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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : examen des articles et tableau comparatif

 

TITRE PREMIER BIS (NOUVEAU)
-
CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Ce nouveau titre, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, avec l'accord du Gouvernement, est destiné à accueillir les articles premier bis, premier ter et 1er quater (nouveaux) visant à renforcer les pouvoirs de contrôle des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des Affaires sociales.

Votre commission vous propose d'adopter cet intitulé sans modification.

Article premier bis (nouveau)
Questionnaires parlementaires sur l'application
des lois de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article vise à encadrer, dans des délais stricts, le temps imparti au Gouvernement pour répondre aux questionnaires parlementaires sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission dont l'amendement a reçu un avis favorable du Gouvernement.

Il fixe un délai au Gouvernement pour répondre aux questionnaires des « commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des affaires sociales et (des) autres commissions concernées » sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Il introduit à cette fin un nouvel article L. 111-8 dans le code de la sécurité sociale.

Le présent article reprend l'esprit de l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui dispose : « En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année, et sans préjudice de toute autre disposition relative à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et les autres commissions concernées adressent des questionnaires au Gouvernement avant le 10 juillet de chaque année. Celui-ci y répond par écrit au plus tard huit jours francs après la date mentionnée au premier alinéa de l'article 39 »6(*).

Le choix des délais opéré par le présent article est quelque peu différent : si la date du 10 juillet est également retenue pour l'envoi des questionnaires, la date limite fixée au Gouvernement pour répondre est arrêtée au 8 octobre tandis que la loi organique précitée retient « un délai glissant » de huit jours francs par rapport au dépôt du projet de loi de finances.

Rappelons que le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année doit être déposé « au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit »7(*).

Ainsi, selon le présent article, le Gouvernement devra répondre aux questionnaires parlementaires avant même d'avoir déposé le projet de loi de financement.

Il est vrai que, dans le présent article comme dans la loi organique, les questionnaires visés portent « sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale » et non sur le projet de loi en instance d'examen.

II - La position de votre commission

Votre commission souscrit au dispositif défini par cet article. En effet, elle a régulièrement déploré les retards de communication des réponses à ses questionnaires sur le projet de loi de financement, dont certaines parviennent après que l'examen en séance publique de ce texte a déjà commencé. A cet égard, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ne paraît pas, malheureusement, faire exception à la règle.

Elle observe toutefois que le présent article n'épuise pas les prérogatives de questionnement des commissions chargées des affaires sociales tel que mentionné à l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 (cf. article premier ter ci-dessous).

Les rapporteurs de votre commission, en sus de leurs questionnaires de juillet, adressent en outre volontiers au Gouvernement un questionnaire complémentaire au mois d'octobre, après avoir pris connaissance du projet de loi déposé et de ses annexes.

Ils ne s'interdisent pas de faire de même, autant que les délais le permettent, afin d'obtenir des précisions sur le texte voté par l'Assemblée nationale.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 témoigne combien les finances sociales se sont montrées évolutives entre le 25 septembre 2001, date de la Commission des comptes de la sécurité sociale, et le 30 octobre 2001, date de l'adoption du projet de loi par l'Assemblée nationale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article premier ter (nouveau)
(article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997)
Contrôle parlementaire des organismes privés de sécurité sociale

Objet : Cet article vise à renforcer les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place des membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le présent article introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission et avec l'accord du Gouvernement procède tout d'abord à l'insertion dans le code de la sécurité sociale (art. L. 111-9 nouveau) des dispositions de l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociales pour 1997 relative au contrôle « sur pièce et sur place » des rapporteurs des commissions chargées des affaires sociales.

Il étend, en second lieu, le champ des organismes concernés par ces contrôles, y incluant dorénavant, non seulement les administrations d'Etat et les établissements publics compétents (ex. : les caisses nationales du régime général), mais également des organismes de sécurité sociale et de la mutualité sociale agricole, ainsi que de « tout autre organisme privé gérant un régime de base de sécurité sociale légalement obligatoire ».

II - La position de votre commission

Vos rapporteurs ont fait usage abondamment des prérogatives de contrôle « sur pièce et sur place » qui leur sont conférées.

Au printemps 2000, ils ont ainsi procédé à des investigations sur les difficultés de fonctionnement des caisses d'allocations familiales, sur la gestion des exonérations de cotisations de sécurité sociale ainsi que sur la mise en place de la couverture maladie universelle8(*).

En juin dernier, elle a rendu public le résultat de ses contrôles sur les fonds sociaux9(*) : FOREC, F2R, FIPEI, FORMMEL, FASMO, FIMHO, FAQSV, FMCP, FPIM, FMES, etc.

Aussi votre commission est-elle particulièrement sensible à l'initiative prise par l'Assemblée nationale qui malheureusement ne modifiera pas substantiellement les conditions dans lesquelles se déroulent les contrôles « sur pièce et sur place » qui, au-delà des arguments de texte relèvent bien souvent d'un rapport de forces. En témoigne la lettre adressée par votre rapporteur et M. Charles Descours à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité à l'issue d'un contrôle « sur pièce et sur place » le 8 mars 2001 consacré au F2R10(*).

« En application de l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, nous nous sommes rendus, ce jour, à la Direction de la Sécurité sociale pour un contrôle sur pièces et sur place sur le fonds de réserve des retraites créé par la loi de financement pour 1999. Nous avions tenu à vous aviser de ce contrôle par lettre du 2 mars dernier.

« Les prérogatives que nous avons mises en oeuvre sont clairement exprimées par la loi dont nous nous permettons de vous rappeler les termes : « Les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale suivent et contrôlent, sur pièces et sur place, l'application de ces lois auprès des administrations de l'Etat et des établissements publics compétents. Réserve faite des informations couvertes par le secret médical ou le secret de la défense nationale, tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tout document de quelque nature que ce soit. »

« Pourtant, M. Pierre-Louis Bras, Directeur de la Sécurité sociale, a fait état, lors de ce contrôle, des instructions qu'il avait reçues de votre part quant à la nature des documents de service qu'il était habilité à nous communiquer, limitant ainsi cette communication à six notes, s'échelonnant entre le 19 novembre 1999 et le 23 novembre 2000.

« Ces instructions comportaient trois restrictions qui sont, pour les deux premières, inacceptables et pour la troisième, inopérante.

« Vous avez, en effet, considéré qu'aucun document « préparatoire » à une décision du Gouvernement ne pouvait entrer dans le champ des investigations du Parlement.

« Cette restriction ne repose tout d'abord sur aucune disposition relative aux prérogatives des rapporteurs des lois de financement. De fait, les dispositions précitées ne réservent que le cas des informations couvertes par le secret médical et le secret de la défense nationale.

« Nous aurions été prêts à prendre en considération ce point de vue si le fonds de réserve des retraites avait relevé d'un projet envisagé confidentiellement par le Gouvernement. Or, comme il a été rappelé, ce fonds de réserve a été créé par la loi de financement pour 1999 et développé par les lois de financement pour 2000 et 2001.

« Faut-il rappeler en outre que le rapport annexé à l'article premier de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, tel qu'approuvé et amendé par le Parlement, dispose : « au total, le fonds de réserve devrait disposer d'environ 1.000 milliards de francs en 2020 (...). Cette somme correspond à la moitié des déficits prévisionnels des régimes de retraite entre 2020 et 2040. »

« Il ne s'agit donc pas de révéler les mesures que le Gouvernement compte prendre mais de savoir si les mesures qu'il a prises, s'agissant notamment des ponctions réalisées sur le FSV, dont les excédents alimentent le fonds de réserve, les difficultés rencontrées par exemple quant à la vente des licences UMTS ou encore les projections dont dispose l'administration sont en cohérence avec l'objectif proposé au Parlement.

« C'est à ce titre que le Parlement a approuvé le fonds de réserve et il est légitime qu'il puisse connaître les fondements de cet objectif et savoir si le plan de marche prévu est à même d'être respecté.

« En réalité, prétendre faire échapper au contrôle parlementaire, tout dossier ou organisme susceptible de faire l'objet d'une décision future du Gouvernement, reviendrait à cantonner cette procédure à des dossiers définitivement clos (les abattoirs de la Villette, par exemple), transformant ainsi en « archéologues » les rapporteurs de la commission des Affaires sociales qui sont pourtant chargés d'éclairer sur des choix l'assemblée qui les désigne.

« Cette première restriction est donc inacceptable.

« Vous avez considéré, en second lieu, que tout document de service comportant des « appréciations personnelles » échappait également aux investigations des rapporteurs. Cette restriction nous apparaît surprenante.

« S'il s'agit de l'appréciation que porte l'Administration sur tel problème, telle urgence, s'il s'agit pour elle d'inventorier les solutions possibles au vu des données objectives qu'elle est chargée de rassembler, ces notes entrent pleinement dans le périmètre visé par l'article 2 de la loi de financement pour 1997.

« S'il s'agit en revanche de considérations strictement politiques, ou d'appréciations « personnelles » propres au rédacteur, cela pose le problème d'une confusion entre le rôle du Cabinet et celui de l'Administration. Cette situation, fâcheuse d'un point de vue institutionnel, ne saurait être en tout état de cause, utilisée pour s'opposer à l'exercice par le Parlement de ses prérogatives.

« Enfin, vous avez considéré que le champ des investigations des rapporteurs se limitait à l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Nous partageons parfaitement ce point de vue : le fonds de réserve des retraites figurant dans les lois de financement de la sécurité sociale pour 1999, 2000 et 2001, notre mission se situe pleinement dans le cadre du « suivi et du contrôle sur pièces et sur place de l'application des lois de financement ».

« Toujours sur instructions, M. Pierre-Louis Bras, Directeur de la Sécurité sociale, a en outre refusé de nous communiquer la liste chronologique des documents émis par sa Direction. De sorte que, non seulement, le Gouvernement avance une interprétation inacceptable des prérogatives du Parlement mais entend également être le seul juge de l'application qu'il fait de ces restrictions.

« Nous observons en outre que les réponses écrites au questionnaire que nous vous avons adressé le 1er janvier 2001, établi sur la base des mêmes prérogatives, a reçu une réponse de votre part montrant que le Gouvernement accepte de communiquer au Parlement les informations auxquelles ce dernier a droit, à condition toutefois d'en sélectionner la teneur.

« Cette attitude tranche singulièrement avec le discours tenu par le Gouvernement à l'occasion de la réforme de la loi organique relative aux lois de finances, dans lequel tient une place de choix le souci d'une parfaite transparence et d'un renforcement des prérogatives de contrôle du Parlement.

« Aussi, nous vous demandons de reconsidérer les instructions que vous avez adressées à M. le Directeur de la Sécurité sociale qui ne sont pas fondées en droit et qui traduisent aujourd'hui un double langage de la part du Gouvernement ».

Votre rapporteur poursuivait ainsi son développement :

« Cette lettre n'a pas reçu de réponse à ce jour.

« En revanche, interrogée le 29 mars 2001, Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la Famille, à l'Enfance et aux Handicapés, déclarait11(*) : « Vous prétendez que le ministère de l'Emploi et de la Solidarité n'a pas fait diligence pour vous ouvrir ses dossiers contrairement au ministère des Finances. Le ministère de l'Emploi et de la Solidarité ne dispose peut être pas de tous les moyens techniques dont bénéficie le ministère des Finances (...). Sachez toutefois que Mme Guigou avait donné des instructions très claires pour que tous les documents vous soient communiqués ».

« Le premier argument, tenant à l'insuffisance des moyens techniques de la Direction de la Sécurité sociale, est peu contestable mais totalement inopérant dans le cas d'espèce sauf si cette référence à l'insuffisance des « moyens techniques » vise la photocopieuse du service : votre rapporteur ne demandait en effet que les copies de notes existantes.

« L'affirmation de l'existence d'« instructions très claires » données par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité constitue en revanche une très grave accusation contre le directeur de la Sécurité Sociales, qui aurait trahi les instructions expresses de son ministre, et tenté de faire obstruction à l'exercice par le Parlement de ses prérogatives, accusations dont on comprend mal qu'elles soient restée sans sanction...

« Votre rapporteur n'est en réalité pas dupe de ce double langage. Il déplore d'avoir dû se livrer à un travail fastidieux de reconstitution des notes manquantes du ministère de l'emploi et de la solidarité au travers des notes communiquées par le ministère de l'économie et des finances qui, pour sa part, a choisi la transparence. ».

De fait, pour une telle situation, la loi organique précitée relative aux lois de finances a prévu dans son article 59 une procédure, à l'initiative du président des commissions des finances, permettant de « demander à la juridiction compétente statuant en référé, de faire cesser cette entrave sous astreinte ».

Il reste que lorsque l'entrave est le fait du Gouvernement, la réponse relève de l'action politique plus que du contentieux administratif.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article premier quater (nouveau)
Codification
(article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997)

Objet : Cet article codifie, dans un nouvel article L. 111-10 du code de la sécurité sociale, les dispositions de l'article 8 de la loi n° 96-1160 du 20 décembre 1996 portant loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

En vertu de ces dispositions, lorsque le Gouvernement autorise, par voie réglementaire, un régime obligatoire à dépasser le plafond d'emprunt fixé en loi de financement afin de lui permettre de faire face à une situation difficile de trésorerie, le Parlement doit en être informé, dans un délai de quinze jours, par un rapport présentant les raisons de ce dépassement.

La codification réalisée par cet article ne modifiant pas les dispositions en cause, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 6 Le premier alinéa de l'article 39 mentionne que le projet de loi de finances de l'année est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre.

* 7 Article L.O. 1116 du code de la sécurité sociale.

* 8 L'application de la loi de financement de la sécurité sociale, un bilan à mi parcours. Rapport d'information n° 356 (1999-2000).

* 9 Les fonds sociaux - rapport d'information n° 382 (2000-2001).

* 10 In rapport d'information précité sur les fonds sociaux.

* 11 Sénat, réponse à M. Alain Vasselle, jeudi 29 mars 2001, questions d'actualité au Gouvernement, journal officiel p. 898