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Projet de loi relatif aux mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier

 

TITRE IV :

DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION PUBLIQUE

ARTICLE 11

Refonte du statut de la Compagnie nationale du Rhône

Commentaire : le présent article a pour objet de procéder à une adaptation des statuts de la Compagnie nationale du Rhône (CNR) dans la perspective de la libéralisation du marché de l'électricité, tout en affirmant son maintien dans le secteur public.

I. LA COMPAGNIE NATIONALE DU RHONE

La Compagnie nationale du Rhône (CNR) est une entreprise qui présente une très forte spécificité.

Cette société a en effet été créée en 1932 sous la forme d'une « société anonyme d'intérêt général soumise à un régime particulier ».

Cette société s'est vue accorder, par la convention du 20 décembre 1933, approuvée par un décret du 5 juin 1934, la concession portant sur le programme d'aménagement du Rhône du triple point de vue de l'utilisation de la puissance hydraulique, de la navigation et de l'irrigation, selon les termes de la loi du 27 mai 1921 approuvant le programme des travaux d'aménagement du Rhône, de la frontière suisse à la mer.

Les activités de production d'énergie hydraulique et d'entretien du fleuve de la CNR sont indissociables : la CNR ne peut produire d'électricité hydraulique (18 barrages existent aujourd'hui sur le Rhône) qu'à condition de maintenir la libre circulation fluviale. La compagnie, qui entretient les berges et gère les ports fluviaux, a l'obligation de garantir le niveau adéquat du fleuve pour la navigation, ainsi que la régulation des bras secs du Rhône. En vertu de la loi du 27 mai 1921 et des trois cahiers des charges qui s'appliquent à elle, la CNR a pour mission l'aménagement du fleuve en vue de la navigation et l'usage agricole de ses eaux. Elle remplit donc des missions d'intérêt général essentielles.

Mais la CNR est contrainte aujourd'hui d'évoluer dans ses missions de producteur d'électricité hydraulique. La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité transpose en droit français les dispositions de la directive 96/92/CE du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité. Son article 50 permet la transformation de la CNR en un producteur d'électricité autonome. Alors que jusqu'à présent l'électricité produite par la CNR était achetée par EDF à prix coûtant, ce qui faisait supporter par EDF les surcoûts liés aux taxes, la CNR devra bientôt vendre son électricité à de nouveaux clients. Pour opérer sa transformation, la CNR doit notamment modifier ses statuts.


II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI INITIAL

· Le I du présent article modifie tout d'abord les règles relatives à la composition du capital social de la CNR.

Il insère un nouvel article dans la loi n° 80-3 du 4 janvier 1980, disposant que la majorité du capital de la CNR est détenue par des collectivités territoriales ainsi que par des personnes morales de droit public ou des entreprises appartenant au secteur public31(*).

Ces dispositions confortent une situation existante puisque au 4 avril 2001, le capital de la CNR était entièrement public et réparti comme suit :

Départements (12 actionnaires)

19,83 %

EDF + SAPAR

16,67 %

SNCF

16,67 %

Ville de Paris, Hauts de Seine, Val de Marne

15,1 %

Caisse des dépôts et consignations

12,59 %

Régions (3 actionnaires)

8,33 %

CCI-Ports (18 actionnaires)

3,41 %

Saône-Rhin

2,91 %

Cessions en cours

2,87 %

Divers (167 actionnaires)

1,62 %

Source : CNR

Mais jusqu'à présent, le caractère public du capital de la CNR n'était pas affirmé par la loi, le premier alinéa de l'article 3 de la loi du 27 mai 1921 disposait seulement que le capital de la société concessionnaire du programme des travaux d'aménagement du Rhône « sera couvert par les collectivités ou établissements publics intéressés, les industries régionales ou les particuliers ». Or, cet alinéa est abrogé par le paragraphe III du présent article, afin de permettre une ouverture du capital à tout actionnaire public ou privé : l'affirmation du caractère public de la CNR vise donc à garantir que la compagnie ne relèvera pas à l'avenir d'une majorité d'actionnaires privés, qui pourraient être tentés de « désengager » la CNR de ses missions d'intérêt général.

Selon notre collègue députée Nicole Bricq, rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, « cette garantie du maintien de la CNR dans la sphère publique constitue la traduction des engagements publics pris par le gouvernement ».

En effet, lors de l'examen du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, le secrétaire d'Etat à l'industrie, M. Christian Pierret, a plusieurs fois réaffirmé devant l'Assemblée nationale et le Sénat, le caractère public de la CNR et le maintien de ses missions d'intérêt général : « Nous souhaitons également que les missions assignées à cette entreprise par la loi de 1921 soient confirmées et que toute la portée de cette présence de la CNR sur l'ensemble du Rhône, notamment en ce qui concerne l'environnement, l'irrigation et la navigation, soit pleinement reconnue.(...) Mais qu'il soit bien clair - ce n'est pas d'ailleurs ce qu'il demande j'en suis certain - qu'il n'y aura pas d'évolution de la CNR qui ferait de celle-ci - il a employé l'expression tout à l'heure - « une société privatisée » ; elle restera publique et elle deviendra producteur de plein exercice »32(*).

De fait, la transformation de la CNR en producteur d'électricité indépendant va constituer une forme de révolution pour l'entreprise. Jusqu'à présent, celle-ci s'en remettait à EDF, et notamment à ses agents, pour gérer la commercialisation de l'électricité que ses barrages produisaient. Dorénavant, EDF et la CNR devront respecter une séparation comptable stricte de leurs différentes activités : production, transport, distribution de l'électricité, autres activités.

Par arrêté du 19 septembre 2000, le secrétaire d'Etat à l'industrie a constitué, pour l'application de l'article 50 de la loi du 10 février 2000, un comité chargé de déterminer les conditions de révision des contrats et conventions liant Electricité de France à la Compagnie nationale du Rhône et notamment les conditions d'une éventuelle indemnisation.

Les conclusions du comité présidé par M. Michel Gentot

Le comité Gentot a rendu ses conclusions le 28 mars 2001. Il pris sa décision sur les modalités de la révision: il a, d'une part, approuvé l'issue des négociations entre EDF et CNR et, d'autre part, tranché les débats sur les provisions au sein de la CNR et sur l'éventuelle indemnité à verser à EDF au titre de cette révision. Il a confirmé que la CNR avait toujours eu droit, en tant que seul concessionnaire des ouvrages hydroélectriques du Rhône, à la qualité de producteur indépendant.

Le comité a en particulier décidé que la révision des contrats et avenants entre EDF et la CNR devait s'effectuer dans les conditions suivantes :

« - la CNR doit disposer librement, à partir du 1er avril 2001, de l'électricité produite par les installations hydroélectriques du Rhône dont elle est concessionnaire ;

- les relations commerciales éventuelles entre les deux producteurs devenus indépendants l'un de l'autre devront, à compter de la même date, être fondées sur les seules règles du marché ;

- CNR deviendra responsable d'équilibre pour l'ensemble du périmètre défini par les ouvrages hydroélectriques dont il est concessionnaire. Si une période d'adaptation est estimée nécessaire, elle devra prendre fin au 31 décembre 2001 et le mécanisme retenu par les deux entreprises devra être tel qu'EDF ne puisse avoir connaissance ni des clients de la CNR ni des relations commerciales existant entre CNR et eux ;

- afin de faciliter la transition pour la CNR et de satisfaire ainsi aux objectifs de la directive, EDF consentira à CNR des options de vente d'électricité (...) »

Le comité a ainsi considéré que la CNR était bien seule concessionnaire des ouvrages hydroélectriques de la vallée du Rhône et qu'elle avait, par conséquent, toujours conservé la qualité de producteur d'électricité : la CNR n'aura donc aucune indemnité à verser à EDF.

Cette décision permet à la CNR de retrouver à compter du 1er avril 2001 la libre disposition de l'électricité produite par les installations hydroélectriques du Rhône.

De plus, la CNR dispose de fonds propres excessivement réduits et devra certainement procéder à une restructuration de son actionnariat et, soit recourir à un financement externe, soit à une augmentation de son capital. En effet, alors que les charges de la CNR sont fixes, hormis la taxe sur l'hydroélectricité33(*), son chiffre d'affaires est susceptible de variations importantes en fonction de l'hydraulicité et/ou de la volatilité des prix d'un marché de l'électricité en cours de création. Jusqu'à présent dégagée des risques de l'exploitation et de la commercialisation par les dispositions contractuelles avec EDF, la CNR n'avait pas besoin de constituer de réserves financières. Aujourd'hui, la faiblesse de ses fonds propres et de sa trésorerie l'expose tout particulièrement aux différents aléas de l'entrée sur le marché.

Dans ce contexte, l'actionnariat de la CNR devrait être dans un premier temps regroupé, notamment autour de la Caisse des dépôts et consignations34(*) et dans un second temps, les collectivités locales pourraient être sollicitées pour participer de manière plus significative au capital de la CNR. Enfin, des partenaires privés seront évidemment nécessaires pour compléter l'actionnariat.

On observera que la CNR a déjà fait un pas pour s'inscrire dans le marché concurrentiel de l'électricité, avec la signature d'un partenariat stratégique avec Electrabel, du groupe Suez-Lyonnaise, et la création de la société "Energie du Rhône", détenue à 51 % par la CNR et à 49 % par Electrabel, mais cette démarche ne s'est pas faite sans tensions syndicales. Deux mouvements sociaux, liés à la mise en place du partenariat commercial entre la CNR et la société Electrabel, ont ainsi eu lieu respectivement en avril puis en novembre-décembre 2000, entraînant tous deux un blocage de la navigation sur le Rhône.

· Ensuite, le présent article fixe l'organisation de la CNR, en conseil de surveillance et directoire.

En application de l'article L. 225-96 du code de commerce, ces statuts devraient être fixés par l'assemblée générale extraordinaire des actionnaires et non par la loi. Cette disposition particulière s'explique d'une part par une forme de conservatisme (l'organisation actuelle en conseil d'administration de la CNR est prévue par la loi du 4 janvier 1980) et d'autre part, par la difficulté d'obtenir une décision à la majorité qualifiée de l'assemblée générale extraordinaire, compte tenu de sa composition actuelle35(*).

En revanche, le 3° du I. du présent article dispose que « les modifications de statuts sont adoptées par l'assemblée générale extraordinaire convoquée à cet effet par le conseil de surveillance ». Il va de soi que ces modifications ne pourront concerner la forme conseil de surveillance/directoire, fixée par la loi.

D'autres dispositions dérogatoires au droit commun des sociétés commerciales sont prévues :

- le président du directoire est nommé par décret sur proposition du conseil de surveillance.

Les conditions de désignation et la durée du mandat du président du conseil d'administration faisaient déjà l'objet de dérogations aux dispositions législatives applicables aux sociétés commerciales en application de l'article 8 de la loi du 4 août 1980 précisé par le décret n° 59-771 du 26 janvier 1959 modifié relatif à l'organisation et au fonctionnement de la CNR. Le président était nommé pour une durée de trois ans par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du premier ministre et des ministres concernés (intérieur, économie, budget, agriculture, électricité, voies navigables). Si les formalités sont allégées, il n'en reste pas moins que la nomination du président du directoire par décret témoigne de la volonté de l'Etat de maintenir une surveillance étroite sur la direction de la CNR.

- le conseil de surveillance comprendra, outre des représentants des actionnaires, des membres élus par le personnel salarié ainsi que des représentants de l'Etat nommés par décret.

On pourra observer que l'article 6 de la loi du 4 août 1980 permettait déjà à des représentants de l'Etat nommés par décret et à des représentants du personnel nommés par décret sur proposition des organisations syndicales les plus représentatives, de siéger au conseil d'administration. Etaient également autorisés à siéger au conseil d'administration des représentants des établissements publics régionaux intéressés et nommés par décret sur désignation des conseils régionaux de chaque établissement, et des représentants des intérêts généraux concernés par l'aménagement du Rhône et la liaison Rhin-Rhône. Les actionnaires n'avaient donc qu'une représentation minoritaire36(*).

L'idée d'une réforme des statuts est de « banaliser » la CNR. A ce titre, l'organisation actuelle sous forme d'un conseil d'administration, relativement lourd, avec de nombreux représentants de l'Etat et une répartition des sièges sans adéquation avec la réalité de l'actionnariat de l'entreprise, apparaît clairement inadaptée. Il est donc légitime de prévoir d'une part, un directoire chargé de la gestion courante de l'entreprise, et de l'autre, un conseil de surveillance qui oriente et contrôle. Mais la logique voudrait, dans ce cas, que ce conseil de surveillance soit au plus proche du droit commun des sociétés, à savoir composé des actionnaires réels de l'entreprise. Si le gouvernement a décidé de supprimer la représentation obligatoire des établissements publics régionaux et des intérêts généraux concernant le Rhône au conseil de surveillance - ceux-ci seront de fait représentés en tant qu'actionnaires - il a omis d'appliquer à l'Etat ce même principe.

Ainsi, il est légitime de s'interroger sur la pertinence des dispositions relatives à la représentation de l'Etat au conseil de surveillance. Celui-ci, bien que non actionnaire de la CNR, aura des représentants au conseil de surveillance, par dérogation à l'article L. 225-72 du code de commerce qui dispose que chaque membre du conseil de surveillance doit être propriétaire d'un nombre d'actions de la société déterminé par les statuts.

Or, deux commissaires du gouvernement assistent aujourd'hui aux séances du conseil de surveillance, avec la possibilité de « s'opposer à l'exécution des décisions prises par les organes sociaux », selon les termes de l'article 7 de la loi du 4 août 1980, qui ne sont pas modifiés. Ce pouvoir d'opposition est défini par le décret n° 59-771 du 26 juin 1959 modifié et consiste en la possibilité de demander une nouvelle délibération ou un sursis à exécution des décisions du conseil de surveillance.

Enfin, la compagnie continuera évidemment d'être soumise au contrôle de l'Etat dans les mêmes conditions que les entreprises publiques nationales.

· Le III de l'article abroge des dispositions du premier alinéa de l'article 3 et l'article 4 de la loi du 27 mai 1921, de même que les articles 6 et 8 de la loi du 4 janvier 1980.

- le premier alinéa de l'article 3 de la loi du 27 mai 1921 était relatif à l'actionnariat, qui sera donc désormais ouvert à tout acteur public ou privé ;

- l'article 4 de la loi de 1921 donnait la possibilité aux départements, aux communes ou tout autre établissement public autorisé, d'être admis comme concessionnaires, ou comme participants dans des sociétés constituées, mais ces dispositions sont devenues obsolètes avec le choix d'une société unique pour la concession sur le Rhône ;

- l'article 6 fixait la composition du conseil d'administration (représentants de l'Etat, des établissements publics régionaux, des actionnaires..) qui sera remplacé par le conseil de surveillance ;

- l'article 8 déterminait essentiellement les très nombreuses dérogations de la CNR au droit des sociétés commerciales : les conditions de représentation des actionnaires aux assemblées générales et au conseil d'administration, les conditions de désignation et la durée du mandat du président du conseil d'administration, les conditions de désignation du directeur général, la constitution des fonds de réserve, les assemblées générales, les conditions de liquidation de la société, faisaient l'objet de dispositions dérogatoires.

Il faut noter que toutes ces dispositions qui relevaient du statut dérogatoire, et, on pourrait dire, « archaïque », de la CNR, ne seront abrogées qu'à compter de la parution du décret en Conseil d'Etat qui fixera les nouveaux statuts de la société. Outre que ce décret n'est pour le moment pas connu dans ses modalités précises, il n'est pas indiqué dans quel délai il sera pris. Un amendement vous sera donc proposé sur ce point.

B. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'Assemblée nationale, deux alinéas ont été introduits dans le paragraphe I. du présent article, sur l'initiative de notre collègue député du groupe communiste, Claude Billard, pour rappeler les missions d'intérêt général de la Compagnie nationale du Rhône et définir une procédure spéciale d'approbation du cahier des charges :

« La Compagnie nationale du Rhône a notamment pour objet, dans le cadre de la concession générale accordée par l'Etat, de produire de l'électricité par utilisation de la puissance hydraulique, de favoriser l'utilisation du Rhône comme voie navigable en poursuivant son aménagement et de contribuer à la protection de l'environnement par la gestion de la ressource en eau, l'irrigation et la préservation de certains espaces naturels

Un cahier des charges définit et précise les missions d'intérêt général qui lui sont confiées. Ce cahier des charges est approuvé par décret après avis des conseils généraux et régionaux concernés ».

Jusqu'à présent, les missions de la CNR n'étaient pas définies par la loi. La loi du 27 mai 1921 approuvant le programme des travaux d'aménagement du Rhône, de la frontière suisse à la mer, définit seulement les travaux à effectuer pour l'aménagement du Rhône dans son article 2.

La définition a priori de l'objet social de la CNR pourrait poser problème pour son évolution. En effet, la société pourrait très bien être amenée à produire, par exemple, de l'électricité par cogénération, par éoliennes, ou avoir des activités annexes à celle de la production d'électricité hydraulique. C'est la raison pour laquelle l'amendement de notre collègue député a été sous-amendé par le gouvernement de manière à préciser que les missions d'intérêt général de la CNR lui seront confiées « dans le cadre de la concession générale accordée par l'Etat » et que la CNR aura « notamment » ces missions pour objet, ce qui n'exclut pas les autres. Il s'agit de laisser une latitude d'évolution à la CNR. De même, si dans l'objet de la société n'est mentionnée que la production d'électricité, la CNR aura évidemment pour objet de commercialiser auprès des clients éligibles l'électricité qu'elle produit, en application de la loi sur la libéralisation du marché de l'électricité.

De surcroît, il est un peu étrange de fixer d'ores et déjà les missions d'intérêt général de la CNR dans la loi, alors même qu'une mission interministérielle conduite par M. Pierre Achard, inspecteur général des finances, a été chargée d'une réflexion sur la révision de la concession. Le fait est que ces missions ne seront pas exclusives et ne devront donc pas présenter de caractère contraignant pour la CNR.

La révision de la concession de la CNR

Une mission interministérielle constituée de cinq hauts fonctionnaires : MM. Pierre Achard, inspecteur général des finances, Pierre Amouyel, ingénieur général des mines, Gilles Bellec, ingénieur en chef des mines, Christian de Fenoyl, ingénieur général des Ponts et Chaussées, et Jean Graujeman, ingénieur général des Ponts et Chaussées, a remis ses propositions à la fin mars 2001. Sur leur base, un groupe de travail interministériel va élaborer, sous le pilotage de la mission d'inspection, de nouveaux textes de la concession pour juin 2001 en négociation avec le concessionnaire.

La mission a procédé à de très larges consultations, notamment avec les élus, les représentants du personnel et les organisations syndicales, les utilisateurs du Rhône et les organismes ou associations qui s'intéressent à son aménagement.

Cette démarche a permis de confirmer et de clarifier les attentes vis-à-vis du rôle de la CNR dans l'aménagement de la vallée du Rhône.

La mission considère tout d'abord que le principe posé par la loi fondatrice du 27 mai 1921, c'est-à-dire une concession unique accordée à une société en majorité publique, visant à la fois la production d'électricité, la navigation et l'irrigation, reste d'actualité.

Elle considère souhaitable de réexaminer les obligations du concessionnaire pour tenir compte de nouveaux besoins et des attentes des populations, des collectivités et des professions concernées.

En matière de navigation, il est recommandé d'améliorer le niveau de services des équipements en aval de Lyon, de moderniser les zones portuaires et de mettre en navigabilité à des fins touristiques le Haut-Rhône.

Les attentes concernent également le plan environnemental. Il est souhaitable à cet égard, dans le cadre de la législation applicable à la CNR, d'examiner la possibilité de prise en compte de ces préoccupations dans les cahiers des charges. Par ailleurs, la mission estime utile de légitimer, dans ces cahiers des charges, la participation de la CNR au plan décennal de restauration du Rhône. Une hypothèse de contractualisation de cet engagement par une convention particulière avec les différents acteurs intéressés, dans la mesure où ces derniers ne sont pas parties au contrat de concession, pourrait également être examinée.

En outre, les conclusions du groupe de travail rappellent que la CNR, en voie d'être confirmée dans son caractère public par la loi, et en même temps placée sous la tutelle de l'Etat pour l'exercice des activités qui lui sont concédées, devient désormais une entreprise, en concurrence sur le marché de l'électricité.

Cette mutation apparaît compatible avec l'actualisation des missions concédées, tout en nécessitant l'acquisition des compétences nécessaires à la production d'électricité et une réorganisation permettant à la Compagnie d'assurer pleinement ses différentes missions.

Sur le plan économique enfin, il sera nécessaire d'examiner attentivement avec le concessionnaire les conditions de mise en oeuvre de ces évolutions de nature à préserver l'équilibre financier de la concession.

Source : CNR

Peu convaincu de la nécessité de fixer dans la loi l'objet social de la CNR, votre rapporteur demandera au gouvernement la confirmation du caractère non exclusif des missions qui lui sont assignées, notamment au regard du droit de la compagnie à commercialiser auprès des clients éligibles l'électricité qu'elle produit.

S'agissant du cahier des charges, le texte voté par l'Assemblée nationale dispose qu'il sera approuvé par décret37(*) après avis des conseils généraux et régionaux. Cette procédure d'avis formel sur le cahier des charges est nouvelle, elle peut sembler un peu lourde, mais elle a le mérite de renforcer la consultation des collectivités locales.

A ce titre, on pourra observer que les collectivités locales sont déjà associées aux décisions en matière de concession hydroélectrique : le décret n° 94-894 du 13 octobre 1994 relatif à la concession et à la déclaration d'utilité publique des ouvrages utilisant l'énergie hydraulique, fait référence à une procédure d'enquête publique dans les départements où sont situés les communes riveraines des cours d'eau et de leurs dérivations. Le préfet de chaque département intéressé fait procéder à l'affichage de la demande de concession dans les communes concernées et dans les communes riveraines « où l'aménagement peut faire sentir ses effets de façon notable, notamment sur la qualité, le régime, le niveau ou le mode d'écoulement des eaux superficielles ou souterraines, ainsi que sur la vie aquatique, en particulier celle des espèces migratrices ». En application de l'article 13 du même décret, il est procédé, dès l'ouverture de l'enquête publique à la consultation du conseil régional de la région dans laquelle s'étend la concession, l'avis devant être formulé dans les deux mois.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission estime que le présent article va plutôt dans le « bon sens », puisqu'il modernise les dispositions législatives et réglementaires applicables la CNR, qui étaient devenues très archaïques, et répond en partie aux préoccupations de nombreux élus locaux.

A cet égard, il est possible de citer l'intervention de notre collègue Michel Mercier lors de la discussion générale du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité38(*) : « Je crois qu'aujourd'hui une majorité se dégage pour faire évoluer raisonnablement les statuts de la compagnie nationale du Rhône, et je suis persuadé que, si le gouvernement déposait un projet de loi confirmant la Compagnie nationale du Rhône dans les missions que lui confie la loi de 1921, la maintenant dans le secteur public sans exclure les évolutions de capital « par respiration », comme l'a dit l'un de vos collègues du gouvernement - il est également l'un des tuteurs de la CNR, puisque chargé de la navigation sur le Rhône - ou encore permettant d'adopter la formule de société à directoire ou à conseil de surveillance, qui nous paraît bien adaptée, nous serions prêts à aider le gouvernement dans la voie de cette réforme ».

Toutefois, votre commission s'étonne de la timidité de la disposition ici présentée par le gouvernement.

La CNR est certes dans une position très ambiguë, qui ne facilite pas sa réforme : d'une part, elle doit se placer sur le nouveau marché concurrentiel de l'électricité, s'affranchir d'une tutelle importante de l'Etat et d'une dépendance jusqu'à présent totale à l'égard d'EDF ; d'autre part elle doit continuer à assurer des missions de service public au profit de l'Etat et des collectivités locales, missions qui pourraient même être renforcées suite aux conclusions précitées de la mission menée par M. Pierre Achard. Si une séparation comptable de ces deux activités est évidemment prévue, la CNR reste une seule et même entreprise, soumise à des logiques contradictoires.

Dans ces conditions, l'Etat et les collectivités locales ont évidemment un rôle éminent à jouer. Mais ce rôle doit correspondre à leur fonction : l'Etat doit faire preuve de vigilance à l'égard des missions d'intérêt général confiées à la CNR, mais les actionnaires doivent être les seuls en mesure de décider de la stratégie de développement de la CNR sur le marché de l'électricité. Si ces deux activités ne peuvent pas être séparées (la production d'électricité finançant directement l'aménagement, l'entretien et l'irrigation des bords du Rhône), elles ne doivent pas être mélangées pour autant.

Ainsi, la vigilance de l'Etat peut s'exercer par le maintien d'un commissaire du gouvernement au conseil de surveillance, qui pourra s'opposer aux décisions de la CNR lorsqu'elles seront susceptibles de porter atteinte à ses missions d' intérêt général. Le commissaire du gouvernement ne pourra être celui placé auprès d'Electricité de France ou de la Commission de régulation de l'électricité, afin de respecter le principe d'autonomie des différents acteurs du marché de l'électricité.

En résumé, votre commission vous proposera donc six amendements :

- un amendement visant à confirmer que la CNR pourra bien, non seulement produire, mais également commercialiser de l'électricité ;

- deux amendements rédactionnels ;

- un amendement visant à s'assurer que le décret fixant les nouveaux statuts de la CNR sera pris en temps utile, c'est-à-dire avant le 1er janvier 2002 ;

- deux amendements visant, d'une part, à donner à la CNR un conseil de surveillance conforme à son actionnariat, et d'autre part à permettre à l'Etat, par l'intermédiaire d'un commissaire du gouvernement nommé par le Premier ministre et ayant voix consultative, de s'opposer à des décisions du conseil de surveillance, dans le cas où ces décisions seraient de nature à porter atteinte aux missions d'intérêt général de la CNR.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12

Déclassement des biens immobiliers de la Poste

Commentaire : le présent article procède à un déclassement des biens immobiliers relevant du domaine public de la Poste afin d'en normaliser et d'en assouplir les conditions de gestion et d'aliénation par l'exploitant sous le contrôle de l'Etat, garant de la continuité du service public et du respect des impératifs de l'aménagement du territoire.

I. UNE GESTION IMMOBILIERE ASSOUPLIE

Bien que la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 ait transféré à la Poste la pleine propriété des immeubles, appartenant auparavant à l'Etat, qui sont utilisés pour l'exécution du service public considéré, ces derniers relèvent actuellement du régime de la domanialité publique.

Toute opération de cession est ainsi subordonnée à un déclassement 39(*) qui ne peut intervenir que sous des conditions restrictives.

Il en résulte des rigidités préjudiciables à une bonne gestion d'un parc immobilier caractérisé par sa vétusté et son caractère peu fonctionnel et inadapté aux activités de l'entreprise.

Le parc immobilier de la Poste

- un parc important : une superficie totale de l'ordre de celle de Grenoble (17 300 immeubles, 8,2 millions de km2) et d'une valeur nette de 22,6 milliards de francs ;

- un parc composé essentiellement de locations : (72 % des immeubles, 74 % des bureaux ouverts au public) ;

- un parc ancien : plus de la moitié des immeubles ont plus de 40 ans ;

- un parc peu fonctionnel : 85 % de locaux abritent plusieurs activités. La moitié seulement des surfaces est affectée à des activités de production ou de type commercial ;

- un parc coûteux : les coûts immobiliers représentent 6,9 % du chiffre d'affaires de la Poste.

Le déclassement d'un immeuble suppose qu'il ne soit plus affecté, dans sa totalité, à une mission de service public. Une telle opération est donc impossible si la Poste entend rester locataire de tout ou partie des surfaces en cause pour y poursuivre ses tâches.

Or, dans 85 % des bâtiments concernés coexistent des espaces techniques, des logements de fonction et des points de contact avec le public.

Pourtant, l'exploitant public se trouve aujourd'hui empêché, même lorsque cela s'impose, de vendre des appartements de fonction, dans les étages supérieurs, tout en conservant un bureau de poste au rez-de-chaussée. Il ne peut que vendre l'immeuble dans son ensemble.

Les coûts immobiliers représentent pour la Poste une charge importante, supérieure, en pourcentage de son chiffre d'affaires, au ratio constaté dans d'autres pays40(*).

La modification proposée, dont il ne faut pas exagérer la portée puisque 72 % du parc (et 74 % des points de contact) correspondent déjà à des locations, permettra d'assouplir la gestion des biens en question, de façon à l'optimiser, et à en alléger la charge.

Ces biens ne pourront qu'être transférés du domaine public de la Poste au patrimoine propre de l'entreprise. Ils pourront ainsi être gérés et aliénés dans les conditions du droit commun mais sous un contrôle assez strict de l'Etat (voir plus loin).

Néanmoins, on peut espérer qu'il résultera de ce changement une amélioration de la situation immobilière de la Poste. L'emploi de techniques telles que le crédit bail ou la cession bail (« lease back ») serait susceptible notamment de dégager une trésorerie utilisable pour de nouveaux investissements (mises aux normes, acquisitions de locaux fonctionnels...). L'exploitant pourrait vendre par exemple certains biens immobiliers à des investisseurs qui les lui cèderaient en retour à travers de tels systèmes.

II. UNE FIDELITE GARANTIE AUX MISSIONS DE SERVICE PUBLIC DE LA POSTE

Mais « la liberté » ainsi donnée à la Poste dans la gestion de son parc immobilier restera en tout état de cause limitée.

Le présent article dispose en effet que l'Etat doit être informé et veiller à l'exécution des obligations prévues par le cahier des charges ou le contrat de plan en ce qui concerne, notamment, la continuité du service public et la politique d'aménagement du territoire. Il peut ainsi s'opposer à un apport ou une cession, les subordonner à certaines conditions ou en demander la nullité.

III. UNE MESURE OPPORTUNE

Au total, le déclassement proposé contribue, modestement mais indéniablement, à la nécessaire modernisation de la Poste, en facilitant une meilleure adéquation de son parc immobilier aux besoins de ses missions dans un contexte d'ouverture à la concurrence.

En outre, toutes les précautions sont prises pour que l'Etat soit à même de veiller au respect par l'opérateur de ses obligations, précisées par son cahier des charges et son contrat de plan, relatives à la continuité du service public postal et à une desserte équilibrée du territoire.

Enfin, la commission supérieure du service public des postes et télécommunications, composée, en majorité, de parlementaires de toutes tendances politiques, a rendu le 28 mars 2001 un avis conforme à ce projet d'article, au motif qu'il permettait « une meilleure valorisation de la gestion du patrimoine de la Poste ». Cette instance a souligné l'intérêt pour l'exploitant de disposer de la liberté de gestion de son patrimoine (pour rénover son outil de production et réaliser, sans endettement, des économies de gestion). D'un point de vue strictement comptable, l'entreprise peut trouver, d'autre part, avantage à faire sortir, selon ses besoins, des actifs immobiliers de son bilan. En outre -ont observé les commissaires- la procédure d'opposition administrative préalable laisse à l'Etat le pouvoir de faire prévaloir les exigences du service public (continuité et couverture du territoire) que l'entreprise s'est engagée, contractuellement, à satisfaire. Il conviendrait cependant, comme le souhaite dans son avis, la CSSPPT, de veiller à ce que cette procédure de veto de l'Etat n'alourdisse pas finalement à l'excès la gestion immobilière de l'entreprise, ce qui irait à l'encontre de l'objectivité de souplesse poursuivi.

Il incombera au décret qui doit être pris en application du présent article d'y pourvoir.

Votre commission estime, pour les raisons qui précèdent, qu'il n'y a pas lieu de s'opposer à l'adoption de cet article même si :

- la transposition de la directive 97/57/CE sur l'ouverture à la concurrence des services postaux de la communauté n'est pas toujours achevée (alors qu'elle aurait dû l'être avant le 10 février 1999) ;

- la mesure proposée procède de ce que la CSSPPT dénonce comme un « traitement parcellaire du service public postal » en l'absence, regrettable, d'une loi traitant du statut de la Poste dans son ensemble et transformant l'établissement en véritable société ;

- la Poste n'a pas encore mis au point une comptabilité analytique satisfaisante permettant de distinguer ses différents services comme le lui enjoint pourtant le décret n° 2001-122 du 8 février 2001 transposant sur ce point les exigences de la directive postale de 1997 dans son cahier des charges. Votre commission vous proposera à cette fin un amendement portant article additionnel après le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 12

Comptabilité de la Poste

Commentaire : le présent article additionnel tend à fixer une date butoir, le 31 décembre 2001, à la mise en place effective par la Poste d'une comptabilité analytique distinguant clairement les résultats des services réservés, de ceux du reste du service universel et des autres services à caractère concurrentiel, comme le prévoit le décret n° 2001-122 du 8 février 2001 relatif au cahier des charges de la Poste.

Le décret n° 2001-122 du 8 février 2001 relatif au cahier des charges de la Poste modifie l'article 29 de ce document afin d'obliger l'opérateur à tenir une comptabilité analytique, séparant clairement les résultats de ses différentes catégories d'activité, conformément à la direction européenne 97/67/CE.

L'inscription dans la loi-même d'une date-limite pour la mise en place effective d'un tel système comptable prouve toute l'importance que lui attache votre commission des finances. Sont en cause, en effet, la transparence et la sincérité des comptes du service public en même temps que notre adaptation aux exigences communautaires.

Les difficultés réelles, que ne peut manquer de soulever la transformation de la comptabilité de la Poste, ne sauraient servir de prétexte, étant donné l'importance de cette réforme, à un quelconque retardement, toujours à craindre, de son achèvement.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

* 31 Les collectivités territoriales étant elles-mêmes des personnes morales de droit public, il serait plus rigoureux d'écrire : « des collectivités territoriales, d'autres personnes morales de droit public ou des entreprises appartenant au secteur public ».

* 32 In JO Débats Sénat, 25 janvier 2000.

* 33 Taxe qui a été abaissée par la loi de finances pour 2001, mais qui demeure élevée.

* 34 La CDC a été autorisée à entrer au capital de la CNR par le décret n° 99-1214 du 30 décembre 1999, elle détient aujourd'hui 12,59 % du capital.

* 35 Certains actionnaires ont cédé leurs actions ou leurs actions doivent être placées sous séquestre, comme celles d'EDF, mais conservent apparemment, faute de modification des textes réglementaires et statutaires applicables à la CNR, des droits de vote.

* 36 Le conseil d'administration comprend aujourd'hui 7 représentants de l'Etat, 6 représentants des établissements publics régionaux, 7 représentants des actionnaires, 5 représentants des intérêts généraux concernés par l'aménagement du Rhône et de la liaison Rhin-Rhône et 5 représentants du personnel de la CNR.

* 37 Aujourd'hui, il s'agit d'un décret en Conseil d'Etat. Il y aurait lieu de le préciser.

* 38 In JO Débats Sénat, 5 octobre 1999.

* 39 Déclassement prononcé par le Président du Conseil d'administration après accord du ministre pour les opérations dépassant un certain seuil (25 millions de francs en Ile-de-France et 12 millions de francs en province, en vertu de l'article 35 du cahier des charges de la Poste).

* 40 D'autant qu'en plus de son obligation d'assurer une desserte équilibrée du territoire, l'entreprise s'est engagée, par une convention signée avec l'Etat le 8 décembre 1998, à améliorer sa présence dans les zones sensibles, ce qui suppose des implantations nouvelles cofinancées cependant par la puissance publique