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Projet de loi de finances pour 2001 : Sécurité

23 novembre 2000 : Budget 2001 - Sécurité ( rapport général - première lecture )

 

 

B. LA POLICE NATIONALE : 32 MILLIARDS DE FRANCS

Le budget de la police nationale proposé pour 2001 s'élève à 31,99 milliards de francs, en hausse de 6,7 %. Cependant, cette progression est largement optique puisqu'elle résulte, comme pour les autres agrégats, du transfert dès le projet de loi de finances des crédits nécessaires au paiement des cotisations sociales maladie des fonctionnaires, qui étaient auparavant transférés en gestion. Hors cet effet de structure, les crédits augmentent ainsi de 1,86 %. Le gouvernement affecte trois priorités à ce projet de budget : l'emploi, le fonctionnement et l'informatique, tous trois indispensables à la réussite de la grande réforme de la police de proximité.

1. Dépenses de personnel

Hors policiers auxiliaires et adjoints de sécurité, la police sera doté en 2001 de 128.439 emplois budgétaires, contre 127.806 en 2000, soit une hausse de 633 postes. Le ministère y ajoute les 150 emplois d'informaticiens créés en 2001 mais rattachés à l'agrégat " administration générale " (voir infra). Les principaux mouvements sont : la création de 550 emplois administratifs, 10 emplois d'ingénieurs, 20 emplois de techniciens, et 70 aides techniques de laboratoire ; parallèlement, 200 postes d'officiers sont transformés en 150 emplois de gardiens et 50 emplois de brigadiers majors, 37 postes d'officiers de police sont transformés en 36 postes d'attachés de police, 6 emplois d'agents deviennent 6 emplois d'agents des services techniques ; 8 ouvriers d'Etat et 8 agents administratifs deviennent 16 ouvriers cuisiniers ; 25 ouvriers deviennent 11 contrôleurs et 14 ouvriers spécialisés, et 10 autres ouvriers d'Etat 8 contrôleurs et 2 ITPE ; un emploi de commissaire principal est supprimé ; un emploi est transféré au secrétariat général du gouvernement (SGG) pour la MILDT.

A ces 128.439 emplois viennent s'ajouter 20.000 adjoints de sécurité et se retrancher les 2.075 policiers auxiliaires supprimés.

Au total, alors que la police disposait de 149.881 emplois en 2000, elle n'en aura que 148.439 en 2001, soit une baisse de 1.442 emplois, ramenée à 1.292 si on prend en compte les 150 emplois créés dans le cadre de l'agrégat " administration générale ". La priorité donnée à l'emploi n'apparaît donc pas avec évidence. Certes, on peut estimer que gagnant environ 800 emplois budgétaires la police nationale sort plutôt favorisée des discussions budgétaires. Il n'en reste pas moins que le nombre de policiers en uniforme diminuera, montrant bien que la priorité affichée en faveur de l'emploi reste encore plus des mots que des hommes.

Votre rapporteur spécial se réjouit bien sûr de l'inscription au budget 2001 de 800 emplois administratifs et techniques : 550 personnels administratifs dont 450 adjoints et 100 secrétaires administratifs ; 100 personnels de police technique et scientifique dont 10 ingénieurs, 20 techniciens et 70 aides techniques de laboratoire ; 150 personnels informatiques (dont 130 contrôleurs des transmissions et 20 des télécommunications). Ces 800 emplois ont été accordés uniquement dans la perspective d'un redéploiement nombre pour nombre des personnels actifs sur la voie publique. Cette opération devrait débuter au printemps 2001, date des premières affectations des personnels administratifs et techniques lauréats de concours.

S'agissant du personnel administratif, dans son rapport récent sur la fonction publique de l'Etat, la Cour des Comptes a, à nouveau, relevé le phénomène bien connu de la sous-administration de la police nationale en France. Comparé aux polices étrangères, le ratio des personnels administratifs sur les actifs y est inférieur à 10 %, alors qu'il est de 20 % au Pays-Bas, 30 % en Allemagne et 32,5 % au Royaume Uni. Les tâches d'administration (gestion des personnels, budget, formation, logistique) pour lesquelles le personnel adapté n'est pas disponible, doivent, malgré tout, être accomplies. En conséquence, des fonctionnaires formés aux métiers de police opérationnelle et normalement destinés à la voie publique sont affectés aux emplois administratifs dépourvus de titulaires. La loi de programmation de 1995 avait formalisé un objectif de création de 5.000 emplois, qui n'a été que très partiellement atteint. Un recensement exhaustif des " effectifs de fonctionnaires de police actifs avec postes de travail administratifs " est effectué localement dans le cadre des préparations budgétaires annuelles par le logiciel GIBUS. 5.111 fonctionnaires ont été ainsi décomptés en 1998 et 4.889 en 1999, auxquels s'ajoutent tous les fonctionnaires qui sont tenus d'exercer des tâches administratives sur une partie de leur temps de travail. Même en respectant l'augmentation des personnels administratifs de 4.250 au terme du plan triennal, les personnels administratifs représenteraient encore moins de 15 % des effectifs de police, hors policiers auxiliaires et ADS.

Dans les années à venir, les nombreux départs en retraite justifieront un niveau élevé des recrutements : 29.350 d'ici à 2006 dont 5.185 en 2001.

Prévisions de recrutements et de départs en retraite

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Total

Recrutements

5.185

5.223

4.883

4.842

4.699

4.516

29.348

Départs

4.855

4.808

4.698

4.662

4.493

4.267

27.783

Solde

+ 330

+ 415

+ 185

+ 180

+ 206

+ 249

+ 1.565

La différence entre départs en retraite et recrutements s'explique par la politique des surnombres menée par le ministère de l'intérieur depuis 1998. Confronté aux perspectives de départs massifs en retraite dans les dix ans à venir et à l'indisponibilité pendant au moins un an des personnels recrutés en raison de leur formation, le ministère a eu l'autorisation de lisser la transition en pratiquant des recrutements en surnombre qui seront régularisés dans l'avenir. Cette politique a été critiquée notamment par la Cour des comptes. Votre rapporteur spécial estime cependant que l'on ne peut pas dans le même temps souhaiter une gestion prévisionnelle des emplois et refuser à l'administration les moyens de la pratiquer, au premier rang desquels figurent les surnombres. Il voit donc dans ce décalage transitoire le reflet d'une saine préoccupation des services chargés de la gestion du personnel d'anticiper sur les difficultés à venir.

a) Rémunérations

Les crédits inscrits aux différents articles de rémunération, hors indemnités de la police nationale diminuent de 0,2 % en raison des changements de structure des emplois de la police nationale et des services techniques. Les économies ainsi réalisées permettent de financer les recrutements de personnels administratifs affectés aux services actifs et techniques, de revaloriser le corps des ouvriers cuisiniers et de gager le coût des mesures de repyramidage internes aux effectifs policiers et des revalorisations indemnitaires du chapitre 31-42.

Evolution des dépenses de rémunération de la police nationale

(en millions de francs)

 

LFI 2000

PLF 2001

Evolution

Police nationale (31-41)

17.658,9

17.628,1

- 0,2 %

Services techniques (31-95, article 20)

203,1

196,5

- 3,2 %

Services actifs, ouvriers cuisiniers (31-95, article 30)

42,7

45,9

+ 7,5 %

Autres agents non titulaires (31-98)

31,3

31,3

-

dont police nationale (article 30)

24,7

24,7

-

SCTIP (article 40)

6,6

6,6

-

Total

17.935,6

17.901,8

- 0,2 %

Il convient de préciser que les économies réalisées portent pour 70 millions de francs sur les personnels actifs et résultent pour 36,5 millions de francs de la suppression des emplois de policiers auxiliaires.

La Cour des comptes a dans son rapport particulier sur la fonction public de l'Etat analysé avec précision les rémunérations principales et noté que la plupart des corps avaient bénéficié de gains depuis 1993, supérieurs à ceux de l'ensemble de la fonction publique.

b) Indemnités de la police nationale

Les crédits inscrits au chapitre 31-42 financent les indemnités et allocations dont bénéficient les personnels de la police nationale. Ils passent ainsi de 5,56 à 5,78 milliards de francs, soit une progression de 220 millions de francs qui recouvre notamment :

· 125 millions de francs pour le régime indemnitaire des agents du corps de maîtrise et d'application ;

· 12,7 millions de francs pour les officiers ;

· 8 millions de francs pour les personnels administratifs ;

· 6,87 millions de francs pour revaloriser les fins de carrière des officiers et des gardiens de la paix ;

· 3,7 millions de francs pour les commissaires ;

· 1,8 million de francs pour les ingénieurs de laboratoires et les agents techniques ;

· 1 million de francs pour financer des qualifications d'officier de police judiciaire.

Un très gros effort indemnitaire est donc réalisé, ce qui ne fut certainement pas un élément favorable pour l'évolution du nombre d'emplois. La Cour des comptes a critiqué l'aspect obscur des rémunérations accessoires versées à partir de fonds de concours. De ce point de vue, on peut se réjouir de la clarification opérée depuis quelques années et poursuivie par le présent projet de loi de finances en la matière.

Les indemnités des personnels actifs

Les indemnités versées aux personnels actifs de la police nationale sont :

- une indemnité attribuée à l'ensemble des personnels actifs de police : l'indemnité de sujétions spéciales de police, laquelle est soumise à retenue pour pension : elle représente environ les deux tiers en montant des indemnités des personnels actifs ;

- la prime pour services continus qui était attribuée, jusqu'au 1er avril 1996, à l'ensemble des personnels actifs mais qui depuis son intégration dans l'allocation de services des commissaires et, à compter du 1er janvier 1998, dans la prime de commandement des officiers de police ne concerne plus que les agents du corps de maîtrise et d'application, et dont le montant est modulé en fonction de l'affectation géographique ;

- des indemnités bénéficiant à l'ensemble des agents d'un corps : allocation de service des commissaires, prime de commandement des officiers de police, prime dite " APJ 20 " (destinée aux agents non officiers de police judiciaire, ayant la qualification d'agents de police judiciaire) versée, en fait, à tous les agents du corps de maîtrise et d'application ;

- des indemnités versées en fonction de critères géographiques, mais à l'ensemble des trois corps : indemnité pour exercice sur poste difficile, indemnité pour sujétions exceptionnelles, indemnité pour charges d'habitation, indemnité de fidélisation ;

- des indemnités spécifiques à certaines fonctions, à des compétences ou à des sujétions particulières : par exemple l'indemnité pour travaux supplémentaires ne donnant pas lieu à récupération (CRS), l'indemnité horaire de nuit, la majoration pour travail intensif de nuit, l'indemnité horaire pour travail dimanche et jours fériés, l'indemnité pour connaissance de langues étrangères, l'indemnité représentative de l'activité de déminage...

- diverses indemnités résidentielles, selon le droit commun de la fonction publique.

Source : rapport particulier de la Cour des comptes sur la fonction publique de l'Etat, décembre 1999, page 318.

c) Adjoints de sécurité

Le nombre des adjoints de sécurité sera de 20.000 en 2001 ce qui justifie l'augmentation de 33,1 millions de francs du chapitre 31-96 " dépenses de personnels pour les emplois de proximité " portant ce dernier à 426,35 millions de francs. Cette hausse correspond en fait à l'extension en année pleine de l'achèvement, réalisé en 2000, des recrutements et se répartit entre les rémunérations (25,9 millions de francs) et les cotisations sociales (7,2 millions de francs).

La sécurité publique compte au 1er août 2000 un effectif opérationnel de 11 739 adjoints de sécurité, répartis sur les 465 circonscriptions de sécurité publique de métropole et d'outre-mer. Ils représentent en moyenne 27 % de l'effectif global des personnels actifs. 76,6 % des ADS sont employés à des missions de police de proximité, 7,6 % à des missions d'accueil, 12,8 % à des missions d'administration et de soutien, 2 % à des missions d'investigation et 1 % à des missions diverses.

L'utilisation des ADS ne va pas sans difficulté, Ainsi, pour la police aux frontières, si le recrutement des adjoints de sécurité est globalement satisfaisant8(*), mais une réserve est à émettre pour la brigade des chemins de fer de la direction centrale et pour la direction de la police aux frontières de l'aéroport de Roissy, en Seine-Saint-Denis. En effet, le recrutement est difficile pour le service parisien car il est en concurrence avec la préfecture de police, grosse consommatrice. Pour l'aéroport de Roissy, le problème est lié à la diminution importante de candidatures fiables sur le département. Les adjoints de sécurité affectés dans les différents services de la police aux frontières sont plus spécifiquement employés aux missions suivantes : participation aux escortes des étrangers en situation irrégulière, accueil et information du public, mise en oeuvre, sous les ordres des fonctionnaires actifs de la police nationale, des visites de sûreté des vols, des transports maritimes et des opérations portuaires qui s'y rattachent, assistance dans la gestion des dossiers des étrangers placés en zone d'attente, assistance aux fonctionnaires de la police aux frontières lors des contrôles transfrontières, participation aux missions de sécurisation, notamment sur le réseau ferré d'Ile-de-France.

Cependant, des difficultés, liées au statut particulier des adjoints de sécurité doivent être soulignées. Alors que la circulaire du 16 août 1999 dispose que les ADS affectés à la police aux frontières peuvent consulter le fichier des personnes recherchées dans le cadre du contrôle transfrontalier pour les ressortissants de l'Union européenne, la direction des libertés publiques et des affaires juridiques a estimé que, ne disposant d'aucun pouvoir de police judiciaire, ils ne pouvaient se voir attribuer une habilitation à la consultation des fichiers de police opérationnels. Cette fonction est très nettement en retrait de celle exercée jusque là par les policiers auxiliaires que les ADS remplacent peu à peu. En matière de sûreté des transports aériens et maritimes, la palpation de sécurité des personnes et la visite manuelle des bagages à main (strictement réservés aux officiers de police judiciaire et, sous leurs ordres, aux agents de police judiciaires ainsi qu'aux policiers et gendarmes auxiliaires) leurs sont interdites. Ils doivent, de plus, être soumis au double agrément du procureur de la République et du préfet, alors qu'ils ont d'ores et déjà fait l'objet d'une enquête de moralité à l'occasion de leur recrutement dans la police nationale. Cette situation entraîne des difficultés importantes pour les services de la police aux frontières implantés sur les aéroports, car le remplacement des policiers auxiliaires habilités à assurer les contrôles de sûreté par des ADS ne disposant plus des mêmes pouvoirs induit inévitablement une perte d'efficacité. Enfin, le problème du caractère exceptionnel que doit conserver l'emploi des ADS après 21h30 doit être soulevé pour ceux qui sont affectés à la brigade des chemins de fer.

Quel avenir pour les adjoints de sécurité  ?
La position de la commission des affaires sociales du Sénat

Il semble que le ministère souhaite maintenir le dispositif en l'état, à hauteur de 20.000 adjoints de sécurité, afin de conserver une voie d'accès pour les jeunes aux métiers de la police nationale. Dans ces conditions, face à ces insuffisances et à ces incertitudes, votre commission juge nécessaire de revoir dès à présent le dispositif.

Il semble tout d'abord nécessaire de geler les flux de recrutement tant que les missions des adjoints de sécurité ne sont pas mieux définies, tant que leur formation n'est pas plus adaptée et que leurs perspectives d'avenir professionnel ne sont pas précisées.

Il est ensuite souhaitable de redéfinir les missions des adjoints de sécurité. En l'absence d'une formation approfondie et d'un réel encadrement il importe de lever l'ambiguïté sur certaines des activités exercées. Ainsi, les adjoints de sécurité devraient prioritairement être affectés à des tâches ne nécessitant pas l'usage de compétences qu'ils maîtrisent souvent mal ou d'habilitation qu'ils ne possèdent pas. Les missions d'îlotage et de circulation routière, directement liées à la sécurité publique, ne seraient donc envisageables que si l'encadrement est suffisant.

Il est ainsi primordial de revoir la formation. Cela nécessite sans doute une formation initiale plus adaptée, et donc plus longue. En outre, il serait nécessaire de moduler la durée de la formation en fonction des résultats des adjoints de sécurité aux différentes évaluations qu'ils subissent au cours de leur formation initiale. Il est enfin nécessaire d'aménager avec plus de souplesse les conditions d'accès à la formation continue. Le tutorat, imposé par les textes, doit devenir effectif. C'est en effet un préalable nécessaire à l'insertion professionnelle du jeune, qui suppose une véritable démarche d'accompagnement. Cela passe alors par une reconnaissance du rôle du tuteur, qui n'a pour le moment ni les compétences, ni la disponibilité nécessaires. Actuellement, le tuteur reçoit théoriquement une formation d'au moins trois jours et est responsable de dix adjoints de sécurité. Il serait souhaitable sinon d'allonger la durée de formation, du moins de réduire significativement le nombre de jeunes placés sous la responsabilité du tuteur.

La perspective d'une ouverture rapide et réelle des concours pour les adjoints de sécurité semble aujourd'hui indispensable. Si sur le plan des principes -et en particulier de celui d'égal accès aux emplois publics- une telle solution n'est pas sans soulever certaines réticences, il semble toutefois déraisonnable de retarder l'accès des adjoints de sécurité à une titularisation avec concours dans la Police nationale. Le concours et sa conséquence -une formation approfondie dans une école de police- apparaissent en effet garants de la qualité de l'action exercée. Concrètement, deux solutions sont envisageables. Ou bien on augmente la durée de formation aux concours des adjoints de sécurité, afin qu'ils puissent passer ces concours dans les meilleures conditions. Ou bien, comme semble vouloir le faire le ministère, on ouvre un concours spécifique avec des quotas de places réservées, mais alors la grille de notation doit être identique à celle du concours de droit commun.

Pour les adjoints de sécurité qui, visiblement, ne sont pas en mesure de se présenter avec succès aux concours de la police nationale ou, plus largement, de la fonction publique, il faut préparer dès maintenant de réels projets d'insertion professionnelle dans le secteur marchand. La démarche de validation des acquis professionnels doit être accélérée et amplifiée. Il serait également souhaitable que la Police nationale, à l'image de l'Education nationale, se lance dans une démarche de contractualisation avec les entreprises de sécurité privée.

Enfin, il importe de lever l'ambiguïté sur l'avenir du dispositif. Les difficultés rencontrées invitent à ne pas pérenniser durablement l'existence d'un " sous-corps de supplétifs " dans la police nationale, au coeur même des fonctions régaliennes de l'Etat. De la même manière, il n'est pas sain, si la plupart des jeunes ont vocation à intégrer la police nationale, d'instituer une période d'essai de trois à cinq ans avant une éventuelle titularisation après passage d'un concours. Au moment où le gouvernement affirme vouloir résorber la précarité dans la fonction publique, il n'est pas raisonnable de promouvoir ainsi une fonction publique " au rabais ".

Source : Rapport de M. Alain Gournac, au nom de la commission des affaires sociales, Pour une sortie en bon ordre : bilan à mi-parcours des emplois-jeunes, Sénat n° 25 (2000-2001), pages 56 et 57.

Dans son rapport public particulier consacré à la fonction publique de l'Etat, la Cour des comptes a critiqué la qualification budgétaire de ces dépenses9(*) : " La montée en charge des ADS s'effectuent du point de vue de la présentation budgétaire, dans des conditions critiquables : les adjoints de sécurité font l'objet d'une inscription de crédits sur un chapitre spécifique mais non d'une autorisation d'emplois budgétaires en loi de finances contrairement aux prescriptions de l'article 1er de l'ordonnance organique de 1959. Cette absence de comptabilisation dans les emplois budgétaires du ministère de l'intérieur ne saurait se justifier par le financement de leur rémunération, à concurrence de 80 %, par des crédits provenant du budget de l'emploi et de la solidarité. Elle ne peut non plus se justifier par le fait que ces emplois ne peuvent être présentés sur le même plan que les emplois permanents de la police nationale, car on ne peut soutenir qu'ils correspondent à un besoin seulement temporaire de l'administration. "

Votre rapporteur spécial partage ces remarques et estime qu'elles auraient dû trouver un écho dans la préparation du budget 2001. En effet, l'absence d'inscription des ADS au tableau des emplois fausse la vision de l'évolution des effectifs de la police nationale. Cette question souligne une nouvelle fois l'urgence d'une réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

d) Cotisations sociales

Les articles 71 (police nationale), 72 (personnels techniques de la police nationale), 73 (service national) et 77 (service de coopération technique internationale de police - SCTIP) du chapitre 33-90 " part de l'Etat dans les cotisations sociales) augmentent de 1,45 milliard de francs en raison du transfert dès la loi de finances initiale des crédits nécessaires.

Evolution des dépenses de cotisations sociales de la police nationale (chapitre 33-90)

(en millions de francs)

 

LFI 2000

PLF 2001

Evolution

Police nationale (article 71)

280,4

1.707,2

+ 509 %

Personnels techniques de la police nationale (article 72)

15,2

26,3

+ 73 %

Service national (article 73)

9,2

13,1

+ 42 %

SCTIP (article 77)

-

2,7

-

Total

304,8

1.749,3

+ 474 %

e) Prestations sociales

Les crédits inscrits aux articles 71 (police nationale), 72 (personnels techniques de la police nationale), et 77 (SCTIP) du chapitre 33-91 (prestations sociales versées par l'Etat) augmentent de 0,9 % à 585 millions de francs en raison des modifications de la structure des emplois.

2. Dépenses de fonctionnement

a) Moyens de fonctionnement

Les moyens de fonctionnement de la police nationale sont globalisés au sein du chapitre 34-41 qui progresse en 2001 de 260 millions de francs pour atteindre 4 milliards de francs (+ 6,95 %) afin d'accompagner le développement de la police de proximité. Cependant, l'analyse précise de l'utilisation de ces crédits est rendue difficile par les différences existant entre les sommes inscrites au bleu et au vert et le programme d'emploi des crédits. Une partie de la différence se justifie d'ailleurs par les inscriptions de crédits dans le collectif budgétaire de fin d'année, les rattachements de fonds de concours (85 millions de francs), les ventes des Domaines (30 millions de francs) et les reports de crédits (3,5 millions de francs attendus en 2001). Au total, la direction générale de la police nationale espère disposer de 4,3 milliards de francs en 2001 au titre du fonctionnement10(*).

Cette évolution favorable recouvre bien entendu des mouvements contradictoires. Comme il est impossible de se livrer à une analyse détaillée faute d'indications fiables et précises, votre rapporteur spécial se contentera de reprendre les six grandes lignes qui lui ont été indiquées au cours de ses auditions par le directeur général de la police nationale :

· 200 millions de francs pour la seconde phase de généralisation de la police de proximité ;

· 391 millions de francs pour le renouvellement du parc automobile ;

· 252 millions de francs en plus à répartir entre les services de police ;

· 15 millions de francs en plus pour la police scientifique et technique ;

· 50 millions de francs en plus pour la formation ;

· 5 millions de francs en plus pour la police aux frontières.

Il conviendra d'y ajouter les moyens nécessaires à la mise en place de la loi sur la présomption d'innocence à partir de juin 2001.

Faute de précision, votre rapporteur spécial est dans l'impossibilité d'indiquer quelles économies permettront de financer ces nombreuses priorités.

Les moyens théoriques de fonctionnement de la police nationale

(en millions de francs)

Article

Services

LFI 2000

Mesures nouvelles

PLF 2001

10

Services territoriaux

981,9

+ 367,7

1.349,6

21

Compagnies républicaines de sécurité

232,6

+ 29,3

261,9

22

Ecoles et formation

209,8

+ 18,4

228,2

23

Police judiciaire

89,3

+ 53,4

142,7

24

Surveillance du territoire

27,5

+ 16,2

43,7

25

Direction centrale de police aux frontières

39,5

+ 7,1

46,6

26

Renseignements généraux

22,1

+ 17,6

39,7

27

Reconduites à la frontière

84,8

+ 45,2

130

28

CRS : frais de déplacement (hors changement de résidence)

241,2

- 11,2

230

40

Service spécialisé à vocation internationale

20,6

+ 2,6

23,2

60

Police nationale

36,1

+ 5

41,1

70

Secrétariats généraux pour l'administration de la police : dépenses effectuées pour le compte des services de police

479,2

- 479,2

0

80

Emplois de proximité : moyens de fonctionnement

305,6

- 60,8

244,7

91

Services logistiques

512,6

+ 251,9

764,5

92

Enquêtes et surveillance

71,7

0

71,7

93

Autres frais de déplacement

134,7

+ 9,3

144

94

Gestion des cités administratives (ancien)

7,5

- 7,5

0

95

Police nationale : dépenses de télécommunications (ancien)

75

- 75

0

97

Police nationale : frais de transport : versements à des organismes de transport ou à d'autres personnes morales

168,7

+ 69,3

238

Total

3.700

+ 300

4.000

La sécurité publique a vocation à assurer un accueil et une continuité du service public 24 heures sur 24 au coeur des zones les plus urbanisées - à l'exception de Paris -, ce qui représente 1.625 communes administrées, tant en métropole qu'outre-mer, pour une population couverte de plus de 29 millions d'habitants. Elle est la première touchée par la police de proximité qui a pour objectif de faire évoluer la police nationale d'une police essentiellement réactive, et mobilisée sur les missions de maintien de l'ordre vers " une police plus anticipatrice, plus proche et plus à l'image de la population, capable d'apporter, en matière de sécurité, des réponses satisfaisantes aux attentes légitimes de nos concitoyens "11(*).

Les perspectives pour 2001 en matière de sécurité publique sont en premier lieu la sécurité de proximité. Il s'agit de la poursuite de la généralisation de la police de proximité, de la poursuite des contrats locaux de sécurité et de la recherche d'une meilleur conciliation de l'intervention des forces mobiles avec les objectifs d'une police de proximité (employer environ 3000 CRS. et gendarmes mobiles, répartis à part égale dans les zones fortement urbanisées des départements sensibles en ce qui concerne l'intégralité des CRS et pour les gendarmes mobiles, à raison de 50 % en zone de police et 50 % en zone de gendarmerie en 1999 puis à partir de 2000 de 2/3 en zone de police et 1/3 en zone de gendarmerie). Le deuxième axe est la lutte contre la délinquance des mineurs : mineurs délinquants (depuis plusieurs années, la délinquance des mineurs ne cesse de croître fortement et se caractérise surtout par un recours quasi systématique à la violence) ; les mineurs victimes (activité judiciaire, prévention et protection des mineurs, partenariat avec l'éducation nationale). Enfin, 2001 devrait voir se poursuivre l'extension de la qualification d'officier de police judiciaire (OPJ) aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application. Votre rapporteur spécial espère, s'agissant de ce dernier point, que les fonctionnaires ayant réussi l'examen soient ensuite bien affectés à des tâches où cette qualification est utile...

La direction centrale de la police judiciaire (DCPS) a pour missions la prévention et la répression de la criminalité organisée et de la délinquance spécialisée. Elle dispose des services centraux et régionaux de police judiciaire et de huit offices centraux de police judiciaire (faux - monnayage, trafics de stupéfiants, d'armes, d'explosifs ou de matières sensibles, vols d'oeuvres et objets d'art, traite des êtres humains, banditisme, grande délinquance financière). A été créée en 2000 l'office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication suite au développement rapide des formes de délinquance informatique. Il a été doté lors de sa création d'un chef de poste, de trois officiers, de deux emplois administratifs et de six gardiens de la paix ; il devrait voir l'affectation en 2001 de deux officiers de police précédemment affectés à la direction de la surveillance du territoire, d'un ingénieur des télécommunications, ainsi que par des personnels des administrations qui, aux termes du décret, participent au fonctionnement de cet office interministériel (direction générale de la gendarmerie nationale - un officier et quatre gendarmes -, direction générale des douanes et des droits indirects, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes). La DCPJ a stabilisé ses effectifs en 2000 autour de 4.200 fonctionnaires. Le coût moyen par fonctionnaire est de 23.800 francs.

Moyens de la DCPJ

en millions de francs

 

Fonctionnement

Equipement

Total

Part du fonctionnement

1999

119,3

19,1

138,4

86,2 %

2000

121,9

21,2

143,1

85,2 %

En 2000, la DCPJ devrait poursuivre la mise en place du fichier des empreintes génétiques, renforcer les moyens des laboratoires de police scientifique, et développer l'action du nouvel office central de lutte contre la criminalité liée aux nouvelles technologies.

Les compagnie républicaines de sécurité (CRS) concourent au maintien de l'ordre public et à la protection des personnes et des biens, assument des missions propres de surveillance et renforcent les autres services de police. Elles peuvent être appelées à porter aide et assistance aux populations en cas de sinistre grave ou de calamité publique. Il s'agit donc principalement de la protection des institutions (46,75 % de l'activité 1999) et de la protection des personnes et des biens (53,25 % en 1999). Le budget du service central des CRS en 2000 était de 304 millions de francs contre 321 millions de francs en 1999. Les frais d'hébergement se sont élevés à 230 millions de francs en 2000 contre 240 millions en 1999. Enfin, les indemnités pour travaux supplémentaires étaient de 108,3 millions de francs en 2000 comme dans le budget voté 1999.

La question de l'immobilier demeure une préoccupation constante pour le service central des CRS, tant sur le plan des infrastructures que sur celui de l'organisation des missions. " En ce qui concerne les infrastructures, il y a lieu de considérer le déficit constaté en région parisienne, en Corse et à Nice s'agissant de la capacité d'accueil des unités déplacées. Ainsi, lors des périodes d'emploi intensif des compagnies, le recours systématique à des formules hôtelières ou locatives, dans la plupart des cas peu adaptées et générant d'importantes dépenses supplémentaires, est incontournable "12(*). Ceci est aussi vrai là où est mis en oeuvre le programme de fidélisation. Enfin, il doit être signalé, s'agissant du parc immobilier, l'état de vieillissement ou de vétusté d'un grand nombre de bâtiments affectés aux CRS. Cette situation entraîne la multiplicité des demandes, qu'il s'agisse de reconstruction lourde de casernements ou de travaux de remise en état touchant pour une large part à la plus élémentaire notion de conservation du patrimoine. En effet, au fil des années, les phénomènes de dégradation se poursuivent et la nette insuffisance des moyens financiers délégués ne permet pas de faire face à l'ampleur du problème. Pour le ministère, " Sur ce point des mesures budgétaires significatives s'imposent de manière à lancer un plan d'actions pluriannuel s'attachant essentiellement à ces opérations de maintenance immobilière ". De même, l'équipement de protection des fonctionnaires devrait être amélioré en 2001. Le parc lourd des unités du service général des CRS devrait être remis à niveau.

La police des frontières a connu une activité en hausse en 2000, notamment du point de vue des mesures de reconduites à la frontière prononcées et de non admission aux frontières.

L'activité de la police des frontières

 

1997

1998

1999

1er semestre 2000

Mesures prononcées

32.997

44.513

39.855

22.043

- décisions judiciaires

9.972

6.256

5.878

2.994

- arrêtés préfectoraux

22.119

37.621

33.378

18.753

- expulsions

906

636

599

296

- réadmissions (article 33) (1)

3.720

12.656

12.656

12.656

Mesures exécutées

9.777

7.735

7.821

4.838

- décisions judiciaires

3.393

2.534

2.275

1.140

- arrêtés préfectoraux

5.793

4.666

5.144

3.481

- expulsions

591

535

402

217

- réadmissions (article 33)

3.623

12.211

12.211

12.211

Non admissions aux frontières (2)

46.366

40.608

47.002

22.819

(1) Réadmissions d'étrangers par des Etats tiers, au titre de la convention de Dublin du 15 juin 1990 ou d'accords bilatéraux de réadmission. Statistique modifiée à partir du 1er juillet 1998.

       

(2) Les principales causes d'échec à l'exécution des mesures sont : l'impossibilité d'appréhender l'étranger à son domicile, pour des raisons légales ou factuelles (60 %) ; l'impossibilité de faire délivrer par son consulat un document permettant sa réadmission dans son pays (20 %) ; la décision, par le juge, de le remettre en liberté (20 %).

       

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

       

La sous-direction de la police technique et scientifique regroupe les différents supports scientifiques et techniques d'aide à l'enquête. En 2000, son budget initial était de 14,5 millions de francs dont 12,9 millions de fonctionnement et 1,6 million d'équipement. Elle comptait 321 fonctionnaires en 2000 contre 325 en 1999. En 2001, 100 emplois sont créés à son profit répartis entre 10 emplois d'ingénieurs, 70 aides techniques de laboratoire et 20 techniciens de laboratoire. Devraient notamment être achevés : la création du fichier national automatisé des empreintes génétiques, la mise en place de l'assurance qualité dans les laboratoires de police scientifique avec leur accréditation, l'extension au laboratoire de Lille et Toulouse et au service central d'identité judiciaire du système de comparaison et d'identification balistiques CIBLE ; la création de sections "électronique" dans les laboratoires de Lille, Marseille et Paris en vue de l'exploitation des téléphones portables ; la mise en place de la nouvelle base de données analytiques des stupéfiants "STUPS" ; la mise en conformité avec les exigences imposées par la CNIL et le Conseil d'Etat.

Le service de coopération technique internationale de police (SCTIP) a pour but d'aider les pays par la présence de policiers français. Il a accru son activité en assurant un rôle de conseiller en matière de sécurité auprès des polices étrangères, en développant l'assistance apportée par les coopérants techniques en poste à l'étranger aux policiers français servant sur le territoire national, dans un certain nombre d'affaires, en prenant en compte la gestion administrative et financière de tous les fonctionnaires de police français en poste à l'étranger, en mettant à disposition du ministère des affaires étrangères des gardes d'ambassades dont le SCTIP assure la sélection et la formation. Depuis 1998, tout en développant la coopération technique avec les partenaires de la France, le SCTIP contribue à la lutte contre les grands trafics internationaux, l'immigration illégale, la menace terroriste et la criminalité organisée transnationale. Le SCTIP compte 192 fonctionnaires dont 140 actifs. Son réseau regroupe, outre 33 officiers de liaison des directions actives, 56 délégations comprenant un effectif total de 123 fonctionnaires de police. A ceux-ci, il convient d'ajouter 3 commissaires mis à disposition d'organismes européens et de l'ONU. En outre, 51 policiers français ont servi dans le cadre de missions temporaires de l'ONU et de l'OSCE. Le SCTIP disposait de 136 millions de francs en 1999. En 2001, il est envisagé l'ouverture de délégations en Grèce, Ouzbékistan, Nigeria, Inde, Jordanie, tandis que la délégation d'Arabie Saoudite pourrait être fermée (coût total de ces mouvements de 2,25 millions de francs). Il est également prévu de renforcer certains pôles de notre dispositif particulièrement sollicités (Maroc, cellule régionale d'assistance à la sûreté de l'aviation civile au Sénégal pour la lutte contre l'immigration), l'Algérie dans le cadre de la normalisation de ce pays, et les cinq délégations européennes (Londres, Madrid, Berlin, Rome, La Haye), qui fonctionnent à l'heure actuelle avec un seul agent (coût envisagé pour ces 8 ouvertures d'adjoints, 400.000 francs). Enfin, le réseau extranet devrait être étendu aux délégations du SCTIP pour un coût de 500.000 francs.

b) Ville de Paris

Le chapitre 36-51 retrace les crédits inscrits au titre de la participation de l'Etat aux dépenses des services de police et d'incendie de la Ville de Paris. S'agissant de la police, les crédits des articles 10 (préfecture de police), 20 (laboratoire central de la préfecture de police de Paris), 40 (financement des dépenses de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police) et 50 (police scientifique) augmentent de 2,5 millions de francs à 62,9 millions (soit une hausse de 4,1 %). Cependant, cette progression se répartit entre 3,2 millions de francs supplémentaires accordés à la police scientifique (+ 15%) et une baisse de 860.000 francs des crédits de la préfecture de police (- 4,1 %).

c) Instituts et organismes

Les crédits inscrits au chapitre 37-50 " instituts d'études et autres organismes " inclus dans l'agrégat police nationale restent stables à 31 millions de francs, soit :

· 10,8 millions de francs pour l'article 10 (IHESI) ;

· 10,2 millions de francs pour l'article 20 (école nationale supérieure de police) ;

· et 10 millions de francs pour l'article 40 (autres organismes).

L'institut des hautes études de la sécurité intérieure possède cinq missions : la recherche, la formation, la publication, la documentation, l'ingénierie en matière de sécurité intérieure. Par exemple, il a mené des études en 2000 sur la ville et la sécurité, les violences urbaines, la sécurité et l'urbanisme, des drogues et la toxicomanie, l'immigration et l'intégration, les délinquances économiques et financières transnationales, les polices et les politiques de sécurité dans l'espace post-communiste, et la sécurité et les nouvelles technologies. L'IHESI a aussi poursuivi son activité d'évaluation des CLS. L'IHESI participera également à la préfiguration de l'institut européen de police, mis en place suite au sommet de Tempéré. L'IHESI est une structure légère : 70 personnes, 10,8 millions de francs de fonctionnement courant (dont 30 % de loyer).

Les dépenses de l'article 40 (autres organismes) correspondent en réalité à l'identification de la prise en charge par l'Etat de certaines dépenses de fonctionnement des syndicats de police, pour 10 millions de francs. Auparavant, cette somme figurait dans le chapitre global des moyens de fonctionnement de la police nationale, mais il a été jugé préférable de l'isoler dans un article spécifique. Votre rapporteur spécial comprend ce souci de clarté qui aurait cependant dû aller jusqu'à adopter une dénomination plus claire et transparente pour la dénomination de l'article. Le ministère ne devrait pas hésiter à indiquer franchement la destination de ces crédits dont la nature pourrait justement prêter le flanc aux interprétations, interrogations et critiques les plus diverses.

3. Dépenses informatiques

a) Les programmes informatiques

Les crédits " police nationale " du chapitre 34-82 " dépenses d'informatique et de télématique " devraient augmenter de 6,6 % par rapport à la loi de finances initiale 2000 à 247,1 millions de francs répartis en trois articles.

Dépenses de fonctionnement de la police nationale
pour l'informatique et la télématique (34-82)

(en millions de francs)

 

LFI 2000

PEC 2000

PLF 2001

Informatique (article 51)

133

154,2

150,5

Transmissions (article 52)

49,7

51,6

63,8

Autocommutateurs (article 53)

31,1

37,2

30,8

Accords de Shengen (article 54)

18

20,7

2

TOTAL

231,8

263,7

247,1

Cependant, là aussi, les différences avec le programme d'emploi des crédits rend impossibles les comparaisons et l'analyse des priorités.

b) Les équipements informatiques

Les crédits de paiement " police nationale " du chapitre 57-60 connaissent une vive progression de 100 millions de francs, tandis que les autorisations de programme progressent d'un montant équivalent. Cependant, cette hausse est concentrée sur les équipements hors Acropol, les moyens consacrés à ce programme restant stables à 400 millions de francs de crédits de paiement et d'autorisations de programme.

Evolution des dépenses d'équipement informatique, télématique et de transmission de la police nationale (chapitre 57-60)

(en millions de francs)

 

LFI 2000

PLF 2001

Evolution

 

AP

CP

AP

CP

AP

CP

Police nationale hors Acropol

52

55,4

152

155,4

+ 192 %

+ 180 %

Acropol

400

400

400

400

-

-

Total

452

455,4

552

555,4

+ 22,1 %

+ 21,9 %

L'effort consenti cette année ira vers le développement de divers programmes informatiques nationaux et l'entrée en service de l'application de gestion du personnel Dialogue.

Pour les transmissions, les crédits doivent permettre de redéployer les équipements analogiques du secrétariat général pour l'administration de la police (SGAP) de Paris, de poursuivre la politique de la police de proximité avec l'ouverture de nouveaux postes de police, de développer les nouvelles techniques de l'information et de communication (NTIC) et le premier prototype de salle d'information et de commandement modernisée. En ce qui concerne la direction centrale de la sécurité publique, les besoins en équipement radio, pour 2001, sont en forte croissance, en raison, également, de la montée en puissance de la police de proximité, de la mise en oeuvre du plan de modernisation de la police, de la mise en place de adjoints de sécurité, et, dans l'attente d'Acropol, de la mise en état des réseaux analogiques vieillissants ainsi que la mise à niveau des salles d'information et de commandement avec la généralisation des NTIC.

S'agissant d'Acropol, l'objectif est de poursuivre son développement sur un rythme qualifié de " scénario médian " par le ministère de l'intérieur, avec des déploiements dans l'Yonne, l'Eure-et-Loir, le Nord-Pas-de-Calais, et l'amélioration du réseau en Corse, dans le Rhône, la Loire et l'Isère.

Evolution des crédits du programme Acropol

(en millions de francs)

 

LFI 1997

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

PLF 2001

Cumul

AP

208

265

422

400

400

1.695

CP

-

169

318

400

400

1.287

L'emploi des crédits 2000 a porté notamment sur : le matériel (218,4 millions de francs), la construction des sites (34,12 millions de francs), les mesures d'accompagnement (21,1 millions de francs), l'ingénierie (12 millions de francs) et les faisceaux hertziens (2 millions de francs). Le niveau relativement faible de consommation des crédits est dû au retard des délais de réception de la VSR (vérification de service régulier) des deux nouvelles versions des terminaux portables, qui amènera, en conséquence, un paiement différé, sur l'année 2001. Les autorisations de programme 2001 permettront un déploiement en grande couronne (2eme tranche ; 121,8 millions de francs), en région Nord-Pas-de-Calais (102,3 millions de francs), dans l'Yonne et l'Eure-et-Loir (30,7 millions de francs), la remise à niveau de la région Rhône-Alpes (87 millions de francs), l'achèvement de la couverture de la Corse (16,3 millions de francs), la couverture des évolutions du produit et l'assistance technique (23,5 millions de francs), d'assurer la maintenance la formation (15,3 millions de francs), de poursuivre la construction des sites dans les départements concernés en 2001 (36,4 millions de francs), et de financer des mesures d'accompagnements des infrastructures et des sites (54,2 millions de francs) et d'optimiser les réseaux. Des difficultés d'ordre technique sont apparues dans la poursuite du déploiement du réseau Acropol, résultant de la densité des réseaux parisiens, ce qui a impliqué des études d'ingénierie complémentaires ainsi que des études logicielles, non prévues initialement. Ces difficultés retardent la mise au point finale de la version logicielle V34 - indispensable pour la mise en service opérationnelle d'Acropol sur une zone à haute densité ; elles conduisent donc à différer l'ouverture opérationnelle du service sur les départements du Val-de-Marne (ouverture prévisionnelle à l'automne 2000) et de Paris (ouverture prévisionnelle au premier semestre 2001). Les réseaux des deux départements de Corse sont en cours de déploiement : le service opérationnel sera ouvert à Ajaccio et Bastia fin 2000, et sur l'ensemble des deux départements fin 2001. Les prochains déploiements concernent : la grande couronne parisienne (4 départements), pour laquelle l'étude d'ingénierie et de recherche de sites est en cours ; la mise à niveau des réseaux de Picardie (1er semestre 2001) et de Rhône-Alpes (2ème semestre 2001) ; la région Nord - Pas-de-Calais (à partir de 2001) ; la région Provence - Alpes - Côte-d'Azur (à partir de 2002) ; et le complément de la région Rhône - Alpes (à partir de 2002). 80% des zones criminogènes du territoire national seront alors couvertes.

Compte tenu du rythme de déploiement retenu et des avancées technologiques mises en oeuvre, en étroite liaison avec le constructeur, le territoire métropolitain devrait être couvert intégralement en 2007 d'après le ministère13(*). Entre 2000 et 2004, le ministère a prévu d'engager 1,9 milliard de francs d'autorisations de programme et de décaisser 2 milliards de francs de crédits de paiement pour la bonne application du programme.

Votre rapporteur spécial estime que le programme continue à se dérouler à une allure plus modérée que prévue initialement. Il regrette aussi les surcoûts apparus, que le retard relatif de mise en place risque d'aggraver.

4. Dépenses d'équipement

Les crédits de l'article 50 " police nationale " du chapitre 57-50 " équipement matériel du ministère de l'intérieur " sont maintenus à 65 millions de francs d'autorisations de programme et de crédits de paiement. Ces sommes servent à l'achat de véhicules utilitaires pour les unités de CRS et la préfecture de police.

5. Dépenses immobilières

Les crédits de paiement destinés à l'équipement immobilier de la police nationale (articles 11 et 13 du chapitre 57-40) diminuent en 2001 de 53 millions de francs pour s'établir à 529 millions de francs, en baisse de 9,1 %. En matière d'autorisations de programme, la tendance est inverse puisqu'elles augmentent de 106 millions de francs à 700 millions de francs (+ 17,8 %).

Evolution des dépenses immobilières de la police nationale (chapitre 57-40)

(en millions de francs)

 

LFI 2000

PLF 2001

Evolution

 

AP

CP

AP

CP

AP

CP

Equipement immobilier

593

571

700

528

+ 18 %

- 7,5 %

Logement

1

11

-

1

- 100 %

- 91 %

Total

594

582

700

529

+ 17,8 %

- 9,1 %

Ont été financées en 2000 :

· la réhabilitation ou l'extension des commissariats de police de : Honfleur, Haguenau ; Juvisy, Athis-Mons, Morne-Vergain, le Chaudron, Saint-Benoit, Mamoudzou ; des hôtels de police de : Sète, Dijon, Nevers, Auxerre, Pau, Quimper, Angers, Lorient, Lyon, Paris 4ème, 6ème, 8ème , 9ème, 10ème, 18ème, Versailles; des écoles de police de : Fos-sur-Mer, Nîmes, Saint-Malo, Oissel, Paris, Cannes-Ecluses ; des cantonnements ou casernements de CRS de : Berre-l'Etang, Bergerac, Strasbourg, Mably, Paris (Debrousse), Draveil ;

· les travaux relatifs aux projets de relogement ou de création des commissariats de police de Toulouse (route de Narbonne), Toulouse (Mirail), Bron ; des hôtels de police de Cahors, Agen, Bordeaux, Paris 12ème, Montpellier ; de l'école de police de Montbéliard ; du SGAP de Bordeaux. ; du stand de tir de Tours ;

· les études relatives aux projets de relogement, d'extension ou de création des commissariats de police de : Grasse, Verdun, Albert, Meyzieu, Montereau, Houilles, Fontenay-le-Fleury, Juvisy ; des hôtels de police de : La Rochelle, Arras, Fort-de-France, Nantes, Lyon, Lille.

Sont prévues pour 2001 les mises en chantier d'hôtels de police à Bordeaux, Bobigny, Montpellier, Mantes, Marseille, Palaiseau, Nîmes, Lons-le-Saunier, de commissariats à Grasse, Saint-Claude, Saumur, Verdun, Voiron, Bron, Villeurbanne, Houilles et Pointe-à-Pitre, de casernements de CRS à Vaucresson et Vélizy 2, et la poursuite de la création de bureaux de police de proximité (100 millions de francs).

Parallèlement, la contribution aux dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires de police inscrite à l'article 10 du chapitre 65-51 reste inchangée par rapport à 2000 à 50 millions de francs de crédits de paiement et d'autorisations de programme.

La politique menée en faveur du logement social est mise en oeuvre selon trois modes : la réservation, la constitution de patrimoine, la convention bailleurs privés. Le chapitre 65-51 permet d'assurer la politique de réservation de logements sociaux. Les ressources ont permis de réserver 537 appartements en 1997, 616 en 1998, 402 en 1999 et l'estimation pour 2000 est de 330. Compte tenu du délai de réalisation des programmes de logements, le nombre d'appartements livrés a été successivement de 422 en 1997, 492 en 1998, 350 en 1999 et les prévisions pour l'an 2000 sont d'environ 400 mises à dispositions nouvelles. Dans la sélection, une attention particulière a été portée en 2000 à la situation des jeunes gardiens de la paix affectés en région parisienne pour lesquels des studios meublés ont été réservés. La politique actuelle vise la réservation de logements à caractère familial, minimum de type F2. Pour 2001, les livraisons devraient rester supérieures à 500 du fait de certains programmes réservés antérieurement et dont la livraison sera effectuée en 2001.

En ce qui concerne la convention " bailleurs privés en région parisienne ", 487 baux ont pu être signés en 1999. Le chiffre de 298 baux signés sur les 7 premiers mois de 2000 confirme l'intérêt de ce dispositif qui fait l'objet de relances publicitaires périodiques. Une opération similaire est actuellement engagée à Lyon ; elle devrait, d'après le ministère, porter ses fruits à compter de la fin de l'année 2000.

* 8 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 9 Page 192.

* 10 Les besoins initiaux étaient estimés à 4,5 milliards de francs mais le projet de second collectif budgétaire devrait ouvrir 200 millions de francs dont 130 millions pour le renouvellement du parc automobile et 70 millions pour la mise en oeuvre de la loi sur la présomption d'innocence.

* 11 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 12 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 13 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.