective devait se concrétiser, les dotations prévues pour les concours financiers s'avéreraient insuffisantes.

2. L'aide-projet sacrifiée et des délais inadmissibles entre la décision et l'exécution

S'agissant de l'aide-projet, les conséquences de la réforme seront de trois sortes.

D'une part, l'aide-projet relèvera désormais d'une seule structure administrative, la direction générale de la coopération internationale, et d'un opérateur pivot, l'Agence française de développement.

D'autre part, l'AFD réalisera, outre les projets sur prêts et sur dons mis en oeuvre sur ses propres crédits ainsi que sur les crédits (dons-projets depuis 1991) transférés par le ministère des Affaires étrangères, les projets relatifs aux infrastructures sociales.

Enfin, la réorganisation ministérielle inspirée par le souci de conférer au ministère des affaires étrangères un rôle d'orientation, de supervision et de contrôle des programmes d'aide au développement devrait conduire en principe à une redéfinition des relations entre la nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement et l'AFD. Il s'agit naturellement d'un enjeu majeur pour garantir la cohérence de nos actions. Il faudra toutefois compter avec les positions de Bercy. Au quotidien, le rapport de forces, comme l'expérience l'a montré, conduit, en cas de désaccord, à laisser le dernier mot au ministère de l'économie et des finances. C'est pourquoi, s'agissant notamment des relations entre la nouvelle DGCID et l'AFD, rien ne pourra sans doute se décider hors d'un arbitrage interministériel rendu dans le cadre du CICID.

Ces orientations n'ont toutefois de pertinence que si elles peuvent s'appuyer sur des dotations sinon renforcées, du moins préservées. Or l'évolution des crédits dévolus à l'aide-projet laisse planer à cet égard les plus vives inquiétudes.

a) La contraction des crédits affectés au Fonds d'aide et de coopération

Si les autorisations de programme liées aux projets mis en oeuvre sur décision du Fonds d'aide et de coopération (FAC) se maintiennent en 1998 (1 250 millions de francs contre 1 247 millions de francs en 1998, soit + 0,24 %), les crédits de paiement régressent de 5,13 % (de 1 073 millions de francs en 1998 à 1 018 millions de francs en 1999).

L'évolution des dotations apparaît d'autant plus préoccupante que l'aide-projet a vocation à bénéficier à la zone de solidarité prioritaire, vaste ensemble dont on peut penser qu'il couvre et dépasse l'actuel champ des 34 pays ACP.

Le gouvernement explique une partie des économies par la sous-consommation des crédits observée chaque année. Il existe en effet souvent un décalage entre l'instruction d'un dossier au sein du comité directeur du FAC et sa réalisation effective. Mais ce problème doit conduire à réformer le mode de fonctionnement du FAC dans le sens d'une plus grande efficacité, plutôt qu'à réduire nos concours alors même que les besoins sur place sont considérables.

Les procédures, il faut encore le souligner, sont inadéquates ; un projet, indispensable au moment où il a été décidé, perdra beaucoup de son intérêt s'il se concrétise trop tard. Et il y a donc là un gâchis inadmissible pour les dépenses publiques et pour l'image de la France à l'étranger.

C'est pourquoi votre rapporteur juge tout à fait opportun une plus grande déconcentration des crédits permettant précisément de raccourcir les délais d'intervention. N'oublions jamais que la rapidité est le facteur clef de réussite et ceci dans tous les domaines.

La part dévolue à la gestion déconcentrée des crédits du FAC s'est développée et représente, aux termes d'une instruction ministérielle applicable au 1er janvier 1996, au moins 15 % de l'enveloppe programmée chaque année en faveur de chaque pays.

Dans les pays de la zone franc et les pays pour lesquels la programmation annuelle des crédits du FAC dépasse 12 millions de francs, les crédits déconcentrés sont divisés en deux guichets : le premier, destiné à financer les projets bénéficiant à l'Etat et à ses démembrements, le second doté des deux tiers des crédits au minimum, affecté aux projets présentés par les acteurs de la société civile et les collectivités territoriales. Ce second guichet forme le Fonds social de développement, prolongements du Fonds spécial de développement institué entre 1994 et 1996 pour accompagner la dévaluation du franc CFA.

Dans les autres pays, les crédits déconcentrés sont regroupés en un guichet unique.

Dans les deux cas, la procédure retenue vise à rapprocher la prise de décision et la mise en oeuvre des projets FAC au coût limité (entre 50 000 F et 20 millions de francs) de leur bénéficiaire sur le terrain. Cette orientation répond à une préoccupation majeure d'efficacité et de proximité qui caractérise l'évolution de notre aide.

En 1998, le montant total des enveloppes des crédits destinés au financement du Fonds social de développement s'est élevé à 95,50 millions de francs. Cet instrument, dont les mérites ne font aucun doute, sera préservé en 1999.

Il faut ajouter que les crédits du FAC constituent une cible privilégiée des régulations budgétaires. Ainsi, les crédits prévus en loi de finances initiale pour 1998 -soit 1,247 milliard de francs- ont été réduits de 46 millions de francs au cours de l'année. Naturellement, une telle mesure appliquée en 1999 sur une enveloppe déjà évaluée au plus juste aurait les plus graves conséquences sur la poursuite de notre aide dans plusieurs pays.

DÉCISIONS OUVERTES EN 1998 - RÉPARTITION PAR PAYS

	TOTAL	%
- OPÉRATIONS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL	423 500 000,00	56,54
- OPÉRATIONS INTER-ETATS	26 700 000,00	3,56
- PROGRAMME DES ETATS	298 800 000,00	39,89
ANGOLA	6 000 000,00	0,80
ANTIGUA	0,00	0,00
BÉNIN	11 500 000,00	1,54
BURKINA-FASO	7 000 000,00	0,93
BURUNDI	0,00	0,00
CAMBODGE	15 000 000,00	2,00
CAMEROUN	15 000 000,00	2,00
CAP-VERT	0,00	0,00
CENTRAFRIQUE	14 000 000,00	1,87
COMORES	20 000 000,00	2,67
CONGO	14 500 000,00	1,94
COTE D'IVOIRE	17 500 000,00	2,34
DJIBOUTI	1 500 000,00	0,20
DOMINIQUE	0,00	0,00
GABON	0,00	0,00
GAMBIE	0,00	0,00
GRENADE	0,00	0,00
GUINÉE	6 000 000,00	0,80
Guinée-Bissau	2 000 000,00	0,27
GUINÉE ÉQUATORIALE	0,00	0,00
HAÏTI	22 000 000,00	2,94
ILE MAURICE	0,00	0,00
MADAGASCAR	40 000 000,00	5,34
MALI	6 100 000,00	0,81
MAURITANIE	0,00	0,00
MOZAMBIQUE	5 000 000,00	0,67
NAMIBIE	3 800 000,00	0,51
NIGER	18 00 00,00	2,40
RWANDA	11 200 000,00	1,50
SAO TOME	0,00	0,00
SÉNÉGAL	5 000 000,00	0,67
SEYCHELLES	0,00	0,00
ST KITTS ET NEVIS	0,00	0,00
ST-VINCENT	0,00	0,00
STE LUCIE	5 000 000,00	0,67
TCHAD	0,00	0,00
TOGO	22 700 000,00	3,03
VIETNAM	10 000 000,00	1,34
ZAÏRE	20 000 000,00	2,67
- TOTAL GÉNÉRAL	749 000 000,00	100,00

DÉCISIONS OUVERTES EN 1998 - RÉPARTITION PAR SECTEURS

	TOTAL	%
OPÉRATIONS INTER SECTORIELLES	41 200 000,00	5,50
DEV. RURAL ET ENVIRONNEMENT	77 800 000,00	10,39
DEV. INDUSTRIEL ET MINIER	10 000 000, 00	1,34
INFRASTRUCTURES	7 500 000,00	1,00
SANTÉ ET DÉVELOPPEMENT SOCIAL	61 500 000,00	8,21
ENSEIGNEMENT, FORMATION, J&S	76 500 000,00	10,21
ACTION CULTURELLE ET INFORMATION	77 000 000,00	10,28
DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL	108 500 000,00	14,49
RECHERCHE	5 000 000,00	0,67
CD/FSD	34 000 000,00	4,54
EVALUATIONS ET CONTRÔLE	10 000 000,00	1,34
FRANCOPHONIE	135 000 000,00	18,02
ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES	80 000 000,00	10,68
COOPÉRATION NON GOUVERNEMENTALE	25 000 000,00	3,34
TOTAL GÉNÉRAL	749 000 000,00	100,00

b) Les dons-projets

Financés par l'Agence française de développement sur des crédits délégués par le ministère des affaires étrangères, les dons-projets interviennent dans les domaines traditionnels de l'Agence (développement et infrastructures économiques, aménagement urbain, environnement) et, désormais, les infrastructures sociales.

Ici encore l'évolution des crédits apparaît en contradiction avec les objectifs affichés : l'élargissement géographique et sectoriel du champ d'intervention de l'Agence se heurte à une forte réduction des dotations (de 900 millions de francs à 726 millions de francs pour les crédits de paiement, soit une baisse de 19,3 %) même si, par ailleurs, les autorisations de programme sont maintenues à leur niveau de 1998, soit 1 milliard de francs.

En outre, l'argument de la sous-consommation des crédits n'apparaît guère concluant pour l'année 1998. En effet, les décaissements au titre des dons-projets pourrait s'élever à 1,050 milliard de francs, alors même que l'enveloppe fixée pour 1998 s'élevait à 900 millions de francs.

Ces réductions constituent en conséquence un grave sujet de préoccupation pour le présent et l'avenir de notre coopération.

c) La coopération décentralisée

La coopération décentralisée bénéficie d'une dotation de 37,7 millions de francs (soit une réduction significative par rapport aux montants dévolus à ce poste en 1998 au sein du budget de la coopération -12,5 millions de francs- et du budget des affaires étrangères -40 millions de francs).

Un décalage entre le discours et les réalités budgétaires apparaît ici encore de façon manifeste. Cette évolution apparaît d'autant regrettable que la coopération décentralisée s'était traduite par des initiatives très prometteuses telles que la promotion d'un partenariat industriel. Qu'il soit permis de citer ici le programme lancé conjointement par les pouvoirs publics et le Club Entreprises et développement intitulé "100 projets de partenariat industriel pour l'Afrique et la Méditerranée". Au terme de deux années d'expérience, l'évaluation conduite en 1998 a mis en évidence la création de nombreux partenariats d'entreprises, notamment au Maghreb et dans des pays comme la Côte d'Ivoire et le Sénégal.

Le gouvernement se doit de poursuivre son soutien à de telles initiatives. L'enveloppe réduite servira désormais à financer l'ensemble des projets de coopération décentralisée à travers le monde -dans le cadre sans doute d'une procédure de déconcentration des crédits auprès des préfectures de région.

Toutefois, la coopération décentralisée pourrait continuer à bénéficier, s'agissant des pays de la ZSP de moyens de financement supplémentaires procurés par un FAC d'intérêt général, même si l'étroitesse de la dotation ne laisse qu'une faible marge de manoeuvre.

CONCLUSION

Les ambitions affichées par la réforme de la coopération apparaîtraient dignes d'éloge si la projection des moyens budgétaires accompagnait l'extension du champ d'intervention de notre aide au développement. Or, non seulement les crédits n'augmentent pas, mais ils subissent au contraire une sévère contraction. C'est la cohérence même de la réforme qui est ici en cause. C'est son efficacité et sa réussite qui sont menacées.

A vouloir être présents partout avec des moyens réduits, nous perdrons nos positions fortes sans en gagner aucune. Nous ne nous résignerons pas à cet alignement par le bas. Il faut donc, dans un contexte budgétaire extrêmement contraignant, privilégier un nombre limité de pays où nous devons nous employer à rester ou à devenir les partenaires de référence. C'est seulement à cette condition que la France demeurera un acteur influent sur la scène internationale.

Il importe de rappeler une autre priorité : la nécessité absolue d'accélérer nos délais d'intervention. Les meilleures décisions perdent tout impact si elles se trouvent différées par manque de volonté politique ou par excès d'inertie bureaucratique.

Cette obligation ne vaut pas seulement pour l'aide au développement mais aussi pour l'appui qui doit être apporté à nos compatriotes.

*

L'évolution préoccupante des crédits pévue en 1999 pour l'aide au développement jette un doute sur le sens même de la réforme ; la fusion des budgets et des administrations ne saurait recouvrir une banalisation et une marginalisation de l'aide au développement et de la place de l'Afrique au sein de notre diplomatie. C'est pourquoi il faudra, dans les mois qui viennent, redoubler de vigilance sur la mise en oeuvre effective de la réforme et sur la définition des priorités de notre aide.

*

Tels sont les éléments d'appréciation d'une partie d'un budget sur lequel il conviendra cependant de se prononcer par un vote unique. C'est pourquoi, compte tenu des éléments plus positifs relatifs aux autres aspects du budget, votre rapporteur proposera l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères pour 1999.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent avis au cours de sa séance du mercredi 18 novembre 1998.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Xavier de Villepin, président, s'est inquiété de la baisse de l'aide publique française qui ne représenterait que 0,36 % du PIB en 1999 contre 0,40 % en 1997. Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions sur les moyens de concilier la concentration de notre effort sur un nombre limité de pays et l'ouverture souhaitable de la France vers les zones lusophones et anglophones du continent africain.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a observé que l'aide publique française devait se concentrer sur le continent africain plutôt que risquer de se diluer dans un ensemble plus large, qui comprendrait également l'Asie et l'Amérique latine. Elle a toutefois souligné que notre politique de coopération ne saurait rester enfermée dans les limites fixées par notre passé colonial et devait privilégier en Afrique des pays qui présentent des perspectives économiques solides et à partir desquels notre influence peut rayonner.

M. Xavier de Villepin, président, a alors observé que les conséquences de la crise économique asiatique, et notamment la baisse du prix de certaines matières premières, pourraient remettre en cause les perspectives de croissance de l'Afrique pour 1999. Il a par ailleurs rappelé qu'il serait procédé, après l'audition des rapporteurs pour avis de la commission, à un vote unique sur l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères pour 1999.

La commission a ensuite entendu les rapports pour avis de M. Guy Penne sur les crédits du ministère des affaires étrangères consacrés aux relations culturelles extérieures et à la francophonie, et de M. André Dulait sur les crédits du ministère des affaires étrangères.

Puis la commission a, suivant l'avis de ses rapporteurs pour avis, proposé d'assortir l'approbation du budget du ministère des affaires étrangères pour 1999 de vives réserves liées en particulier à la baisse des moyens consacrés à la coopération au développement et à la poursuite de la déflation des effectifs du ministère des affaires étrangères. Sous le bénéfice de ces observations, elle a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères pour 1999.

ANNEXE I -
RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DE L'AIDE PUBLIQUE
AU DÉVELOPPEMENT BILATÉRALE DE LA FRANCE

	1994	%	1995	%	1996	%	1997	%
Europe	334	0,9	164	0,5	270	0,9	230	1
Afrique du Nord	4 746	12,9	4 645	14,5	4 581	15,6	3 726	13
Afrique Sub-saharienne	17 360	47,3	13 475	42,0	12 425	42,2	12 661	45
Amérique	1 164	3,2	1 881	5,9	1 235	4,2	1 014	4
Moyen-Orient	684	1,9	674	2,1	718	2,4	696	2
Asie du Sud	855	2,3	439	1,4	333	1,1	394	1
Extrême Orient	2 645	7,2	2 120	6,6	1 635	5,6	1 166	4
Océanie	4 335	11,8	4 477	14,0	4 279	14,5	4 159	15
Non ventilé	4 583	12,5	4 210	13,1	3 961	13,5	3 831	14
TOTAL	36 706		32 085		29 437		27 877

ANNEXE II - LISTE DES PAYS BÉNÉFICIAIRES DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT FRANÇAISE

(en millions de francs)

	1995	1996	1997
I. EUROPE	164	270	230
ALBANIE	5	16	13
CHYPRE	7	13
GIBRALTAR
GRECE	- 2
MALTE	1	1	1
TURQUIE	91	161	131
MOLDAVIE
ETATS DE L'EX-YOUGOSLAVIE dont :	8
SLOVENIE	3	4	4
CROATIE	7	12	15
BOSNIE-HERZEGOVINE	13	37	29
MACEDOINE	3	7	14
REP. FED. YOUGOSLAVIE	7	16	18
EUROPE NV	21	4	6
II. AFRIQUE	18148	17 008	16 389
II. A. NORD DU SAHARA	4 645	4 581	3 726
ALGERIE	918	1 233	798
EGYPTE	2 242	1 541	1 657
LIBYE	8	2	2
MAROC	974	1 487	900
TUNISIE	431	301	352
NORD SAHARA NV	73	17	17
II. B SUD DU SAHARA	13 477	12 428	12 663
ANGOLA	175	61	33
BENIN	271	226	155
BOTSWANA	4	4	4
BURKINA FASO	556	512	329
BURUNDI	87	67	34
CAMEROUN	1 323	900	1167
CAP VERT	43	30	32
CENTRAFRICAINE REPUBLIQUE	262	341	181
TCHAD	360	376	281
COMORES	79	98	81
CONGO	436	1 081	1 415
DJIBOUTI	211	240	269
GUINEE EQUATORIALE	40	45	30
ERYTHREE	10	21	10
ETHIOPIE	33	55	44
	1995	1996	1997
GABON	535	524	121
GAMBIE	9	4	4
GHANA	117	82	73
GUINEE	518	270	284
GUINEE BISSAU	41	58	35
COTE D'IVOIRE	2 575	1 536	780
KENYA	66	87	35
LESOTHO	17	15	12
LIBERIA	2	2	5
MADAGASCAR	456	521	1 815
MALAWI	8	13	10
MALI	408	421	369
MAURITANIE	256	231	179
MAURICE	80	38	62
MAYOTTE	530	634	597
MOZAMBIQUE	214	106	263
NAMIBIE	15	19	39
NIGER	367	444	552
NIGERIA	78	31	23
RWANDA	25	53	63
STE HELENE
SAO TOME & PRINCIPE	58	54	40
SENEGAL	1 138	909	830
SEYCHELLES	15	19	20
SIERRA LEONE	29	18	17
SOMALIE	23	6	9
AFRIQUE DU SUD/COMMUNAUTES	89	69	198
SOUDAN	19	26	17
SWAZILAND
TANZANIE	101	18	465
TOGO	339	184	190
OUGANDA	48	65	30
ZAIRE	73	76	75
ZAMBIE	40	9	18
ZIMBABWE	50	32	- 4
SUD DU SAHARA NV	1 227	1 797	1 369
II. C. AFRIQUE NON SPECIFIE	25
III. AMERIQUE	1 883	1 237	1 016
III. AMERIQUE DU NORD ET DU CENTRE	585	411	385
ANTIGUA
BAHAMAS
BARBADE
BELIZE
BERMUDES
CAIMANES ILES
COSTA RICA	29	26	21
CUBA	16	11	31
DOMINIQUE	5	14	1
	1995	1996	1997
DOMINICAINE, REPUBLIQUE	9	20	26
EL SALVADOR	10	21	38
GRENADE	5	7	5
GUATEMALA	20	11	9
HAITI	155	152	145
HONDURAS	55	7	7
JAMAIQUE	32	- 1	- 1
MEXIQUE	135	33	60
ANTILLES NEERLANDAISES
NICARAGUA	79	52	7
PANAMA	2	2	2
ST. KITTS & NEVIS	2	5	1
STE LUCIE	18	40	26
ST VINCENT	4	5	3
TRINITE & TOBAGO	2	4	3
TURKS & CAIQUES, ILES
AMERIQUE NC NV	6
III. B. AMERIQUE DU SUD	1 297	805	631
ARGENTINE	45	40	39
BOLIVIE	147	228	81
BRESIL	41	66	108
CHILI	148	222	101
COLOMBIE	110	84	82
EQUATEUR	41	58	56
GUYANA
PARAGUAY	1	1	1
PEROU	113	59	102
SURINAME
URUGUAY	23	22	18
VENEZUELA	40	24	21
AMERIQUE SUD NV	587		21
III. C. AMERIQUE NON SPECIFIE		21
IV. ASIE	3 236	2 723	2 296
IV. A. MOYEN ORIENT	676	720	698
BAHREIN	2	2	2
IRAN	44	64	65
IRAK	6	13	20
ISRAEL	51	55
JORDANIE	91	99	66
KOWEIT	7
LIBAN	153	211	232
OMAN	2	3	2
ZONES ADMIN. PALESTINIENNES	28	49	75
QATAR	6
ARABIE SAOUDITE	20	11	9
SYRIE	62	67	65
EMIRATS ARABES UNIS	10
	1995	1996	1997
YEMEN	73	61	75
MOYEN ORIENT NV	118	83	86
IV. B. ASIE CENTRALE ET DU SUD	439	333	393
AFGHANISTAN	17	13	10
ARMENIE	10	30	25
AZERBAÏDJAN	2	2	2
BANGLADESH	137	139	94
BHOUTAN
GEORGIE	1	13	11
MYANMAR	22	11	11
INDE	24	76	212
KAZAKHSTAN	8	9	9
KIRGHIZIE, REP.	1	1	7
MALDIVES
NEPAL	15	10	20
OUZBEKISTAN	4	9	10
PAKISTAN	194	27	- 30
SRI LANKA	5	- 8	9
TADJIKISTAN			1
TURKMENISTAN		1	1
IV. C. CENTR. & EXTREME-ORIENT	2 122	1 637	1 168
BRUNEI
CHINE	455	497	293
HONG-KONG	12	11
INDONESIE	441	146	73
KAMPUCHEA	267	267	158
COREE, DEM.
COREE, REP.	39	52	55
LAOS	42	84	86
MACAO
MALAISIE	65	18	5
MONGOLIE	5	2	4
PHILIPPINES	179	140	71
SINGAPOUR	12
TAIWAN	16	23
THAILANDE	42	53	48
TIMOR
VIET NAM	469	344	373
IV. D. ASIE NON SPECIFIQUE		32	36
V. OCEANIE	4 477	4 279	4 159
COOK, ILES	1
FIDJI	4
KIRIBATI
	1995	1996	1997
NAURU	2 201	1 998	1 958
NOUVELLE CALEDONIE
NIUE, ILE
PAPOUASIE NOUVELLE GUINEE	1	3	2
POLYNESIE (FR.)	2 216	2 056	2 127
SALOMON, ILES	1	2
TONGA	1	1	2
TUVALU			1
VUANATU	51	46	44
SAMOA OCCIDENTAL	1	1	1
OCEANIE NV		166	18
VI. PVD NON SPECIFIE	4 180	3 928	3 795
DOM TOM
HORS DOM TOM
TOTAL	32 088	29 446	27 885

Le volume de l'aide publique au développement que la France a consacré aux pays relevant du Ministère de la Coopération s'est élevé à 11 120 Millions de francs répartis de la façon suivante :

	En Millions de Francs	En %
Aide publique au développement bilatéral	11 120	100 %
Ministère de l'Economie, des Finances, et de l'Industrie	5 112	46 %
Ministère de la Coopération	3 699	33 %
Agence française de développement	722	6 %
Ministère de la Recherche	625	6 %
Ministère de l'Education nationale	621	6 %
Ministère des Affaires étrangères	263	2 %
Ministère de l'Agriculture	78	1 %

¹ Les dix derniers pays du classement établi par le PNUD sont tous africains : Gambie, Mozambique, Guinée, Erythrée, Ethiopie, Burundi, Mali, Burkina Faso, Niger et Sierra Leone.

² 14 millions de cas d'infection pour une population de 588 millions de personnes)

³ Au total, aides bilatérales et multilatérales confondues, les Européens aident 25 fois plus l'Afrique que ne le font les Etats-Unis.

⁴ composée de M. Nicoullaud, ancien ambassadeur de France à Budapest, et de M. François Mimin, ancien directeur du Centre international des Etudiants et stagiaires.

⁵ Le comité interministériel réunit le ministre des Affaires étrangères, le ministre chargé de l'Economie et des Finances, le ministre chargé de la Population et des Migrations, le ministre chargé de la Recherche, le ministre de l'Intérieur, le ministre de la Défense, le ministre chargé de l'Environnement, le ministre chargé de la Coopération, le ministre chargé du Budget, le ministre chargé de l'Outremer ainsi que, le cas échéant, les ministres intéressés par les questions inscrites à l'ordre du jour.

⁶ Décret n° 98-294 du 17 avril 1996 relatif à l'Agence française de développement.

⁷ Ces sous-directions s'appuieront pour la mise en oeuvre de leurs actions sur un pôle commun de moyens (budget, gestion des assistants militaires techniques, stages et aides diverses).

⁸ Les accords constitutifs de la zone franc revêtent un caractère budgétaire -compte d'opération des banques centrales des pays de la zone franc ouverts auprès du Trésor et non de la Banque de France. Le traité de Maastricht n'a pas prévu que la responsabilité des accords budgétaires signés par les Etats de l'UEM soit transférée à la Banque centrale européenne.

⁹ Angola, Burundi, Cameroun, Gabon, Guinée équatoriale, République centrafricaine, RDC, Rwanda, Sao Tome et Principe, Tchad.

¹⁰ La MINURCA compte 1 250 hommes.