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25 novembre 1999 : Budget 2000 - culture ( avis - première lecture )

 

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B. L'EXEMPLE DE LA BIBLIOTHÈQUE NATIONALE DE FRANCE

La Bibliothèque nationale de France, héritière de la bibliothèque nationale, illustre avec éclat le poids des contraintes budgétaires qui pèsent sur le budget de l'administration de la culture.

1. Une institution dont les conditions de réalisation expliquent pour une large part les dysfonctionnements

· Un projet qui a souffert de ses conditions de réalisation

Le projet annoncé le 14 juillet 1988 par le président François Mitterrand " d'une très grande bibliothèque d'un type entièrement nouveau ", justifié par les difficultés croissantes rencontrées par la Bibliothèque nationale en raison de l'augmentation de la production imprimée et de la demande culturelle, reposait sur des objectifs ambitieux qui dépassaient la seule mission patrimoniale qui était jusque là dévolue à cette institution.

Précisée par une lettre du Premier ministre, la nouvelle bibliothèque avait, en effet, pour vocation de " couvrir tous les champs de la connaissance, être à la disposition de tous, utiliser les technologies les plus modernes de transmission de données, pouvoir être consultée à distance et entrer en relation avec d'autres bibliothèques européennes ".

Cette institution d'un genre nouveau qui devait permettre, grâce aux développements scientifiques et technologiques, d'élargir la vocation de la Bibliothèque nationale, a été inaugurée par le Président François Mitterrand en mars 1995, soit dans le délai fixé lors du lancement du projet. Cependant, en raison des retards accumulés, elle ne fut ouverte au grand public (haut-de-jardin) qu'en décembre 1996 et aux chercheurs (salles du rez-de-jardin) qu'en octobre 1998.

Dans les mois qui suivirent l'ouverture de la BNF, de sérieuses difficultés de fonctionnement apparurent.

Les déficiences du système informatique aggravées par les conditions de travail pénibles qui lui étaient imposées par les caractéristiques mêmes des bâtiments, suscitèrent parmi le personnel un mécontentement alimenté également par des revendications sur les jours d'ouverture et la précarité de l'emploi. Au terme d'un mouvement de grève qui perturba gravement le fonctionnement du site Tolbiac, la direction fut conduite à modifier les conditions d'ouverture de la BNF.

Les usagers quant à eux rencontrèrent de nombreuses difficultés. Celles-ci ont affecté plus particulièrement les chercheurs dont certains, parmi les plus éminents, n'hésitèrent pas à y voir " un désastre qui (allait) durablement obérer les possibilités de la recherche "7(*).

Soucieuse de faire la part des inévitables problèmes liés au rodage d'une institution de cette dimension et des handicaps structurels dont elle est affligée, votre commission a entendu le 7 avril dernier M. Jean-Pierre Angrémy, président de la Bibliothèque nationale, puis s'est rendu sur le site Tolbiac le 16 juin.

Au terme de ses premières analyses vérifiées à la suite d'un entretien avec M. Jean-Pierre Angrémy le 8 novembre dernier, il apparaît à votre rapporteur que les dysfonctionnements de l'ouvrage, s'ils sont bien réels, résultent pour une large part de ses conditions de réalisation.

Comme l'a souligné devant votre commission son président, le site Tolbiac n'a pas été conçu pour les missions qui lui incombent aujourd'hui et ne le sera qu'au prix de nombreux aménagements qui pour certains restent encore à faire.

L'inadaptation du bâtiment est pour l'essentiel imputable à la précipitation dans laquelle a dû être conduit le projet architectural alors que le programme scientifique connaissait, sous l'effet de controverses, de profonds changements. Ce " décalage " a été accentué par les conditions dans lesquelles s'est exercée la tutelle de l'Etat et par les difficultés rencontrées par l'établissement public constructeur dans la maîtrise d'ouvrage du contenu de la future bibliothèque.

Ayant initialement vocation à être une bibliothèque universelle, ouverte à tous et entièrement informatisée, le bâtiment a été à l'origine conçu pour n'abriter que les ouvrages postérieurs à 1945. Cette " césure ", qui fit l'objet de polémiques, fut finalement abandonnée ce qui eut pour conséquence de faire de la BNF l'héritière modernisée de la BN et, accessoirement, de transférer à Tolbiac 10 à 11 millions d'imprimés et périodiques au lieu des 4 millions initialement prévus. De la même manière, le principe de l'ouverture à tous les publics, vivement critiqué, a été finalement abandonné, ce qui contraignit à modifier très sensiblement la répartition et la vocation des espaces afin de distinguer ceux réservés aux chercheurs et ceux ouverts au grand public.

Les conséquences de ces atermoiements ont été d'autant plus préjudiciables que la conduite du projet a manqué d'ensemble, alors même que la construction de l'ouvrage et la conception de son contenu étaient confiées à une structure unique, l'établissement public de la Bibliothèque de France (EPBF), ce qui aurait dû théoriquement faciliter la coordination indispensable au bon avancement de l'ensemble

Les analyses de la Cour des comptes qui a consacré en 1998 un chapitre de son rapport public à la BNF relèvent trois raisons principales pour expliquer cette dissymétrie qui a conduit à privilégier le contenant sur le contenu.

En premier lieu, la tutelle de l'établissement constructeur a été confiée au ministère chargé des grands travaux, qui n'était pas le mieux placé pour arbitrer entre les différentes positions exprimées sur le contenu de la future bibliothèque.

En second lieu, les responsables de la BN n'ont été que peu associés à l'administration de l'EPBF, bien que celle-ci soit au coeur du nouvel établissement.

Enfin, alors que la construction du bâtiment " s'effectua avec fermeté et sans relâche ", la conduite du projet scientifique, confiée à la délégation scientifique de l'établissement, est qualifiée par la Cour des comptes de " cahotante, soumise aux contrordres, incertitudes et hésitations qui caractérisaient l'avancement du programme, lequel prit du retard sur celui du bâtiment, au risque soit de choix architecturaux prématurés et irréversibles, soit de modifications de programmes génératrices de gaspillages et de surcoûts ".

Les difficultés rencontrées dans la mise en place du système informatique qui se sont traduites par une dérive des coûts mais également par d'importants retards apparaissent comme une des illustrations les plus fâcheuses de ces défaillances.

Selon la Cour des comptes, le coût définitif du projet informatique estimé en 1992 à 700 millions de francs s'élèverait à 862 millions de francs, soit un dépassement de 23 %.

Cette estimation doit être prise avec précaution. En effet, toute comparaison entre le coût du projet évalué en 1992 et son coût définitif est fort difficile à établir dans la mesure où son contenu a été modifié au cours de sa mise en oeuvre, certaines fonctionnalités ayant été abandonnées afin de le simplifier, et où les retards pris dans sa réalisation ont conduit à des dépenses supplémentaires liées au maintien de systèmes qui auraient normalement dû être abandonnés plus tôt. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, ce n'est qu'à la fin de l'année 2000 qu'une estimation précise du coût définitif du projet pourrait être établie.

En ce qui concerne le respect des délais, le bilan n'est guère plus satisfaisant.

La réalisation du système informatique n'est pas encore achevée. En effet, les versions V2 et V3 ne seront opérationnelles selon les précisions fournies par la direction de la BNF qu'en 2002 selon le calendrier suivant : les modules de catalogage et de gestion du dépôt légal et des acquisitions seront mises en oeuvre entre mai et novembre 2001 et ceux relatifs à la conservation et au bulletinage des périodiques, entre mars et août 2002. On relèvera toutefois que, compte tenu de la rupture du marché passé avec l'entreprise CAP GEMINI, à l'initiative de la BNF, la mise en oeuvre de ces versions du système informatique nécessitera la passation de nouveaux marchés, source possible de nouveaux retards.

·  Un projet qui ne répond que partiellement aux ambitions de ses concepteurs

* Au-delà des difficultés de fonctionnement, force est de constater que les ambitions affichées lors du lancement du projet ne sont que partiellement atteintes
, notamment en ce qui concerne la mise en réseau informatique des fonds, qui constituait pourtant un argument décisif pour le choix d'une implantation parisienne.

L'accès à l'ensemble des fonds numérisés -du moins aux documents libres de droits- n'a été ouvert qu'à partir de 1998 et ne sera consultable sur internet par le biais du serveur Gallica qu'à compter de la fin de cette année.

Enfin, la création du catalogue collectif de France, qui devait permettre la mise en réseau de la BNF avec les bibliothèques municipales et universitaires, n'est encore qu'à l'état d'ébauche. Sa deuxième étape, qui consiste dans la possibilité d'interroger simultanément sur internet le catalogue des imprimés et documents audiovisuels de la BNF, le système universitaire de documentation et les notices d'une partie des fonds d'une cinquantaine des plus importantes bibliothèques municipales, ne sera achevée qu'en 2000. Quant au système de messagerie pour le prêt entre bibliothèques et la fourniture à distance de documents de substitution, qui constitue la troisième étape de ce projet, il est encore à l'étude.

* Les objectifs de fréquentation ne sont pas remplis. Cependant, votre rapporteur relève pour s'en féliciter que les chiffres enregistrés depuis le début de l'année 1999 marquent une nette tendance au redressement. En 1999, les salles du haut-de-jardin sont fréquentées en moyenne par 2000 lecteurs par jour ; et les espaces du rez-de-jardin, qui offrent des capacités d'accueil environ trois fois supérieures à la BNF, accueillent plus de 1000 lecteurs par jour (1 170 au mois d'août). On rappellera que les estimations portaient respectivement sur 4 500 et 3 000 lecteurs par jour8(*).

Les mouvements sociaux de l'automne 1998 ont contraint la direction de l'établissement à modifier les horaires d'ouverture de la BNF. Si le " haut-de-jardin " est ouvert du mardi au dimanche, le " rez-de-jardin " n'accueille les chercheurs que du mardi au samedi, et non plus du lundi au samedi comme cela était le cas lors de l'ouverture. Ces horaires s'ils sont contestés par une partie des usagers sont plus restreints que ceux de la bibliothèque publique d'information mais néanmoins plus amples que l'ancienne salle Labrouste.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, leur assouplissement exigerait non seulement un fonctionnement optimal du système informatique, qui n'est pas encore atteint, et des effectifs supplémentaires mais également une réduction des contraintes d'entretien du bâtiment. Pour l'heure, seule l'hypothèse d'une ouverture des salles consacrées aux chercheurs à partir de midi le lundi est étudiée.

* Le programme ambitieux d'acquisition destiné à accroître la vocation encyclopédique de la BNF n'est que partiellement réalisé.

Selon le rapport de la Cour des Comptes, en ce qui concerne les ouvrages et les périodiques, il aura " fallu près de quatre années de plus que les délais prévus pour réaliser un programme d'acquisitions d'imprimés pourtant réduit par rapport à l'objectif initial " et dont " la part de l'enveloppe réservée à cet effet ne suffit plus depuis 1995 à financer ledit programme ".

Le budget destiné aux acquisitions s'élevait en 1999 à 53 millions de francs, contre 72 millions de francs en 1998. Il ne semble pas que le niveau des dotations inscrites pour 2000 permette d'accroître substantiellement le montant des crédits qui leur sont consacrés.

L'indispensable continuité du budget des périodiques conduit donc à retenir pour la seconde année consécutive un budget inférieur à celui de 1998, qui était conforme au projet initial.

Ces retards sont d'autant plus regrettable qu'ils ont essentiellement affecté les programmes d'acquisition d'ouvrages scientifiques et juridiques, domaine dans lesquels les collections de la BNF présentent des lacunes.

Dans le domaine des acquisitions audiovisuelles, les résultats sont également en deçà des prévisions. S'agissant de la numérisation, les objectifs ont été revus à la baisse en raison du coût de l'opération et 40 % seulement du fonds est accessible dans la mesure où le reste fait l'objet de négociations concernant le régime des droits d'auteur.

· De nombreux dysfonctionnements qui, pour certains, sont en voie de règlement.

Les dysfonctionnements constatés depuis l'ouverture au public de la BNF sont de plusieurs ordres.

* Certains apparaissent irrémédiables. Il faudra en effet que les usagers comme les personnels s'habituent aux nouveaux locaux. Il n'est évidemment pas question de revoir l'aménagement des salles ou encore de remplacer les marches en bois exotique conduisant à l'esplanade. La BNF n'est pas la BN. Le nouveau bâtiment, par les services qu'il pourra offrir aux usagers et par les aménagements qui seront apportés aux conditions de travail des personnels, devra faire oublier les habitudes prises sur le site Richelieu-Vivienne.

* Certains dysfonctionnements sont au contraire imputables à la période de rodage que traverse depuis son ouverture la BNF.

Les problèmes les plus épineux rencontrés par les usagers concernent, d'une part, le système de réservation de places et, d'autre part, l'accès aux collections. Imputables à la mise en oeuvre de la version dite V1 du système informatique portant sur les services au public, ils ont été accentués par des problèmes liés à la configuration des bâtiments et à la mise en service d'équipements mécaniques complémentaires du système informatique, notamment des rayonnages mobiles (" compacteurs ", carrousels et meubles rotatifs) et du système de transport automatique de documents.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, il semble que ces difficultés puissent, dans le cadre des applications actuelles, recevoir des réponses appropriées. D'après les réponses fournies, " la situation est maintenant maîtrisée sur le plan de l'exploitation du système ; il reste encore quelques " bogues " à corriger et des améliorations à réaliser, mais dans le cadre des ratios acceptables pour tout grand système informatique ", ratios qui ne sont pas au demeurant précisés.

Ces améliorations, s'il est difficile d'en prendre la mesure exacte, ont permis, en tout état de cause, à partir de juin 1999, de reprendre de façon partielle la communication directe des documents, c'est-à-dire le jour même, abandonnée en novembre 1998 au profit de la communication en différé, c'est-à-dire un jour au moins à l'avance. Il s'agit là d'un motif de satisfaction bien que la mise en place du système informatique soit encore loin d'être achevée En raison de la rupture du contrat qui liait la BNF à son fournisseur, ce sont désormais les ingénieurs de l'établissement qui procèdent à l'entretien et à l'installation de la version V1 du système informatique, ce qui semble de nature à réduire les délais d'intervention.

* Enfin, certaines difficultés pourront être résolues par la modification ou le remplacement des installations existantes. Ainsi, le rapport de l'inspecteur général des bibliothèques Albert Poirot, remis à Mme Catherine Trautmann en mars 1999, avance quelques solutions techniques de nature à améliorer le fonctionnement de la BNF, notamment en ce qui concerne les installations de stockage des documents ou de transport des ouvrages. Ces adaptations sont pour certaines coûteuses et nécessitent des travaux d'aménagement importants.

Ce constat conjugué aux contraintes inhérentes à la maintenance d'équipements sophistiqués amène votre rapporteur à s'interroger sur l'évolution du coût de fonctionnement de la BNF dans les années à venir.

2. Les coûts de fonctionnement : une évolution encore mal maîtrisée

L'ouverture du site Tolbiac au public a révélé les faiblesses d'un bâtiment dont les options architecturales et technologiques ne sont pas à l'évidence les plus économes des deniers publics.

· Un coût de construction encore controversé

Avant de tenter d'évaluer le coût de fonctionnement de cette institution, votre rapporteur relèvera que subsiste une controverse sur son coût de réalisation.

Si le ministère de la culture affirme que le coût prévisionnel, soit 7 200 millions de francs, a été respecté, la Cour des Comptes fait observer au contraire que certains travaux pourtant initialement prévus ne sont pas encore achevés et que d'autres, dont le coût demeure encore indéterminé, s'imposent afin de réparer des installations fragiles ou déficientes. Par ailleurs, elle révèle que le " financement d'une partie des dépenses informatiques et des dépenses d'acquisition d'ouvrages sont assurées hors enveloppe d'investissement, sur le budget de l'établissement ".

En tout état de cause, il est incontestable que la " fin " de l'enveloppe a impliqué un transfert de charges sur le budget courant. En raison notamment des retards constatés dans la réalisation du projet, de nombreuses dépenses qui jusque-là étaient financées par l'enveloppe le sont désormais au titre du fonctionnement et de l'investissement courant. C'est notamment le cas des pièces détachées des installations techniques, du catalogue collectif de France et de l'informatique. Ce transfert qui a commencé pour de faibles montants en 1997 s'est poursuivi en 1998 pour des sommes plus importantes, notamment pour l'informatique.

· Un coût de fonctionnement qui devra être réévalué

Ce débat sur le coût de fonctionnement ne présente donc pas seulement un intérêt rétrospectif, mais conduit directement à s'interroger sur la charge que représentera pour le budget du ministère de la culture le coût de fonctionnement et d'entretien de cette institution qui, à la différence d'autres équipements issus des grands travaux, ne bénéficie pas ou peu de ressources propres.

Depuis la création de la BNF en 1994, la subvention de fonctionnement du nouvel établissement est passée de 303 millions de francs à 602,22 millions de francs en 1999.

Elle est de loin la plus importante des subventions versées par le ministère de la culture aux établissements relevant de sa tutelle. La BNF reçoit une subvention deux fois supérieure à celle du Centre Georges Pompidou et cinq fois supérieure à celle du musée du Louvre.

En 2000, la dotation de fonctionnement s'élèvera à 620,02 millions de francs, en progression de 3 %. La BNF bénéficiera d'une mesure nouvelle de 20 millions de francs pour l'entretien courant et le fonctionnement du bâtiment de Tolbiac.

A ces subventions, il convient d'ajouter la rémunération des personnels qui est inscrite sur le budget des ministères de la culture et de l'éducation nationale, soit un effectif de 1 772 personnes pour un montant estimé à environ 300 millions de francs.

Pour ce qui concerne les subventions d'investissement, elles s'établissent en 2000 en crédits de paiement à 59 millions de francs (soit + 18 % par rapport à 1999).

Au total, la charge pour le budget de l'Etat s'élève à plus de 980 millions de francs.

Le coût de fonctionnement de la BNF, d'après les réponses fournies par le ministère aux questions de votre rapporteur " ne devrait pas être sensiblement modifié après la modernisation du site Richelieu et le redéploiement des collections spécialisées ", opération qui ne fait l'objet d'aucune estimation en termes d'investissement comme de fonctionnement. Cependant, tout porte à croire que ce coût puisse encore être susceptible d'évoluer. On rappellera à cet égard que le rapport d'enquête établi conjointement par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'administration du ministère de la culture estimait à 1,1 milliard de francs le coût global en régime de croisière y compris les rémunérations des agents payés directement sur le budget de l'Etat.

Les observations formulées par la Cour des comptes comme les conclusions du rapport de l'Inspection générale des bibliothèques soulignent que deux postes devraient subir dans les années à venir de fortes augmentations par rapport à leurs dotations actuelles :

- celui de la maintenance du système informatique. La charge liée à la maintenance des équipements et applications existantes ne fait pas pour l'heure l'objet d'évaluations définitives.

Le coût total annuel de la maintenance des équipements informatiques s'élève à 22,3 millions de francs auxquels il convient d'ajouter 37 millions de francs pour l'infogérance. En revanche, le coût de la maintenance logicielle devrait osciller entre 15 et 20 millions de francs selon les besoins qui se révéleront une fois le système achevé.

- celui de l'amortissement des investissements. L'amortissement des investissements consentis pour la réalisation et l'équipement du bâtiment de Tolbiac représente un enjeu majeur. Une part importante des investissements consiste en équipements techniques hautement sophistiqués, dont la durée de vie est limitée et l'obsolescence rapide. Une étude interne à la BNF citée par le rapport de M. Albert Poirot fait apparaître la nécessité de prévoir l'accroissement des crédits d'amortissement par paliers successifs jusqu'en 2005 afin d'atteindre un montant de 170 millions de francs. La Cour des comptes pour sa part évoque en régime de croisière une dotation aux amortissements d'un montant de 100 millions de francs, montant que relativise le ministère des finances au motif -au demeurant peu convaincant- que la BNF n'a pas totalement achevé l'installation de ses équipements. Pour l'heure, la provision pour amortissement s'élevait dans le budget pour 1999 à 28 millions de francs.

Si le montant souhaitable de la provision pour amortissement ne peut encore être fixé avec précision, une montée en charge progressive s'avère indispensable. A ce titre, votre rapporteur souligne la nécessité de parvenir sur ce point à une planification rigoureuse et réaliste. En effet, de ces dotations dépendront les conditions dans lesquelles la BNF pourra, dans les années à venir, assurer ses missions. L'expérience montre par ailleurs qu'il est de mauvaise politique de sous-estimer ce poste de dépenses et qu'à différer dans le temps un effort nécessaire on s'impose de devoir à terme consentir des efforts budgétaires plus lourds encore.

- en outre, en ce qui concerne les personnels, des réévaluations apparaissent vraisemblables.

Au 1er septembre 1999, le personnel de la BNF comprenait 1 762 agents rémunérés sur le budget de l'Etat et 505 personnels contractuels rémunérés sur le budget de l'établissement, soit un effectif total de 2 267. A cet effectif budgétaire s'ajoutent des personnels non permanents relevant de régimes divers, payés sur les crédits de l'établissement et dont l'effectif s'élève à 510, soit plus que le nombre de postes permanents inscrits au budget de l'établissement.

Les mesures prévues par le projet de budget devraient permettre d'engager un mouvement de stabilisation de ces personnels qui pour beaucoup d'entre eux assurent des besoins permanents de l'établissement. Les 295 créations d'emplois prévues au projet de loi de finances pour 2000 bénéficieront pour partie à la BNF. Si le nombre exact des personnels susceptibles de bénéficier de telles mesures ne pourra être connu qu'à l'issue des concours qui seront organisés au début de l'année 2000 et que parallèlement une mobilisation accrue des emplois vacants sera recherchée, cet effort devra à l'évidence être poursuivi dans les années à venir compte tenu du nombre de vacataires.

Il convient de relever que les mesures de déprécarisation ont pour conséquence mécanique de réduire les crédits de l'établissement affectés à la rémunération des personnels non permanents.

Par ailleurs, au delà des mesures de création d'emplois destinées à résorber la précarité, on s'interrogera sur l'effectif nécessaire pour assurer un fonctionnement satisfaisant de la BNF. Sans disposer des résultats de la réflexion engagée sur cette question dans le cadre de la préparation du projet d'établissement, on peut supposer que des créations d'emplois s'imposeront notamment afin d'accroître l'amplitude des horaires d'ouverture. On relèvera qu'en 2000, il est seulement prévu la création de huit emplois de contractuels et de techniciens supérieurs chargés de l'exploitation et de la conduite des installations.

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