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Projet de loi relatif aux mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier

 

TITRE V :

DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 13

Incitation à la construction de logements sociaux

Commentaire : le présent article a pour objet d'introduire un nouveau dispositif de sanctions pour les communes en cas de non-respect de l'objectif triennal de construction de logements sociaux, après l'annulation par le Conseil constitutionnel de dispositions de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

I. UN DISPOSITIF DE SANCTIONS DÉNONCÉ PAR LE SÉNAT ET ANNULÉ PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI SOLIDARITE ET RENOUVELLEMENT URBAIN RELATIVES À L'OBLIGATION DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

L'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) est relatif à l'obligation de construction de logements sociaux. Il procède à une nouvelle rédaction de la section 2 du chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation, portant sur les articles L. 302-5 à L. 302-9 de ce code.

L'article L. 302-5 dispose que la section s'applique aux communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Ile-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions, qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales.

Seules sont exemptées les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements de la population et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétentes en matière de programme local de l'habitat, celui-ci ayant été approuvé, et les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité.

Pour les communes ainsi définies, l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation impose un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales à compter du 1er janvier 2002, à l'exception des communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine lorsque le nombre de logements sociaux est supérieur à 15 % des résidences principales.

Par ailleurs, l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation dispose que le conseil municipal des communes concernées doit définir un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux, qui ne doit pas être inférieur à ce qui serait nécessaire pour atteindre dans un délai maximal de 20 ans, le pourcentage de 20 % de résidences principales.

L'objectif de réalisation de logements sociaux est fixé dans le programme local de l'habitat (PLH) lorsque la commune appartient à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération, une communauté de communes ou un syndicat d'agglomération nouvelle.

La commune a donc l'obligation de réaliser, par période de trois ans, au moins 15 % de l'écart entre le nombre de logements sociaux de la commune et le taux de 20 % de résidences principales afin d'atteindre cet objectif au plus tard dans les 20 ans. Au terme de chaque période triennale, un bilan est adressé au conseil départemental de l'habitat (CDH).

Dans le texte adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale, un dispositif de sanctions était également prévu en cas de non-réalisation de l'objectif triennal de construction de logements sociaux. 

La collectivité ou l'établissement public de coopération intercommunale ayant approuvé le programme local de l'habitat devait établir au terme de chaque période triennale, un bilan portant en particulier sur le respect des engagements en matière de mixité sociale, et le communiquer au conseil départemental de l'habitat. Lorsque les engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'avaient pas été tenus, ou lorsque, à défaut de programme local de l'habitat, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du dernier alinéa de l'article L. 302-7 n'avait pas été atteint, le préfet, après avis du conseil départemental de l'habitat, constatait la carence de la commune par arrêté motivé.

A compter de cet arrêté :

- le prélèvement résultant de l'application de l'article L. 302-6 du code de la construction et de l'habitation était doublé, sans pouvoir excéder 10 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice ;

- aucun agrément de bureaux prévu à l'article L. 510-1 du code de l'urbanisme ne pouvait plus être accordé ;

- le préfet pouvait, après concertation avec le CDH, passer une convention avec un organisme pour la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux, en vue de réaliser les objectifs de construction de logements. Si l'Etat versait une subvention foncière pour ces opérations, une dépense égale était mise à la charge de la commune.

De cette manière, les communes pouvaient être soumises à une forme de « cumul de sanctions » : un prélèvement pour les pénaliser d'être dans une situation de « pénurie » de logements sociaux (des logements sociaux représentant moins de 20 % du nombre de résidences secondaires), un doublement du prélèvement en cas de non-respect de l'objectif de rattrapage (alors que le fait même de ne pas faire de rattrapage conduit déjà à un prélèvement plus élevé, puisque le prélèvement est calculé en fonction d'un écart entre le nombre réel de logements sociaux et l'objectif de 20 %), le refus de nouveaux agréments de bureaux et le pouvoir de substitution du Préfet.

B. LA POSITION DU SÉNAT

En réponse au dispositif coercitif du gouvernement, amplifié par l'Assemblée nationale (qui avait introduit le doublement du prélèvement et l'interdiction de délivrer des agréments pour la construction de bureaux), le Sénat s'était inscrit dans la logique du contrat d'objectifs signé par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale, en définissant dans ce contrat des pénalités de retard progressives pour sanctionner la non-réalisation des objectifs contractualisés, et en supprimant le dispositif interdisant les agréments de bureaux. S'agissant du pouvoir de substitution du représentant de l'Etat dans le département, le Sénat avait supprimé le dispositif en le jugeant attentatoire au principe de libre administration des communes.

L'Assemblée nationale n'avait tenu que très partiellement compte des observations du Sénat en acceptant seulement le caractère facultatif du pouvoir de substitution du représentant de l'Etat dans le département.

C. L'ANNULATION DU DISPOSITIF PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Plus de soixante de nos collègues ont saisi le Conseil constitutionnel, en estimant notamment que « les dispositions de l'article 55 portent gravement atteinte au principe de libre administration des communes protégé par l'article 72 de la Constitution ». Soixante de nos collègues députés ont fait de même.

Le Conseil constitutionnel leur a donné raison puisque par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, il a annulé plusieurs dispositions de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, pour les motifs suivants :

« Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 302-9 nouveau du code de la construction et de l'habitation que le préfet, par arrêté motivé, constate qu'une commune n'a pas tenu les engagements figurant dans le programme local de l'habitat ou, à défaut de programme local de l'habitat, n'a pas atteint l'objectif triennal d'accroissement du nombre de logements sociaux prévu au dernier alinéa de l'article L. 302-8 nouveau ; que ce constat a pour effet, d'une part, de doubler le prélèvement sur les ressources fiscales de la commune prévu à l'article L. 302-7, d'autre part, d'empêcher tout nouvel agrément de bureaux sur le fondement de l'article L. 510-1 du code de l'urbanisme ; qu'en outre, le préfet peut passer une convention avec un organisme pour la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux en vue de réaliser l'objectif de 20 % fixé par la loi ; qu'au cas où l'Etat verse à ces opérations une subvention foncière, une dépense égale est mise à la charge de la commune, sans que cette nouvelle charge fasse l'objet d'un plafonnement ;

Considérant qu'en attachant de telles conséquences à tout retard mis par une commune pour atteindre l'objectif triennal, sans distinguer selon la nature ou la valeur des raisons à l'origine de ce retard, le législateur a institué une sanction incompatible avec l'article 72 de la Constitution ; que doivent donc être déclarés contraires à la Constitution l'article L. 302-9 nouveau du code de la construction et de l'habitation à l'exception de ses deux premières phrases, l'article L. 302-9-1 du même code, ainsi que les 1° et 2° de l'article 70 de la loi déférée, qui sont inséparables des dispositions censurées ; (...) ».

Dans un communiqué de presse, le Conseil constitutionnel a ainsi commenté sa décision sur l'article 55 :

« Le Conseil a admis le principe même des nouvelles obligations, qu'il n'a estimées contraires ni au principe de libre administration des collectivités territoriales, ni au principe d'égalité, ni au droit de propriété.

Il a en revanche censuré, en raison de son automaticité, le dispositif de sanction institué par la loi SRU à l'encontre des communes n'ayant pas réalisé l'objectif triennal de création de logements sociaux.

En effet, en infligeant, sans égard pour la nature ou la valeur des raisons ayant motivé ce retard, des pénalités dont les conséquences peuvent être graves pour la commune défaillante, le législateur a institué une sanction incompatible avec l'article 72 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel s'était déjà prononcé en ce sens à propos des conséquences tirées par la loi relative au statut de la fonction publique territoriale de l'absence de nomination par l'autorité territoriale du candidat que lui soumet un « centre de gestion » (n° 83-168 DC du 20 janvier 1984, Rec. p. 38, cons. 13) ».

Suite à la décision du Conseil constitutionnel, le gouvernement a choisi d'introduire un dispositif remanié de sanctions dans le présent projet de loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier.

II. LE NOUVEAU DISPOSITIF DE SANCTIONS PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI

Le I. du présent article propose de compléter le code de la construction et de l'habitation par un nouvel article L. 302-9-1 afin d'introduire, de nouveau, un mécanisme de sanctions en cas de non-respect de l'objectif triennal de construction de logements sociaux.

Des modifications ont évidemment été apportées au texte censuré par le Conseil constitutionnel.

Tout d'abord, avant de prendre un arrêté constatant la carence de la commune, le préfet est tenu de recueillir certaines informations et de prévenir la commune concernée. Ainsi, il informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence, lui précise les faits et l'invite à présenter des observations dans un délai de deux mois.

Ensuite, le préfet a un pouvoir d'appréciation : il doit tenir compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations, des difficultés rencontrées par la commune, et des projets en cours de réalisation avant de prononcer, ou non, la carence de la commune. L'arrêté constatant la carence n'est plus automatique.

Enfin, les sanctions résultant du constat de carence sont proportionnelles à la défaillance (le taux de la majoration est égal, au plus, au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements fixé dans le programme local de l'habitat) et mieux encadrées : elles ne peuvent dépasser 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune (contre 10 % auparavant). De plus, la disposition selon laquelle, à compter de l'arrêté de carence, aucun agrément de bureaux prévu à l'article L. 510-1 du code de l'urbanisme ne peut plus être accordé, est supprimée.

L'article L. 302-9-1 nouveau reprend les dispositions relatives au pouvoir de substitution du préfet qui peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou l'acquisition de logements sociaux et les dispositions mettant à la charge de la commune la dépense relative à la subvention foncière de l'Etat, mais en la plafonnant à 13.000 euros par logement construit ou acquis en Ile-de-France et 5.000 euros sur le reste du territoire.

Le II. du présent article reprend les dispositions de l'article 70 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains censurées par le Conseil constitutionnel.

Le paragraphe 1° modifie l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme en interdisant aux communes ayant fait l'objet d'un constat de carence par arrêté préfectoral de s'opposer à l'aliénation d'un immeuble ou d'un terrain dans le cadre d'une opération de réalisation de logements sociaux faisant l'objet d'une convention signée par le représentant de l'Etat dans le département.

Le paragraphe 2° donne compétence au préfet, après avis du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, pour les autorisations et actes relatifs à l'utilisation et à l'occupation des sols concernant les mêmes opérations.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission regrette vivement qu'une fois de plus, le Sénat n'ait pas été entendu en temps utile par l'Assemblée nationale et le gouvernement, et que seule la décision d'annulation du Conseil constitutionnel leur ait fait prendre conscience de la très grave atteinte que faisaient porter certaines dispositions de la loi SRU au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales.

Elle remarque que toutes les dispositions nouvelles du présent article tendent à répondre aux multiples observations faites par le Sénat, qui avait dénoncé l'automaticité des sanctions (elles sont devenues facultatives), leur lourdeur (elles sont allégées avec la suppression de l'interdiction d'agréments de bureaux et leur limitation à 5 % des dépenses de fonctionnement), et l'absence d'encadrement des dépenses mises à la charge de la commune (la contribution pour subvention foncière est plafonnée).

Elle constate toutefois que le dispositif présenté par le gouvernement, de caractère lourdement coercitif, demeure complètement inadapté à la situation réelle des collectivités locales et de nature à porter gravement atteinte à leurs responsabilités. Le Sénat avait proposé un dispositif contractuel, mais le gouvernement l'a refusé. Le présent article, bien que remanié, s'inscrit dans la logique d'un dispositif non-contractuel où l'Etat aura l'entière possibilité de sanctionner les communes de manière unilatérale.

Les propositions du Sénat : un dispositif contractuel entre l'Etat et les collectivités locales

« Il est proposé, par cet amendement, de préciser que la mise en oeuvre de l'objectif de 20 % devra s'appuyer sur le diagnostic et les orientations arrêtées dans le cadre du schéma de cohérence territoriale, du plan d'aménagement et d'urbanisation des sols et du programme local de l'habitat.

Une convention appelée " contrat d'objectifs " passée avec l'Etat, après avis du conseil départemental de l'habitat, devra fixer un objectif de réalisation de logements sociaux.

La convention pourra être conclue par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de programme local de l'habitat (compétence obligatoire des communautés urbaines et des communautés d'agglomérations) ou, à défaut, par la commune.

La convention sera " encadrée " selon les règles envisagées par le projet de loi.

Elle comportera diverses précisions (échéancier, conditions de réalisation...) que le projet de loi inscrivait dans le programme local de l'habitat. La convention devra s'appuyer sur la programmation arrêtée dans le cadre du programme local de l'habitat, lequel devra être compatible avec le schéma de cohérence territoriale. S'il n'y a pas de schéma, le plan d'aménagement et d'urbanisation des sols servira de base à la convention. Il devra lui-même être compatible avec le programme local de l'habitat.

(...) Le sixième amendement supprime l'arrêté préfectoral de carence de la commune qui sert de fondement au pouvoir de substitution du préfet. Il prévoit par ailleurs l'application de pénalités conventionnelles calculées de manière progressive.

Le septième amendement est un amendement de conséquence. Il supprime les dispositions permettant le doublement du prélèvement opéré sur les recettes fiscales d'une commune n'ayant pas atteint l'objectif des 20 % de logements sociaux compte tenu notamment du fait que le contrat d'objectif prévoit par ailleurs des pénalités conventionnelles.

Le huitième amendement supprime le pouvoir de substitution du préfet.

L'ensemble de ces amendements permet de conserver l'objectif fixé par le gouvernement sans porter atteinte à l'action des collectivités territoriales ».

Source : Rapport de M. Jacques Bimbenet, au nom de la commission des affaires sociales - avis n° 306 (2000-2001)

Votre commission estime donc que le présent article continue de porter atteinte à la liberté et à l'esprit de responsabilité des collectivités locales.

Le fait de prévoir de nouvelles sanctions pour la non-construction de logements sociaux, même sur le mode facultatif, en laissant au Préfet un large pouvoir d'appréciation, aura vraisemblablement pour conséquence d'ajouter une forme d'arbitraire à un dispositif dont les collectivités locales resteront exclues.

Les communes seront en tout état de cause contraintes de se plier à des objectifs de construction de logements sociaux qui n'auront pas été fixés de manière contractuelle, mais de manière autoritaire et uniforme par la loi, comme si la répartition des logements en France devait faire l'objet d'un plan imposé et préétabli, sans considération de la mobilité, des besoins et des souhaits de la population.

Votre commission vous propose donc de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 14

Mesures d'harmonisation dans la perspective de la constitution d'un marché financier européen unifié

Commentaire : le présent article propose plusieurs mesures d'harmonisation de notre législation boursière avec des législations étrangères, afin de renforcer la compétitivité de la place de Paris dans le contexte du processus d'unification du marché financier européen :

- maintien de la possibilité de rédiger les prospectus soumis au visa de la COB dans une langue usuelle en matière financière (1° du I) ;

-  clarification des missions de la Banque de France (1° A du I) ;

- définition des conditions de retrait de la qualité de marché réglementé et instauration d'un contrôle de l'actionnariat des entreprises de marché (1° bis et 3° bis du I) ;

- suppression du droit d'opposition de l'émetteur du sous-jacent d'un instrument financier (2° du I) ;

- renvoi au règlement général du Conseil des marchés financiers pour les modalités et délais de circulation des bordereaux de références nominatives (3° du I) ;

- instauration d'un secret professionnel des collaborateurs des entreprises de marché (5° et 8° du I) ;

- modifications dans le statut et les adhérents des chambres de compensation (4°, 6° et 7° du I) ;

- clarification des modalités d'approbation du programme d'activité des prestataires de services d'investissement (9° du I) ;

- clarification de la procédure de garantie de bonne fin des augmentations de capital (II).

Le 20 mars 200041(*), les bourses de Paris (ParisBourse-SBF SA), d'Amsterdam (AEX) et de Bruxelles (BXS) ont annoncé leur projet de fusionner pour créer un marché intégré, baptisé Euronext. Euronext constitue la première bourse des pays de la zone euro avec plus de 1.500 sociétés cotées, représentant une capitalisation boursière supérieure à 2.400 milliards d'euros.

La fusion des trois bourses a d'abord consisté en la création d'une société holding de droit néerlandais, Euronext NV avec conseil de surveillance et directoire et qui détient dans un premier temps à 100 % ses trois filiales qui sont les trois entreprises de marché précitées. La fusion a été effective le 22 septembre 2000. Les anciens actionnaires de ParisBourse-SBF SA détiennent 60 % du capital de la société holding, les anciens actionnaires d'AEX 32 % et ceux de BXS 8 %.

Les entreprises de marché filiales d'Euronext NV, rebaptisées respectivement Euronext Paris, Euronext Amsterdam et Euronext Bruxelles continuent à gérer leurs marchés nationaux de manière distincte, dans le cadre de leur réglementation et sous le contrôle de leurs autorités compétentes nationales.

Ces trois marchés ayant vocation à constituer un marché économiquement intégré, de nombreuses mesures d'harmonisation sont d'ores et déjà intervenues afin de permettre aux différentes bourses de fonctionner dans les meilleurs conditions pour les investisseurs et les intermédiaires grâce à des règles de marché communes.

Le présent article propose donc différentes mesures de niveau législatif en ce sens.

I. L'USAGE D'UNE LANGUE USUELLE EN MATIÈRE FINANCIÈRE DANS LES PROSPECTUS SOUMIS AU VISA DE LA COB (1° DU I)

Le gouvernement propose, dans le 1° du I du présent article, de permettre aux émetteurs de titres de capital et de titres de créance d'établir leur prospectus dans une langue usuelle en matière financière. Si cette langue n'est pas le français, le prospectus devra être accompagné d'un résumé en français. Ces dispositions ne sont qu'un retour au droit existant avant un arrêt du Conseil d'Etat du 20 décembre 2000.

A. LES CONSÉQUENCES D'UN ARRÊT DU CONSEIL D'ETAT

1. Le droit existant avant l'arrêt Géniteau : l'autorisation de publier le prospectus en langue étrangère usuelle en matière financière à condition qu'il soit accompagné d'un résumé en français

La réglementation européenne fait obligation aux émetteurs faisant appel public à l'épargne de publier un document dit prospectus. Cette règle est prévue en France à l'article L. 412-1 du code monétaire et financier.

Les règlements de la Commission des opérations de bourse (COB) qui appliquent cette règle laissaient la possibilité aux émetteurs de publier leur prospectus dans une langue « usuelle en matière financière » autre que le français (allemand, anglais, espagnol) mais à condition que celui-ci soit accompagné d'un résumé en langue française.

Selon la COB, ces dispositions visaient à « favoriser le développement des opérations étrangères en France (...) tout en assurant aux épargnants une information financière adaptée à leurs besoins et présentée en langue française (...), le résumé rédigé en français décrivant les caractéristiques essentielles de l'opération et des titres offerts aux épargnants ».

2. L'arrêt Géniteau du Conseil d'Etat a censuré ces dispositions au regard de la loi Toubon

Saisi sur un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie homologuant un certain nombre de règlements COB, le Conseil d'Etat a invalidé diverses dispositions de ces règlements COB.

Il a fondé son arrêt sur la loi n° 94-665 du 4 août 1994 sur l'usage de la langue française, dite « loi Toubon ».

- L'article 2 de cette loi énonce en effet que « dans la désignation, l'offre, la présentation, le mode d'emploi ou d'utilisation, la description de l'étendue et des conditions de garantie d'un bien, d'un produit ou d'un service (...) l'emploi de la langue française est obligatoire ».

- En outre, selon l'article 4 de la loi, dans tous les cas où les mentions, annonces et inscriptions prévues notamment à l'article 2 « sont complétées d'une ou plusieurs traductions, la présentation en français doit être aussi lisible, audible ou intelligible que la présentation en langues étrangères ».

Le Conseil d'Etat a donc considéré qu'un prospectus publié en langue étrangère devait être systématiquement accompagné d'une traduction intégrale en langue française.

Toutefois, pour les titres cotés depuis plus de trois ans sur un marché réglementé de l'Union européenne, une directive communautaire de 198042(*) prévoit que le prospectus à publier pour l'admission de valeurs mobilières à la cote officielle est publié :

- soit dans la ou une des langues officielles de l'Etat-membre où l'admission à la cote est demandée ;

- soit dans une autre langue, à condition que, dans l'Etat concerné, cette autre langue soit « usuelle en matière financière » et acceptée par les autorités compétentes et que, le cas échéant, les autres conditions fixées par lesdites autorités soient respectées. Dans ce cas (titres cotés depuis plus de trois ans), les dispositions contestées de ce règlement COB transposant une norme supérieure à la loi n'ont pas été invalidées par le Conseil d'Etat.

Cette solution retenue par le Conseil d'Etat n'a pas été prise sans débat. Il faut rappeler que le commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat avait préconisé un rejet de la requête de M. Géniteau, au motif qu'il convenait d'interpréter la loi Toubon de façon souple. Il n'a pas été suivi par le Conseil d'Etat qui a retenu une interprétation rigide.

3. Des conséquences défavorables au développement de la place de Paris

L'arrêt du Conseil d'Etat crée désormais une obligation pour tout émetteur43(*) à traduire intégralement son prospectus en français.

Conformément à cet arrêt, depuis la fin du mois de décembre, la COB n'appose son visa que sur les prospectus rédigés en français, dès lors que les autres versions de ce document ne sont pas plus complètes que la version française.

Cette nouvelle obligation détourne d'ores et déjà de façon très notable les émetteurs de la place de Paris au profit d'autres places européennes et notamment celle de Luxembourg où les réglementations et les formalités sont notoirement moins contraignantes.

En effet, il convient de rappeler qu'un prospectus peut atteindre plusieurs centaines de pages, sa traduction a donc :

- un coût non négligeable44(*) entre 300.000 et 500.000 francs pour une traduction en moyenne ; ce coût peut n'être pas rédhibitoire pour certaines émissions, pour d'autres très pointues et limitées, en revanche, il peut être totalement dirimant ;

- un délai qui peut faire perdre plusieurs précieuses semaines à l'émetteur.

Les chiffres transmis par la COB et Euronext, qui attestent du détournement des flux d'introduction de la place de Paris vers d'autres places européennes, sont éloquents : entre janvier-avril 2000 et janvier-avril 2001 (l'arrêt du Conseil d'Etat ayant été rendu fin décembre 2000) on constate que les émissions d'obligations sont passées de 33 milliards d'euros à seulement 11 milliards d'euros : c'est à dire qu'elles ont été divisées par trois sur des périodes comparables.

Montants des émissions obligataires
(comparaison janvier-avril 2000 et janvier-avril 2001)

 

2000

2001

Variation

Chiffres fin

Nombre

Montant M euros

Cumulé

Nombre

Montant M euros

Cumulé

... janvier

15

4 714

4 714

9

675

675

-86%

... fevrier

25

7 867

12 581

15

6 000*

6 675

-15%

... mars

22

7 875

20 456

7

1 626

8 301

-59%

... avril

21

12 671

33 127

11

2 525**

10 826

-67%

Total sur 4 mois

83

33 127

 

42

10 826

-

 

* dont 2,7 Mds d'euros pour l'échangeable FT sur Orange du 12/02/01

** émetteurs : CADES, RFF, SAGESS, Dexia, SG

Aucun émetteur étranger en 2001

Source : COB

Admission à la cote d'obligations dites « internationales »
(réservées aux investisseurs qualifiés)

 

1998

1999

2000

2001

Janvier

14

7

7

5

Février

36

13

22

6

Mars

21

17

18

4

Avril

22

18

13

14

Total sur 4 mois

93

45

60

29

Total sur l'année

235

192

186

Ns

Source : Euronext

Au-delà des investisseurs étrangers détournés de la Place de Paris (l'agence américaine Freddie Mac a émis 3 milliards d'euros à partir du Luxembourg alors que les 8 premiers milliards d'euros de leur programme avaient été réalisées à partir de Paris), il faut bien noter que des émetteurs français sont également concernés (LVMH a émis 200 millions d'euros à partir de Luxembourg, France Télécom a choisi de faire coter son programme obligataire de 16 milliards d'euros à partir de Luxembourg, le CENCEP aussi).

Alors que Paris était en 2000 la 4ème place européenne pour le marché obligataire privé après Londres, Francfort et Zurich, il est à craindre qu'elle ne rétrograde significativement en 2001.

B. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le gouvernement propose de donner valeur législative aux dispositions réglementaires annulées par le Conseil d'Etat en les insérant dans l'article L. 412-1 du code monétaire et financier relatif à l'obligation de publier un prospectus en cas d'appel public à l'épargne.

Le texte initialement proposé par le gouvernement prévoyait que le prospectus « est rédigé dans une langue usuelle en matière financièreSi cette langue n'est pas le français, il doit être accompagné d'un résumé rédigé en français dans les cas et conditions définis par le règlement » de la COB.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le texte en adoptant une nouvelle rédaction qui consiste à :

- poser le principe que le prospectus « est rédigé en français » ;

- et prévoir une procédure dérogatoire : « ou, dans les cas définis par le règlement (COB), dans une autre langue usuelle en matière financière. Il doit alors être accompagné d'un résumé rédigé en français, dans les conditions déterminées par le même règlement ».

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur estimé qu'il faut sur cette question être particulièrement exigeant et réussir à concilier trois principes fondamentaux et n'en sacrifier aucun :

1- la défense de la langue française,

2- la protection de l'épargnant,

3- la compétitivité de l'économie française.

S'agissant de la défense de la langue française, il est indispensable d'affirmer très clairement l'attachement de la représentation nationale au principe de la rédaction en langue française. C'est bien ce que propose la rédaction issue de l'Assemblée nationale.

S'agissant de la protection de l'épargnant, votre rapporteur estime que l'obligation de publier un résumé en français dans les cas dérogatoires est particulièrement intéressante. Le prospectus peut faire quelques centaines de pages, le résumé quelques dizaines ; il présente donc une véritable synthèse, fiable (visée par la COB en même temps que le prospectus), beaucoup plus utile et exploitable pour l'épargnant ; il donne une information accessible, pertinente et aisément compréhensible. C'est forte de ce constat, que votre commission a proposé que l'obligation de publier un résumé s'étende à tous les émetteurs quelle que soit la langue utilisée dans le prospectus.

S'agissant enfin de la compétitivité de la place de Paris, considérant que les principales difficultés concernent (en l'état de son information) les émissions obligataires, votre commission propose de limiter les dérogations à la rédaction en français du prospectus, à ces seules opérations.

II. LES AUTRES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A. UNE CLARIFICATION DES MISSIONS DE LA BANQUE DE FRANCE  (1° A DU I )

A l'initiative de notre collègue députée Nicole Bricq, rapporteur, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un nouveau paragraphe pour le présent article qui vise à donner une base légale incontestable aux compétences de la Banque de France en matière de surveillance de la sécurité des systèmes de compensation, de règlement et de livraison des instruments financiers.

En effet, jusqu'à présent, l'article L. 141-4 du code monétaire et financier faisait figurer parmi les missions fondamentales de la Banque de France la surveillance du « bon fonctionnement et (de) la sécurité des systèmes de paiement dans le cadre de la mission du Système européen de banques centrales »45(*), sans évoquer de façon explicite la sécurité des systèmes de compensation, de règlement et de livraison des instruments financiers qui peuvent également avoir un impact particulièrement important pour la sécurité des épargnants.

Cet apport de l'Assemblée nationale n'appelle, sur le fond, pas de remarque particulière de votre commission, il ne s'agit que de lever une ambiguïté du texte.

Toutefois, on ne saurait trop s'étonner de voir deux textes examinés concomitamment, le projet de loi sur la sécurité quotidienne et le présent projet de loi, retoucher, chacun de leur côté, un même article du code monétaire et financier. Une telle pratique est préjudiciable à la cohérence de notre législation.

B. LA DÉFINITION DES CONDITIONS DE RETRAIT DE LA QUALITÉ DE MARCHÉ RÉGLEMENTÉ ET L'INSTAURATION D'UN CONTRÔLE DE L'ACTIONNARIAT DES ENTREPRISES DE MARCHÉ (1° BIS ET 3° BIS DU I)

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un nouveau dispositif qui précise les conditions de retrait de la qualité de marché réglementé et prévoit un mécanisme de contrôle de l'actionnariat des entreprises de marché.

L'objectif du gouvernement est de mettre en place ces nouvelles règles avant la fin du mois de juin, date à laquelle le capital d'Euronext va être ouvert. Suite à un accord entre ministres concernés, les Pays-Bas ont d'ores et déjà transposé dans leur droit interne des dispositions comparables.

1. L'explicitation des conditions de retrait de la qualité de marché réglementé (1° bis du I)

L'article L. 421-1 du code monétaire et financier prévoit actuellement les règles de reconnaissance et de retrait de la qualité de marché réglementé : cette reconnaissance est décidée par arrêté du ministre chargé de l'économie, publié au Journal officiel, sur proposition du Conseil des marchés financiers et après avis de la Commission des opérations de bourse ainsi que de la Banque de France.

Par parallélisme des formes, il est prévu que « le retrait de la qualité de marché réglementé s'effectue dans les mêmes conditions ». Toutefois, les cas de retrait de cette qualité ne sont pas précisés dans la loi.

L'article 4-1-5 du règlement général du Conseil des marchés financiers précise quant à lui que « s'il constate qu'un marché ne remplit pas ou ne remplit plus les conditions qui ont justifié sa reconnaissance de marché réglementé, ou si l'entreprise de marché lui en fait la demande, le Conseil propose au ministre chargé de l'économie et des finances de retirer au marché concerné la qualité de marché réglementé ».

Le gouvernement propose de compléter ces dispositions par un alinéa qui prévoit que le retrait de la qualité de marché réglementé est prononcé dans trois cas :

1- soit à la demande de l'entreprise de marché ;

2- soit d'office lorsque les conditions ayant justifié la reconnaissance ne sont plus remplies ;

3- soit d'office lorsque le marché ne fonctionne plus depuis au moins six mois.

Ces cas reprennent des règles classiques en matière de retrait d'agrément. En outre, le 3° bis du I du présent article (cf infra) prévoit un quatrième cas de retrait de l'agrément, à la suite d'une prise ou d'une extension de participation au sein du capital de l'entreprise de marché et dans « l'intérêt du bon fonctionnement du marché réglementé ».

A l'exception d'une rectification rédactionnelle, votre rapporteur est favorable à ce dispositif.

2. Le contrôle de l'actionnariat des entreprises de marché (3° bis du I)

a) L'instauration d'une obligation de déclaration de franchissement de seuil

Le 3° bis du I du présent article a pour but de compléter l'article L. 441-1 du code monétaire et financier qui définit actuellement les entreprises de marché comme des « sociétés commerciales qui ont pour activité principale d'assurer le fonctionnement d'un marché réglementé d'instruments financiers », en y introduisant un mécanisme de déclaration de franchissement de seuil.

Toute personne, physique ou morale, qui viendrait « à posséder, directement ou indirectement, une fraction du capital ou des droits de vote d'une entreprise de marché représentant plus du dixième, du cinquième, du tiers, de la moitié ou des deux tiers est tenue d'en informer le conseil des marchés financiers dans des conditions et selon des modalités prévues par décret ». Cette obligation n'affranchit pas la personne concernée des obligations de déclarations de franchissement de seuil contenues dans le code de commerce.

b) Suspension des droits de vote en cas de manquement à cette obligation

En cas de manquement à cette obligation de déclaration de franchissement des seuils, la sanction peut être la suspension du droit de vote : « le conseil des marchés financiers ou tout actionnaire, peut demander au juge de suspendre, jusqu'à régularisation de la situation, l'exercice des droits de vote attachés aux actions de l'entreprise détenues irrégulièrement, directement ou indirectement ».

c) Suspension des droits de vote, voire révision ou retrait de la reconnaissance du marché réglementé « dans l'intérêt du bon fonctionnement d'un marché réglementé »

Le présent article prévoit que, même sans manquement à cette obligation, l'exercice des droits de vote attachés aux actions de l'entreprise de marché peut être suspendu : le ministre peut en effet, « à la suite d'une prise ou d'une extension de participation » et « dans l'intérêt du bon fonctionnement d'un marché réglementé », demander au juge une telle suspension de l'exercice des droits de vote, « jusqu'à régularisation de la situation ».

En complément, et sous les mêmes conditions (prise ou extension de participation ; dans l'intérêt du bon fonctionnement du marché), sur proposition du conseil des marchés financiers et après avis de la Commission des opérations de bourse et de la Banque de France, le ministre peut également procéder à une révision de la reconnaissance du marché réglementé ou à son retrait.

Dans le cadre d'Euronext, les Pays-Bas ont également mis en place un mécanisme extrêmement lourd de contrôle de l'actionnariat des entreprises de marché : le ministre doit autoriser explicitement toute prise de participation qui dépasserait les 10 % du capital.

Votre rapporteur vous propose d'adopter un amendement rédactionnel qui remplacerait les mots « actions de l'entreprise de marché détenues irrégulièrement » par les mots « actions de l'entreprise de marché qui n'ont pas été régulièrement déclarées », ce qui serait juridiquement plus précis.

Par ailleurs, votre rapporteur souhaite obtenir plus de précisions du gouvernement s'agissant du dispositif mis à la disposition du ministre pour intervenir dans la composition de l'actionnariat de l'entreprise de marché. Il lui semble qu'il s'agit là d'un mécanisme potentiellement brutal, sans encadrement du pouvoir discrétionnaire appartenant au ministre. Celui-ci peut aller jusqu'à « tuer » un marché réglementé sur le seul motif, vague, d'une prise ou extension de participation contraire à l'intérêt du bon fonctionnement d'un marché réglementé. Il convient de préciser ces aspects : tel est l'objet de l'amendement de suppression adopté par votre commission.

C. LA SUPPRESSION DU DROIT D'OPPOSITION DE L'ÉMETTEUR DU SOUS-JACENT D'UN INSTRUMENT FINANCIER (2° DU I)

Le présent article harmonise les conditions d'admission d'instruments financiers aux négociations sur un marché réglementé en supprimant le droit d'opposition de l'émetteur du sous-jacent d'un instrument financier, qui n'existe pas sur les autres places financières européennes.

1. L'état actuel du droit

En effet, l'article L. 421-4 du code monétaire et financier prévoit que l'admission d'instruments financiers aux négociations sur un marché réglementé est décidée par l'entreprise de marché, sous réserve du droit d'opposition de la COB et avec l'accord express de l'émetteur de l'instrument financier.

Si l'instrument financier est un produit dérivé dont l'élément sous-jacent n'est ni une devise, ni un titre de dette publique, ni un contrat financier à terme, ni un indice, l'émetteur du sous-jacent dispose d'un droit d'opposition46(*).

En effet, l'émetteur du sous-jacent peut subir un préjudice lié aux interractions entre le marché du sous-jacent et le marché du produit dérivé. En vertu de l'article 4-1-42 du règlement général du Conseil des marchés financiers, l'émetteur du sous-jacent, informé soit par l'émetteur de l'instrument soit par l'entreprise de marché, dispose de trois jours ouvrés à compter de cette information pour s'opposer à cette admission. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, ce droit d'opposition n'aurait jamais été utilisé.

2. Le projet du gouvernement

Un tel droit d'opposition n'existant pas sur les autres places européennes, il a semblé au gouvernement que cette disposition pouvait constituer un obstacle, au moins formel, à l'introduction de produits dérivés sur la place de Paris.

D. LE RENVOI AU RÈGLEMENT GÉNÉRAL DU CMF POUR LES MODALITÉS ET LES DÉLAIS DE CIRCULATION DES BORDEREAUX DE RÉFÉRENCES NOMINATIVES (3° DU I)

Le présent article propose de modifier l'article L. 431-1 du code monétaire et financier relatif aux bordereaux de références nominatives de façon à renvoyer au règlement général du Conseil des marchés financiers le soin de déterminer à l'avenir les modalités et les délais de circulation de ces bordereaux.

1. L'état actuel du droit

En effet, l'article L. 431-1 du code monétaire et financier prévoit qu'à chaque ordre de négociation d'une valeur mobilière revêtant une forme nominative, l'intermédiaire teneur de compte doit établir « un bordereau de références nominatives indiquant les éléments d'identification du donneur d'ordre, la nature juridique de ses droits, les restrictions dont le titre peut être frappé, et portant un code permettant de déterminer l'opération à laquelle il se rattache.

Les modalités selon lesquelles le bordereau est remis par l'intermédiaire à l'organisme assurant la compensation des valeurs puis transmis à la personne morale émettrice et les modalités de mise à jour du compte tenu par cette dernière sont définies par décret en Conseil d'Etat ».

Si le bordereau n'est pas transmis ou s'il est remis incomplet ou erroné, l'organisme assurant la compensation des valeurs met en demeure l'intermédiaire défaillant puis requiert l'entreprise de marché de racheter ou de vendre d'office le titre aux frais de l'intermédiaire.

2. Le projet du gouvernement

Le gouvernement propose une réécriture de l'article L. 431-1 du code monétaire et financier relatif aux bordereaux nominatifs qui se trouvera modifié sur quatre points :

- une modification rédactionnelle de cet article permet désormais de faire référence au dépositaire central et à l'inscription en compte de l'instrument financier concerné ;

- les modalités et délais de circulation des bordereaux seront désormais fixés par le règlement général du Conseil des marchés financiers et non pas par un décret en Conseil d'Etat en raison de la lourdeur et de la technicité de ces modalités ;

- l'obligation pour l'entreprise de marché de racheter ou vendre d'office l'instrument financier dont le bordereau n'aurait pas été transmis ou aurait été erroné est supprimée : ce dispositif n'a jamais servi et n'est plus d'actualité grâce à l'automatisation de la circulation des bordereaux ;

- la référence à l'article L. 1 du code des postes et télécommunications relatif au monopole de La Poste sur les paquets et courriers de plus de 1 kg n'est plus nécessaire dès lors que les bordereaux sont dématérialisés.

Seules demeureraient donc dans la loi les éléments essentiels des bordereaux : l'identification du donneur d'ordre, la nature juridique de ses droits, les restrictions, le code permettant de déterminer l'opération à laquelle il se rattache.

E. LE SECRET PROFESSIONNEL DES COLLABORATEURS DES ENTREPRISES DE MARCHÉ (5° ET 8° DU I)

Depuis 1996 et la loi de modernisation des activités financières47(*), les collaborateurs des chambres de compensation sont soumis à une obligation de secret professionnel.

En revanche, les collaborateurs des entreprises de marché ne sont pas soumis à une telle obligation de secret professionnel. Certes, le règlement général du Conseil des marchés financiers mentionne un « devoir de discrétion » (article 4-1-9) parmi d'autres règles de déontologie qu'un règlement intérieur de l'entreprise doit expliciter, mais l'absence de toute référence à une obligation de secret professionnel dans la loi résulte vraisemblablement d'une omission du législateur.

Dans la perspective de la prochaine cotation des actions de d'Euronext sur son propre marché, il semble opportun de prévoir une obligation de secret professionnel pour les collaborateurs de cette entreprise, afin d'éviter tout conflit d'intérêt.

Le gouvernement a donc proposé :

1- de soumettre les collaborateurs des entreprises de marché à une obligation de secret professionnel (c'est l'objet du 5° qui insère un nouvel article L. 441-3 dans le code monétaire et financier) ;

2- et de prévoir l'application des sanctions pénales classiques en cas de non respect de ce secret (c'est l'objet du 8° qui insère un nouvel article L. 464-2 dans le code monétaire et financier) : l'article L. 226-13 du code pénal prévoit en effet une peine d'emprisonnement d'un an et une peine d'amende de 100.000 francs.

L'article L. 226-13 du code pénal, également visé, prévoit que les sanctions définies à l'article L. 226-13 en cas de non-respect de l'obligation de secret professionnel ne s'appliquent pas « dans les cas où la loi impose ou autorise la révélation du secret ». En vertu de l'article L. 621-11 du code monétaire et financier, l'obligation de secret professionnel des entreprises de marché n'est pas invocable devant la Commission des opérations de bourse.

F. LE STATUT ET LES CATÉGORIES D'ADHÉRENTS DES CHAMBRES DE COMPENSATION (4°, 6° ET 7° DU II)

1. Statut des chambres de compensation (4° et 6° du I)

Le code monétaire et financier prévoit que les chambres de compensation doivent avoir la qualité d'établissements de crédit « ou être gérées par un établissement de crédit ». Le présent article propose que ces chambres constituent désormais des structures spécifiques ayant obligatoirement la qualité d'établissement de crédit afin de cantonner les risques financiers attachés à leur activité.

Une des conséquences directes de cette modification de l'état du droit est que les entreprises de marché qui étaient auparavant autorisées à gérer une ou plusieurs chambres de compensation, en vertu du premier alinéa de l'article L. 441-2, n'ayant pas elles-mêmes la qualité d'établissement de crédit ne pourront désormais plus assurer cette gestion. En revanche, cela n'empêchera pas une chambre de compensation d'être filiale d'une entreprise de marché ou vice-versa.

Il y aura donc séparation juridique très claire entre entreprise de marché et chambre de compensation.

Cette disposition n'a pas d'effet pratique immédiat sur la place de Paris dans la mesure où il n'existe, en droit français, qu'une seule chambre de compensation, la Banque centrale de compensation (ou Clearnet48(*)), qui a d'ores et déjà le statut d'établissement de crédit.

2. Adhérents des chambres de compensation

L'article L. 442-2 du code monétaire et financier prévoit actuellement que seules trois catégories de personnes peuvent être adhérentes à une chambre de compensation :

- les personnes autorisées à devenir membre d'un marché réglementé (c'est à dire, aux termes de l'article L. 421-8 du même code les prestataires de services d'investissement agréés ou, par dérogation, des personnes n'ayant pas cette qualité mais habilitées par le Conseil des marchés financiers à exécuter des ordres pour compte de tiers ou à négocier pour compte propre) ;

- les établissements de crédit dont le programme d'activité a été approuvé ;

- les personnes morales ayant pour objet principal ou unique l'activité de compensation d'instruments financiers, agréées et dont le programme d'activité a été approuvé.

Cette rédaction était ambiguë notamment au regard du principe de libre-prestation de services : la référence à l'approbation du programme d'activité semblait exclure les personnes dont l'activité avait été agréée dans leur Etat d'origine.

Le présent article propose donc une réécriture de cet article L. 442-2 en prévoyant cinq catégories de personnes autorisées à être adhérentes d'une chambre de compensation :

- les établissements de crédit établis en France ;

- les entreprises d'investissement établies en France ;

- les personnes morales dont les membres ou associés sont indéfiniment et solidairement responsables des dettes et engagements à condition que ces membres ou associés soient des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement établis en France ;

- les personnes morales établies en France et ayant pour objet principal ou unique l'activité de compensation d'instruments financiers ;

- dans des conditions fixées par le règlement général du Conseil des marchés financiers, les établissements de crédit, les entreprises d'investissement et les personnes morales ayant pour objet principal ou unique l'activité de compensation d'instruments financiers, qui ne sont pas établis en France.

Cette nouvelle rédaction a les conséquences suivantes :

- les personnes autorisées par dérogation à exécuter pour compte de tiers ou à négocier pour compte propre ne pourront plus adhérer à une chambre de compensation ;

- le régime de l'adhésion des entreprises d'investissement étrangères aux chambres de compensation françaises est précisé : il reviendra au Conseil des marchés financiers le soin de définir les conditions dans lesquelles celles-ci peuvent adhérer « à distance » aux chambre de compensation régies par le droit français.

G. L'APPROBATION DU PROGRAMME D'ACTIVITÉ DES PRESTATAIRES DE SERVICES D'INVESTISSEMENT (9° DU I)

Pour obtenir l'agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), les prestataires de services d'investissement doivent au préalable obtenir l'approbation de leur programme d'activité, auprès de la COB pour les sociétés de gestion de portefeuille, et auprès du CMF pour tous les autres prestataires de services d'investissement.

En vertu de l'article L. 532-4 du code monétaire et financier, ce programme d'activité doit indiquer le « type d'opérations envisagées » ainsi que « la structure de l'organisation » du prestataire.

Quant à l'approbation du programme d'activité proprement dite, le texte de cet article L. 532-4 indique que la COB ou le CMF « apprécie la qualité de ce programme au regard de la compétence et de l'honorabilité des dirigeants ».

Il convient de prévoir, pour éviter toute ambiguïté, qu'elle doit également prendre en compte « les conditions dans lesquelles le prestataire envisage de fournir les services d'investissement concernés », c'est à dire le contenu même du programme.

H. LA GARANTIE DE BONNE FIN DES AUGMENTATIONS DE CAPITAL (II)

L'article L. 225-145 du code de commerce prévoit que « dans les sociétés faisant, pour le placement de leurs actions, publiquement appel à l'épargne l'augmentation de capital est réputée réalisée lorsqu'un ou plusieurs prestataires de services d'investissement agréés à cet effet dans les conditions prévues à l'article L. 532-1 du code monétaire et financier ont garanti de manière irrévocable sa bonne fin ».

Cet article ne vise explicitement que les prestataires d'investissement agréés en France, ce qui risque d'être interprété comme excluant les prestataires d'investissement faisant usage du passeport européen en application de la directive concernant les services d'investissement.

Il est proposé de citer explicitement ces prestataires. Seraient désormais visés :

- les « prestataires de services d'investissement agréés pour fournir le service d'investissement mentionné au 6 de l'article L. 321-1 du code monétaire et financier », c'est à dire les prestataires de services d'investissement agréés pour réaliser des opérations de placement, ce qui est plus précis que la précédente rédaction ;

-  les « personnes mentionnées à l'article L. 532-18 de ce code et autorisées à fournir le même service sur le territoire de leur Etat d'origine » : c'est à dire les prestataires de service d'investissement établis dans un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen (et qui bénéficie donc du « passeport européen ») et dont l'agrément dans leur Etat d'origine les autorise à réaliser des opérations de placement.

I. L'APPLICATION DU PRÉSENT ARTICLE À L'OUTRE-MER

En raison du principe de spécialité législative, il convient de prévoir explicitement que les dispositions du présent article s'appliquent aux territoires d'outre-mer (Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et îles de Wallis-et-Futuna).

III. UNE PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION : FACILITER LE CONTRÔLE DE LA COMMISSION BANCAIRE SUR LES ADHÉRENTS ÉTRANGERS AUX CHAMBRES DE COMPENSATION DE DROIT FRANÇAIS

A. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

L'article L. 613-2 du code monétaire et financier prévoit que la commission bancaire veille au respect des dispositions législatives et réglementaires par les adhérents des chambres de compensation. Elle sanctionne les manquements à ces dispositions. Elle examine également les conditions de leur exploitation et veille à la qualité de leur situation financière.

Sont donc soumis à son contrôle tous les adhérents des chambres de compensation françaises, qu'ils soient ou non établis en France. Dans le cas où ces adhérents ne sont pas établis en France, le contrôle de la commission bancaire est plus difficile et celle-ci gagnerait à mettre en commun son contrôle avec celui déjà effectué par les autorités compétentes de chaque Etat concerné.

D'ores et déjà, l'article L. 613-13 du code monétaire et financier prévoit dans son dernier alinéa que la commission bancaire peut « conclure avec les autorités des autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen et chargées d'une mission similaire confiée en France à la commission bancaire, à condition que ces autorités soient elles-mêmes soumises au secret professionnel, des conventions bilatérales ». L'objet de ces conventions est limitativement énuméré.

B. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

C'est pourquoi votre commission vous propose :

- de permettre à la commission bancaire, lorsqu'elle contrôle un adhérent établi hors de France d'une chambre de compensation établie en France, de prendre en compte la surveillance exercée par les autorités compétentes de chaque Etat concerné et de conclure à cet effet avec elles des conventions bilatérales ;

- de prévoir que la radiation prévue comme sanction par la commission bancaire et qui serait inopérante dans ce cas de figure, doit s'entendre comme une « interdiction faite à l'établissement de continuer à adhérer à une chambre de compensation établie sur le territoire de la République française ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15

Exception à la règle de la mise en réserve pour les sociétés locales d'épargne

Commentaire : le présent article, introduit lors des débats à l'Assemblée nationale, vise à exempter les sociétés locales d'épargne du groupe des Caisses d'épargne des obligations de mise en réserve posées à l'article 16 de la loi de 1947 portant statut de la coopération.

Issues de la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière49(*), les sociétés locales d'épargne sont des sociétés coopératives soumises aux dispositions de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

Elles demeurent des sociétés coopératives d'un type particulier puisqu'elles n'ont pas de véritable activité économique (comme en témoignent leur dispense d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés et surtout l'interdiction qui leur est faite de réaliser des opérations de banque). Leur principale mission est l'animation du sociétariat de proximité des caisses d'épargne et de prévoyance.

Il est apparu que les dispositions de l'article 16 de la loi de 1947 portant statut de la coopération relatives à la mise en réserve ou à l'attribution sous forme de subvention à d'autres coopératives, unions de coopératives ou oeuvres d'intérêt général ou professionnel des sommes disponibles, étaient trop contraignantes pour les sociétés locales d'épargne.

C'est pourquoi l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Jean-Louis Dumont, avec l'avis favorable de la commission des finances et du gouvernement, a introduit le présent article qui exempte les sociétés locales d'épargne des obligations de mise en réserve classiques dans le secteur coopératif. Ces règles demeurent bien évidemment applicables aux caisses d'épargne et de prévoyance.

Votre commission des finances avait souligné, à l'occasion de leur création, l'inutilité et la complexité juridique de ces sociétés locales d'épargne50(*). Elle retrouve, ici même, un exemple du caractère inadapté de ces structures pseudo-coopératives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 15

Sociétés de participations d'avocats

Commentaire : le présent article additionnel propose une réforme des modes d'exercice de la profession d'avocat en France pour lui permettre de faire face à la concurrence internationale.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

A. COMMENT DONNER A LA PROFESSION D'AVOCATS LES MOYENS D'AFFIRMER SA COMPÉTITIVITÉ INTERNATIONALE

La profession d'avocats est aujourd'hui organisée dans des structures qui n'offrent pas les outils de financement et de concentration nécessaires à l'amélioration de leur compétitivité.

Les modes d'exercice de la profession d'avocat en France sont de deux types :

- d'une part, des sociétés de personnes, les sociétés civiles professionnelles (SCP) prévues par la loi du 29 novembre 1966 qui sont des sociétés spécialement prévues pour l'exercice en commun de professions libérales réglementées ; seuls des professionnels diplômés et exerçant effectivement leur profession ensemble peuvent entrer dans la société ;

- d'autre part, des sociétés de capitaux, les sociétés d'exercice libéral (SEL) de l'article 1er de la loi n° 90-1258 du 31 décembre 199051(*), qui peuvent prendre la forme de sociétés à responsabilité limitée, de sociétés anonymes ou de sociétés en commandite par actions. Peuvent également être constituées, en vertu de l'article 22, des « sociétés en participation » entre personnes physiques exerçant une profession libérale réglementée.

Toutefois, afin d'assurer un strict respect de l'indépendance de ces professions, la majorité du capital de ces sociétés est toujours réservée aux seules personnes physiques professionnelles en activité dans la structure52(*).

Ces règles ne permettent pas un développement aisé, notamment par apports financiers extérieurs, des cabinets d'avocats français, à la différence des cabinets anglo-saxons qui disposent bien souvent d'une puissance financière, commerciale, logistique bien supérieure.

B. UN CONSENSUS SUR LA NÉCESSITÉ DE DÉVELOPPER DES SOCIÉTÉS DE TYPE « HOLDING »

Une solution avancée en 1999 par un rapport de M. Henri Nallet53(*), était de développer des « holdings »54(*) dans la profession d'avocats sur le modèle de ce qui est d'ores et déjà possible pour des professions « du chiffre » comme les experts comptables55(*) ou les commissaires aux comptes.

Cette solution fait désormais l'objet d'un consensus entre la Chancellerie et les représentants concernés. Le Garde des Sceaux a eu l'occasion lors de l'Assemblée générale de la Conférence des Bâtonniers de février 2001, de souhaiter la mise en oeuvre de cette réforme avant la fin de l'année. M. Henri Nallet affirmait lui-même en 1999 : « Il vaut la peine d'agir vite, avec l'appui des professionnels ».

Cette réforme ne concerne pour l'instant que les seuls avocats, elle pourra à l'avenir être étendue à d'autres professions. Les concertations se poursuivent.

II. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Le présent article additionnel que votre commission vous demande d'adopter modifie la loi de 1990 précitée sur les points suivants.

A. LA CRÉATION DE SOCIÉTÉS DE PARTICIPATIONS D'AVOCATS DE TYPE « HOLDING »

Il prévoit tout d'abord la possibilité pour les avocats de constituer des sociétés de type « holding », c'est à dire des structures ayant pour objet la prise de participation dans le capital de sociétés d'avocats.

Grâce aux modifications apportées par le II du présent article, ces sociétés seront, soit des sociétés exerçant elles-mêmes la profession d'avocat, soit des « sociétés de participation d'avocats », qui seront des sociétés ayant pour objet exclusif la prise de participations dans des sociétés d'exercice libéral et des sociétés en participation.

Ces nouvelles « sociétés de participations d'avocats », prévues au V du présent article, seront soumises à des règles très proches de celles qui existent pour les sociétés d'exercice libéral, afin d'assurer le respect des règles de déontologie et d'indépendance de la profession, « pierre angulaire du métier d'avocat »56(*) :

- elles auront la même forme juridique : sociétés à responsabilité limitée, sociétés anonymes, sociétés en commandite par actions (mais elles pourront aussi prendre la forme de sociétés par actions simplifiées) ;

- la majorité du capital social et des droits de vote sont réservés aux seuls professionnels;

- ces sociétés devront respecter la déontologie de la profession, être inscrites au tableau de l'ordre et seront soumises à son contrôle.

B. AUTRES DISPOSITIONS

Plusieurs autres dispositions sont prévues :

- permettre aux personnes morales d'être associées de sociétés en participation (IV du présent article)57(*)  qui sont des structures proches du « partnership » anglo-saxon, qui permettent de façon souple des rapprochement entre structures professionnelles ;

- supprimer l'indemnité compensatrice prévue pour les associés se retirant d'une société en participation ; cette restriction permettra le retrait plus facile de ces sociétés (IV du présent article) ;

- assimiler les associations d'avocats aux sociétés en participation (III du présent article).

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

INTITULÉ DU PROJET DE LOI

Il paraît opportun, dans un souci de cohérence et de clarification, de modifier l'intitulé du présent projet de loi qui ne comporte guère, aux yeux de votre commission de « mesures urgentes de réformes ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé du projet de loi ainsi modifié.

* 41 33ème rapport annuel de la Commission des opérations de bourse au Président de la République et au Parlement (2000).

* 42 Directive 80/390/CE portant coordination des conditions d'établissement, de contrôle et de diffusion du prospectus à publier pour l'admission de valeurs mobilières à la cote officielle d'une bourse de valeurs.

* 43 Sauf cas cité plus haut des titres cotés depuis plus de trois ans.

* 44 Environ 2 francs par mot pour une traduction non assermentée et 5 francs par mot pour une traduction certifiée par un expert.

* 45 En outre, l'article 8 du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne prévoit, dans ce même article L.141-4 du code monétaire et financier, que la Banque s'assurera « de la sécurité des moyens de paiement (...)».

* 46 Dans les cas et selon les modalités prévus par le règlement général du Conseil des marchés financiers.

* 47 Loi n° 96-597 du 2 juillet 1996. Voir article L. 442-3 du code monétaire et financier.

* 48 Depuis le 1er février 2000, Clearnet est la chambre de compensation unique des marchés d'Euronext. Elle a la qualité d'établissement de crédit et une filiale à 100 % d'Euronext.

* 49 Loi n° 99-532 du 25 juin 1999.

* 50 Cf. rapports n° 300 et 401 (1998-1999) de la commission des finances du Sénat (articles 3 et 4).

* 51 Loi relative à l'exercice sous forme de sociétés, de professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé.

* 52 Voir par exemple article 5 de la loi de 1990.

* 53 « Les réseaux pluridisciplinaires et les professions du droit », rapport au Premier ministre de M. Henri Nallet, La documentation française, Collection des rapports officiels, Paris, 1999.

* 54 Proposition n° 15 du rapport précité de M. Henri Nallet.

* 55 Loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

* 56 M. Henri Nallet, rapport précité.

* 57 Proposition n° 16 de M. Henri Nallet, rapport précité.