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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : examen des articles et tableau comparatif

7 novembre 2001 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Art. 2
(article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999)
Exonération de cotisations et de contributions sociales
des indemnités complémentaires de cessation anticipée
d'activité des travailleurs de l'amiante

Objet : Cet article a pour objet d'exonérer de cotisations sociales, de CSG et de CRDS, les indemnités versées, à l'initiative de l'employeur, en complément de l'indemnité de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante prévue par la loi.

L'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a institué une indemnité de cessation d'activité au profit des travailleurs de l'amiante.

Cette indemnité, prévue au V de l'article précité, est la contrepartie de la rupture du contrat de travail. Elle s'assimile à l'indemnité de départ à la retraite. L'article 41 précité prévoit d'ailleurs que le montant des deux indemnités est identique.

L'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a complété le V de l'article 41 précité et l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale afin de préciser que cette indemnité de cessation d'activité, versée par l'employeur, est exclue de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, de la CSG et par voie de conséquence de la CRDS.

Cette exonération était déjà prévue par l'article 3 de la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000. L'intégration de cette disposition dans le code de la sécurité sociale répondait uniquement à un objectif de lisibilité juridique.

L'indemnité susvisée qui n'est versée qu'une fois, au départ du salarié, ne doit pas être confondue avec l'allocation de cessation anticipée d'activité qui est versée mensuellement aux personnes concernées (Cf. commentaire de l'article 19 bis infra). L'allocation supporte la cotisation d'assurance maladie, la CSG et la CRDS de la même manière que les allocations de préretraite.

Cet article vise à éclaircir le régime juridique des indemnités conventionnelles de départ qui sont versées au salarié, en plus de l'indemnité légale précitée, en application d'une convention collective, d'un accord d'entreprise, du contrat de travail ou d'une décision unilatérale de l'employeur : il propose d'appliquer aux indemnités conventionnelles le même régime d'exonération des cotisations sociales que celui prévu pour l'indemnité légale.

L'Assemblée nationale a complété le dispositif en insérant à l'initiative de sa commission un paragraphe II nouveau afin de prévoir une exonération rétroactive des indemnités conventionnelles complémentaires versées depuis l'entrée en vigueur du fonds.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 2 bis (nouveau)
Exonération de cotisations sociales pour les services prestataires
d'aide à domicile

Objet : Cet article vise à exonérer de cotisations sociales les associations d'aide à domicile fonctionnant en mode « prestataire ».

I- Le dispositif proposé

Le présent article résulte d'un amendement présenté par M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et M. Pascal Terrasse12(*), adopté contre l'avis du Gouvernement.

Il revient une nouvelle fois sur la rédaction de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, déjà profondément modifié par l'article 5 de la loi n°98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999.

Ledit article L. 241-10 prévoit une exonération de cotisations patronales d'assurances sociales, d'accidents du travail et d'allocations familiales pour l'emploi d'une aide à domicile. A l'origine réservée aux seuls particuliers employeurs, cette exonération avait été étendue aux associations d'aide à domicile, tout d'abord sous une forme réduite (30 %), puis complète (100 %).

Mais, jusqu'à présent, cette exonération, dans le cas des associations d'aide à domicile, prestataires ou mandataires, était limitée aux cas prévus aux b), c), d) et e) du I de l'article L. 241-10, soit :

- les personnes ayant à charge un enfant ouvrant droit au complément de l'allocation d'éducation spéciale ;

- les personnes titulaires soit de l'allocation compensatrice pour tierce personne, soit d'une majoration pour tierce personne servie au titre de l'assurance invalidité, de la législation des accidents du travail ou d'un régime spécial de sécurité sociale ;

- les personnes se trouvant, dans des conditions définies par décret, dans l'obligation de recourir à l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie et titulaires soit d'un avantage de vieillesse, soit d'une pension d'invalidité servie par un régime spécial de sécurité sociale, soit d'une pension allouée aux militaires invalides, sous réserve d'avoir dépassé un âge déterminé par décret ;

- les personnes remplissant, dans des conditions définies par décret, la condition de degré de dépendance prévue à l'article 2 de la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 (loi PSD) et, à partir du 1er janvier 2002, des personnes remplissant la condition de perte d'autonomie prévue à l'article L. 232-2 du code de l'action sociale et des familles, dans des conditions définies par décret.

L'objet du présent article, par la modification du III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, est d'inclure dans le champ de l'exonération les associations d'aide à domicile, employant un salarié placé auprès de personnes « ayant atteint un âge déterminé » (70 ans) « et dans la limite, par foyer, et pour l'ensemble des rémunérations versées, d'un plafond de rémunération fixé par décret ».

II - La position de votre commission

Votre rapporteur ne peut être défavorable à cet article, compte tenu de la situation financière des associations d'aide à domicile, prises à la gorge par l'application des trente-cinq heures.

Il s'étonne toutefois des propos tenus par M. Alfred Recours, précisant que « compte tenu du mode de fonctionnement du Parlement et de l'élaboration de la loi, je propose que nous adoptions l'amendement et que nous réexaminions la question plus tard, au vu des réponses que nous aurons obtenues » ou de ceux de Mme Elisabeth Guigou, observant : « Il nous faudra en tout état de cause revenir sur cette discussion »13(*).

Le « mode de fonctionnement du Parlement » a pour conséquence, si le Sénat adoptait cet article conforme, qu'il serait « en tout état de cause » impossible de revenir sur cette adoption.

En « gage » de pérennité de la mesure, le « gage » de l'article devrait ainsi être levé par le Gouvernement au Sénat. Selon le IV de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, héritage malheureux de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, cette exonération, par dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du même code, reste à la charge du régime général. Son coût est évalué à 50 millions d'euros (328 millions de francs), soit 20 millions pour la CNAM-maladie, 5 millions pour la CNAM-accidents du travail, 15 millions pour la CNAVTS et 10 millions pour la CNAF.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 3
(art. L. 311-3 du code de la sécurité sociale et L. 722-20 du code rural)
Règles d'affiliation de certains dirigeants d'associations
et des présidents et des dirigeants de sociétés par actions simplifiées

Objet : Cet article tend à préciser les règles d'affiliation applicables, d'une part, à certains dirigeants d'associations régies par la loi du 10 juillet 1901 et, d'autre part, aux présidents et aux dirigeants des sociétés par actions simplifiées (SAS).

I - Le dispositif proposé

1. L'affiliation au régime général de sécurité sociale de certains dirigeants d'associations régies par la loi du 10 juillet 1901

Le second alinéa du I complète l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, qui énumère les catégories professionnelles obligatoirement affiliées au régime général de la sécurité sociale, afin d'y ajouter, dans un 22°, les dirigeants d'associations à but non lucratif régies par la loi du 10 juillet 1901.

Dans certains cas, la direction d'une association à but non lucratif peut s'exercer dans des conditions similaires à celles d'une activité professionnelle. Toutefois, les dirigeants concernés ne relevaient pas du régime général de la sécurité sociale, leurs indemnités ne pouvant être assimilées à des salaires selon la jurisprudence de la Cour de cassation.

Or, par ailleurs, les régimes d'assurance vieillesse des travailleurs refusaient leur affiliation, considérant que ces dirigeants d'associations ne relevaient pas de leur compétence, de même que les régimes d'assurance maladie correspondant, car l'affiliation à l'assurance maladie des travailleurs indépendants découle de l'affiliation à l'assurance vieillesse.

Afin de mettre fin à cet imbroglio, le présent article propose donc d'affilier ces dirigeants d'associations au régime général de sécurité sociale, en accord, selon son exposé des motifs, avec le Conseil national de la vie associative. Cette affiliation ne sera toutefois possible que pour les dirigeants d'associations satisfaisant aux conditions prévues au deuxième alinéa du d du 1° du 7 de l'article 261 du code général des impôts.

La rédaction de cette dernière disposition est, par ailleurs, modifiée par l'article 4 du projet de loi de finances pour 2002. L'organisme concerné devra ainsi « être géré et administré à titre bénévole par des personnes n'ayant elles-mêmes, ou par personne interposée, aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats de l'exploitation ». Toutefois, le caractère désintéressé de la gestion des intéressés ne sera pas remis en cause en cas de rémunération, si les statuts et les modalités de fonctionnement de l'organisme assurent « sa transparence financière, l'élection périodique et régulière de ses dirigeants, le contrôle effectif de sa gestion par ses membres et l'adéquation de la rémunération versée aux sujétions effectivement imposées aux dirigeants concernés ».

Le troisième alinéa du II transpose la nouvelle règle d'affiliation aux dirigeants des associations ayant un objet agricole, en complétant par un 10° rédigé en ce sens l'article L. 722-20 du code rural, à condition que ces associations satisfassent, par ailleurs, aux conditions générales précitées. Les intéressés seront ainsi affiliés au régime de protection sociale des salariés agricoles. Le coût de cette affiliation est estimé, par l'exposé des motifs de l'article, à un million d'euros (6,5 millions de francs) pour le régime agricole.

2. La définition législative des nouvelles règles d'affiliation applicables aux présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées (SAS)

Conçue comme un instrument de coopération entre sociétés par la loi n° 94-1 du 10 janvier 1994, la société par actions simplifiée ne pouvait initialement être constituée que par des sociétés dont le capital était supérieur à 1.500.000 francs ainsi que par certains établissements publics de l'Etat et établissements de crédits.

Le législateur n'avait pas, alors, précisé le régime de protection sociale applicable au président, personne physique, d'une société par actions simplifiée, qui était le seul organe de direction imposé par la loi.

Par instruction en date du 17 mars 1995, le ministère des affaires sociales, de la santé et de la ville s'est prononcé en faveur du rattachement du président de société par actions simplifiée au régime général de sécurité sociale, au motif que cette forme sociale pouvait être assimilée à la société anonyme, dont les présidents sont affiliés au régime général.

Or, la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a profondément modifié le régime juridique des sociétés par actions simplifiées, en les ouvrant aux personnes physiques et, surtout, à un associé unique.

Ainsi réformée, la société par actions simplifiée paraît promise à un bel avenir puisqu'elle permet désormais aux petites et moyennes entreprises, mais également aux personnes physiques, d'accéder à une forme sociale à la fois uni ou pluri-personnelle, par actions, à responsabilité limitée, dirigée par un président, et ce dans des conditions extrêmement souples, puisque les associés déterminent librement dans les statuts les conditions dans lesquelles la société est gérée.

Toutefois, aucune précision n'avait été apportée, à l'occasion de la réforme de 1999, quant aux règles d'affiliation applicables aux présidents et dirigeants de SAS et les URSSAF ont continué, de ce fait, d'affilier les intéressés au régime général, sur la base de l'instruction ministérielle de 1995.

Or, invoquant l'évolution récente du statut juridique de la société par actions simplifiée, le présent article prévoit, dans le troisième alinéa du I, que les règles d'affiliation applicables aux présidents et dirigeants de SAS seront désormais identiques à celles qui sont déjà en vigueur pour déterminer l'affiliation des gérants de société à responsabilité limitée (SARL) ou de société d'exercice libéral à responsabilité limitée, à savoir :

- les gérants majoritaires, qu'ils soient rémunérés ou non, sont affiliés au régime de sécurité sociale des travailleurs indépendants ;

- les gérants minoritaires ou égalitaires, rémunérés, relèvent du régime général (s'ils ne sont pas rémunérés, ils ne sont assujettis, pour cette fonction, à aucun régime obligatoire).

Le second alinéa du II de l'article transpose ces règles aux présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées dans le domaine agricole, en insérant, en ce sens, un alinéa 9° dans l'article L. 722-20 du code rural. Toutefois, il convient toutefois de noter que, dans ce cas, tous les dirigeants concernés relèveront, qu'ils soient majoritaires ou minoritaires, de la mutualité sociale agricole.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et avec l'accord du Gouvernement, un amendement complétant la rédaction lacunaire de l'article L. 722-20 du code rural, afin de préciser que le régime de protection sociale des salariés des professions agricoles applicable aux gérants de SARL l'est également aux présidents et aux dirigeants de sociétés par actions simplifiées.

III - La position de votre commission

L'affiliation au régime général de certains dirigeants d'associations régies par la loi du 10 janvier 1901 ne soulève pas d'objection particulière de la part de votre commission dès lors, comme le prévoit la rédaction proposée par l'article, que le caractère lucratif des organismes concernés est l'une des conditions exigées pour ouvrir droit à cette affiliation.

En ce qui concerne, par ailleurs, l'assimilation des règles d'affiliation des présidents et des dirigeants de SAS à celles déjà en vigueur pour les gérants de SARL, votre commission a parfaitement conscience des enjeux et des positions, également légitimes, en présence, à savoir :

- d'une part, les régimes de sécurité sociale des professions indépendantes, qui craignent que l'affiliation de la totalité des présidents et dirigeants de SAS au régime général n'accentue un processus progressif de démembrement de leur champ de compétences déjà engagé, selon eux, au profit du régime général ;

- d'autre part, certains présidents ou dirigeants de SAS qui, déjà affiliés au régime général, souhaitent y demeurer car cette solution leur paraît, à titre personnel, plus avantageuse.

Tout en notant avec intérêt « l'attractivité » nouvelle du régime général de sécurité sociale des salariés auprès de certaines catégories socioprofessionnelles dont le souci d'indépendance avait, en son temps, justifié le maintien (voire la création) de régimes de sécurité sociale distincts dudit régime général, votre commission répugne à trancher entre ces deux points de vue qui lui paraissent, rappelons-le, également légitimes . Elle estime qu'il appartient au Gouvernement, qui est à l'origine de cet article 3, d'assumer ses responsabilités.

Au cours du débat en première lecture à l'Assemblée nationale, Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité a en effet indiqué que ce dispositif serait susceptible d'évoluer au cours de la navette parlementaire.

Elle reste également attentive aux amendements sénatoriaux qui pourraient être présentés à cet article.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 3 bis (nouveau)
Création d'un contrat vendanges

Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Charles de Courson, vise à pallier la pénurie de main-d'oeuvre dont est victime la profession viticole en créant une nouvelle forme, spécifique et adaptée, de contrat de travail, le « contrat vendanges ».

I - Le dispositif proposé

Le I modifie la structure de la section première (« contrat à durée déterminée ») du chapitre II (Règles propres au contrat de travail ») du titre II (« contrat de travail ») du livre 1er (« conventions relatives au travail ») du code du travail afin :

- d'une part, de regrouper dans une sous-section 1 (« Règles générales ») l'ensemble des dispositions applicables au contrat de travail à durée déterminée de droit commun ;

- d'autre part, de créer une nouvelle sous-section 2 (« Le contrat vendanges ») destinée à accueillir trois nouveaux articles relatifs à ce type particulier de contrat de travail à durée déterminée, à savoir :

- un article L. 122-3-18 définissant l'objet du contrat vendanges ;

- un article L. 122-3-19 précisant la durée de ce contrat et les conditions de son éventuel renouvellement ;

- un article L. 122-3-20 ouvrant ce type de contrat aux salariés en congés payés et aux fonctionnaires et excluant, par ailleurs, ce contrat du champ d'application de l'article L. 122-3-5 du code du travail en vertu duquel, notamment, « une convention ou un accord collectif peut prévoir que tout employeur ayant occupé un salarié dans un emploi à caractère saisonnier doit lui proposer, sauf motif réel et sérieux, un emploi de même nature, pour la même saison de l'année suivante ».

Le II complète la rédaction de l'article L. 741-16 du code rural afin de préciser que les salariés embauchés dans le cadre d'un contrat vendanges sont exonérés du paiement des cotisations salariales d'assurances sociales (le paiement des cotisations patronales étant, quant à lui, maintenu).

Le III dispose que la perte de recettes correspondante pour les régimes de sécurité sociale leur est compensée à due concurrence par la création d'une taxe sur le chiffre d'affaires de la Française des jeux.

II - La position de votre commission

Votre commission adhère totalement à la démarche initiée par cet article, qui permettra de résoudre utilement les difficultés rencontrées, en ce domaine, par la profession viticole.

Soucieuse de favoriser son adoption rapide et définitive par l'Assemblée et le Sénat, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 3 bis
Extension du contrat vendange à l'ensemble des activités agricoles
à caractère saisonnier

Objet : Cet article additionnel vise à étendre à l'ensemble des activités agricoles à caractère saisonnier le dispositif défini, à l'article 3 bis, dans le cadre du « contrat vendanges ».

Ce dispositif a pour but de remédier à la pénurie de main-d'oeuvre occasionnelle à laquelle sont confrontés certains secteurs d'activité agricole, notamment l'élevage et les cultures céréalières.

Serait ainsi insérée, dans la section première (« contrat à durée déterminé ») du chapitre II (« règles propres au contrat de travail ») du titre II (« contrat de travail ») du livre 1er (« conventions relatives au travail ») du code du travail, une nouvelle sous-section 3, intitulée « Le contrat d'activité agricole saisonnière », et destinée à accueillir trois nouveaux articles, à savoir :

- un article L. 122-3-21 précisant que le contrat d'activité agricole saisonnière a pour objet les travaux agricoles de toute nature, autres que les vendanges, ayant un caractère saisonnier et nécessitant, de ce fait, le recours à une main-d'oeuvre occasionnelle ;

- un article L. 122-3-22 précisant la durée de ce contrat et les conditions de son renouvellement ;

- un article L. 122-3-23 ouvrant ce contrat aux salariés en congé et les excluant, par ailleurs, du champ d'application de l'article L. 122-3-5 du code du travail en vertu duquel, notamment, « une convention ou un accord collectif peut prévoir que tout employeur ayant occupé un salarié dans un emploi à caractère saisonnier doit lui proposer, sauf motif réel et sérieux, un emploi de même nature, pour la même saison de l'année suivante ».

La rédaction de l'article L. 741-16 du code rural est également complétée afin de préciser, comme pour le contrat vendanges, que les salariés embauchés dans le cadre d'un contrat d'activité agricole saisonnière sont exonérés du paiement des cotisations salariales d'assurances sociales (le paiement des cotisations patronales étant, quant à lui, maintenu).

Enfin, s'agissant d'un dispositif d'exonérations de cotisations entré en vigueur après juillet 1994, la perte de recettes correspondante sera compensée aux régimes d'assurance sociales conformément aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire par l'Etat.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 3 ter (nouveau)
(art. L. 311-3 du code de la sécurité sociale,
L. 114-26 et L. 114-27 du code de la mutualité)
Statut social des élus mutualistes

Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, vise, d'une part, à clarifier les règles d'affiliation des administrateurs des groupes mutualistes et, d'autre part, à préciser les conditions dans lesquelles ils peuvent bénéficier d'une indemnité de fonction.

I - Le dispositif proposé

Le I complète l'article L. 311-3 du code de la sécurité sociale, qui énumère les catégories socioprofessionnelles relevant du régime général des salariés afin d'y ajouter, par un alinéa 24°, les administrateurs des groupements mutualistes qui perçoivent une indemnité de fonction et qui ne relèvent pas, à titre obligatoire, d'un régime de sécurité sociale.

Le II, en modifiant la rédaction de la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 114-26 du code de la mutualité, ouvre la possibilité à l'assemblée générale d'un organisme mutualiste d'accorder au président du conseil d'administration ou à des administrateurs ayant des fonctions permanentes une indemnité, que les intéressés aient cessé ou non d'exercer tout ou partie de leur activité professionnelle.

Le II procède à la mise à jour correspondante de l'article L. 114-27 du code de la mutualité qui précise que les indemnités versées aux administrateurs pour l'exercice de leurs fonctions sont prises en compte dans l'assiette de calcul des cotisations d'assurances sociales.

II - La position de votre commission

Votre rapporteur constate que le présent amendement clarifie les conditions dans lesquelles les élus mutualistes peuvent bénéficier d'une indemnité de fonctions ainsi que les modalités de leur affiliation au régime général de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 4
(art. 20-1 nouveau de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000)
Allégement de cotisations sociales patronales en faveur de l'embauche d'un premier salarié

Objet : Cet article vise à intégrer, dans le cadre général des « allégements 35 heures », le dispositif spécifique, et préexistant, d'exonérations de cotisations sociales patronales de sécurité sociale en faveur de l'embauche d'un premier salarié.

I - Le dispositif proposé

L'article réécrit les dispositions de l'article 20 de la loi n° 2000-637 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail afin de « fusionner », d'une part, le dispositif initial de cet article 20 et, d'autre part, l'ancien dispositif spécifique d'exonérations de cotisations sociales patronales en faveur de l'embauche d'un premier salarié.

Initialement défini par l'article 6 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social, ce dispositif spécifique, régulièrement prorogé depuis sa création, et plafonné au SMIC en 1998, vient à expiration au 31 décembre 2001. Etant antérieur à l'entrée en vigueur de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale , selon lequel l'Etat compense à la sécurité sociale le coût des exonérations de cotisations sociales qu'il décide d'accorder, son coût n'était pas compensé à la sécurité sociale.

Le premier alinéa du présent article dispose que les entreprises industrielles et commerciales ayant embauché un premier salarié à compter du 1er janvier 2002 pourront bénéficier, au titre de cette première embauche et des embauches supplémentaires, des allégements accordés en contrepartie de l'engagement d'une démarche de réduction du temps de travail, dès lors qu'elles respectent, par ailleurs, les conditions générales définies en ce domaine.

Le second alinéa définit ce qu'il faut entendre par « première embauche » et reprend, à ce sujet, la définition déjà retenue dans l'article 6 de la loi du 13 janvier 1989 précitée.

Le premier alinéa du I subordonne le bénéfice de l'allégement de cotisations accordé au titre de l'embauche d'un premier salarié à une nouvelle condition, à savoir une durée de travail au plus égale à trente-cinq heures hebdomadaires ou à 1.600 heures dans l'année. Par ailleurs, la durée de l'allégement n'est plus limitée dans le temps comme antérieurement (ving-quatre mois civils à compter de la date d'embauche si le contrat est à durée indéterminée, ou pendant toute la durée du contrat, mais dans la limite de dix-huit mois, s'il est à durée déterminée).

En revanche, la seconde condition posée par cet alinéa, et relative à la conclusion d'un contrat de travail à durée indéterminée ou conclu pour une durée d'au moins douze mois, était déjà exigée dans l'article 6 de la loi du 13 janvier 1989.

Le second alinéa du I transforme l'exonération « premier salarié » en une majoration de l'allégement de cotisations accordée au titre de la réduction du temps de travail, calculée sur la base du SMIC .

Le II fixe les conditions du maintien du bénéfice de l'allégement accordé au titre de l'embauche d'un premier salarié lorsque l'employeur procède à des embauches supplémentaires et reprend, à ce sujet, les dispositions prévues dans la rédaction initiale de l'article 20 de la loi n° 2000-637 précitée, à savoir :

- la conclusion d'un accord de réduction du temps de travail dans les conditions de droit commun  définies au II de l'article 19 de ladite loi ;

- ou, à défaut, la conclusion d'un accord dans les conditions du VIII du même article (en l'absence de salarié mandaté, le chef d'entreprise employant moins de 11 salariés peut élaborer un accord soumis à la consultation de ses salariés) ;

- ou, à défaut des deux solutions précédentes, fixation par le contrat de travail d'une durée du travail dans la limite de 35 heures par semaine ou 1.600 heures par an. Dans ce cas, le maintien du droit à l'allégement est toutefois subordonné à la conclusion d'un accord dans un délai d'un an suivant la deuxième embauche.

Le III précise les délais impartis à l'employeur pour procéder à la déclaration correspondante, ainsi que la date d'effet de l'allégement à compter de la réception de cette déclaration par les organismes compétents.

Le IV limite le bénéfice de l'allégement « premier salarié » aux embauches réalisées entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2003. Comme le dispositif spécifique auquel il succède, cet allégement présente donc un caractère temporaire. A l'occasion de son audition par la commission des Affaires sociales du Sénat, Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité a toutefois précisé qu'il appartiendrait au Parlement, le cas échéant, d'en décider la prolongation.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement présenté par M. Terrier qui, réécrivant entièrement l'article 4, « fusionne » les exonérations « premier salarié » avec les « allégements 35 heures ». Le dispositif résultant de cet amendement est exposé ci-dessus.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a également adopté, avec l'accord du Gouvernement, deux sous-amendements de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales définissant, d'une part, la « première embauche » ouvrant droit à l'allégement et, d'autre part, précisant que le fait générateur du droit à l'allégement est bien l'embauche d'un premier salarié à compter du 1er janvier 2002.

III - La position de votre commission

Votre commission estime que l'intégration du dispositif spécifique d'exonération de cotisations en faveur de l'embauche d'un premier salarié dans le cadre général des allégements « 35 heures » présente deux inconvénients principaux, à savoir :

- d'une part, et surtout, elle contraint les nouvelles entreprises, dès l'embauche d'un premier salarié, à organiser le temps de travail de celui-ci sur la base de 35 heures, c'est-à-dire les oblige pratiquement, dans les faits, à procéder à une embauche supplémentaire. Or, une telle contrainte paraît totalement irréaliste pour les petites entreprises, ou pour les nouvelles entreprises, et dont le volume d'activité ne nécessite pas nécessairement l'embauche de plus d'un salarié ;

- d'autre part, l'allégement correspondant, dont le coût serait désormais supporté par le FOREC, aurait un caractère provisoire, puisque ce dispositif ne serait applicable qu'aux premières embauches réalisées entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2003.

Votre commission estime donc préférable de donner un caractère véritablement incitatif et stable au dispositif d'exonération en faveur de l'embauche d'un premier salarié :

- en le maintenant hors du champ des « allégements 35 heures » ;

- et en le définissant sous la forme d'un nouveau dispositif spécifique et permanent à compter du 1er janvier 2002.

Ainsi, la perte de recettes correspondante sera compensée aux régimes de sécurité sociale, non par le FOREC, mais par l'Etat, conformément aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 4 bis (nouveau)
(art. L. 133-1, L. 135-3 et L. 136-6 du code de la sécurité sociale,
art. L. 641 et 1647 du code général des impôts
et 8 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996)
Frais d'assiette et de recouvrement de la CSG et de la CRDS

Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, contre l'avis du Gouvernement, tend à supprimer les frais d'assiette et de perception sur les impositions recouvrées par les services fiscaux et affectées à la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le I vise à supprimer la retenue pour frais d'assiette et de perception perçue, par les services fiscaux, sur le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine versée à la CNAMTS, à la CNAF et au FSV. Le taux de cette retenue est de 0,5 %.

Le II tend à exonérer les organismes de sécurité sociale et leurs fonds de financement des frais de dégrèvements et de non-valeur perçus par l'Etat, au taux de 3,6 %, sur les prélèvements sociaux effectués sur les revenus du patrimoine (CSG, CRDS et prélèvement social de 2 %).

Le III vise à supprimer l'article L.133-1 du code de la sécurité sociale (frais de perception pour les cotisations recouvrées par le Trésor public), l'article L. 135-5 du code de la sécurité sociale (frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes affectés au fonds de solidarité vieillesse), le paragraphe III de l'article 1647 du code général des impôts, qui pose le principe général instituant ces frais d'assiette et de recouvrement sur les recettes des organismes de sécurité sociale perçues par les services fiscaux, et l'article 8 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 (frais d'assiette et de recouvrement de la CRDS acquittés par la CADES).

Le IV compense à l'Etat la perte de recettes correspondante en majorant, à due concurrence, la taxe sur la valeur ajoutée.

II - La position de votre commission

Cet article apparaît désormais de manière rituelle à l'occasion de l'examen de chaque projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agit de l'amendement « fermier général » visant à supprimer les frais d'assiette et de recouvrement perçus par les services fiscaux en matière de fiscalité affectée à la sécurité sociale et, notamment, la CSG et la CRDS sur les revenus du patrimoine.

A plusieurs reprises, un article similaire a été adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat en loi de financement de la sécurité sociale. Par trois fois, en 1999, 2000 et 2001, le ministère des Finances a obtenu sa suppression en loi de finances rectificative.

Dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2001, la Cour des comptes a examiné de près la question de la facturation des coûts de gestion entre l'Etat et la sécurité sociale. Elle a ainsi constaté une très grande disparité des bases juridiques de ces frais d'assiette, une « relation ténue » entre les frais facturés et les coûts réellement supportés dont il est, par ailleurs difficile d'avoir une connaissance précise. La Cour recommande donc de revoir le système dans son ensemble, qu'il s'agisse, d'une part, des frais d'assiette et de recouvrement prélevés par l' Etat, objet du présent article, et, d'autre part, des frais de gestion perçus par la sécurité sociale au titre des prestations servies ou gérées pour le compte de l'Etat.

A l'évidence, il est temps, désormais, d'ouvrir ce vaste chantier.

En toute hypothèse, le présent article fournira, à nouveau, l'occasion de saisir le Gouvernement de ce problème.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 5
(art. L. 131-9, L. 131-10 et L. 135-1 du code de la sécurité sociale)
Organisation et comptabilité du FOREC

Objet : Cet article procède à divers aménagements du régime juridique et comptable du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), en vue de son fonctionnement effectif.

I - Le dispositif proposé

Bien que créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, le FOREC n'a pas, en l'absence de la publication des textes réglementaires d'application, été jusqu'à présent officiellement constitué. De ce fait, et conformément aux dispositions transitoires prévues à l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale précitée, les recettes fiscales affectées au FOREC ont été versées à l'ACOSS qui les a enregistrées dans des comptes spécifiques.

Le I dispose que les recettes fiscales encaissées, au titre du FOREC, par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à compter du 1er janvier 2001 sont transférées au fonds et comptabilisées par cet établissement public sur l'exercice 2001.

Ainsi, le FOREC existera, en termes comptables, dès le début de 2001, même si, dans les faits, il ne sera effectivement créé qu'en fin d'année (le décret nécessaire à cette création ayant été récemment publié au Journal officiel).

Il convient de souligner que la rédaction du I mentionne la comptabilisation, au titre de l'exercice 2001, de toutes les recettes « effectivement encaissées » par le FOREC à compter du 1er janvier. On en déduit donc que la comptabilité du FOREC sera, pour la présente année, encore établie en encaissements-décaissements, et non en droits constatés. Cette rédaction permet ainsi d'imputer à l'exercice 2001 le produit supplémentaire résultant de l'accélération des circuits de remontées financières des recettes recouvrées par les Douanes, notamment au titre de la taxe générale sur les activités polluantes. Or, en droits constatés, ce versement de décembre 2001 correspondrait, en fait, au mois de janvier 2002. La rédaction proposée au I contribue ainsi à définir les conditions de l'équilibre financier du FOREC pour l'exercice 2001.

Le II donne, dans son premier alinéa, une base légale à la répartition des recettes comptabilisées par l'ACOSS au titre du FOREC pour l'année 2000. En effet, et toujours en raison de l'absence de création effective de ce fonds, cette répartition avait été effectuée par l'ACOSS entre les régimes de sécurité sociale bénéficiaires sur la base d'une lettre du 22 février 2001 du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre de l'emploi et de la solidarité. Or, cette instruction ministérielle manquait manifestement de base légale. Le premier alinéa du II « régularise » donc la répartition ainsi effectuée, au prorata des exonérations de cotisations à la charge de chacun des régimes concernés, et dans la limite des ressources comptabilisées au titre du FOREC en 2000, soit 59 milliards de francs.

Cette répartition donne les résultats suivants :

- CNAMTS (maladie) : 24 milliards de francs ;

- CNAMTS (accidents du travail) : 4,3 milliards de francs ;

- CNAVTS : 17,4 milliards de francs ;

- CNAF : 10,1 milliards de francs ;

- Régime des salariés agricoles : 3,2 milliards de francs.

Toutefois, les recettes du FOREC pour 2000 ne couvrent pas l'intégralité des exonérations de cotisations qui sont à sa charge, comme l'illustre le tableau ci-dessous :

Comptes du FOREC pour 2000
(en droits constatés)

(en millions de francs)

Recettes
- Droits de consommation sur alcools
- Versement FSV alcool (LFSS 2001)
- Droits de consommation sur tabac
- Taxe générale sur les activités polluantes
- Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés
- Contribution de l'Etat
Total recettes


5 541
5 400
38 443
2 599
2 769
4 300
59 052

Dépenses
- Ristourne 39 heures
- Aubry I
- Aubry II + majorations
Total dépenses


36 437
15 146
23 594
75 177

Solde

- 16 125

Le « déficit » ainsi constaté représente une dette du FOREC à l'égard des régimes de sécurité sociale, pour un montant total de 16,1 milliards de francs (dont 15 milliards à l'égard du seul régime général).

Par dérogation aux dispositions de l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, qui prévoit l'équilibre financier du FOREC et, à défaut, la mise en jeu de l'article L. 137-1 du code de la sécurité sociale14(*), le second alinéa du II propose :

- d'une part, d'annuler la dette du FOREC ;

- et, d'autre part, d'imputer la perte correspondante des régimes de sécurité sociale sur leurs comptes de l'exercice 2000, ceux-ci étant « modifiés pour tenir compte de cette annulation ».

Il convient de noter que les comptes 2000 des régimes de sécurité sociale étant déjà clos et approuvés par les autorités de tutelle, la commission des comptes de la sécurité sociale avait, dans son rapport de septembre 2001, imputé l'annulation de la créance du FOREC sur les comptes des régimes de sécurité sociale de l'exercice 2001.

Selon l'exposé des motifs de l'article15(*), « pour tenir compte de l'analyse de la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale (...) il est proposé de procéder à cette annulation de créance dans les comptes de l'exercice 2000 »

Dans une note adressée le 7 novembre au président de votre commission16(*), la Cour dément formellement cette interprétation :

« Les dispositions contenues dans l'article 5 du projet de loi ne peuvent être considérées comme reflétant la position de la Cour. Celle-ci estime que les écritures comptables visant à annuler la créance inscrite dans les comptes 2000 des régimes de sécurité sociale au titre des montants d' s de charges non compensés par les réaffectations de recettes reçues par le FOREC devraient être passées en 2001 sans modification des comptes adoptés par les conseils d'administration de l'ACOSS et des caisses nationales ».

Pour le seul régime général, qui est son principal créancier, l'annulation de la créance du FOREC fera passer ses comptes de l'année 2000 d'un excédent constaté de 4,3 milliards de francs à un déficit de - 10,7 milliards de francs.

Le III transcrit en droits constatés les règles comptables du fonds, en mentionnant « charges » et « produits » en lieu et place de « dépenses » et « recettes » dans les diverses dispositions du code de la sécurité sociale relatives au FOREC. Il convient de souligner que l'entrée en vigueur de cette transcription en droits constatés, prévue pour le 1er janvier 2001 (V de l'article) paraît quelque peu contradictoire avec la rédaction du I de l'article, qui prévoit, pour l'exercice 2001, l'enregistrement des recettes « effectivement encaissées » par le fonds.

Le IV confie la gestion du FOREC au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), comme cela est déjà prévu pour le Fonds de financement de l'aide personnalisée à l'autonomie.

Le V fixe la date d'entrée en vigueur du III et du IV de l'article au 1er janvier 2001.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, un amendement de coordination, et visant à transcrire en droits constatés certaines dispositions du code de la sécurité sociale relatives au FOREC.

III - La position de votre commission

Votre commission constate que, comme elle l'avait craint, la création tardive du FOREC (soit près de deux ans après l'adoption des dispositions législatives correspondantes !) n'intervient qu'à partir du moment où la contribution de la sécurité sociale au financement de son déficit est devenue une triste réalité. Elle s'inquiète des conséquences de cette mise à contribution tant pour l'équilibre financier des régimes concernés qu'en ce qui concerne l'avenir du paritarisme.

Plus particulièrement, votre commission relève que l'annulation de la dette du FOREC à l'égard des régimes de sécurité sociale est contraire aux engagements pris par le Gouvernement et réitérés, notamment, par Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité devant la Commission des comptes de la sécurité sociale de juin dernier, selon lesquels le FOREC serait financièrement « neutre » pour les régimes de sécurité sociale.

Par ailleurs, l'annulation de cette dette compromet gravement l'équilibre financier du régime général pour l'exercice 2000, puisqu'il passerait ainsi, en droits constatés, d'un excédent de + 4,3 milliards de francs à un déficit de -10,7 milliards de francs.

Enfin, la modification rétroactive, par cette disposition de l'article 5, des comptes de l'exercice 2000 du régime général, qui sont clos et approuvés depuis l'été dernier, constitue une dérogation grave à tous les principes admis de la comptabilité. Elle ouvre également, selon les termes mêmes du secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, « la porte à l'arbitraire ».

Pour ces raisons, votre commission estime indispensable de supprimer la disposition visant à annuler la dette du FOREC à l'égard des régimes de sécurité sociale pour l'année 2000.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 6
(art. L. 131-10, L. 135-3, L. 137-1, L. 137-6 à L. 137-9 nouveau, L. 241-1 et L. 241-2 du code de la sécurité sociale,
art. L. 213-1 et L. 213-2 du code des assurances,
article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001)
Produits du FOREC

Objet : Cet article vise à définir les recettes supplémentaires nécessaires à l'équilibre financier du fonds de financement de la réforme des cotisations sociales patronales (FOREC) en 2001 et 2002.

I - Le dispositif proposé

Dans son rapport de septembre 2001, la Commission des comptes de la sécurité sociale a évalué le déficit prévisionnel du FOREC à -5,6 milliards de francs en 2001 et à -18,1 milliards de francs en 2002.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 ayant posé le principe de l'équilibre financier du FOREC, le présent article a pour objet de lui fournir les recettes supplémentaires nécessaires à cet équilibre en 2001 et 2002.

Le I procède à l'augmentation de la fraction du produit de la taxe sur les conventions d'assurance affectée au FOREC (le produit de cette taxe, visée à l'article 991 du code général des impôts, étant partagé entre le FOREC et l'Etat) selon les modalités suivantes :

En 2001 : la fraction affectée au FOREC est fixée rétroactivement à 24,7 % du produit total de la taxe (B). En conséquence, le B du VII de l'article 16 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 portant loi de financement de la sécurité sociale, qui avait initialement fixé cette fraction à 14,1 %, est abrogé (A). Un arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget fixera la date et le montant du reversement par l'Etat, au FOREC, des sommes perçues à ce titre au cours de l'exercice 2001 (C).

En 2002 : la fraction de la taxe sur les conventions d'assurances affectée au FOREC est fixée à 30,56 % (D).

Selon l'exposé des motifs de cet article, la recette totale correspondante devrait atteindre 7,3 milliards de francs en 2001 et 9,3 milliards de francs en 2002.

Le II transfère au FOREC, à compter du 1er janvier 2002, la totalité du produit de la contribution sur les contrats d'assurance en matière de circulation des véhicules terrestres à moteurs, auparavant affectée à la CNAMTS (D).

En conséquence, le B supprime la précédente affectation de cette contribution à la CNAMTS.

Le C précise que ce transfert s'applique aux primes ou aux cotisations ou fractions de prime ou de cotisation d'assurance émises à compter du 1er janvier 2002.

Enfin, le A opère la transformation de la nature juridique de ce prélèvement, résultant de son changement d'affectation. Initialement créé en 1967 afin de faire contribuer les automobilistes au coût, pour l'assurance maladie, des accidents de la circulation, ce prélèvement n'était, jusqu'à présent, dû que par les personnes physiques ou morales qui, soit en qualité d'employeur, soit en qualité d'assuré social, cotisent à un régime obligatoire d'assurance maladie, bénéficient d'un tel régime en qualité d'ayant droit d'assuré, ou acquittent la CSG. Ce prélèvement était donc assimilé à une cotisation sociale et le législateur avait autorisé la fixation de son taux par voie réglementaire.

Or, le transfert du produit de ce prélèvement au FOREC n'autorise plus son assimilation à une cotisation sociale, mais rend nécessaire de la redéfinir, par voie législative, comme une taxe, et d'en tirer toutes les conséquences en ce qui concerne la compétence du législateur pour en déterminer le taux et les modalités de recouvrement.

Les redevables ne seraient plus ainsi définis par leur affiliation à l'assurance maladie. Le taux de la contribution reste, en revanche, fixé à 15 % du montant des primes ou cotisations dues au titre de l'assurance obligatoire des véhicules terrestres à moteur. La contribution est toujours perçue par les entreprises d'assurance qui doivent la reverser à l'ACOSS (agence centrale des organismes de sécurité sociale) tous les deux mois. Une procédure spécifique est prévue pour les entreprises étrangères, qui doivent désigner un représentant résidant en France comme correspondant fiscal responsable du recouvrement.

Ces dispositions ne figurent plus dans le code des assurances, mais dans le code de la sécurité sociale. Tel est l'objet des articles L. 137-6 à L. 137-9 nouveaux du code de la sécurité sociale créés par le A du II, qui réorganise également, en conséquence, la structure du chapitre VII du titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale intitulé : « Recettes diverses ».

Le III transfère rétroactivement au FOREC, à compter du 1er janvier 2001, la totalité des droits indirects sur les alcools visés à l'article 403 du code général des impôts. Ces droits étaient, jusqu'à présent, répartis entre le FOREC (55 %) et la CNAMTS (45 %).

Le A modifie, en conséquence, la rédaction de l'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale qui énumère les ressources du FOREC, celui-ci bénéficiant ainsi de 100 % des droits indirects sur les alcools.

Le B supprime, parallèlement, l'affectation à la CNAMTS de 45 % du produit de ces droits, visée au huitième alinéa de l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale.

Le C précise que ces nouvelles dispositions s'appliquent rétroactivement à compter du 1er janvier 2001 et le D dispose qu'un arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget fixera la date et le montant du reversement au FOREC, par la CNAMTS, des sommes perçues au titre des droits indirects sur les alcools au cours de l'exercice 2001.

Selon l'exposé des motifs de l'article, la perte de recettes correspondante pour la CNAMTS (et le gain pour le FOREC) est évaluée à 5,9 milliards de francs en 2001 et 5,8 milliards de francs en 2002.

Le IV opère, à compter du 1er janvier 2002, la rétrocession à la CNAMTS d'une partie des droits de consommation sur les tabacs affectés au FOREC.

Dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, la répartition de ces droits avait été fixée de la manière suivante : 2,61 % au profit de la CNAMTS (contre 16 % en 2000), 97 % au profit du FOREC (contre 77,7 % en 2000, l'Etat ayant par ailleurs cédé au FOREC, à cette occasion, les 5,9 % de droits dont il était encore bénéficiaire) et 0,39 % pour le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.

Le A du paragraphe IV diminue de 97 % à 90,77 % la fraction de ces droits affectée au FOREC, en modifiant en ce sens l'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale qui énumère ses ressources.

En sens contraire, le B augmente de 2,61 % à 8,84 % le pourcentage des droits de consommation sur les tabacs affecté à la CNAMTS, en modifiant également l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale qui définit les ressources de l'assurance maladie.

Le C précise que ce versement interviendra à compter du 1er janvier 2002. Son montant est évalué à 3,6 milliards de francs en 2002.

Le V affecte, en recette nouvelle du FOREC, la totalité du produit de la taxe sur les contributions des employeurs au bénéfice de leurs salariés pour les prestations complémentaires de prévoyance, taxe qui a été instituée, en 1996, au profit du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Son produit est évalué à 2,9 milliards de francs en 2002.

Le A modifie en conséquence la rédaction de l'article L. 131-10 du code de la sécurité sociale pour ajouter cette taxe parmi les ressources du FOREC.

Le B supprime, parallèlement, la disposition prévoyant l'affectation du produit de cette taxe au FSV (3° de l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale).

Le C modifie, en outre, la rédaction de l'article L. 137-1 du même code instituant ladite taxe, afin d'en affecter le produit au FOREC, et non plus au FSV.

Le D dispose que cette nouvelle affectation entrera en vigueur à compter du 1er janvier 2002.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, un amendement rédactionnel et trois amendements de précision qui ne modifient pas, sur le fond, le dispositif de l'article.

III - La position de votre commission

Votre commission constate, une fois de plus, que l'augmentation incontrôlée des dépenses du FOREC nécessite, chaque année, de lui affecter des recettes supplémentaires dont certaines sont « confisquées » à la sécurité sociale.

Elle s'interroge sur la cohérence de ce dispositif qui aboutit, par exemple, à priver à nouveau de recettes fiscales l'assurance maladie qui est déjà la branche du régime général la plus déficitaire.

Elle s'inquiète du fait que les circuits de financement instables et opaques ainsi mis en oeuvre pour « alimenter » le FOREC fragilisent de plus en plus les fondations financières de la sécurité sociale.

Compte tenu, d'une part, de l'irréalisme des hypothèses, notamment économiques, qui servent de base au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 et, d'autre part, de la perte considérable de recettes qu'a entraînée, pour le régime général et le fonds de solidarité vieillesse, la création du FOREC, il lui apparaît donc indispensable de rétablir la vérité des comptes sociaux, en neutralisant les circuits, directs ou indirects, de financement de ce fonds.

Votre commission vous propose donc :

- de rétablir la répartition du produit du prélèvement social de 2 % sur la base existant avant la création du FOREC, à savoir 28 % à la CNAMTS, 50 % à la CNAVTS et 22 % à la CNAF ;

- de restituer à la CNAMTS et au FSV la totalité du produit des droits sur les alcools et sur le tabac qui leur ont été « confisqués » au profit du FOREC ;

- d'annuler le transfert de CSG effectué en 2001 du FSV vers la CNAMTS, afin de compenser, à cette dernière, la perte de ses « droits tabac » au profit du FOREC ;

- d'annuler également le transfert, du FSV vers la CNAF, du coût des majorations de pensions pour enfants.

L'ensemble de ces dispositions entreraient en vigueur au 1er janvier 2001, et non au 1er janvier 2000, date de constitution du FOREC, puisque votre commission s'interdit, à la différence du Gouvernement, de procéder à la modification rétroactive d'un exercice clos.

Par ailleurs, ce nouveau dispositif, en se substituant à la rédaction actuelle de l'article 6, annule d'autres transferts de recettes prévus en faveur du FOREC en 2002 et, notamment, la perte, par le FSV, de la taxe sur les contributions des employeurs à la prévoyance complémentaire de leurs salariés et le transfert, de la CNAMTS vers le FOREC, du produit de la taxe sur les véhicules à moteur.

Par coordination, votre commission vous proposera également de supprimer les articles 25 (augmentation de la fraction des majorations de pensions pour enfants à la charge de la CNAF) et 28 (modification de la répartition du produit du prélèvement social de 2 % entre la CNAMTS et le F2R) du présent projet de loi.

Enfin, s'agissant du transfert, de l'Etat vers la CNAF, de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire réalisée en 2000 et 2001, et qui a permis à l'Etat de compenser la perte d'une partie de ses recettes fiscales transférées au FOREC, il convient de rappeler que cette opération ne résulte pas d'une disposition juridique précise, mais qu'elle s'est simplement traduite par une diminution des crédits prévus, à ce titre, au budget de l'Etat. En conséquence, pour annuler ce transfert de charge, votre commission vous proposera donc de majorer à due concurrence les recettes de la CNAF dans l'agrégat correspondant de la loi de financement.

Votre rapporteur expose en détail les résultats chiffrés de cette « opération vérité » des comptes sociaux dans son exposé général17(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi substantiellement amendé.

Art. 6 bis (nouveau)
(art. 572 et 575 A du code général des impôts)
Augmentation des minima de perception sur les tabacs

Objet : Cet article vise à augmenter, en 2002, les recettes du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) en relevant les minima de perception des droits de consommation sur les tabacs, dont le produit lui est, pour l'essentiel, affecté.

I - Le dispositif proposé

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, avec l'accord du Gouvernement, relève, à compter de l'exercice 2002, les minima de perception applicables aux droits de consommation sur les tabacs.

1. La fiscalité sur les tabacs

La fiscalité sur les tabacs se décompose de la manière suivante :

a) La taxe à la valeur ajoutée (TVA), appliquée au taux normal de 19,6 % (également appelé taux « en dehors »), qui est assise sur le prix de vente au détail (art. 298 quaterdecies à 298 sexdecies du code général des impôts). La TVA est égale à 16,388 % du prix de vente du paquet de cigarettes (taux « en dedans »). La TVA sur les tabacs rapporte à l'Etat 15 milliards de francs par an.

b) La taxe perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), au taux de 0,74 % (taux « en dehors »), qui est soumise à la TVA (art. 1609 unvicies du code général des impôts). Elle est égale à 0,6142 % du prix de vente (taux « en dedans ») et rapporte un peu moins de 500 millions de francs par an.

c) Le droit de consommation sur les tabacs (art. 575 et 575 E bis du code général des impôts) qui est la principale taxe sur les tabacs, et dont le produit s'élève à 52 milliards de francs par an.

Ce droit de consommation, dont le taux normal est de 58,99 % pour les cigarettes blondes, est inclus dans l'assiette servant au calcul de la TVA et de la taxe BAPSA. Il est constitué de deux éléments, à savoir :

- une part spécifique (ou fixe) par unité de produit, qui est égale à 5 % de la charge fiscale totale (droit de consommation + TVA + taxe BAPSA) afférente aux cigarettes de la « classe de prix la plus demandée » ;

- une part proportionnelle au prix de détail, qui est égale à 95 % de la charge fiscale totale pour les cigarettes de la classe de prix la plus demandée (droit de consommation - part spécifique).

Pour les produits autres que ceux de la classe de prix la plus demandée, la part spécifique est identique à celle calculée pour la classe de prix la plus vendue, et la part proportionnelle est calculée en appliquant le taux de base au prix de vente au détail.

En outre, et conformément aux termes des deux derniers alinéas de l'article 575 du code général des impôts, le montant du droit de consommation sur les tabacs ne peut être inférieur à un minimum de perception fixé par 1.000 unités ou par 1.000 grammes. Ce minimum de perception vise, d'une part, à instaurer une « sur-fiscalisation » des cigarettes vendues à bas prix et, d'autre part, à garantir les recettes perçues par l'Etat.

Le tableau ci-dessous récapitule les taux normaux du droit de consommation sur les tabacs, et les minima de perception, applicables par groupes de produits :

Groupes de produits

Taux normal du droit de consommation

A compter du 1er avril 2000

Minimum de perception par 1000 unités ou 1000 grammes

A compter du 1er janvier 2001

Cigarettes blondes

58,99 %

540 F

Cigarettes brunes

58,99 %

510 F

Cigares.

29,55 %

330 F

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

51,69 %

270 F

Autres tabacs à fumer

47,43 %

 

Tabacs à priser

40,89 %

 

Tabacs à mâcher.

28,16 %

 

2.  Le relèvement de 9 % des minima de perception du droit de consommation sur les tabacs

Le présent article 6 bis propose de relever de 9 % les minima de perception applicables au titre du droit de consommation sur les tabacs.

Le paragraphe I-A modifie, en conséquence, l'article 575 du code général des impôts. Son alinéa 1°) augmente ainsi de 540 à 590,36 francs (90 euros) le minimum de perception applicable aux cigarettes blondes, et de 510 à 570,68 francs (87 euros) celui applicable aux cigarettes brunes. L'alinéa 2°) fixe ce minimum de perception à 45 euros (295,18 francs) pour les tabacs de fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, et à 55 euros (360,78 francs) pour les cigares.

Le paragraphe I-B abroge la disposition prévue au troisième alinéa de l'article 572 du code général des impôts, qui deviendra obsolète en raison de la disparition du franc, et selon laquelle « le prix de l'unité de conditionnement est arrondi à la dizaine de centimes supérieure ».

Le III dispose que ces nouveaux minima de perception seront applicables à compter du 7 janvier 2002, afin de laisser le temps aux débitants de tabacs de procéder aux mises à jour nécessaires dans le contexte particulier, en début d'année 2002, du passage à l'euro.

3. Le FOREC est le principal bénéficiaire de l'augmentation du droit de consommation sur les tabacs.

Depuis l'exercice 2001, la quasi-totalité (97 %) du produit du droit de consommation sur les tabacs défini aux articles 575 à 575 E bis du code général des impôts est affectée au FOREC, le solde se répartissant entre la CNAMTS (2,61 %) et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (0,39 %).

Toutefois, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoit, dans son article 6, la rétrocession, au profit de la CNAMTS, d'une fraction de ce produit (dont le montant est évalué à 3,6 milliards de francs). La nouvelle répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs s'établirait ainsi en 2002 : 90,77 % pour le FOREC, 8,84 % pour la CNAMTS et 0,39 % pour le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.

Le FOREC reste ainsi le principal bénéficiaire de l'augmentation des minima de perception du droit de consommation sur les tabacs prévue au présent article.

II - La position de votre commission

L'augmentation des minima de perception du droit de consommation sur les tabacs, présentée comme une mesure destinée à renforcer la lutte contre le tabagisme, a pour véritable objet d'augmenter, pour 2002, les recettes du FOREC dont le déficit prévisionnel devrait s'établir, selon la commission des comptes de la sécurité sociale, à 18,1 milliards de francs.

Cette augmentation avait d'ailleurs été annoncée par le Gouvernement, et prise en compte dans le projet de loi initial de financement de la sécurité sociale pour 2002, avant même qu'une disposition juridique ne l'autorise explicitement, que ce soit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ou dans le projet de loi de finances. A l'occasion de son audition du 30 octobre dernier, madame la ministre de l'emploi et de la solidarité a d'ailleurs convenu de cette inscription, par anticipation, de la recette supplémentaire correspondante au compte du FOREC. Un amendement présenté par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, dont est issu le présent article 6 bis, a, finalement, mis le droit en conformité avec les comptes présentés par le Gouvernement dès la fin du moins de septembre dernier...

Sur le fond, votre commission vous propose de ne pas remettre en cause l'augmentation des minima de perception prévue par cet article.

En effet, votre commission vous a déjà proposé, à l'article 6, de rendre à l'assurance maladie (CNAMTS) et au fonds de solidarité vieillesse (FSV) l'ensemble des recettes fiscales qui leur ont été « confisquées » au profit du FOREC, dont une fraction du droit de consommation sur les tabacs.

Or, dès lors que l'on restitue à la CNAMTS et au FSV cette fraction du droit de consommation sur les tabacs, l'augmentation de ses minima de perception entraînera, mécaniquement, une augmentation de leurs recettes et confortera, ainsi, la démarche initiée par votre commission afin de donner à la sécurité sociale les moyens financiers qui lui sont désormais nécessaires pour faire face à un avenir incertain.

Votre commission vous propose seulement, sur cet article, un aménagement de caractère technique, visant à fixer à 60 euros, et non à 45 comme prévu par la rédaction initiale de l'article, le minimum de perception applicable aux tabacs de fine coupe destinés à rouler les cigarettes. En effet, le tabac à rouler est particulièrement prisé par les jeunes, en raison de son prix bon marché. Afin de lutter efficacement contre le tabagisme des jeunes, il apparaît donc nécessaire de rapprocher le minimum de perception applicable au tabac à rouler de celui des cigarettes blondes, que l'article 6 bis fixe à 90 euros.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 7
(art. L. 241-6-2 et L. 241-13-1 du code de la sécurité sociale)
Charges du FOREC

Objet : Cet article prévoit, pour l'essentiel, des majorations spécifiques des allégementss de cotisations sociales patronales accordées en contrepartie de la réduction du temps de travail, et qui seront, de ce fait, à la charge du FOREC.

I - Le dispositif proposé

Le I prévoit une majoration de l'allégement lié aux 35 heures pour les entreprises de transport routier de marchandises.

L'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a prévu, pour certaines catégories de salariés relevant de dispositions spécifiques en matière de durée maximale du travail la possibilité d'adapter la formule de calcul de l'allégement lié aux 35 heures afin de tenir compte du salaire minimum de référence correspondant à cette durée maximale. Cette adaptation concerne les conducteurs « longue distance » des entreprises de transport routier de marchandises.

Afin d'encourager la réduction du temps de travail dans cette profession, il est proposé de créer une majoration de cet allégement au bénéfice des entreprises qui réduisent les temps de service de leurs personnels « longue distance » et « courte distance » au plus soit à 35 heures hebdomadaires, soit à 1.600 heures sur l'année. Le montant de cette majoration, qui sera fixée par décret, devrait être de 556,74 euros par salarié à temps plein, et par an. La dépense correspondante sera imputée au FOREC.

Il convient de noter que cette adaptation a été anticipée par une circulaire du 19 juillet 2000 relative aux entreprises de transport routier de marchandises.

Le II modifie le deuxième alinéa de l'article L. 241-13-1 du code de la sécurité sociale afin de définir une majoration de l'allégement lié aux 35 heures pour les entreprises situées en zone de « redynamisation urbaine ».

Les entreprises situées dans les 416 zones de « redynamisation urbaine » (ZRU) bénéficient actuellement d'une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite de la fraction de la rémunération égale à 150 % du SMIC pendant les 12 mois qui suivent la date d'effet d'une embauche ayant pour effet d'accroître l'effectif employé.

Or, dans ce cas, l'allégement lié aux 35 heures, bien que pérenne, s'avère moins favorable que l'exonération applicable aux ZRU en raison de sa dégressivité.

Il est donc proposé de créer une majoration de cet allégement lié aux 35 heures, sur le modèle retenu pour les entreprises similaires situées en zone de revitalisation rurale afin, d'une part, d'inciter au passage aux 35 heures et, d'autre part, de permettre aux ZRU de demeurer attractive.

Cette majoration d'appliquera également aux entreprises situées dans les « zones franches urbaines » (ZFU) dans la mesure où le périmètre des ZRU englobe celui des ZFU.

Le montant de cette majoration, fixé par décret, devrait être de 214 euros par salarié à temps plein et par an. La dépense correspondante sera imputée au FOREC.

Le III vise à réparer une omission de l'actuelle rédaction de l'article L. 241-6-2 du code de la sécurité sociale issue de l'article 120 de la loi de finances pour 2001.

Cet article a supprimé l'exonération de cotisations d'allocations familiales dont bénéficient pour leurs salariés les employeurs du régime général situés en ZRU compte tenu des allégements et majorations liés à la réduction du temps de travail dont ils bénéficient.

L'exonération a, en revanche, été maintenue pour l'ensemble des exploitants agricoles, à l'exception de ceux assujettis au régime agricole sur la base du temps de travail (et non de la surface minimum d'installation).

Il est donc proposé de réintégrer cette dernière catégorie dans le dispositif d'exonération de cotisations d'allocations familiales.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à préciser que la majoration appliquée aux entreprises de transport routier de marchandises est subordonnée à la fixation de la durée des temps de service de leurs personnels à au plus 35 heures hebdomadaires par un accord collectif, sur le modèle retenu pour la majoration dont bénéficient les entreprises appliquant une durée collective de 35 heures.

III - La position de votre commission

Une fois de plus, votre commission constate les difficultés suscitées par l'application, brutale et uniforme, de la réduction du temps de travail à un ensemble de secteurs d'activités économiques dont chacun a ses contraintes et ses spécificités propres. Les adaptations nécessaires se traduisent, inévitablement, par la définition de dispositifs juridiques complexes.

Votre commission relève également, comme à l'article 4, que la vocation « attrape-tout » du FOREC se confirme de plus en plus. Apparemment, l'Etat a décidé de lui transférer, progressivement, la quasi-totalité des exonérations et des allégements de cotisations sociales. Elle souligne, en outre, que certains de ces transferts s'effectue désormais hors du cadre de la loi de financement de la sécurité sociale. Les articles 68 et 70 du projet de loi de finances pour 2002 modifient en ce sens les dispositifs spécifiques d'exonérations de cotisations patronales en faveur des contrats initiative emploi et des contrats de qualification adulte. De même, le projet de loi relatif à la Corse élargit le champ des entreprises bénéficiaires de la majoration applicable en zone franche de Corse et instituée dans le cadre des 35 heures.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 8
Fixation des prévisions de recettes pour 2002

Objet : Cet article détermine les prévisions de recettes par catégorie pour l'année 2002.

I - Le dispositif proposé

En application du 2° du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, cet article prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créées pour concourir à leur financement (FOREC, FSV et fonds de réserve). Pour 2002 et pour la première fois depuis qu'existent les lois de financement de la sécurité sociale (ce qui limite la possibilité d'effectuer des comparaisons avec les montants votés pour les exercices antérieurs), les prévisions de produits sont en droits constatés.

La nomenclature de présentation des produits, qui n'est pas fixée par la loi organique, reprend à un niveau agrégé la classification retenue par la commission des comptes de la sécurité sociale. Elle consiste à distingue la partie contributive, elle-même dissociée en cotisations effectives et cotisations fictives, des autres ressources, lesquelles évoluent moins directement en fonction de l'activité économique.

Les cotisations effectives (176,12 milliards d'euros, soit 1.155,27 milliards de francs) comprennent à la fois les cotisations effectivement prélevées sur les salaires, les revenus de remplacement et les revenus des entrepreneurs individuels, ainsi que les cotisations prises en charge par l'Etat au titre de la politique de l'emploi.

Ce chiffre est très dépendant de la croissance de la masse salariale du secteur privé. Pour 2002, l'hypothèse retenue à ce titre par la Commission des comptes de la sécurité sociale est de + 5 %, soit 3,3 % au titre de l'évolution du salaire moyen par tête et 1,7 % au titre de l'augmentation des effectifs salariés.

Les cotisations fictives (31,95 milliards d'euros, soit 209,58 milliards de francs) correspondent, conformément aux conventions de la comptabilité nationale, au cas où l'employeur fournit directement des prestations sociales. Elles recouvrent pour l'essentiel des prestations vieillesse servies par certains régimes spéciaux (pensions civiles et militaires, SNCF, RATP, Banque de France) et des prestations maladie, invalidité et accidents du travail servies également directement, sans contrepartie en termes de cotisations par les salariés.

Les contributions publiques (10,66 milliards d'euros, soit 63,93 milliards de francs) sont des participations du budget général de l'Etat à certains régimes de sécurité sociale pour garantir leur équilibre financier. Elles regroupent deux éléments principaux : des remboursements de prestations (5,39 milliards d'euros) dus par l'Etat ou des organismes publics (pour l'allocation aux adultes handicapés ou l'allocation de parent isolé) et des subventions d'équilibre (4,95 milliards d'euros) versées par l'Etat à certains régimes spéciaux, dont le BAPSA.

Les impôts et taxes affectés (89,66 milliards d'euros, soit 589,44 milliards de francs) regroupent l'ensemble des ressources de nature fiscale affectées à des organismes de sécurité sociale, au FSV, au fonds de réserve et au FOREC.

Les transferts reçus (150 millions d'euros, soit 984 millions de francs) sont constitués par la prise en charge de cotisations opérées par un régime au profit de ses bénéficiaires. Les transferts internes aux régimes de base, qui figurent en dépenses selon leur origine, ne figurent pas dans cet agrégat. De même, les transferts entre les régimes de base et les fonds de financement ont été consolidés pour l'année 2002.

Les revenus des capitaux (830 millions d'euros, soit 5,44 milliards de francs) constituent une recette de trésorerie sur les placements réalisés.

Les autres ressources (6,93 milliards d'euros, soit 45,46 milliards de francs) incorporent les recours contre tiers, les recettes des DOM -pour des motifs tenant à la fiabilité des outils statistiques- et les recettes diverses qui ne figurent pas dans l'une des autres rubriques.

Pour éviter les doubles comptes, la présentation consolidée opérée par le présent article ne tient pas compte des transferts internes aux régimes de base ou entre régimes et fonds de financement, ni des cotisations ou des prestations prises en charge par les régimes de sécurité sociale.

Le total des recettes (avant première lecture à l'Assemblée nationale) s'élève à 316,5 milliards d'euros, soit 2.076,1 milliards de francs.

Pour obtenir une répartition plus détaillée des différentes catégories de ressources, il convient de se reporter à l'annexe d) du présent projet de loi de financement qui présente les ressources de l'ensemble des régimes de base de sécurité sociale, hors fonds de financement (d'où la différence constatée). Les chiffres 2000 sont corrigés pour tenir compte de l'annulation de créances sur le FOREC prévue par l'article 5 du présent projet en passant en écriture 2,46 milliards d'euros de pertes sur créances irrécouvrables.

Ensemble des régimes de base - produits par catégorie

(en droits constatés et en millions d'euros)

PRODUITS

2000

2001

2002

Evolution 2001-2002 (en %)

Cotisations effectives
cotisations des actifs
cotisations des inactifs
autres cotisations
majorations et pénalités
reprises nettes de prévisions
pertes sur créances irrécouvrables
cotisations prises en charge par l'Etat

158.412
159.172
596
530
574
467
- 4.426
3.250

167.238
165.518
605
538
576
285
- 1.659
2.971

175.072
173.301
626
554
591
248
- 1.599
2.406

+ 4,68 %

Cotisations fictives d'employeurs

29.214

30.381

31.950

+ 5,16 %

Contributions publiques
remboursements de prestations
subventions d'équilibre
autres contributions publiques

10.837
5.360
5.139
339

10.966
5.206
5.451
310

10.656
5.393
4.953
310

 

Impôts et taxes affectés à la sécurité sociale
CSG
Taxes et droits sur les alcools
Droits sur les tabacs
Taxe auto
C3S
Prélèvement social de 2 % sur le capital
Autres impôts et taxes affectés

59.332
47.845
1.187
1.228
881
2.265
879
5.047

60.946
51.476
401
265
933
2.172
576
5.122

62.765
53.708
413
836
0
2.078
303
5.428

+ 2,98 %

Transferts reçus
cotisations prises en charge par les régimes
cotisations prises en charge par le FOREC
prestations prises en charge
autres transferts

22.289
5.616
11.447
5.412
- 186

25.808
5.510
14.468
5.510
320

26.885
5.547
15.552
5.668
118

+ 4,17 %

Revenus des capitaux

482

478

535

11,92 %

Autres ressources
recours contre tiers
produits de gestion courante
contributions diverses

2.604
1.015
1.446
143

2.654
1.037
1.440
177

2.750
1.066
1.468
216

+ 3,62 %

TOTAL DES PRODUITS

285.963

301.173

312.719

+ 3,83 %

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et en accord avec le Gouvernement, adopté deux amendements :

- l'un majorant de 0,12 milliard d'euros le montant des cotisations effectives, afin de prendre en compte l'entrée en vigueur, au 1er avril 2002, du nouveau régime d'accidents du travail des exploitants agricoles ;

- l'autre minorant de 0,04 milliard d'euros ce montant des cotisations effectives, afin de prendre en compte l'extension de l'exonération de cotisations pour les services prestataires d'aide à domicile, réalisée par l'article 2 bis du projet de loi.

L'Assemblée nationale a également adopté, toujours sur proposition de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, mais avec avis de sagesse du Gouvernement, un amendement majorant de 0,05 milliard d'euros le montant des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale, afin de prendre en compte la suppression des frais d'assiette et de recouvrement sur les recettes fiscales affectées à la sécurité sociale, réalisée par l'article 4 bis.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant, d'une part, à prendre en compte la réduction de 0,02 milliard de francs du rendement de la taxe sur la publicité pharmaceutique prévue par l'article 11 et, d'autre part, de corriger une erreur matérielle sur le montant total des impôts et taxes affectés.

III - La position de votre commission

Dans son exposé général sur les équilibres généraux, votre rapporteur vous propose de restituer, en 2002, à la sécurité sociale et au Fonds de solidarité vieillesse, la totalité des recettes qui leur ont été « confisquées » au profit du FOREC. Tel est l'objet de l'amendement qu'elle vous a proposé à l'article 6.

Votre commission vous soumettra donc un amendement visant à tirer les conséquences de cette « opération-vérité » sur les prévisions de recettes définies dans cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de coordination qui résultera des votes précédemment émis par le Sénat.

Art. 9
Fixation des prévisions de recettes révisées pour 2001

Objet : Cet article a pour objet de réviser les prévisions de recettes adoptées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 afin de prendre en compte les nouvelles mesures de financement définies, dans le présent projet de loi, et ayant un effet rétroactif sur l'exercice 2001.

I - Le dispositif proposé

En 2001, et avant mesures nouvelles, l'écart constaté entre, d'une part, les prévisions de recettes déterminées en loi de financement initiale et, d'autre part, les prévisions d'exécution est négatif de 2,3 milliards de francs (cf.  tableau ci-dessous).

Recettes par catégorie en milliards de francs
et en encaissements/décaissements pour 2001

 

LFSS 2001

Prévisions d'exécution

PLFSS 2002

Cotisations effectives

1.085,1

1.086,1

1.086,1

Cotisations fictives

201,3

202,6

202,6

Contributions publiques

67,4

68,6

68,6

Impôts et taxes affectés

554,4

565,2

568,2

Transferts reçus

2,6

3,0

3,0

Revenus des capitaux

3,2

3,9

3,9

Autres ressources

58,3

40,6

47,6

Total des recettes

1.972,3

1.970,0

1.980,0

Cet écart s'explique principalement par deux évolutions de sens contraire :

- la catégorie « autres ressources » pâtit de la révision drastique du produit des licences UMTS affecté au fonds de réserve des retraites ;

- la catégorie « impôts et taxes » bénéficie de fortes plus-values, grâce à la CSG (+ 14,4 milliards de francs) et malgré l'annulation par le Conseil constitutionnel de l'augmentation d'assiette de la TGAP (- 3,8 milliards de francs).

Deux mesures nouvelles de financement, définies dans le cadre du présent projet de loi, ont un effet rétroactif sur les prévisions de recettes de l'exercice 2001.

Or, en vertu des dispositions du dernier alinéa du II de l'article L.O. 11-3 du code de la sécurité sociale, seules des lois de financement peuvent modifier des dispositions faisant partie de leur domaine obligatoire. S'appuyant sur une analyse des décisions du Conseil constitutionnel, selon lesquelles, notamment, celui-ci a considéré que la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année suivante pouvait tenir lieu de loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour l'année en cours18(*), le Gouvernement procède, par l'intermédiaire du présent article, à la mise à jour correspondant à ces deux mesures nouvelles.

1. L'augmentation, pour l'année 2001, de 14,1 % à 24,7 % de la fraction du produit de la taxe sur les conventions d'assurances affectée au FOREC (art. 6 du présent projet de loi). Cette augmentation est officiellement destinée à compenser au FOREC l'annulation, par le Conseil constitutionnel, du transfert de la totalité des droits sur les tabacs perçus par l'Etat au titre de l'année 2000.

La recette supplémentaire, imputée à la ligne « impôts et taxes affectés », est évaluée à + 3 milliards de francs.

En revanche, il convient de noter que le transfert au profit du FOREC, à compter du 1er janvier 2001, des droits sur les alcools auparavant affectés à la CNAMTS, ne nécessite pas la révision de la prévision de recettes pour 2001, dans la mesure où il s'agit d'un transfert interne, consolidé au sein de la ligne « impôts et taxes affectés ».

2. L'affectation au fonds de réserve des retraites, à compter de l'exercice 2001, de la totalité du produit de la vente des licences UMTS, au détriment de la Caisse d'amortissement de la dette publique (mesure attendue dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001). La catégorie « autres ressources » est modifiée en conséquence, pour un montant évalué à + 7 milliards de francs.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission regrette, à nouveau, le refus du Gouvernement de déposer des lois de financement rectificatives en cours d'exercice.

Elle constate, également, que le déséquilibre structurel du FOREC oblige le Gouvernement à lui fournir constamment, et de manière rétroactive, de nouvelles recettes et s'inquiète des effets pervers de tels procédés sur les comptes de la sécurité sociale.

Votre commission relève que l'annulation de la dette contractée auprès des régimes sociaux pour année 2000, et imputée à cet exercice par l'article 5 du présent projet de loi, ne peut, puisque cet exercice est clos, s'accompagner de la révision correspondante des prévisions de recettes de l'année 2000. Elle s'interroge donc sur la régularité juridique, au regard des principes de la loi organique sur les lois de financement, de cette annulation qui reste ainsi « en l'air ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de l'amendement de coordination qui résultera des votes précédemment émis par le Sénat.

* 12 Bizarrement, l'objet de l'amendement est sans rapport direct avec son effet.

* 13 JO Débats Assemblée nationale, 1ère séance du 25 octobre 2001, p. 6581.

* 14 En vertu de cet article, l'Etat compense intégralement à la sécurité sociale les pertes de recettes résultant des exonérations de cotisations mises en oeuvre à compter de juillet 1994.

* 15 Projet de loi AN n° 3707.

* 16 Voir annexe du tome I du présent rapport.

* 17 Cf. Tome I du présent rapport.

* 18 DC n° 2000-437.