II. LES INFRASTRUCTURES AÉROPORTUAIRES
A. LA CONSTRUCTION D'UN TROISIÈME AÉROPORT EN ILE-DE-FRANCE
1. La décision du 26 octobre 2000 et la mission « DUCSAI »
La
décision de construire une nouvelle plate-forme aéroportuaire a
été annoncée le 26 octobre 2000. Le ministre chargé
des transports avait alors indiqué que «
la localisation
définitive sera arrêtée à l'issue d'un débat
public organisé sous l'égide de la Commission nationale du
débat public
».
A la suite de cette annonce, le Président de la Commission nationale du
débat public a mis en place une «
démarche
d'utilité concertée pour un site aéroportuaire
international
» (DUCSAI), destinée à engager un
débat portant à la fois sur la configuration de la future
plate-forme et sur sa localisation.
En septembre 2001, la commission DUCSAI a indiqué que
8 candidatures avaient été déposées pour
accueillir la nouvelle plate-forme aéroportuaire : Beauvilliers
(Eure et Loir), Vatry (Marne), Bertaucy (Marne), Grandes Loges (Marne),
Montdidier sud (Somme), Juvincourt (Aisne), Hangest en Santerre (Somme) et
Chaulnes (Somme).
A l'issue de cette démarche, le gouvernement a annoncé
récemment que le site de Chaulnes (Somme) était retenu pour la
construction d'un troisième aéroport en Ile-de-France.
2. La solution retenue est contestable
Le choix
du site retenu par le gouvernement apparaît contestable.
Si
l'environnement du futur aéroport permettra de limiter les nuisances
sonores pour la population
, compte tenu de la faible densité de
population autour du site, il ne semble pas qu'il permette un
développement harmonieux et équilibré du transport
aérien en France :
situé à plus de 120
kilomètres de Paris, le site de Chaulnes ne permettra pas un
développement rationnel du transport aérien en région
parisienne. La distance paraît en effet trop importante pour permettre
des connexions rapides entre des vols arrivant à Roissy et d'autres vols
qui partiraient de ce nouvel aéroport.
La situation concurrentielle d'Air France, qui bénéficie
très largement de la qualité de son « hub »
de Roissy, souffrirait d'autant plus fortement d'une scission de ses vols entre
deux plate-formes aéroportuaires, qui est inévitable, que ce
nouvel aéroport sera éloigné de Roissy et de Paris.
La
connexion TGV prévue pour raccorder les deux aéroports et la
capitale ne semble pas à votre rapporteur spécial de nature
à pallier pleinement les inconvénients liés
l'éloignement de ce futur aéroport.
3. Des alternatives demeurent possibles
Votre
rapporteur spécial considère qu'il est possible de
développer la capacité de Roissy et d'Orly sans augmenter les
nuisances sonores
pour les riverains de manière importante. Bien
entendu, cela ne remet nullement en cause, à terme, la
nécessité de construire une troisième plate-forme
aéroportuaire en région parisienne.
Des experts estiment qu'il serait possible d'accueillir jusqu'à
38 millions de passagers à Orly et 85 millions à
Roissy. Or, les capacités des deux aéroports sont
limitées : pour Orly, un arrêté ministériel de
1994 fixe à 250.000 le nombre de mouvements d'avion par an, ce qui
correspond, si l'on compte une moyenne de 100 passagers par avion, à
près de 25 millions de passagers. S'agissant de Roissy, le ministre
chargé des transports, Jean-Claude Gayssot, a souhaité limiter le
nombre total de passagers à 55 millions par an. Compte tenu de la
croissance du trafic aérien et du nombre de passagers utilisant
l'aéroport de Roissy aujourd'hui, le plafond des 55 millions de
passagers pourrait être atteint dès 2005 ou 2006
16(
*
)
, soit plusieurs années
avant la mise en service d'un troisième aéroport dans la
région parisienne. Il conviendra alors de trouver des solutions afin
d'accueillir la croissance du trafic, solution qui, selon votre rapporteur
spécial, ne pourra passer que par le dépassement des plafonds
fixés pour Orly et Roissy.
Par ailleurs,
votre rapporteur spécial considère que les
plafonds fixés pour les deux aéroports parisiens sont arbitraires
et répondent davantage à un souci de communication à
l'intention des riverains qu'à une norme efficace et réaliste.
Il insiste sur l'incohérence des plafonds fixés pour Orly et pour
Roissy
, le premier étant exprimé en terme de mouvements
d'avion et le second, en nombre de passagers transportés. Or ce second
critère ne correspond absolument pas à la gêne ressentie
par les riverains, pour qui seuls les mouvements d'avion et le niveau de leur
production sonore importe. Votre rapporteur spécial souhaite donc que la
mesure de l'activité des aéroports parisiens soit
effectuée sur la base des mouvements d'avion et de l'intensité de
la gêne sonore subie par les riverains des aéroports.
Il souligne enfin le fait que de nombreuses mesures ont été
prises afin de limiter la production de bruit par les aéronefs :
ainsi, les avions les plus bruyant (dits « du chapitre 2 »)
ont été retirés de la circulation au fils des
années, au profit d'appareils du « chapitre 3 »,
plus modernes et moins bruyants. En juin 2001, une norme plus contraignante a
été décidée, celle du chapitre 4, qui
prévoit que le volume sonore sera divisé par deux par rapport aux
anciens appareils, sans que cette norme n'ait d'incidence sur les performances
et la sécurité des appareils
17(
*
)
.
La décision de construire une troisième plate-forme
aéroportuaire en Ile-de-France a été accompagnée de
l'annonce du souhait de développer les aéroports de province et
d'améliorer leur connexions avec les réseaux ferroviaires et
routiers. Votre rapporteur spécial estime qu'il est nécessaire de
développer ces aéroports, dans un souci d'aménagement
équilibré du territoire. Cependant, ils ne peuvent absolument pas
se substituer aux infrastructures en région parisienne, qui constituent
la seule porte d'entrée aérienne internationale pour la France.
B. UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES NUISANCES AÉROPORTUAIRES
Votre rapporteur spécial considère que le développement du transport aérien doit prendre en compte les nuisances qu'il génère, en terme de pollution comme en terme de risques. D'importants progrès ont été mis en oeuvre au cours des dernières années. Ces efforts doivent être poursuivis.
1. L'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires
La loi
du 12 juillet 1999
18(
*
)
a
créé l'Autorité de contrôle des nuisances sonores
aéroportuaires (ACNUSA), dotée d'une compétence en
matière de mesure et de contrôle du bruit sur les principaux
aéroports, chargée d'un devoir d'information des riverains et
d'un pouvoir d'élaboration de prescriptions techniques concernant les
dispositifs de mesure du bruit et de suivi des trajectoires implantés
à proximité des aérodromes.
La loi prévoit également que l'ACNUSA peut prononcer des amendes
administratives à l'encontre des contrevenants aux règles
décidées par arrêté du ministre chargé de
l'aviation civile pour la protection de l'environnement sonore des
aérodromes.
Les infractions aux restrictions d'usage imposées par les
arrêtés ministériels sur les plate-formes
aéroportuaires peuvent être sanctionnées par l'ACNUSA,
après avis de la Commission nationale de prévention des nuisances
(CNPN). Le tableau ci-dessous retrace les sanctions prononcées par
l'ACNUSA
19(
*
)
entre le
1
er
février 1999 et le 31 décembre 2000.
|
Aéroport |
sanctions |
En instance à la CNPN |
Taux d'infraction |
|
Charles de Gaulle |
14 |
253 |
0,06 % |
|
Le Bourget |
6 |
53 |
0,02 % |
|
Orly |
8 |
41 |
0,02 % |
|
Lyon St Exupéry |
9 |
15 |
0,01 % |
|
Toulouse-Blagnac |
6 |
4 |
0,01 % |
|
Nice-Côte d'Azur |
0 |
14 |
0,01 % |
|
Total |
43 |
380 |
0,04 % |
Votre
rapporteur spécial souligne les difficultés d'installation de
cette autorité, dont le premier rapport paru en mai 2001, souligne les
nombreux obstacles posés par les administrations.
En revanche, votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de
l'édiction, par l'ACNUSA, de recommandations précises pour
définir un indice permettant de calculer la gêne
occasionnée par le passage des avions.
2. Pour une meilleure prise en compte de l'impact des aéroports sur l'urbanisation
Les
nuisances liées au développement du trafic aérien sont
essentiellement subies par les personnes habitant à proximité des
aéroports. Elles sont donc liées, pour une part importante,
à l'existence de zones fortement urbanisées dans un
périmètre proche des pistes d'aérodrome. Votre rapporteur
spécial rappelle d'ailleurs que l'absence de zone urbanisée
à proximité du site a constitué un critère
important dans le choix du site devant accueillir le troisième
aéroport en région parisienne.
Il estime qu'il est essentiel de mieux maîtriser, à l'avenir, les
conséquences du développement des plate-formes
aéroportuaires, en réglementant davantage les règles
applicables en matière d'urbanisme. A ce sujet, il relève que
l'ACNUSA a d'ores et déjà émis un certain nombre de
propositions visant limiter la population soumise aux nuisances sonores, ainsi
que des recommandations urbanistiques pour l'établissement de la
nouvelle plate-forme aéroportuaire.
C. AMÉLIORER LA PONCTUALITÉ DES VOLS
1. Les causes des retards des vols
Créé le 2 novembre 1995, le Comité des
usagers
du transport aérien (COMUTA) a pour mission d'étudier les
questions relatives à la qualité des services offerts aux
passagers aériens. Cette structure de concertation et de
réflexion, composée de 24 membres, comprend des
représentants des passagers et des professionnels de l'aviation civile.
Le COMUTA a mis en place un Observatoire des retards du transport
aérien, qui étudie les causes de retard sur les aérodromes
métropolitains qui accueillent plus d'un million de passagers par an ou
plus de 30.000 mouvements commerciaux
20(
*
)
.
Les études montrent que, en moyenne, 40 % des retards sont
liés à la rapidité des rotations (en
général, l'annonce faite aux passagers mentionne une
« arrivée tardive de l'appareil »). Dans les faits,
les causes et les responsables des retards peuvent être multiples :
compagnies aériennes, conditions météorologiques,
gestionnaires d'aéroports, services de sûreté ou services
de navigation aérienne).
Une répartition des causes de retard de 15 minutes et plus concernant
tous les vols commerciaux réguliers toutes compagnies confondues, a pu
être établie au départ des 14 principaux aérodromes
français. Elle est présentée dans le tableau
ci-dessous :
|
Gestionnaires d'aéroports et services de sûreté |
Compagnies aériennes |
Services de la navigation aérienne |
Conditions météo |
Enchaînement des rotations |
|
9 % |
30 % |
24 % |
2 % |
35 % |
Avec
l'accroissement du trafic aérien
21(
*
)
, les problèmes de retard se
multiplient et constituent une préoccupation importante pour les
passagers. En 2000, la France est tenue pour responsable de 6 millions de
minutes de retard, selon l'organisme Eurocontrol.
Votre rapporteur spécial souligne que les mesures de sûreté
supplémentaires décidées à la suite des attentats
du 11 septembre sont de nature à accroître les retards au
départ des vols. Le passage d'une « culture de la
vitesse » à une « culture de la
sûreté » impliquera un effort de patience de la part des
passagers, mais également un effort de communication accru de la part
des compagnies aériennes et des gestionnaires d'aéroports.
2. L'indispensable modernisation des structures du transport aérien en Europe
La croissance du trafic aérien exige un accroissement constant de la capacité de traitement des vols par les organismes en charge du contrôle aérien. Des efforts importants ont été engagés en France, permettant de limiter les retards liés au contrôle du trafic aérien :
Retard dû au contrôle du trafic aérien par vol réalisé en France
|
Retard par vol réalisé |
Année 1998 |
Année 1999 |
Année 2000 |
Année 2001 (1 er semestre) |
|
En minutes et centièmes de minutes |
2,97 |
4,04 |
2,50 |
2,35 |
Il
convient cependant de privilégier, dans un cadre européen, une
harmonisation des matériels utilisés et un échange des
données collectées. Le développement de la
coopération bilatérale et multilatérale entre les
administrations ou les établissements européens chargés de
la fourniture des services de la navigation aérienne permet par exemple
de développer la mise à disposition des données radar,
contribuant ainsi à améliorer la fluidité du trafic
aérien.
En 2000, la décision a été prise de moderniser les outils
informatisés et les échanges de données qu'utilise le
centre de gestion des flux de trafic, qui fait partie de l'agence
européenne Eurocontrol. A l'issue d'un rapport d'expertise, l'agence a
présenté au début de l'été 2001 un plan
d'action pour améliorer la fonction de gestion des courants de trafic en
Europe, contenant un ensemble de mesures qui seront mises progressivement en
oeuvre au cours des prochaines années.
A cet égard, le projet de « ciel unique
européen » est de nature à créer les conditions
permettant une absorption de la croissance du trafic dans de bonnes conditions
de sécurité et avec la recherche d'une ponctualité
accrue.
Votre rapporteur appelle de ses voeux un développement rapide d'une
politique européenne de l'aviation civile, afin de mieux prendre en
compte les problèmes liés au développement du trafic
aérien.
Extraits de la Communication de la Commission au conseil
et
au Parlement européen :
« Programme d'action pour
la réalisation d'un ciel unique européen »
En 1999,
les retards aériens ont pris une ampleur catastrophique. Cette situation
s'est un peu améliorée en 2000 mais les retards continuent de
rester très importants : malgré les efforts
déployés pour les réduire, un vol sur cinq a subi en 2000
un retard qui dépassait les 15 minutes en moyenne. Mais surtout, la
situation reste fragile et la capacité du système de
contrôle aérien n'atteint pas le niveau de performance requis pour
faire face à la croissance du trafic
22(
*
)
. La gestion du trafic
aérien fonctionne encore dans un environnement dont la définition
remonte aux années 60, caractérisé par une fragmentation
importante, malgré l'action d'harmonisation et d'intégration
développée au sein d'Eurocontrol
23(
*
)
, organisation intergouvernementale
couvrant maintenant la presque totalité de l'Europe géographique.
Suite à sa communication de fin 1999 sur le contrôle
aérien
24(
*
)
et avec le
soutien du Conseil
25(
*
)
et du
Parlement européen
26(
*
)
, la Commission a organisé,
sous la Présidence de Mme de Palacio, un Groupe à haut niveau,
constitué des autorités civiles et militaires en charge du
contrôle aérien dans les Etats membres, auxquelles se sont joints
les représentants de la Suisse et de la Norvège en raison de la
coopération dans le domaine du transport aérien qui existe avec
ces pays. Eurocontrol a contribué aux travaux par son expertise
technique. La Commission a également impliqué étroitement
les partenaires sociaux ainsi que les milieux industriels concernés
(prestataires de service, compagnies aériennes, aéroports,
fabricants d'équipements) et les associations de passagers dans le cadre
d'un Groupe Industriel et Social. Le Groupe à Haut Niveau a rendu son
rapport en novembre 2000.
Principales orientations du rapport du Groupe à Haut Niveau
-
Sur
le plan réglementaire
: instituer pour la Communauté un
régulateur fort, doté de ressources suffisantes, autonome par
rapport aux différents intérêts en jeu, capable de
définir des objectifs assurant la croissance du trafic et
préservant, voire améliorant, la sécurité. Les
compétences de ce régulateur doivent pouvoir s'exercer notamment
sur l'espace aérien qui se définit comme une ressource commune,
à laquelle tous les utilisateurs pourront avoir accès et qui sera
gérée comme un continuum, en commençant par sa partie
supérieure. La réglementation visera également les
équipements ainsi que l'organisation et les modalités de
rémunération des prestataires de services.
-
Sur le plan institutionnel
: développer une
complémentarité entre les pouvoirs réglementaires de
l'Union européenne et la compétence et l'expertise existantes au
sein d'Eurocontrol, et organiser une participation concrète et
opérationnelle des autorités militaires à
l'élaboration et la mise en oeuvre du cadre réglementaire, en
utilisant les mécanismes mis en place dans le cadre de la Politique
étrangère et de sécurité commune (PESC)
(« deuxième pilier ») pour réaliser
progressivement une gestion commune civile/militaire du trafic aérien.
C'est au coeur de l'Europe, dans les Etats membres communautaires et la Suisse,
que le besoin d'une action rapide et efficace est le plus grand. Il est
cependant souhaitable d'étendre le plus possible l'action vers les
autres Etats européens, grâce à leur participation dans
Eurocontrol, et compte tenu de la perspective d'élargissement de la
Communauté européenne.
-
Sur le plan technique
: en liaison étroite avec
l'industrie, les utilisateurs et les prestataires de service, stimuler
l'introduction de nouvelles technologies, dans le respect d'une priorité
absolue à la sécurité, et améliorer
l'interopérabilité des systèmes et des techniques.
-
Sur le plan des ressources humaines
: faciliter le recrutement,
augmenter la mobilité des contrôleurs et développer la
formation au niveau européen, le tout appuyé par l'extension du
dialogue social au secteur du contrôle aérien.
(...) Une des principales conclusions du Groupe à Haut Niveau est la
nécessité d'un régulateur européen, fort et
indépendant. Cette fonction sera exercée par la Communauté
à travers ses mécanismes décisionnels en étroite
coopération avec Eurocontrol. La réglementation communautaire
ainsi établie visera trois domaines d'intervention : l'organisation
et l'utilisation de l'espace aérien, l'organisation et les
modalités de rémunération des prestataires de service, les
équipements au sol et embarqués. Les différentes
composantes de la gestion du trafic aérien qui feront l'objet de la
réglementation communautaire sont précisées dans l'annexe
I.
(...) La réforme du contrôle aérien ne pourra
réussir sans l'engagement des contrôleurs aériens,
responsables du maintient du haut niveau de sécurité en Europe. A
l'instar de l'expérience dans d'autres domaines, la Commission offrira
un cadre de concertation entre partenaires sociaux sur les orientations de
l'évolution de l'industrie et de la politique commune, qui pourrait
conduire à la conclusion d'accords collectifs. Le dialogue social
existant actuellement au niveau de l'industrie du transport aérien,
devra être élargi pour y intégrer les représentants
des prestataires de service ainsi que les organisations représentant les
personnels du secteur.
Le rôle d'Eurocontrol
La Convention constituant Eurocontrol a été révisée en 1997 pour donner à cette organisation une capacité renforcée de réglementation mais sans pouvoir donner à cette réglementation un plein caractère contraignant. La Commission a été chargée de négocier l'adhésion de la Communauté à Eurocontrol d'abord parce que les Etats membres ne peuvent transférer à cette organisation des compétences qui ont déjà été transférées à la Communauté et ensuite parce que la transformation des décisions d'Eurocontrol dans le droit communautaire leur donnerait un plein effet juridique dans les Etats-membres. C'est pourquoi, l'entrée en vigueur de la convention révisée d'Euroncontrol à l'adhésion de la Communauté à Eurocontrol restent des étapes importantes pour la réalisation du ciel unique. Toutefois, l'adhésion de la Communauté conditionne la ratification par les Etats-membres de la convention révisée ; malheureusement cette adhésion a été bloquée du fait d'un contentieux entre le Royaume Uni et l'Espagne au sujet de l'application de cette convention à Gibraltar. Il importe que ce différend soit rapidement résolu pour permettre une coopération efficace entre la Communauté et Eurocontrol. (...)
Le soutien aux développements technologiques
Pour que
le transport aérien en Europe se développe dans de bonnes
conditions de sécurité et sans restrictions de capacité,
il faut mettre en place rapidement de nouvelles technologies et méthodes
de travail. Le futur contrôle aérien ne peut se réduire
à une simple évolution des composantes actuelles ; il faut
développer, avec l'industrie, une vision commune des changements
nécessaires. Cet effort nécessite d'importants travaux de
recherche et de développement, suivi d'un travail législatif pour
introduire ces nouvelles technologies et procédures auprès des
utilisateurs civils et militaires.
La Communauté devra stimuler les efforts pour introduire rapidement des
nouvelles technologies, basées notamment sur la navigation par satellite
précise rendue possible par le programme Galileo et sur la communication
de données entre les avions et entre ceux-ci et le sol. Tout en
amplifiant sa coopération avec Eurocontrol dans le domaine de la
recherche, la Commission concentrera également les actions sous le
sixième programme cadre de recherche et de développement
technologique et sous le programme de réseaux transeuropéenns de
transport dans le domaine de la gestion du trafic aérien, sur
l'introduction de nouvelles technologies permettant d'atteindre des meilleures
planifications, des niveaux de ponctualité et de sécurité
plus élevés.
L'augmentation de la capacité du système de contrôle
aérien européen nécessite un financement dépassant
ce qui est possible actuellement dans le cadre des programmes communautaires.
La solidarité entre les utilisateurs devrait permettre de dégager
les moyens financiers nécessaires en affectant une partie des redevances
de navigation aérienne de route, payées par les compagnies
aériennes au titre du système commun des redevances de route
d'Eurocontrol, à la réalisation de ces projets, y compris en
menant à bien à refonte de ce système de redevances pour y
intégrer des critères de satisfaction d'objectifs de politique
commune. Cette affectation ne dépasserait pas le produit des
réductions de coût à réaliser par des augmentations
de l'efficacité du système. La Commission examinera la
possibilité d'organiser de cette manière l'affectation d'une
partie de ces redevances de navigation aérienne de route à des
actions visant à augmenter la capacité du contrôle
aérien européen, en vue de réaliser des projets
d'intérêt commun dans la période 2002-2005.
Propositions de la Commission pour la mise en oeuvre du ciel
unique :
Outre la proposition de règlement fixant le cadre pour la
création du ciel unique européen annexée à cette
communication, la Commission transmet au Conseil et au Parlement
européen les propositions suivantes :
- proposition de règlement sur la fourniture de services de navigation
aérienne dans le ciel unique européen ;
- proposition de règlement sur l'organisation et l'utilisation de
l'espace aérien dans le ciel unique européen ;
- proposition de règlement sur l'interopérabilité du
réseau européen de gestion du trafic aérien.
La Commission transmettra prochainement deux propositions
complémentaires pour la réalisation du ciel unique :
- proposition pour une décision du Conseil sur la signature par la
Communauté européenne du Protocole d'adhésion de la
Communauté européenne à l'organisation européenne
pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol)
et son application provisoire, dès que les négociations seront
terminées ;
- proposition d'extension des missions de l'Agence européenne de la
sécurité aérienne à la réglementation de
sécurité des services de contrôle aérien dans le
ciel unique. (...)
Article premier du règlement (extrait) :
Le présent règlement vise à mettre en place, au plus tard le 31 décembre 2004, un espace aérien européen, conçu et géré comme un espace unique, offrant les conditions optimales de sécurité et d'efficacité globale de la circulation aérienne dans la Communauté et assurant un niveau de capacité qui réponde aux besoins des utilisateurs civils et militaires. Cet espace unique est ci-après dénommée le « ciel unique ».