N° 70
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VIII
LOGEMENT SOCIAL
Par M. Jacques BIMBENET,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz,
MM. Henri
de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
22
)
(1998-1999).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le
mardi 20 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat au logement, sur les crédits de son
département ministériel.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a indiqué que
le projet de budget pour 1999 confirmait la priorité accordée par
le Gouvernement au logement. Il a précisé que les crédits
s'élevaient à 49,1 milliards de francs en moyens de
paiement, soit une croissance de 2,2 % par rapport à 1998. Il a
cependant observé qu'il convenait de rajouter à cette enveloppe
les mesures fiscales prévues pour couvrir l'ensemble des moyens
budgétaires consacrés au logement.
Il a indiqué que ces crédits étaient mis au service d'une
politique globale s'articulant autour de quatre axes prioritaires : la
consolidation de l'effort budgétaire mené en 1998, la
réaffirmation d'une politique sociale du logement, la création
d'un statut du bailleur privé et la pérennisation du prêt
à 0 %, l'ensemble de ces mesures intervenant dans un environnement
fiscal amélioré.
Le ministre a déclaré que les crédits de son
département ministériel concrétisaient d'abord une
reconduction des programmes physiques de l'an passé. Il a
souligné qu'ainsi 80.000 prêts locatifs aidés (PLA) (dont
20.000 PLA à loyer minoré et 10.000 PLA d'intégration) et
120.000 primes à l'amélioration des logements à usage
locatif et à occupation sociale (PALULOS) seront budgétés.
Il a souligné que la baisse du taux du livret A permettrait par ailleurs
d'offrir des prêts réduits d'un demi-point pour les
opérations de construction et de réhabilitation menées par
les organismes HLM.
Concernant la réhabilitation du parc privé, le ministre a
annoncé que les crédits de la prime à
l'amélioration de l'habitat (PAH) seraient maintenus à
800 millions de francs, soit un potentiel de 80.000 logements
réhabilités, et que l'enveloppe de l'Agence nationale pour
l'amélioration de l'habitat (ANAH) serait reconduite à 2,2
milliards de francs.
M. Louis Besson
a ensuite indiqué que la politique sociale du
logement constituait le second axe prioritaire. Il a observé que les
aides personnelles au logement restaient, avec plus de 75 milliards de francs
de prestations versées, un moyen primordial de justice sociale. Il a
également rappelé que la politique d'actualisation
régulière des aides personnelles au logement menée par le
Gouvernement depuis juillet 1997 serait poursuivie.
Il a précisé que les aides personnelles au logement
représentaient, au sein du budget 1999, une enveloppe de 34,6 milliards
de francs, soit une hausse de 4,4 % par rapport à l'année
passée.
En matière de logement des personnes les plus
défavorisées, il a souligné que le budget reprenait en
totalité les engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen du
vote de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.
A cet égard, il a souligné que les dotations de l'Etat aux fonds
de solidarité pour le logement (FSL) augmentaient de 44 % pour
atteindre 490 millions de francs.
Il a par ailleurs annoncé que l'Etat aiderait les associations qui
assurent la gestion de logements au bénéfice de personnes
défavorisées grâce à un crédit de
60 millions de francs, que les moyens consacrés à l'aide au
logement temporaire (ALT) seraient augmentés de 18 %, atteignant ainsi
130 millions de francs, et qu'une dotation de 50 millions de francs serait
affectée à la lutte contre le saturnisme.
M. Louis Besson
a ensuite affirmé que la création d'un
statut du bailleur privé constituait la troisième priorité
du Gouvernement en matière de logement.
Constatant " l'effritement " du parc locatif privé, il a
observé qu'un statut pérenne et équilibré du
bailleur privé était nécessaire afin de développer
une offre de logements à loyer maîtrisé dans le parc
privé. Estimant que le mécanisme de " l'amortissement
Périssol " constituait plus une mesure de défiscalisation
que l'institutionnalisation du bailleur privé, il a rappelé que
cette mesure, prorogée jusqu'au 31 août 1999, serait
remplacée par un nouveau statut fiscal. Il a indiqué que ce
statut reposerait sur une contrepartie sociale aux aides fiscales et serait
applicable à la fois au neuf et à l'ancien.
Il a précisé que l'incitation à l'investissement locatif
dans le neuf prendrait la forme d'un régime d'amortissement avec pour
contrepartie une double contrainte : le respect par le bailleur de
plafonds de loyers ainsi que des ressources des locataires. Il a observé
que le taux d'amortissement serait de 8 % pendant les cinq premières
années et de 2,5 % les quatre années suivantes.
Il a déclaré que, dans le parc existant, l'aide prendrait la
forme d'une majoration de la déduction forfaitaire des revenus fonciers,
celle-ci passant de 14 % à 25 %. Il a affirmé que
l'attractivité du dispositif serait accrue par la mise en place d'une
meilleure sécurisation des bailleurs contre les impayés de
loyers, notamment par le versement direct de l'allocation au bailleur, mais
aussi par les dispositions de l'accord conclu entre l'Etat et les organismes
du 1 % logement.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a
précisé que la modernisation du 1 % logement et la
pérennisation du prêt à 0 % constituaient la
quatrième priorité en matière de politique du logement. A
cet égard, il a rappelé que l'Etat et les partenaires du 1 %
logement avaient signé, le 3 août 1998, une convention modernisant
les interventions du 1 % logement. Il a déclaré qu'un projet
de loi entérinant cette réforme du 1 % logement serait
examiné au Sénat le 12 novembre prochain.
Le ministre a précisé que cette convention, conclue pour cinq
ans, visait à faciliter des parcours résidentiels plus
diversifiés. Il a observé que les emplois du 1 % logement
seraient ainsi étendus à la sécurisation des
accédants à la propriété. Il a
précisé que cette sécurisation interviendrait en cas de
perte d'emploi ou pour le salarié des entreprises éligibles,
faisant face à de fortes baisses de ressources, notamment en cas de
rupture familiale. Il a également souligné que le 1 % logement
favoriserait la mobilité professionnelle des salariés en aidant
au financement des travaux d'entrée dans le logement et
développerait de nouveaux systèmes de prise en charge gratuite
des cautions et garanties d'impayés de loyers, orientés
prioritairement vers les jeunes.
Le ministre a estimé que cette réorientation, parallèle
à la rebudgétisation du prêt à 0 %, s'accompagnerait
d'une réaffirmation des interventions traditionnelles du 1 % logement,
notamment en ce qui concerne l'apport financier complémentaire à
la construction et à la rénovation des HLM et l'aide à
l'accession à la propriété.
Au-delà de ces quatre orientations majeures,
M. Louis Besson
a
insisté sur les mesures fiscales du projet de loi de finances pour 1999.
Il a ainsi rappelé que les droits de mutation seraient réduits de
plus de 20 %, soit un allégement d'impôt de 3,7 milliards de
francs. Il a d'ailleurs déclaré que l'Assemblée nationale
avait complété ce dispositif par une exonération de taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) sur les terrains à bâtir pour
les particuliers, à condition de construire dans les cinq ans.
Il a également indiqué que le taux réduit de TVA à
5,5 % s'appliquerait aux dépenses d'amélioration de
l'habitat à condition que les bailleurs privés
bénéficient d'une subvention de l'ANAH et d'un conventionnement
éligible à l'aide personnalisée au logement (APL). Il a
précisé que plus de 10.000 logements devraient être
concernés par cette mesure.
Le ministre a aussi rappelé qu'un amendement voté en
première lecture à l'Assemblée nationale avait par
ailleurs plus que doublé le crédit d'impôt pour les travaux
d'entretien et de revêtement à domicile en portant le taux de 15 %
à 20 % et en doublant les plafonds de dépenses, par exemple de
10.000 à 20.000 francs pour un couple. Il a précisé que
cette mesure, d'un coût de 200 millions de francs en 1999 et de 2,3
milliards de francs en 2000, permettrait de soutenir l'activité et de
lutter contre le travail au noir.
Enfin, le ministre a rappelé que plusieurs mesures fiscales avaient
été adoptées dans le cadre de la loi d'orientation
relative à la lutte contre les exclusions, citant notamment
l'exonération de la taxe foncière sur les
propriétés bâties pour les opérations
d'acquisition-amélioration de logements locatifs sociaux, ainsi que la
clarification du régime fiscal de la sortie du bail à
réhabilitation.
En conclusion, le ministre a estimé que le projet de budget pour 1999
s'inscrivait dans la recherche d'une plus grande justice sociale et permettait
l'établissement d'un cadre stable et favorable pour tous les acteurs de
la politique du logement.
M. Jean Delaneau, président,
a interrogé le ministre sur
la sécurisation de l'accession à la propriété. Il
a, à cet égard, souligné qu'un dispositif de
location-accession, permettant au locataire de se constituer un apport
progressif pour l'accession, avait été mis en place à la
fin de 1992 en Indre-et-Loire et s'est demandé si le ministre
envisageait d'inscrire ce dispositif expérimental dans un projet de loi.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a ensuite interrogé le
ministre sur les causes de la faible consommation des prêts locatifs
aidés (PLA), sur l'effet des mesures fiscales en faveur de la
construction et de la rénovation du parc locatif social
instaurées en 1997 et 1998, sur l'effort du Gouvernement en
matière de logement intermédiaire et sur le dispositif de
sécurisation instauré par la convention signée entre
l'Etat et les partenaires du 1 % logement.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis,
a également
estimé que les opérations de réhabilitation de l'ANAH
devaient être intensifiées en zones rurales. Il a enfin
interrogé le ministre sur la perspective d'un dépôt
prochain d'un projet de loi relatif à l'habitat et sur la suppression de
la taxe régionale grevant les ventes de locaux d'habitation, effective
depuis le 1
er
septembre, avant même le vote du Parlement.
En réponse à M. Jean Delaneau, président,
M. Louis
Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a reconnu que les
opérations de location-accession avaient régulièrement
diminué depuis plusieurs années. Il s'est déclaré
prêt à réfléchir à une réforme ayant
pour objectif de proposer les formules les plus souples possibles, cette
réforme pouvant éventuellement être intégrée
dans le prochain projet de loi relatif à l'habitat et à
l'urbanisme, qui pourrait être déposé au Parlement
l'été prochain.
Revenant sur les questions de M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis, le
ministre a reconnu une sous-consommation des PLA par rapport aux objectifs
budgétaires. Il a cependant exprimé l'espoir de voir 60.000 PLA
réalisés d'ici à la fin de l'année, en particulier
grâce au redéploiement des crédits vers les
départements les plus consommateurs. Il a souligné que la
réticence des organismes HLM à utiliser le PLA pouvait
s'expliquer de deux manières : le changement de nature du produit,
l'aide passant d'une subvention à une baisse de taux de TVA, et le
niveau élevé des taux d'intérêt réels. Il a
en revanche estimé que les mesures prises en juillet dans le cadre de la
loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, dont,
notamment, la modification du régime d'attribution des HLM,
favoriseraient la construction à venir des logements sociaux, même
si la loi n'avait pas encore eu d'impact réel.
Concernant les PLA d'intégration (PLA-I),
M. Louis Besson
a
regretté la réticence des collectivités locales à
accueillir des logements d'intégration. Il a jugé que les PLA-I
restaient des produits à la fois nécessaires car ils visent
à offrir un logement aux familles en grande difficulté sociale et
suffisamment attractifs, rappelant qu'aucun instrument de la politique du
logement n'avait été autant subventionné. Mais il a
également reconnu que les difficultés rencontrées pour
identifier les familles en difficulté pouvaient expliquer la faible
utilisation des PLA-I.
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis
, a précisé que
des expériences intéressantes étaient conduites dans les
départements, signalant en particulier une convention pour le logement
des familles en grande difficulté signée, dans le Loir-et-Cher,
entre le conseil général et l'Office public des habitations
à loyer modéré (OPHLM).
Concernant les PLA à loyer minoré (PLA-LM),
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat au logement,
a rappelé que ces produits
visaient à permettre le logement dans le parc locatif social des
familles à faibles ressources. Il a observé une tendance à
la paupérisation de la population HLM, une récente enquête
du Centre de recherche et de documentation sur la consommation (CREDOC)
montrant que 50 % des occupants de HLM avaient des ressources
inférieures à 60 % du plafond HLM. Il a jugé que, dans ces
conditions, les PLA-LM devraient être une priorité pour le
mouvement HLM. A cet égard, il a indiqué qu'une circulaire du 4
août dernier avait introduit, à la demande du mouvement HLM, et
à titre expérimental, des souplesses supplémentaires en
matière de financement et de loyer qui devraient permettre une relance
des PLA-LM.
Le ministre a également insisté sur la nécessité
d'un renouvellement progressif du parc locatif social en soulignant que la
vacance était coûteuse pour les organismes HLM. Il a estimé
que les PLA construction-démolition, qui devraient augmenter
sensiblement en 1999, permettraient de concourir efficacement à la
réalisation de cet objectif.
Il a considéré que, d'une manière générale,
un meilleur taux de réalisation des objectifs PLA restait une
nécessité, les crédits non consommés étant
annulés en fin d'année.
S'agissant de l'impact de la baisse du taux de TVA en 1997 et 1998,
M. Louis
Besson, secrétaire d'Etat au logement,
a déclaré ne
pas pouvoir évaluer le nombre de logements sociaux
supplémentaires construits ou réhabilités. Il a toutefois
signalé que ces mesures représentaient une aide fiscale de 2,8
milliards de francs et avaient donné lieu à la signature d'un
accord avec le mouvement HLM, permettant la mise en oeuvre de travaux visant
à une réduction des charges.
Concernant le logement intermédiaire, il a reconnu que le prêt
locatif intermédiaire (PLI), qui est un produit non contingenté,
avait du mal à trouver sa place. Mais il a estimé que la nouvelle
mesure d'incitation à l'investissement locatif constituait un nouveau
produit conventionné, susceptible de redynamiser le parc conventionnel.
Il a également confirmé qu'un projet de loi relatif à
l'urbanisme et à l'habitat était en préparation.
Revenant sur la baisse des droits de mutation au 1
er
septembre 1998,
il a affirmé qu'en matière de locaux d'habitation le choix avait
été fait d'anticiper sur le projet de loi de finances pour 1999
afin d'accompagner la reprise du marché immobilier. En revanche, il a
souligné que la baisse des droits de mutation pour les locaux
commerciaux ne serait effective qu'au 1
er
janvier 1999.
M. Guy Fischer
a, à son tour, regretté la trop faible
consommation des programmes budgétés en matière de
construction de logement social. Il s'est également interrogé sur
les difficultés de plus en plus aiguës d'accès au logement
alors que la vacance continuait à progresser dans les quartiers les plus
difficiles. Il a enfin constaté qu'en dépit du vote de la loi
relative à la lutte contre les exclusions, les personnes
expulsées ne se voyaient pas proposer de solution de relogement.
Mme Gisèle Printz
s'est inquiétée de la situation
des gens du voyage en matière de logement, constatant que la loi de 1990
n'avait apporté que très peu d'amélioration.
M. Lilian Payet
est intervenu pour insister sur les difficultés
de logement outre-mer. Il a ainsi constaté qu'il faudrait construire
10.000 logements nouveaux par an à la Réunion pour
répondre aux besoins. Il a constaté que la croissance des
crédits inscrits sur la " ligne budgétaire unique "
(LBU) restait peu efficace, ces crédits restant largement
sous-consommés du fait de l'absence de politique de maîtrise
foncière.
M. Gilbert Chabroux
est revenu sur le projet de création d'un
statut du bailleur privé. A cet égard, il s'est interrogé
sur la possibilité de location du logement bénéficiant de
l'aide fiscale aux ascendants et aux descendants et sur la possibilité
de sous-location, notamment dans le cas des résidences pour
étudiants. Il s'est aussi inquiété de l'effet du
régime fiscal en cas de démembrement de propriété.
Répondant à ces intervenants,
M. Louis Besson
s'est
déclaré préoccupé par la question de la vacance
dans les grands ensembles. Il a cité le cas d'un département
où 36.000 demandes de logement étaient en attente alors que
15.000 logements vacants ne trouvaient pas preneur. Il a cependant
estimé que des conventions signées entre l'Etat et les
collectivités locales dans le cadre des programmes locaux de l'habitat
(PLH) devraient permettre de faire évoluer la situation.
Il a confirmé que le Conseil constitutionnel avait annulé
l'article de la loi d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions donnant au préfet l'obligation, en cas d'expulsion, de
s'assurer des conditions de relogement. Il a cependant estimé que le
délai de deux mois entre la saisine du juge et le prononcé du
jugement devait permettre au préfet de communiquer au juge les
informations nécessaires concernant la situation de la famille tout en
respectant les droits légitimes des propriétaires bailleurs. Il a
jugé que ce délai devait permettre d'étudier les
possibilités de relogement.
Il a également insisté sur la nécessité d'un
travail préventif afin de connaître plus en amont les risques
d'expulsion et de préparer des solutions de relogement dans le cadre des
plans départementaux d'action pour le logement des
défavorisés (PDALD).
M. Louis Besson
a considéré que la question du logement
des gens du voyage constituait un problème crucial. Il a annoncé
qu'un projet de loi était en préparation, un travail
interministériel s'étant engagé depuis l'adoption de la
proposition de loi de M. Jean-Paul Delevoye
au Sénat.
Reconnaissant les insuffisances du cadre juridique actuel qui rend obligatoire
la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage et des
schémas départementaux, mais qui ne prévoit ni
délai, ni sanction, il a annoncé que seul un tiers des
départements s'était doté d'un schéma
départemental et que moins de 500 aires avaient été
aménagées.
Concernant l'outre-mer,
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au
logement,
a souligné l'importance de l'effort budgétaire tout
en constatant la faiblesse des moyens en matière de politique
foncière. Il s'est interrogé sur la possibilité de
reproduire dans les départements d'outre-mer l'expérience des
établissements publics fonciers implantés en métropole.
M. Lilian Payet
a indiqué qu'il avait été
créé à la Réunion un fonds régional
d'aménagement foncier et de l'urbanisme (FRAFU), géré en
partenariat avec les collectivités et les opérateurs, mais que ce
fonds restait insuffisant pour réformer en profondeur la politique
foncière.
M. Louis Besson
est enfin revenu sur le projet de statut du bailleur
privé, jugeant que le dispositif proposé était
équilibré, même s'il restait ouvert à toute
proposition d'amendements. Il a justifié les différentes
restrictions du projet (en particulier en matière de location aux
descendants ou de démembrement de propriété) par le souci
d'éviter certains abus qui avaient pu entacher le dispositif
précédent.