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II. LES MISSIONS DE LA GENDARMERIE : DE PROFONDES MUTATIONS AUX CONSÉQUENCES ENCORE MAL MESURÉES

La gendarmerie assume un nombre toujours accru de mission dans les zones périurbaines. Cette évolution, observée depuis plusieurs années déjà, a connu une accélération marquée en 1999 à la suite des décisions du Conseil de sécurité intérieure. L'évolution de la criminalité se traduit par un alourdissement indéniable des charges confiées à l'Arme. Or dans le même temps, les créations de postes demeurent en deçà des objectifs fixés au début de la période de programmation. Dès lors se pose de nouveau, avec une particulière acuité, la question des redéploiements.

A. DES CHARGES NOUVELLES

1. Une implication majeure dans la politique de la ville

Aux termes des décisions arrêtées cette année, la gendarmerie se trouve désormais impliquée de manière très significative dans la politique de la ville :

- d'une part, le conseil de sécurité intérieure du 27 janvier dernier a décidé l'affectation de 7 000 policiers et gendarmes supplémentaires, sur trois années, dans les 26 départements les plus touchés par la délinquance et la criminalité ; pour la gendarmerie, comme votre rapporteur l'a déjà relevé, cette mesure se traduit par le redéploiement chaque année (1999, 2000, 2001) vers les brigades concernées, de 700 militaires expérimentés ;

- d'autre part, le conseil de sécurité intérieure du 19 avril a décidé de réorienter l'action d'une partie des forces mobiles (escadrons de gendarmerie mobile, compagnie républicaine de sécurité) au profit des zones urbaines et périurbaines les plus sensibles.

Le renforcement des effectifs, la mise en place des escadrons de gendarmerie mobile fidélisés dans les zones de plus grande insécurité et l'adaptation des structures de la gendarmerie aux problèmes de la délinquance périurbaine avec la création des brigades de prévention de la délinquance juvénile constituent les principaux volets d'une action qui rompt avec l'image d'une force attachée au monde rural.

a) La " fidélisation " des escadrons de gendarmerie mobile

. Une mission centrée sur la sécurité publique

L'objectif poursuivi par le gouvernement vise à renforcer la sécurité des départements les plus touchés par le développement de la criminalité. Cet objectif commande l'organisation retenue : un engagement sur une durée de six mois d'un escadron, relevé pour la même durée par une unité de même nature et de même effectif. Cette présence, prolongée sur six mois, explique le terme de " fidélisation " choisi pour évoquer une mission quelque peu inhabituelle pour des unités en principe vouées à la mobilité.

Les militaires concernés interviendront pour des missions de sécurisation : patrouilles, surveillance, service d'ordre, prévention de troubles à l'ordre public, lutte contre les violences urbaines. Les opérations de maintien ou de rétablissement de l'ordre, comme l'a confirmé le directeur général de la gendarmerie nationale devant votre commission, devront, en principe, être prises en charge par d'autres unités mobiles, à l'initiative de l'autorité préfectorale, sur la base de la procédure traditionnelle de réquisition.

Entre 1999 et 2001, 3 000 gendarmes mobiles et CRS seront employés dans des missions de sécurisation. Ce déploiement de force concerne en 1999, 1 000 CRS et 750 gendarmes -soit 6 escadrons.

Ainsi, les forces mobiles se répartissent pour moitié entre la zone de gendarmerie nationale et la zone de police nationale ; l'objectif, en 2000 et 2001, reste cependant de concentrer les deux tiers des unités au profit de la zone de sécurité publique de la police nationale.

Au total, 12 escadrons de gendarmerie mobile seront engagés dans les secteurs périurbains sensibles. Aux 6 escadrons mis en place en 1999 à compter du 1er octobre dans les départements de la Gironde, de l'Isère, de la Loire-Atlantique, de l'Oise, du Pas-de-Calais et du Bas-Rhin, viendront ainsi s'en ajouter 3 autres en 2000, en Seine-et-Marne, dans les Yvelines et dans le Val-d'Oise, et 3 en 2001, en Eure-et-Loir, dans l'Hérault et dans le Var.

. Une certaine perplexité quant au bon usage de la " fidélisation "

La fidélisation des escadrons de gendarmerie soulève plusieurs interrogations.

- L'articulation des compétences respectives de la gendarmerie et de la police

En premier lieu, les unités de la gendarmerie seront conduites à intervenir dans les zones de police. Comment s'articuleront dès lors, dans ces zones, les responsabilités respectives de la police et de la gendarmerie ?

Quelques principes ont été posés : les forces mobiles seront employées en unités constituées et non sous forme de mise à disposition individuelle de personnels ; elles demeurent sous le commandement de leurs chefs organiques, conformément à leurs règles propres de fonctionnement. Par ailleurs, la mixité des patrouilles avec les personnels de police est exclue sauf circonstances exceptionnelles.

Cette coordination opérationnelle des forces suppose un partage précis des rôles. L'autorité préfectorale devra s'investir fortement dans ce processus afin d'éviter de laisser à l'une des forces le sentiment de se trouver subordonnée à l'autre.

- La possible dérive des missions

Par ailleurs une certaine ambiguïté demeure quant aux missions assignées aux escadrons de gendarmerie mobile fidélisés. Ces unités seront-elles chargées d'une mission précise sur un secteur déterminé ou, au contraire, d'une mission générale de sécurisation donnant lieu à évaluation au terme de 6 mois ? Cette formule a incontestablement la préférence de la gendarmerie car elle lui laisse naturellement une plus grande liberté de manoeuvre. La question sera tranchée dans le cadre d'un protocole relatif aux conditions d'emploi des escadrons de gendarmerie mobile en cours d'élaboration entre les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales.

Il faudra éviter toute dérive dans l'emploi des escadrons pour des tâches extérieures à la sécurisation, telles que certaines gardes -tâches précédemment assumées en zone de police par les compagnies départementales d'intervention aujourd'hui dissoutes- ou les opérations de maintien de l'ordre.

- Les conditions d'exercice de la mission de sécurisation


Chargés d'assurer la sécurisation d'un secteur déterminé, les escadrons de gendarmerie ne pourront exécuter utilement leur mission que s'ils connaissant bien leur " terrain " d'intervention. En auront-ils le temps ?

Certes, les escadrons " fidélisés " seront en priorité choisis en fonction de la proximité de leur lieu de résidence et du secteur sécurisé. Cette formule ne pourra s'appliquer de manière systématique ; en outre elle ne garantit pas une connaissance assurée des réalités du " terrain " dans la mesure où la situation de l'insécurité peut varier considérablement d'un quartier à l'autre.

En outre, la fidélisation des forces mobiles suppose la mise en place des moyens financiers nécessaires. D'une part, les militaires déplacés bénéficieront de l'indemnité journalière d'absence temporaire (IJAT) -sauf lorsqu'elles interviendront dans le ressort de leur commune d'implantation. D'autre part, l'hébergement et la dotation des véhicules adaptés devront faire l'objet d'un effort spécifique.

- Une tension certaine sur la disponibilité des escadrons

Enfin, le nouveau système ne pèsera-t-il pas sur la disponibilité d'ensemble des forces mobiles ?

Certes, les unités fidélisées devront pouvoir être engagées en cas de besoin sur l'ensemble du territoire national. Qu'en sera-t-il cependant pour les renforts saisonniers pendant la période estivale ? En outre la pression croissante exercée sur la gendarmerie mobile ne conduira-t-elle pas à limiter le temps consacré à la formation pourtant indispensable. En effet, chaque escadron bénéficie en principe de quatre semaines de neutralisation pour la formation, à la résidence ou en camp entre mi-septembre et fin mai. En outre, un tiers des unités effectue annuellement un stage de recyclage " maintien de l'ordre " à Saint-Astier, d'une durée de 15 jours. Pendant l'année d'instruction 1998-1999, sur les 124 escadrons de marche, 52 seulement ont effectué un séjour en camp et 44 ont suivi le stage de recyclage de maintien de l'ordre à Saint-Astier.

Seule l'expérience permettra sans doute de répondre à ces différentes interrogations. Un premier bilan pourra, à cet égard, être dressé à la fin de l'année prochaine.

b) Un premier bilan positif pour les brigades de prévention de la délinquance juvénile

. Une vocation préventive

Les brigades de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ) ont été mises en place dans le cadre du plan pluriannuel d'action " gendarmerie 2002 ".

Les BPDJ, subordonnées aux commandants de groupement de gendarmerie départementale, interviennent principalement dans les zones périurbaines sensibles placées sous la compétence exclusive de la gendarmerie.

Si elles ont pour vocation première la prévention (en relation avec les organismes ou les services en charge de l'enfance), elles poursuivent également une assistance technique aux unités territoriales dans le cadre des enquêtes qu'elles dirigent.

La brigade comprend 6 militaires : 1 adjudant, 1 maréchal des logis-chef et 4 gendarmes comprenant au moins un formateur relais antidrogue et une femme. Ces personnels sont tous volontaires et rigoureusement sélectionnés.

L'unité dispose d'une dotation comparable à celle d'une brigade type de 6 militaires, même si les locaux comme les équipements sont adaptés à l'accueil des enfants et des adolescents.

En 1999, la loi de finances a prévu une enveloppe de 4 millions de francs, au titre du fonctionnement courant, pour la création de 15 brigades de ce type.

. Un rôle croissant en matière de police judiciaire

Les actions de prévention organisées par les BPDJ ont revêtu plusieurs formes :

- l'encadrement par chaque BPDJ d'au moins un stage " sport-gendarmerie-jeunesse " regroupant en moyenne une vingtaine de jeunes en difficulté, volontaires et choisis après consultation des services sociaux et des maisons de jeunes ;

- la formation de 125 000 élèves, collégiens et lycéens, au domaine pénal (code pénal et procédure) :

- l'organisation de 4 500 actions d'information auprès des collèges et des lycées, à la demande des responsables de ces établissements.

Toutefois, l'activité des brigades en matière de police judiciaire s'est nettement accrue. Cette évolution traduit les besoins d'une police judiciaire qui soit vraiment adaptée aux formes de délinquance juvénile. Ainsi les quatre BPDJ comptant dans leur rang des officiers de police judiciaire habilités, extrêmement sollicitées par les magistrats, ont consacré l'essentiel de leur activité à la police judiciaire.

En principe, cependant, en application d'accords locaux, avec le Parquet, les BPDJ ne sont pas saisies directement par l'autorité judiciaire ; leur intervention est requise par la brigade territoriale concernée, le plus souvent avec l'aval du commandant de groupement.

Les BPDJ ont ainsi fourni aux unités de gendarmerie :

- pour les mineurs victimes, 278 assistances au bénéfice des brigades territoriales et 20 à celui des unités de recherche ;

- pour les mineurs auteurs d'actes de délinquance, 58 assistances au bénéfice des brigades territoriales et 1 assistance pour une unité de recherche.

Trente-neuf brigades ont été créées entre le 1er septembre 1997 et le 1er août 1999. Les directives d'emploi pour chacune des unités ont été fixées après une période d'observation et d'expérimentation.

Plusieurs groupements de gendarmerie départementale pourtant prioritaires -comme la Drôme ou l'Eure-et-Loir- ne disposent pas d'une BPDJ. La création des brigades pour 2000 s'insérera dans le cadre des compensations éventuellement apportées aux dissolutions d'unités classiques dans certains départements.

2. L'ouverture de la gendarmerie sur l'extérieur : contrainte et nécessité

La présence de 1 098 gendarmes hors de nos frontières représente une indéniable contrainte pour l'Arme, à l'heure où les priorités de la sécurité intérieure conduisent à chercher des réserves d'effectifs. La surveillance de notre ambassade à Alger mobilise à elle seule 139 gendarmes dont le surcoût est pris en compte par le ministère des affaires étrangères.

Les opérations extérieures de maintien de la paix mobilisent quant à elles 372 militaires de la gendarmerie.

Toutefois l'ouverture sur l'extérieur demeure une nécessité au regard de la coopération policière au sein de l'Union européenne.

a) Le poids croissant des opérations de maintien de la paix

. Une présence pérennisée dans les opérations de maintien de la paix au titre de l'ONU

Quelque 155 militaires de la gendarmerie participent aux différentes opérations de maintien de la paix sous l'égide de l'ONU au sein de trois composantes :

- les prévôts attachés aux bataillons français et chargés de faire respecter les lois et règlements français au sein de ces unités ;

- les membres de la police militaire internationale (UNMP) intégrés dans les équipes internationales, responsables du respect des règlements de l'ONU au sein de l'ensemble des forces ;

- les contrôleurs de police (CIVPOL) chargés de veiller au respect des droits de l'homme par les polices locales -en particulier en matière d'incarcération- et, le cas échéant, de missions de formation auprès de ces polices.

La gendarmerie compte ainsi :

- en Bosnie-Herzégovine, au sein du groupe international de police 125 CIVPOL (4 officiers et 121 sous-officiers) ;

- au Liban, dans le cadre de la FINUL, 2 prévôts et 3 membres de la police militaire internationale ;

- en Haïti, dans le cadre de la formation de la nouvelle police de pays, 24 CIVPOL.

. L'implication de la gendarmerie dans l'opération du Kosovo

La gendarmerie participait déjà avec 52 militaires (8 officiers, 44 sous-officiers) à la force de stabilisation en Bosnie-Herzégovine. Elle a dû déployer 239 militaires supplémentaires à la suite de l'intervention de l'OTAN au Kosovo :

- 161 militaires au titre de l'opération Trident KFOR,

- 78 militaires au titre de la MINUK sous l'égide de l'OTAN.

Le coût financier de l'opération pour la gendarmerie s'élève à 20,3 millions de francs répartis de la manière suivante :

- 17,2 millions de francs pour les rémunérations et charges sociales,

- 1,3 million de francs pour le fonctionnement (0,4 million de francs pour les frais de déplacement, 0,1 million de francs pour l'alimentation des personnels, les autres dépenses de fonctionnement liées à la vie courante sont prises en charge par l'armée de terre au titre du support logistique des forces) ;

- 1,8 million de francs pour les matériels (principalement les moyens de transmission et l'informatique).

La gendarmerie au Kosovo, comme en Bosnie, est intégrée principalement dans la prévôté des bataillons et dans la chaîne des actions civilo-militaires (ACM).

Outre les brigades prévôtales classiques, deux pelotons de surveillance et d'investigation (PGSI) en Bosnie et cinq au Kosovo contribuent à la sécurité publique générale sur la zone de déploiement de la brigade française et assurent les contacts nécessaires entre les autorités de police locales et les unités de police militaire alliées.

b) Les enjeux de la coopération transfrontalière

Même si la gendarmerie s'implique dans les instances de coopération policière multilatérale, elle doit s'attacher prioritairement, en concertation avec les autres forces de sécurité nationales, au développement de la coopération policière frontalière.

. Une implication dans la coopération multilatérale à l'échelle européenne

Depuis 1994, un officier de gendarmerie était affecté à l'Unité " drogue " Europol. Après l'entrée en vigueur d'Europol, le 1er juillet 1999, il a été naturellement maintenu au sein d'une structure dont les moyens et les compétences ont été renforcés. L'Office européen de police a par ailleurs recruté en 1999 un officier et un sous-officier de gendarmerie.

Par ailleurs, la gendarmerie intervient sous deux aspects dans le cadre de Schengen. D'une part, la cellule opérationnelle du système national d'information Schengen (le SIRENE français) comprend pour plus du tiers des personnels de la gendarmerie (1 officier et 16 sous-officiers). D'autre part, sur la base de renseignements fournis par les unités de gendarmerie ou de signalements étrangers introduits dans le système d'information Schengen, et exploités par le gendarmerie, 839 personnes ont été interpellées et 1005 véhicules retrouvés en 1998. La gendarmerie a également participé, l'an passé, à 557 actions de police judiciaire internationales dans le cadre de la coopération policière Schengen.

. Le développement encore trop limité de la coopération transfrontalière

La gendarmerie se trouve impliquée dans la surveillance des frontières à plusieurs titres.

D'une part, l'Arme assure la surveillance de 95 % des frontières placées sous la responsabilité de 23 groupements.

D'autre part, les développements de la coopération transfrontalière, sur la base de l'article 39 de la convention d'application des accords de Schengen (possibilité d' " accords bilatéraux plus complets présents et futurs entre parties contractantes ayant une frontière commune "), ont conduit à un renforcement de la présence de la gendarmerie au sein du dispositif institutionnel de la coopération. Les accords bilatéraux signés dans la période récente instituent des centres de coopération policière et douanière (CCPD) dont l'originalité par rapport aux commissariats communs auxquels ils ont vocation à se substituer progressivement, repose sur l'association, dans un lieu unique, de l'ensemble des forces de sécurité nationales de chaque coté de la frontière.

Ainsi, alors que les commissariats communs comptaient, côté français, la seule police aux frontières (PAF), les CCPD réunissent, maintenant, la PAF mais aussi la gendarmerie et les douanes. Aux termes des accords signés par la France ou en voie de l'être, le réseau devrait comprendre sept centres en Allemagne, en Italie, en Espagne et au Luxembourg. Le CCPD d'Offenbourg en Allemagne (avec, s'agissant de la seule gendarmerie, quatre sous-officiers et un sous-officier du cadre administratif) est, seul, aujourd'hui, opérationnel. L'achèvement des procédures de ratification de l'accord de coopération franco-italien devrait en principe permettre la mise en place rapide d'un CCPD à Vintimille et à Modane. Le CCPD de Modane est aujourd'hui en cours d'aménagement. Au ler septembre, la gendarmerie était représentée par un capitaine et deux sous-officiers (quatre sont prévus à terme).

Votre rapporteur a eu l'occasion au cours du mois de septembre de se rendre à Offenbourg, Modane et Vintimille. Il a pu ainsi prendre la juste mesure de l'intérêt de cette structure. D'une part, si les CCPD n'assurent pas de responsabilité de caractère opérationnel, ils fonctionnent comme des instances permanentes d'échange d'informations. La réunion de tous les interlocuteurs dans un même lieu raccourcit beaucoup le circuit de communication au plus grand bénéfice de la sécurité. En second lieu, les CCPD permettent aux forces des deux pays de se familiariser avec leur organisation et leurs pratiques respectives. Enfin -et ce n'est pas le moindre avantage de ces structures- les forces de sécurité nationales apprennent à travailler en commun.

Il apparaît utile que le CCPD de Vintimille puisse rapidement se mettre en place. La transformation du commissariat commun en CCPD est en suspens en raison de l'exiguïté des lieux. La gendarmerie, pour sa part, a d'ores et déjà procédé dans le courant du mois de février 1999 à la mutation de deux des cinq militaires prévus pour représenter l'Arme au sein du CCPD de Vintimille. Ces gendarmes n'ont pas encore la possibilité matérielle d'exercer leurs fonctions.

Il est donc impératif que les autorités françaises puissent au plus tôt engager avec leurs homologues italiens les négociations susceptibles de concrétiser les termes de l'accord signé le 3 octobre 1997 à Chambéry.

B. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ DE DÉGAGER DES MOYENS HUMAINS SUPPLÉMENTAIRES

1. L'augmentation des effectifs remise en cause ?

L'augmentation des effectifs de la gendarmerie sur la période couverte par la loi de programmation 1997-2002 repose exclusivement sur la création de postes de volontaires.

Or, depuis 1999, la création des postes budgétaires apparaît en net retrait par rapport aux objectifs initialement prévus. Par ailleurs, l'adaptation de cette ressource nouvelle aux besoins de la gendarmerie soulève encore des interrogations.

a) Un déficit confirmé de créations de postes de volontaires


 

Nombre d'appelés

Nombre de volontaires

Effectifs
appelés/volontaires

 

Prévisions

Réalisé

Prévisions

Réalisé

Total prévisions

Total réalisé

1996

12.017

12.017

 
 

12.017

12.017

1997

12.093

12.211

 
 

12.093

12.211

1998

-

12.644

0

-

12.644

12.644

1999

8.521

10.476

4.935

3.000

13.456

13.476

2000

4.874

7.403

9.869

7.300

14.743

14.703

2001

2.914

-

12.454

-

15.368

-

2002

0

-

16.232

-

16.232

-

En 2000, le nombre des gendarmes adjoints (volontaires) dépassera celui des gendarmes auxiliaires auxquels ils ont vocation à se substituer. Les 3 588 volontaires supplémentaires représentent la seule source supplémentaire d'effectifs pour la gendarmerie d'ici 2002.

Depuis 1999, le nombre de postes budgétaires de volontaires créés est inférieur au nombre initialement prévu par le loi de programmation : 3 000 postes créés en 1999 au lieu des 4 935 attendus, 4 300 au lieu de 4 934 en 2000. Certes, parallèlement, le nombre d'appelés décroît moins vite que prévu. En outre, la loi de finances donne à la gendarmerie les moyens de payer le nombre de postes dont elle autorise la création sur les 12 mois de l'année. Or les recrutements se font sur toute l'année : la gendarmerie ne recrute pas en une seule fois, au début de l'année. Dès lors, l'étalement du recrutement sur toute l'année lui donne une marge pour recruter au delà du nombre de postes créés par la loi de finances.

Malgré cette souplesse donnée en gestion à la gendarmerie, la récurrence des réductions de créations de postes par rapport aux objectifs envisagés conduit à s'inquiéter de l'évolution des effectifs réels cumulés sur trois ans.

Un alignement des effectifs de gendarmes adjoints sur ceux des gendarmes auxiliaires imposerait de sacrifier certaines des missions aujourd'hui confiées à la gendarmerie. Cette situation paraît paradoxale au moment où, dans le cadre de la politique de la ville, l'Arme est requise de s'impliquer plus fortement dans la sécurité des zones sensibles.

En effet, les gendarmes adjoints ont vocation à se substituer au sein des brigades les moins chargées aux militaires professionnels appelés quant à eux à renforce les unités des zones les plus sensibles.

b) Les questions soulevées par l'adaptation de la ressource aux besoins

. Un niveau scolaire moindre que celui des gendarmes auxiliaires

- le recrutement, depuis le ler mars 1999- date de promulgation de la loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales- est ouvert à tous les jeunes gens des deux sexes, de nationalité française, âgés de 18 à 26 ans.

Le nombre des candidatures, selon un premier bilan, dément les prévisions pessimistes. Depuis le ler août 1998, en effet, date de l'ouverture du recrutement des gendarmes adjoints, 13 461 candidatures ont été déposées dans les brigades territoriales et dans les centres d'information et de recrutement de la gendarmerie. Sur cet ensemble, quelque 2 295 candidatures portent également sur l'accès à un poste de sous-officier (603 candidats ont d'ores et déjà été agréés pour une entrée en école de sous-officier de la gendarmerie -les 1 692 autres candidatures font l'objet d'un examen prioritaire pour l'accès au poste de gendarme adjoint).

11 166 dossiers de candidature pour le seul poste de gendarme adjoint ont été enregistrés (dont 1 378 candidatures féminines). 2 237 gendarmes adjoints ont d'ores et déjà été affectés en unités (dont 786 dès 1998). 212 sont actuellement en cours de formation. 1 900 candidats ont été agréés et ont rejoint des écoles de formation. Enfin, 1 450 dossiers sont en cours de constitution et permettront de réaliser une partie des incorporations des mois d'octobre et de novembre 1999.

Les effectifs à incorporer mensuellement au cours du second semestre 1999 devraient permettre de réaliser l'effectif budgétaire fixé à 3 000 gendarmes adjoints sous réserve que le taux de renouvellement des contrats des 800 premiers incorporés en 1998 soit voisin de 50 %.

Ainsi la moitié des candidats (pour le seul poste de gendarme adjoint) a été sélectionnée. Seuls 55 % des gendarmes adjoints sont bacheliers contre 80 % pour les gendarmes auxiliaires.

Le niveau de recrutement pourrait-il être amélioré ? Deux éléments pèsent indéniablement sur le caractère attractif du volontariat au sein de la gendarmerie :

- d'une part la rémunération (4 800 F nets) reste inférieure à celle accordée aux adjoints de sécurité (police nationale) et aux agents locaux de médiation sociale (collectivités territoriales principalement) même si le gendarme adjoint est hébergé et nourri gratuitement (avantage estimé à 1 200 F par mois) ;

- d'autre part, l'affectation des gendarmes adjoints (en substitution des militaires professionnels appelés à renforcer les brigades des zones périurbaines) privilégie les zones rurales alors même que les bassins de recrutement présentent un caractère plutôt urbain.

En outre, la seule possibilité de l'hébergement -et non du logement comme pour le militaire professionnel- peut constituer un facteur dissuasif pour les gendarmes adjoints chargés de famille. La direction générale examine d'ailleurs les conditions de mise à disposition de logements militaires familiaux aux intéressés en contrepartie du paiement d'un loyer modeste.

. La nécessité d'une formation de qualité

Le niveau scolaire initial appelle donc une attention particulière pour la formation. Cette priorité se justifie d'autant plus que les gendarmes adjoints, à la différence des gendarmes auxiliaires, disposent de la qualité d'agent de police judiciaire adjoint.

La formation des volontaires comprend dix semaines en centre d'instruction à Montargis, Tulle et Chateaulin (à compter de septembre 1999), suivies de 6 semaines de formation complémentaire en unités. Elle permet de dispenser une formation militaire élémentaire ainsi qu'une instruction dans le domaine de la police judiciaire. Les 800 premiers volontaires ont été formés à la fin de l'année 1998. En 1999, 3 000 volontaires auront été formés. L'encadrement réunit 58 cadres permanents chargés de l'instruction, renforcés de cinq cadres détachés par compagnie incorporée.

Le volontariat est souscrit au premier grade de militaire du rang. La promotion dans les grades de militaire du rang et au premier grade de sous-officier répond par la suite à certaines conditions (obtention de qualifications professionnelles et militaires, temps de service minimal).

L'effort déployé par la gendarmerie pour la formation des gendarmes adjoints est important. Pourra-t-il être " amorti " sur une période d'engagement suffisamment longue ? En principe, le volontariat est souscrit pour une durée de 12 mois renouvelable quatre fois. Le contrat initial prévoit une période probatoire de trois mois, renouvelable une seule fois pour raison de santé ou insuffisance de formation ; pendant cette période, le gendarme adjoint ou l'autorité militaire peut, unilatéralement et sans préavis, mettre fin au contrat. Au-delà de cette période, il peut être mis un terme au volontariat notamment sur demande du gendarme adjoint dans le cas d'un motif grave d'ordre personnel ou familial ou, à l'initiative de l'autorité d'emploi en cas de manquement à la probité, à l'honneur et aux devoirs généraux du militaire.

Le renouvellement de contrat doit faire l'objet d'une demande écrite soumise à l'autorité d'emploi un mois avant le terme du contrat en cours. La direction générale table aujourd'hui sur une durée moyenne d'engagement de deux à trois ans. Un bilan devra être dressé à la fin de 2000 pour évaluer le taux de renouvellement des contrats.

2. Les redéploiements : les enseignements tirés de l'échec d'une méthode de décision inadaptée

Le 19 janvier 1999, le premier ministre annonçait la suspension, dans les faits, du plan de redéploiement des forces de sécurité sur le territoire national, décidé par le Conseil de sécurité intérieure 9 mois plus tôt. Pourquoi revenir aujourd'hui sur un projet mal engagé et mal conduit ?

La réponse tient en trois points. D'une part, il s'agit là d'un dossier essentiel dont l'enjeu n'est rien moins que l'égalité des citoyens face au droit à la sécurité. D'autre part, la nécessité d'un aménagement de notre dispositif de sécurité reste d'une entière actualité. Elle découle par ailleurs d'un principe posé par le législateur dans la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité de 1995 : au-dessous de 20 000 habitants, la commune relève de la gendarmerie, au dessus de ce seuil, de la police. Enfin, les enseignements tirés des erreurs commises l'an passé doivent permettre de concrétiser cette priorité sur des bases nouvelles.

a) Une méthode inadaptée

. L'articulation du plan de redéploiement.

Le projet de redéploiement des forces de sécurité adopté à l'issue des décisions du Conseil de sécurité intérieure s'articulait autour de trois points.

Il avait pour objectif de permettre le redéploiement de 3 000 fonctionnaires de police dans les zones urbaines réputées les plus sensibles.

Pour dégager les effectifs nécessaires, la police nationale devait laisser la place à la gendarmerie dans les villes de moins de 20 000 habitants -où l'Arme, du reste, est en principe compétente aux termes de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995.

Afin de déployer les personnels dans les communes nouvellement transférées à la gendarmerie, celle-ci devait elle-même, par ailleurs, procéder à la dissolution de certaines brigades en zone de police nationale ou à la suppression de brigades, deuxième ou troisième de canton dans les zones rurales. Le redéploiement ainsi opéré devait respecter les références fixées par le ratio de 1 militaire pour 1 000 habitants en zone de gendarmerie nationale et 1 militaire pour 10 000 habitants en zone de police nationale. En outre, de manière plus limitée, la gendarmerie aurait disposé d'une marge de manoeuvre complémentaire liée aux personnels libérés à la suite du transfert de zone de responsabilité de la gendarmerie nationale vers la police nationale.

Telle était la logique générale du projet envisagé. En pratique le redéploiement se traduisait par le transfert de 228 communes (soit 89 circonscriptions de police) pour une population de 1,5 million d'habitants de la police à la gendarmerie et un mouvement inverse portant sur 35 communes -soit une population de 500 000 personnes- de la gendarmerie à la police.

. Ce transfert avait pour conséquence la suppression de plusieurs dizaines de commissariats et de plus de deux cents brigades.

Les différentes opérations envisagées par la gendarmerie permettaient de dégager quelque 1 600 emplois :

- 400 emplois au titre de la suppression de brigades de gendarmerie en zone de police d'Etat ;

- 1 000 emplois grâce à la dissolution de brigades de gendarmerie dans les zones rurales les moins peuplées ;

- 200 emplois, enfin, au titre du transfert de zone de gendarmerie vers la zone relevant de la compétence de la police.

Les emplois ainsi libérés auraient donné les moyens de renforcer, à hauteur de 1 200 postes nouveaux, les unités déjà présentes dans les nouvelles zones de compétence confiées à la gendarmerie et de 400 postes les unités installées dans les zones périurbaines.

. L'analyse du processus de décision

Sur les bases des conclusions du rapport de la mission parlementaire de MM. Carraz et Hyest, le Conseil de sécurité intérieure du 27 avril 1998 arrêta deux orientations principales :

- la priorité donnée aux zones urbaines particulièrement marquées par la délinquance ;

- l'adaptation, en conséquence, des effectifs de policiers et de gendarmes dans les zones rurales et dans les petites villes.

Le rapport Hyest-Carraz avait précisé les contours de la procédure à suivre. En effet, dans la proposition n° 8 relative à l'organisation des zones police/gendarmerie, il préconisait, après l'annonce générale au niveau du gouvernement, la création d'une mission administrative spécialisée placée, de préférence, auprès du Conseil de sécurité intérieure et la prise en charge par les préfets de l'instruction des dossiers et de la concertation avec les élus. Dans cette perspective, la concertation devait précéder la prise de décision.

C'est l'inverse qui se produisit : le 14 août 1998, les ministres de l'intérieur et de la défense fixent, par circulaire, le calendrier de l'opération de transfert et désignent les préfets comme responsables de la phase d'information et de concertation. Ils joignent à cette circulaire une liste des unités -brigades ou commissariats- dont la suppression est envisagée. Même si la circulaire évoque les conditions de la concertation, la liste est si précise, les délais impartis pour l'information si encadrés que la marge laissée à la discussion apparaît des plus restreinte et que la concertation recherchée apparaît comme un trompe-l'oeil.

La circulaire relative aux restructurations du dispositif territorial de la gendarmerie élaborée à la même date au sein de la direction générale de la gendarmerie, évoquant quant à elle le principe d'une expertise " complémentaire " confiée aux préfets et associant les élus, paraît implicitement confirmer que les décisions ne peuvent être modifiées que dans des bornes étroites.

. Un désinvestissement de l'Etat parallèle à la montée des protestations

Aux termes de la circulaire du 14 août précitée, les commandants de groupement devaient répondre aux sollicitations de l'autorité administrative pour constituer les dossiers d'expertise. Mais, dans le même temps, la protestation, animée par les élus -et souvent orchestrée par des syndicats de police- freinera progressivement la détermination du gouvernement. Ainsi, de manière paradoxale, dans une opération rendue nécessaire par le renforcement des effectifs de police dans les zones sensibles, et dont l'instruction incombait aux préfets, la gendarmerie va apparaître très vite en première ligne. Cette situation s'avérera au fil des mois très inconfortable pour l'Arme.

Dès le 25 septembre 1996, le ministre de la défense et le ministre de l'intérieur par intérim demandaient que " la méthode soit améliorée, la concertation renforcée et l'expertise approfondie ".

Mais le 7 octobre 1998, le président de la commission de la défense de l'Assemblée nationale demande le retrait pur et simple du plan de redéploiement. M. Guy Fougier, conseiller d'Etat, est alors chargé d'engager une mission de consultation afin d'entendre l'avis des représentants nationaux et locaux dans chaque département. Le rapport remis le 31 décembre 1998 au Premier ministre n'a pas été rendu public. Un communiqué officiel constate toutefois " les objections soulevées " par le projet et recense " certaines difficultés pouvant résulter des transferts ou des dévolutions au regard de la politique d'aménagement du territoire, des problèmes financiers et immobiliers, et du reclassement des personnels de police ". Enfin, le 19 janvier, le premier ministre déclarait qu'il n'y aurait pas d'  " application générale " du plan de redéploiement et que s'ouvrirait " une phase d'examen au cas par cas en concertation avec les élus concernés de ce qui peut être fait sans que cela suscite des difficultés ".

b) Les redéploiements : une opération à reprendre sur des bases entièrement nouvelles

Si la nécessité d'un redéploiement ne peut être contestée dans son principe, ses conditions de mise en oeuvre doivent être réaménagées de manière substantielle et obéir à l'impératif de la concertation. C'est précisément pour amener le gouvernement à préciser sa méthode et à fixer certaines garanties conformes aux voeux des élus et de l'opinion que votre rapporteur a présenté le 28 janvier dernier une question orale suivie d'un débat sur le redéploiement des forces de sécurité. Dans sa réponse, le ministre de la défense a été ainsi conduit à poser cinq garde-fous à la mise en place d'une nouvelle répartition des forces de police et de gendarmerie.

En premier lieu, il a rappelé qu'aux termes des décisions du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 15 décembre 1998, aucune réorganisation d'ensemble des services publics ne serait effectuée sans concertations locales dans le cadre de la commission départementale des services publics. Le ministre a également envisagé, sur ce chapitre, la consultation des commissions départementales de sécurité.

Ensuite, le principe général du maintien d'une brigade par canton a été posé. Les effectifs de la brigade unique de canton pourront certes être réduits à 5 ou 4 militaires mais dans les seules " situations d'exception " où l'activité de l'unité apparaît particulièrement faible et, même dans ce cas, l'évolution doit se faire de " manière très prudente " selon les termes du ministre.

En troisième lieu, le partage des fonctions entre brigades doit garantir un délai d'intervention inférieur à trente minutes.

Par ailleurs, dans les zones de police d'Etat le ratio d'un gendarme pour 10 000 habitants sera préservé afin d'assurer avec efficacité les fonctions d'enquête et de soutien à la police judiciaire confiées à la gendarmerie.

Enfin, le ministre a apporté d'utiles précisions sur la question des baux qui lient la gendarmerie aux collectivités locales pour les infrastructures dont celles-ci sont propriétaires. Dans l'hypothèse de l'abandon total ou partiel d'un site, une solution de reconversion sera recherchée de manière systématique avec, pour le financement des travaux d'aménagement dans les locaux, un appel aux crédits du fonds de restructuration de la défense, à ceux du fonds national d'aménagement et de développement du territoire ou encore aux crédits européens. En outre, lorsque aucune reconversion à court terme n'est possible et quand la situation financière de la commune peut se trouver sérieusement compromise par l'arrêt du paiement des loyers par la gendarmerie, une indemnité pourrait être versée par le ministère de la défense.

Tel est désormais le cadre général dans lequel les redéploiements pourront s'organiser. Deux voies pourraient être explorées : d'une part, une réorganisation des structures existantes, d'autre part, la suppression de certaines unités en contrepartie de certaines compensations.

. La réorganisation du dispositif existant

Tournant la page d'une refonte de son dispositif décidée d'autorité et de manière centralisée, la gendarmerie s'est engagée dans une voie nouvelle : l'expérimentation progressive d'une nouvelle organisation qui aurait dû primer sur toute autre approche. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, cette nouvelle organisation se fonderait pour les cantons les moins peuplés sur un système réunissant une brigade " mère " et des brigades " filles " -celles-ci assurant des missions plus limitées telles que l'accueil des usagers. La réorganisation doit en effet tenir compte de trois principes d'action : d'une part, la nécessité de faire face à la baisse prévisible des effectifs de certaines brigades, d'autre part, le souci de préserver la permanence de l'accueil (ce qui exclut en particulier le renvoi des appels vers le COG le jour), enfin, l'exigence d'une intervention menée dans un délai inférieur à 30 minutes.

Quant à la méthode, elle repose avant tout sur la prise en compte des réalités locales. Il revient donc au commandant de légion, en liaison avec les commandants de groupement, de proposer une nouvelle organisation des unités au sein du département où ils exercent leurs responsabilités. Différentes hypothèses ont été présentées par la direction générale mais l'initiative appartient aux échelons locaux. Sur la base des expérimentations conduites dans les différents départements, un bilan sera établi à la fin de l'an prochain. Les leçons de l'expérience permettront alors de définir les principes généraux applicables.

Cette méthode ne prend pas seulement le contrepied de la procédure engagée l'an passé, elle rompt aussi avec une certaine tradition jacobine.

. La recherche de contreparties

La suppression de certaines unités ne peut être exclue mais elle doit s'inscrire dans une démarche de concertation sur la base de compensations accordées en contrepartie des dissolutions. Ainsi la gendarmerie a pu procéder en 1999 à la dissolution de 18 brigades sans susciter de réactions particulières parce que, dans la plupart des cas, un dispositif alternatif a pu être mis en place sous la forme d'un peloton de surveillance et d'intervention de la gendarmerie (PSIG) ou d'une brigade de prévention de la délinquance juvénile. C'est aussi dans cette voie que les efforts devront être poursuivis.

Bilan détaillé des redéploiements d'unités depuis 1995

Bilan des dissolutions de brigades territoriales
entre 1995 et 1997


Année

Zone de gendarmerie nationale

Zone de police nationale

Total

1995

2

2

4

1996

0

19

19

1997

2

12

14

Bilan des dissolutions de brigades territoriales en 1998

10 brigades territoriales situées en zone de police nationale

. Algrange (Moselle)

. Les Abymes (Guadeloupe)

. Colomiers (Haute-Garonne)

. La Madeleine (Nord)

. Lomme (Nord)

. Hérin (Nord)

. Anzin (Nord)

. Rennes-Nord (Ille-et-Vilaine)

. Gaillard (Haute-Savoie)

. Le Chaudron (La Réunion)

2 brigades territoriales situées en zone de gendarmerie nationale :

. Lecumberry (Pyrénées-Atlantiques)

. Figari (Corse du Sud)

Bilan des dissolutions de brigades territoriales
en 1999 (au 1.9.99)


BT dissoute

Zone

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ZGN

 

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Saint-Jean-Cap-Ferrat

ZPN

 

Saint-Raphaël-Agay

ZPN

 

Saint-Saturnin-lès-Apt

ZGN

PSIG Saint-Saturnin-lès-Apt

Sochaux

ZPN

BPDJ Sochaux

Strasbourg-Neudorf

ZPN

BPDJ Strasbourg

Il n'en reste pas moins que la démarche entreprise par la gendarmerie ne prendra toute sa portée que si la police nationale suit le même mouvement. Le redéploiement des forces de sécurité appelle donc une véritable coordination sous l'autorité de l'Etat des efforts parallèles de la police et de la gendarmerie.

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