Projet de loi de finances pour 2002 : Sécurité

Rapports législatifs

Rapport général n° 87 (2001-2002), tome III, annexe 28, déposé le

IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE N'AMÉLIORE NI SA TRANSPARENCE NI LA STRUCTURE DE SES COÛTS

1. Le ministère de l'Intérieur se prépare à l'application de la loi organique relative aux lois de finances

Le ministère de l'Intérieur a suivi avec une grande attention l'élaboration de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001. Outre sa participation aux réunions interministérielles sur le sujet, il convient de rappeler que le ministre de l'Intérieur, mais aussi la direction de la programmation des affaires financières et immobilières ainsi que le préfet de Rouen, furent des interlocuteurs aux conseils précieux pour le Parlement au cours de la rédaction de notre nouvelle Constitution financière.

Cette participation n'est pas le fruit du hasard mais le résultat des deux expérimentations que réalise le ministère de l'Intérieur et qui, sur bien des plans, préfiguraient le nouveau droit budgétaire français.

D'un point de vue comptable, le ministère a été désigné comme pilote pour mener le projet ACCORD, du nom de la nouvelle application de comptabilité en cours de développement dans les services de l'État. ACCORD renouvelle les systèmes comptables et rend notamment possible une ébauche de comptabilité analytique, ainsi qu'une comptabilité en droits constatés permettant de rattacher les charges et produits à l'exercice. Il paraît évident que cet outil sera au coeur de la nouvelle comptabilité publique qu'inaugure la loi organique du 1 er août 2001.

Bilan de la mise en place du système ACCORD

Le système ACCORD a démarré le 25 juin 2001 pour deux services centraux du ministère : la direction des transmissions et de l'informatique et la sous direction des affaires immobilières. Sont également concernés par ce démarrage le service ordonnateur et le contrôle financier central. Compte tenu de cette date de démarrage récente et d'une montée en charge très progressive, il est prématuré d'établir un bilan exhaustif, sachant que toutes les potentialités du produit n'ont pas encore été exploitées.

Toutefois, d'ores et déjà un certain nombre d'observations peuvent être faites :

- les performances du produit se révèlent tout à fait satisfaisantes, notamment en matière de délai de traitement. Des progrès supplémentaires devraient être accomplis au cours des prochaines semaines ;- ACCORD se trouve en phase de rodage s'agissant des restitutions produites qui devraient permettre, à court terme, de disposer d'une connaissance beaucoup plus

fine qu'auparavant des situations budgétaires, en fonction d'un grand nombre de critères choisis par les gestionnaires, l'ordonnateur et le contrôle financier ;- un travail approfondi va être organisé d'ici la fin 2001 pour définir les axes d'analyse de la dépense selon les cinq thèmes suivants : localisation de la dépense ; acteurs responsables de la dépense ; programmes et projets ; contrats de plan ; nature de la dépense (utilisation à titre expérimental d'une nomenclature de type plan comptable général, articulée avec la nomenclature budgétaire d'exécution).

L'utilisation de l'axe « nature de la dépense » doit déboucher sur la mise en place d'une comptabilité d'exercice, en s'appuyant sur des principes juridiques de comptabilité générale. Il convient toutefois de préciser que la notion d'axes d'analyse se distingue de celle de comptabilité analytique. L'utilisation des axes d'analyse s'intégrera cependant parfaitement dans le cadre du contrôle de gestion, pour lequel un plan pluriannuel est en cours d'élaboration et sera achevé fin 2001. Enfin, pour permettre au ministère de l'Intérieur d'utiliser pleinement l'ensemble des potentialités d'ACCORD et d'utiliser ce logiciel comme un puissant vecteur de modernisation de l'administration, une mission conjointe d'expertise et de conseil de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale de l'administration va être diligentée.

A partir des premiers retours d'expérience et grâce aux enquêtes conduites auprès des utilisateurs d'ACCORD, il s'agira : d'identifier l'ensemble des améliorations et des simplifications des circuits financiers rendues possibles par le changement d'outil informatique ; de faciliter la mise en oeuvre des fonctionnalités nouvelles développées dans ACCORD en vue d'améliorer la gestion publique (introduction des axes d'analyse et de la comptabilité d'exercice) ; d'engager une réflexion sur les évolutions éventuelles à intégrer dans la solution ACCORD, afin de la rendre totalement adaptée aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances telle qu'elle vient d'être votée par le Parlement.

Les conclusions de cette mission conjointe faciliteront la généralisation d'ACCORD au ministère de l'Intérieur qui interviendra au 1 er janvier 2002 , en lui permettant de s'appuyer sur les résultats concrets observés après les premiers mois de fonctionnement du progiciel.

Source : ministère de l'Intérieur




Parallèlement, le ministère mène depuis 2000 une expérience de globalisation des crédits des préfectures qui semble donner toute satisfaction, aux gestionnaires, aux personnels, aux services chargés du contrôle, mais aussi aux parlementaires qui y ont trouvé une source d'inspiration. Il y a là, de toute évidence, en miniature, un exemple de ce que pourrait être l'État si les ambitions manifestées lors de la réforme de l'ordonnance organique trouvent leur traduction concrète.


L'apport de la globalisation des crédits d'après le ministère de l'Intérieur

L'expérience de globalisation est programmée pour une durée de trois ans, et ce n'est qu'à l'issue de cette période que le bilan définitif pourra en être dressé. La décision de porter à 18 le nombre de préfectures expérimentales à compter de 2002, répond à l'objectif de pouvoir disposer d'un échantillon suffisamment représentatif afin de tirer, le moment venu, tous les enseignements de l'expérience. Néanmoins, un premier bilan d'étape peut être fait à partir de l'exploitation de réponses données par les préfets à un questionnaire qui leur a été adressé en mai 2001 sur les conditions de mise en oeuvre de l'expérimentation qui montrent que l'expérience se déroule dans de bonnes conditions.

L'apport de l'expérience est jugé globalement très positif au sein des préfectures en terme de pilotage des services, d'approfondissement du dialogue avec l'encadrement sur les priorités locales et avec les représentants des personnels et également en terme de diffusion d'une culture de gestion renouvelée et élargie. La maîtrise technique du dispositif de « globalisation » des crédits de rémunération et de fonctionnement, qui implique l'assimilation de nouveaux concepts de gestion et l'appropriation d'outils informatiques spécifiquement créés pour cette expérience, est désormais acquise au prix d'un investissement lourd des équipes de gestionnaires locaux qui dans la plupart des départements ont été renforcées et réorganisées. Des marges de manoeuvre financières plus ou moins marquées sont dégagées en gestion au sujet desquelles la réflexion, en concertation avec les agents, a commencé sur leur utilisation. Ces marges sont pour l'essentiel le fait de vacances de postes frictionnelles résultant soit de décisions locales dans le cadre d'une gestion prudente des remplacements, soit surtout des délais inhérents à toute affectation en préfecture dans le mode de gestion actuel des personnels. Outre dans certains cas un abondement du régime indemnitaire des personnels qui reste néanmoins dans la limite autorisée par les textes régissant les indemnités et primes, ce sont les domaines de la maintenance et des travaux d'aménagement immobiliers, du renouvellement des mobiliers et des moyens informatiques qui bénéficient en priorité de ces redéploiements. Le dialogue social au sein des préfectures connaît un approfondissement très marqué soit de manière informelle au travers des comités de pilotage mis en place dans les préfectures, soit au sein des comités techniques paritaires locaux qui voient ainsi leur rôle renforcé. La mise en oeuvre du contrôle de gestion, après une première phase de rodage particulièrement délicate et plus longue que prévu du fait qu'elle reste essentiellement perçue comme un instrument d'évaluation individuelle ou comme un outil exclusivement réservé à l'usage de l'administration centrale, commence à être mieux comprise et acceptée notamment parmi les personnels des quatre préfectures pilotes. La bonne qualité des relations, dans la très grande majorité des cas, avec les services locaux du ministère de l'économie et des finances (trésoriers-payeurs généraux et contrôleurs financiers en région) est soulignée. Pour certains préfets, l'expérience met en lumière la lourdeur du dispositif actuel de gestion nationale des personnels du cadre national des préfectures. Des propositions d'assouplissement de cette gestion, voire de déconcentration accrue de celle ci au niveau local sont émises.

Source : ministère de l'Intérieur

Il reste bien entendu des efforts à réaliser, notamment du point de vue du contrôle de gestion et des indicateurs. La mise en place d'outils de contrôle de gestion au sein des préfectures globalisées constitue en effet la contrepartie de la souplesse de gestion dont elles bénéficient. Deux dispositifs complémentaires existent : un système de comptabilité analytique permettant une connaissance des coûts, et un dispositif plus qualitatif de contrôle de gestion dénommé INDIGO ( Indicateurs de Gestion Optimisée ), outil de mesure de la performance globale de la préfecture sur ses champs d'activité. Ils reposent tous les deux sur la division des activités d'une préfecture en sept missions tournées vers l'extérieur (communication et représentation de l'Etat, sécurité, accueil du public et délivrance des titres, réglementation générale et élections, relations avec les collectivités locales, animations des politiques interministérielles, action régionale), et six fonctions logistiques (immobilier des services et services techniques, garage et parc automobile, administration générale, informatique, formation, résidences du corps préfectoral), qui doivent rendre compte des prestations remplies en interne par les services de la préfecture pour lui permettre de fonctionner dans des conditions satisfaisantes. Ces outils permettent d'opérer au niveau local un pilotage des principales missions des préfectures, d'instaurer un dialogue de gestion entre les préfectures et l'administration centrale, et de fournir aux préfectures un outil de comparaison avec les autres préfectures.

Au total, votre rapporteur spécial considère qu'une telle expérience de globalisation doit se poursuivre et s'amplifier.

Cependant, cela ne signifie pas que le ministère a fait tout le chemin nécessaire à sa préparation en vue de l'application de la nouvelle loi organique. Bien au contraire, il lui reste un travail très important à conduire. La première partie de l'effort devra porter sur les objectifs, tant ceux définis actuellement par le bleu budgétaire, brillent par leur aspect généraliste et fonctionnel et ne révèlent pas de choix particulier. Ensuite, et sans reprendre les remarques formulées à propos des différents agrégats sur les indicateurs figurant dans le bleu, il faudra s'attacher à affiner considérablement la réflexion sur les indicateurs de performance, sur l'organisation des services, sur la connaissance des coûts. La Cour des comptes le relevait d'ailleurs s'agissant de la police nationale : « la mise en rapport entre les coûts calculés analytiquement et les résultats des politiques publiques de sécurité demandera encore des progrès considérables pour correspondre aux enjeux d'un droit budgétaire renouvelé » 20( * ) .

Votre rapporteur spécial restera extrêmement attentif à la poursuite des progrès en la matière, tant la réforme de la procédure budgétaire conditionne celle de l'État.

2. Beaucoup de travail reste à faire sur la voie de la transparence

Malgré cette position privilégiée au regard de la nouvelle loi organique, malgré aussi des procédures de gestion performantes notamment pour la maîtrise des coûts de fonctionnement, le ministère de l'Intérieur a encore beaucoup de progrès à réaliser pour parvenir à une transparence de sa gestion en accord avec les exigences de notre société. Si votre rapporteur spécial constate, une fois de plus, que le ministère répond à son questionnaire, et que les services lui apportent avec disponibilité les éclaircissements qu'il demande, il ne peut cette année encore que formuler à nouveau plusieurs observations déjà faites par ses prédécesseurs.

La principale remarque porte sur le programme d'emploi des crédits (PEC). Ce document notifié aux services par le directeur du cabinet du ministre, voire le ministre lui-même, en début d'année, recense l'ensemble des moyens disponibles du ministère et les ventile par services : dotations ouvertes par la loi de finances initiale, reports de crédits, fonds de concours, produits des ventes des Domaines, transferts. De ce strict point de vue, il n'appelle aucune observation, et constitue même un outil efficace de pilotage de la gestion du ministère. Cependant, l'élaboration de ce PEC donne lieu à deux pratiques fortement contestables du plan de la transparence budgétaire et des droits de la représentation nationale. D'abord, le PEC conduit à demander en loi de finances initiale des dotations qui n'ont rien à voir avec les moyens réels des services. A cela le ministère ne peut rien et la réforme de la loi organique devrait apporter des progrès en contraignant par exemple à une budgétisation initiale des ressources tirées des fonds de concours. Ensuite, la répartition entre articles d'un chapitre figurant au bleu ne recouvre qu'un caractère indicatif. Le ministère le reconnaît d'ailleurs avec une belle franchise à plusieurs reprises dans les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial. L'exemple le plus symbolique réside dans l'absence de ventilation des moyens de fonctionnement de la police nationale. Sur ce point, le ministère porte seul la responsabilité de ce qui s'apparente à un obstacle au pouvoir de contrôle du Parlement. Enfin, cette pratique interdit de vérifier que les objectifs et priorités affichés par le ministère se traduisent concrètement dans les dotations budgétaires. Ainsi, à de multiples reprises, les réponses apportées au questionnaire apparaissent discordantes avec les dotations inscrites dans le bleu budgétaire 21( * ) . Là aussi, le ministère en est le seul responsable.

Parmi les autres sources d'obscurité qui persistent dans ce projet de budget, votre rapporteur spécial souhaite insister sur trois points.

Le poids important des mises à disposition au profit d'autres entités que le ministère de l'Intérieur, environ 10 % des effectifs de l'administration centrale, donne une vision fausse des moyens effectifs du ministère . Si cette pratique peut se justifier pour certaines institutions nationales dépourvues d'emplois budgétaires, elle est extrêmement contestable pour une myriade de structures sociales et pour les services des rapatriés qui relève du ministère de la solidarité. De plus, rien ne justifie l'absence de remboursement au ministère des rémunérations ainsi prises en charge. 22( * )

Le ministère possède toujours des dettes, certes peu importantes en montant, qui n'apparaissent nulle part faute de comptabilité d'exercice : 3,96 millions d'euros à payer à l'Imprimerie nationale au 1 er septembre 2001 ; 1,83 millions d'euros pour le carburant des aéronefs de la sécurité civile à l'égard du ministère de la défense au 1 er janvier 2002 ; un contentieux avec France Télécom sur le réseau national d'alerte (au coût évalué à 530.000 euros par le ministère, et à 7,93 millions d'euros par France Télécom).

Enfin, la concentration des dépenses de pension dans le seul agrégat administration générale introduit un biais qu'il conviendra de résoudre dans le cadre de la prochaine loi organique, en tendant notamment vers leur ventilation au sein de chaque programme.

3. La structure des coûts du ministère illustre parfaitement les rigidités budgétaires de l'État

La structure des coûts du ministère illustre des tendances budgétaires contre lesquelles s'élève chaque année votre commission des finances.

La première caractéristique de ce budget réside dans le poids extrêmement fort des dépenses de personnel. Alors qu'elles représentaient 80,7 % du total des moyens du ministère en 2001, elles en mobiliseront 81,7 % en 2002, pour s'élever à 7,48 milliards d'euros 23( * ) . Elle révèle une très grande rigidité des coûts du ministère, pour lequel chaque évolution de la valeur du point de la fonction publique se traduit par une hausse apparente de ses crédits sans d'autre conséquence sur l'efficacité de son action que celle attendue pour une augmentation mécanique des traitements des fonctionnaires.

Corrélativement, on observe une chute des dépenses en capital. Les dépenses ordinaires représentent la quasi-totalité des moyens budgétaires affectés à la sécurité et à l'administration : 97,35 % contre 2,65 % pour les dépenses en capital. La baisse de la part des dépenses en capital s'accentue donc puisqu'elle était de 3,3 % en 2001 et de 3,5 % en 2000. Or les besoins d'investissement du ministère, eux, ne diminuent pas, comme en témoignent les urgences constatées en matière de sécurité civile, l'état (au regard des normes de sécurité notamment) des bâtiments de l'îlot Beauveau, la décrépitude de certains commissariats, les besoins des sous-préfectures, mais aussi les retards pris pour certaines applications informatiques et la livraison des hélicoptères de la sécurité civile.

Enfin, le poids des charges de pension ne fait que souligner que l'absence d'une réforme des retraites de la fonction publique constitue le principal risque budgétaire pour la France dans les années à venir, et qu'une plus grande transparence en la matière devient urgente. Votre rapporteur spécial se contentera de rapprocher les 122,5 millions d'euros supplémentaires accordés au ministère pour honorer ses charges de pension et les 300 millions de crédits supplémentaires totaux, hors élections, obtenus en 2002. Là aussi, la création, par la nouvelle loi organique, d'un compte spécial propre aux charges de pension, introduit à l'initiative de votre commission des finances sera facteur de progrès. Il pourra aussi faciliter les comparaisons avec les autres régimes de retraite, notamment en ce qui concerne l'effort des cotisants.

B. LA SÉCURITÉ CIVILE RESTE ENCORE DANS L'ATTENTE DE SES RÉFORMES

Après un budget 2001 centré sur l'achat d'hélicoptères non livrés et des mesures catégorielles, le budget 2002 de la sécurité civile apparaît comme celui de l'immobilisme et de l'impréparation. Cela contraste fortement avec la succession des événements ayant, depuis deux ans, mis la sécurité civile sous les feux de l'actualité : tempêtes, inondations, naufrages de bateaux transportant des matières polluantes, évacuation d'urgence des populations à proximité de sites de stockage de munitions, explosion de l'usine de Toulouse, auxquels s'ajoute la litanie des surfaces boisées brûlées, le plus souvent suite à des actes de malveillance. À côté de ces drames, bien souvent circonscrits par des actions courageuses de personnes n'hésitant pas à mettre leur vie en danger, et succombant parfois victimes du devoir, certains dossiers n'évoluent pas d'un pouce, comme celui des services d'incendie et de secours. Les missions interministérielles et les rapports se sont succédés, accumulant les constats de dysfonctionnements et les propositions pour y remédier.

Pour toute réponse, ne changeant rien à ses propos d'il y a un an, le ministre annonce le dépôt d'un projet de loi au début de l'année prochaine, le Premier ministre parlant quant à lui de la fin de cette année, mais l'un comme l'autre étant muets sur les perspectives de son examen par le Parlement.

Parallèlement à cet immobilisme en matière de réforme d'organisation et de mode de fonctionnement, qui sera un jour qualifié de coupable, les problèmes dénoncés depuis des années persistent.

Lors de la discussion budgétaire pour 2001, le gouvernement se glorifiait de la livraison des hélicoptères BK 117. Ils ont depuis changé de nom, mais aucun n'a été livré et ne le sera avant avril 2002.

En matière de déminage, les évacuations de 2001 ont révélé les carences budgétaires des années passées mais aussi les défauts d'organisation. Seul le dévouement exemplaire des personnels en charge du déminage permet à la France d'éviter des drames. Or, le projet de loi de finances n'apporte aucune réponse, « le niveau de crédits ne permettra pas de couvrir l'ensemble des besoins », de l'aveu même du ministère dans sa réponse à votre rapporteur spécial, alors que certains de ces besoins sont urgents, notamment en matière de stockage des munitions. Le ministère de l'Intérieur les liste lui-même : sécurisation des clôtures, portail d'accès, réalisation de dalles béton, acquisition de terrains, construction de soutes de type « Igloo » à Vimy (2,13 millions d'euros) ; création d'un accès, réhabilitation des soutes, travaux anti-intrusion à Laon-Montbérault (600.000 euros) ; clôtures et chemin de ronde à Metz-Woippy (400.000 euros) ; sécurisation électrique et réhabilitation des abris à Suippes (80.000 euros).

D'autres problèmes ponctuels demeurent, comme celui de l'accumulation des heures de récupération non prises par les pilotes, situation inacceptable, et que viendra aggraver la discussion sur l'aménagement et la réduction du temps de travail. De même, l'âge de la flotte reste dans l'ensemble préoccupant.

C. LE BUDGET DE LA POLICE NATIONALE RÉVÈLE LE DÉCALAGE ENTRE LES DISCOURS DU MINISTRE ET LA RÉALITÉ

Tous les partis politiques, même ceux qui gèrent le pays depuis près de cinq ans, reconnaissent que le développement de la violence dans notre pays a atteint un niveau insupportable. Cette violence n'est pas une statistique que l'on commente. Elle est une réalité. Ainsi, la sécurité constitue aujourd'hui la première préoccupation de nos concitoyens. Le gouvernement répond qu'il la place au premier rang de ses priorités avec la lutte contre le chômage. Votre rapporteur spécial examinera les actions réalisées et les projets budgétaires pour 2002 en adoptant ce prisme : le gouvernement réussit-il là où il donne la priorité ?

1. Les malaises

a) L'insécurité croissante

Le constat de la croissance de l'insécurité n'est plus à faire. Les journaux en font leur une, tandis que la presse internationale s'empare aussi du sujet. Mais, plus grave, les citoyens vivent avec et ne le supportent plus. Ils n'acceptent pas non plus ces zones où les policiers n'entrent qu'en nombre important ou en voiture banalisée - qui n'y reste d'ailleurs pas longtemps - où les pompiers n'interviennent que protégés, et où même les médecins hésitent à aller. La criminalité globale au cours de l'année 2000 se caractérise par une augmentation du nombre de faits constatés (+ 203.985) et, en pourcentage, + 5,7 %, soit + 4,5 % pour la police nationale et + 9,4 % pour la gendarmerie nationale). Au premier semestre 2001, la hausse des faits constatés est de 9,58 % (police nationale et gendarmerie confondus).

Évolution des faits constatés (en millions)



Les caractéristiques de cette croissance de la délinquance, ininterrompue depuis 1997, sont connues. Elle est notamment le fait de jeunes délinquants ( la part des mineurs dans les vols est ainsi passée de 30 à 33 % depuis 1997), de plus en plus violents. Ils craignent de moins en moins tôt d'être interpellés. Ils risquent au plus un rappel à la loi qui leur paraîtra plus cocasse qu'il ne les fera réfléchir.

En 2000, le nombre total des mineurs mis en cause en France pour crimes et délits par les services de police et les unités de gendarmerie a augmenté de 2,9 % par rapport à l'année 1999 (175.256 personnes contre 170.387 personnes), soit 21 % du total des personnes mises en cause a légèrement fléchi passant de 21,3 % en 1999 à 21 % en 2000. Ce chiffre varie en fonction de la nature des faits imputables : par exemple 57,8 % des mis en cause pour des vols de deux roues à moteur sont des mineurs, alors que ces derniers ne représentent que 8,6 % des mis en cause pour trafic de stupéfiants sans usage ou seulement 5,3 % des mis en cause pour les homicides commis. On relève, par ailleurs, que si la part des mineurs dans le total des mis en cause pour des faits de délinquance de voie publique est en léger recul (33,9 % en 2000, contre 34 % en 1999), au cours de la dernière décennie, leur nombre s'est accru de 72,4 % (soit 73.625 mineurs mis en cause supplémentaires). Ainsi, on note un accroissement du nombre des mineurs mis en cause de + 16,4 % pour les vols (et recels de vols), de + 105 % pour les infractions économiques et financières, + 233,5 % pour les crimes et délits contre les personnes et + 219,6 % pour les autres infractions (dont celles liées aux produits stupéfiants). Leur participation aux faits constatés est passée de 13,2 % en 1991 à 21 % en 2000. Enfin, s'agissant des suites pénales, en 1994, il y avait eu 17.136 condamnations de mineurs pour délits. En 1998, ce chiffre était passé à 32.823. D'après une étude citée dans le rapport de notre collègue député Henri Cuq sur la proposition de loi n° 3122 rectifiée tendant à modifier l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 ainsi qu'à renforcer la protection des mineurs 24( * ) , 5 % des mineurs les plus actifs seraient responsables de 31,5 % des dégradations et de 66,5 % des agressions.

Les vols - et recels de vols - (qui constituent 61,9 % de l'ensemble des infractions) augmentent en 2000 de + 3,7 %. La hausse de cette catégorie résulte notamment de la recrudescence du nombre de plaintes pour vols (vrais ou supposés) de téléphones portables. Cet accroissement est à mettre en relation avec le fort développement qu'a connu la téléphonie mobile en 2000, qui représente aujourd'hui plus de 34 millions d'appareils en service sur le territoire métropolitain. La catégorie des infractions économiques et financières enregistre une hausse de + 19,1 % en 2000. Ceci résulte de la hausse des escroqueries, faux et contrefaçons (+ 22,7 % soit + 58.738 faits). La délinquance économique et financière proprement dite diminue de 15,7 % soit 3.451 faits en moins. Les infractions à la législation sur les chèques enregistrent en 2000 une hausse de 7,39 %. Les infractions contre les personnes sont orientées à la hausse en 2000 (+ 9,1 %, soit 21.320 faits en plus). L'augmentation numérique enregistrée par cette catégorie d'infractions provient essentiellement des coups et blessures volontaires (+ 11.249 faits) ainsi que des menaces et chantages (+ 4.447 faits). Les autres infractions (dont celles liées aux produits stupéfiants) enregistrent une hausse de 5,6 % en 2000 (+ 44.067 faits). Exception faite des délits à la police des étrangers qui ont diminué de 1,2 %, l'ensemble des autres composantes est orienté à la hausse : + 1,9 % (soit + 1.890 faits) pour les infractions à la législation sur les stupéfiants, + 3,8 % (soit 18.966 faits) pour les destructions et dégradations de biens et + 17,1 % (soit 23.758 faits) pour les délits divers. La délinquance de voie publique 25( * ) , la plus durement ressentie par la population, représente 1,937 millions de faits constatés, soit 2 % de plus qu'en 1999. En 2000, elle forme à elle seule 51,4 % du total des crimes et délits enregistrés par les services de police et de gendarmerie en France métropolitaine.

Parallèlement à cette hausse de la délinquance, l'efficacité des services de police diminue comme le montre la baisse du taux d'élucidation passé de 29,5 % en 1997 à 26,8 % en 2000. Le pourcentage des affaires élucidées demeure toujours très différent selon la nature des infractions. Élevé pour les viols (75,5 %) et les homicides (79,2 %), il l'est moins pour d'autres délits, notamment les vols avec violences sans armes à feu (14,8 %). Enfin, les taux les plus bas concernent les vols à la roulotte et les vols d'accessoires (élucidés à 5,2 %), les vols d'automobiles (élucidés à 7,2 %), les cambriolages d'habitations principales (élucidés à 8 %).

Le ministère met en avant pour nuancer ces statistiques l'existence de deux biais statistiques : le succès de la police de proximité, la plus grande présence policière se traduisant par davantage de dépôt de plaintes ; le développement des infractions liées à la téléphonie mobile. Aucun de ces arguments n'est réellement convaincant. S'agissant du premier, la progression équivalente des faits constatés dans les zones gendarmerie, non concernées par la réforme de la police, confirme que la tendance observée n'est pas simplement due aux effets de la statistique. S'agissant du second, votre rapporteur spécial n'insistera pas sur son caractère pour le moins étrange, qui semblerait laisser penser qu'à partir du moment où on offre des objets à voler il serait normal qu'ils le soient.

Au contraire, il apparaît de plus en plus évident que l'appareil statistique français sous-estime la réalité de la délinquance 26( * ) . L'étude du professeur Jean-Paul Grémy du CNRS pour l'IHESI indique par exemple que les chiffres de la délinquance constatée représenteraient pour 1997 et 1998 entre 43 % et 61 % des cambriolages et tentatives de cambriolages, entre 74 % et 100 % des vols et tentatives de vols de véhicules à moteur ; entre 28 % et 32 % des vols et tentatives de vols à la roulotte ; entre 31 % et 37 % des vols sans violence.

Le gouvernement a décidé lors de la réunion des ministres le 12 avril 2001 de s'engager dans une démarche visant à mettre au point un nouvel instrument statistique, qui, selon les termes mêmes du ministère 27( * ) , « ne permet pas une approche globale de la délinquance et de l'insécurité ». Le Premier ministre a ainsi confié à nos collègues députés Robert Pandraud et Christophe Caresche une mission de réflexion qui pourrait déboucher sur la création d'un observatoire de la délinquance. Un comité technique assiste les deux députés dans cette mission. Les objectifs de cette démarche sont « de disposer à terme d'un outil statistique apte à rendre compte de l'évolution réelle de la délinquance, de l'activité des services de police et de gendarmerie et des suites données par l'autorité judiciaire aux procédures établies par ces services ». La mesure du sentiment d'insécurité est également recherchée, ainsi que la diffusion, par le futur observatoire des informations sur la délinquance et des réponses apportées par les politiques concourrant à la sécurité publique. La mission rendra ses réflexions et propositions au Premier ministre au début de 2002.

Enfin il faut constater que la délinquance n'a jamais été aussi élevée alors que la croissance n'a jamais été aussi bonne, le chômage aussi bas et la protection sociale aussi développée. Ce simple rapprochement conduit à écarter toute explication de l'insécurité par le contexte économique.

b) La motivation des personnels

Dans ces conditions, il paraît important de se pencher sur la motivation et les conditions de travail des fonctionnaires de police. Ceux-ci accomplissent leur métier avec un remarquable sens du devoir et, le plus souvent, avec passion. Cependant, la police nationale voit se succéder les réformes d'importance, toujours annoncées avec force, rarement menées à terme, toutes sources de bouleversements et de changements, dont la reproduction génère plus de déceptions qu'elle ne fait avancer les choses.

Votre rapporteur spécial est convaincu de l'existence, et du développement, d'un profond malaise dans la police. Les manifestations, durant le mois de novembre de fonctionnaires de police en sont une des expressions. Les policiers ne se sentent pas reconnus pour leur travail. Ils font face à des situations de plus en plus difficiles et violentes. Toujours plus de policiers sont tués ou blessés en service. La loi sur la présomption d'innocence est venue alourdir les tâches, complexifier les rapports avec la justice, et réduire le service apporté aux citoyens. Enfin, les charges de service supplémentaires pleuvent sur les fonctionnaires, par exemple avec le passage à l'euro ou Vigipirate. Ils n'ont pas l'impression d'être la « priorité du gouvernement ».

Les conséquences administratives de la loi sur la présomption d'innocence

Sur le plan administratif, c'est essentiellement la majoration des tâches de transfèrement et de présentation de prévenus qui suscite des inquiétudes, l'équipement des services pour procéder aux enregistrements des auditions de mineurs gardés à vue s'étant déroulé dans de bonnes conditions et ne semblant pas obérer le potentiel opérationnel des équipes d'investigation.

Escortes et transferts

L'application des dispositions de l'article 722 nouveau du code de procédure pénale, qui « judiciarisent » en quelque sorte la fonction de juge d'application des peines, a contribué à majorer le nombre des escortes de détenus. En effet, la mise en oeuvre des dispositions nouvelles a entraîné un accroissement sensible des charges de transfèrement de détenus auxquels les services de police (comme de gendarmerie) doivent faire face. Or, ces dernières, régulièrement qualifiées de « tâches indues », grèvent d'ores et déjà un pourcentage non négligeable du potentiel policier disponible. Ainsi, la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale, dans son rapport en date du 7 juillet 1999, rappelait que cette sujétion représentait, pour certains commissariats moyens, la dévolution exclusive de 25 % des effectifs opérationnels pour les seules charges de transfèrement.

Certes, au regard des textes, s'agissant de détenus, leur transfert devrait revenir à l'administration pénitentiaire ; mais cette dernière ne possède en rien les moyens pour l'accomplissement de ces missions. Déjà, l'annexe à la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 indiquait que « le gouvernement a mis à l'étude la possibilité de transférer à l'administration pénitentiaire la charge des prévenus et des détenus dès qu'ils sont remis à la justice, et de lui laisser ainsi le soin d'assurer les transfèrements, extractions et comparutions, qui sont aujourd'hui à la charge de la police nationale (...) ». Cette étude, qui a été réalisée, a fait ressortir qu'un tel transfert représenterait un coût budgétaire exorbitant.

En outre l'institution, par la loi du 15 juin 2000, d'un juge des libertés et de la détention provisoire (articles 137-1 et suivants nouveaux du code de procédure pénale), compétent pour tout placement sous ce régime, a immanquablement généré un allongement important des délais de présentation à magistrat des mis en cause, mission qui débute dès la notification de fin de garde à vue et s'achève, plusieurs heures plus tard, avec la mise sous écrou du mis en cause présumé, dans l'enceinte de l'établissement pénitentiaire. Cette seule mesure a donc grevé le potentiel opérationnel des fonctionnaires de sécurité publique, en majorant de moitié le temps consacré à l'accomplissement de la mission.

Par ailleurs, les extractions et, notamment, l'escorte et la garde de détenus pour des visites médicales, demeurent majoritairement à la charge de la sécurité publique.

Il convient enfin de noter qu'au delà du volume horaire que représente l'exercice de ces missions, leur accomplissement, souvent imprévisible et, à tout le moins, irrégulier, perturbe la bonne marche des services en tant qu'elle contraint de modifier sans cesse les prévisions d'emploi des effectifs.

Enregistrement des auditions de mineurs gardés à vue

Un consensus des directions et services actifs de la police nationale (direction centrale de la sécurité publique, direction centrale de la police judiciaire, direction centrale des renseignements généraux, direction centrale de la police aux frontières, service central des compagnies républicaines de sécurité, et de la préfecture de police de Paris), s'est rapidement établi sur le choix du standard numérique ; la gendarmerie nationale, de son côté, s'est orientée dans la même direction.

Cette solution, qui a rapidement émergé des travaux du groupe de pilotage mis en place auprès de la direction de l'administration de la police nationale, rassemblant des représentants de chacune des directions et service précités, de la direction des transmissions et de l'informatique du ministère de l'Intérieur, et de la direction de la formation de la police nationale, a été agréée par les services du ministère de la justice, qui l'ont rapidement considérée comme plus pratique et résolument moins coûteuse que le recours à des équipements de type analogique.

Tout au long de la conduite de ce projet d'envergure, les services de la Chancellerie ont été constamment informés de l'état d'avancement du dossier, sur le plan technique, afin de rendre le système développé au bout du compte parfaitement compatible avec les moyens informatiques que les magistrats des juridictions possèdent en dotation.

Plusieurs raisons ont milité en faveur de la mise en oeuvre de matériels numériques : le dispositif mis en oeuvre, en intégrant à la fois le logiciel de rédaction de procédure et celui qui guide l'enquêteur depuis le début de l'audition jusqu'au « gravage » final, évite de spécialiser un second enquêteur dans la seule fonction d'enregistrement vidéo, en plus de celui qui procède à l'audition ; l'intégration, à terme, du dispositif dans une version graphique du logiciel de rédaction de procédures, qui devrait être développée dans les mois à venir, le rend particulièrement opérationnel et aisé à mettre en oeuvre ; en termes de sécurité et de confidentialité des données, la solution numérique retenue par la police nationale devrait permettre d'éviter toute perte ou dissémination, grâce, notamment, à la mise en oeuvre d'une

interface logicielle assurant tant la capture et l'enregistrement que le « gravage » simultané des données audiovisuelles, sans qu'il soit possible de pénétrer dans le système par effraction, ou de se procurer quelque copie que ce soit.

Au 16 juin 2000, 2.704 configurations fixes et 428 portables avaient été déployées dans les services actifs, soit un total de 3.132 postes d'enregistrement, fonctionnant à l'aide d'un logiciel d'aide aux enquêteurs, développé pour le compte du ministère de l'Intérieur, qui en est aujourd'hui propriétaire.

Source : ministère de l'Intérieur

Lors de déplacements aux côtés de policiers travaillant dans les banlieues, votre rapporteur spécial a pu constater de lui-même chacun de ces points. Il ne peut que saluer les fonctionnaires conservant l'envie d'effectuer avec conscience leur tâche dans un environnement particulièrement difficile, dans des locaux insalubres (commissariat de Bobigny) ou mal conçus (commissariat de Stains), constatant que, faute de réponses rapides et efficaces de la justice 28( * ) , leurs efforts sont réduits à néant.

Plus que jamais, il convient de s'interroger sur l'effet de notre procédure pénale sur le travail des policiers, obligés de boucler des procédures en une heure ou de multiplier les actes. Il ne faut pas oublier que, dans les six premiers mois d'entrée en vigueur de la loi sur la présomption d'innocence, alors que la délinquance augmentait de 9,58% le nombre de gardes à vue a diminué de 9,76 % 29( * ) . De même, rarement l'incompréhension entre policiers et juges n'aura été aussi vive et le fossé les séparant aussi grand. Comment les policiers ne s'interrogeraient-ils pas quand ils constatent d'un côté les progrès de la délinquance, de l'autre les contraintes supplémentaires qui leur sont imposées en termes de procédure. Comment ne pas se sentir découragé quand l'interpellé est relâché presque immédiatement même en cas de récidive, ou quand la procédure est annulée pour une erreur matérielle commise après plusieurs heures de service.

2. Une priorité budgétaire ?

a) Juger comme telle la priorité du gouvernement

La lecture attentive du projet de loi de finances pour 2002 conduit à relativiser les annonces du gouvernement faisant de la sécurité une priorité budgétaire. La lecture de la répartition des crédits entre les différents agrégats du ministère de l'Intérieur, en ôtant les dépenses d'élections, laisse dubitatif sur l'affirmation selon laquelle la police nationale est la priorité du gouvernement et du ministère. Ainsi, la part des crédits de l'agrégat police nationale diminue relativement au budget du ministère, passant de 55,1 % à 55,02 %. Quand on enlève les effets de structure liés aux élections, cette part passe de 54,6 % en 2000, à 54 % en 2001, et 53,5 % en 2002.

Alors que la police rassemblait 78,5 % des effectifs du budget de l'Intérieur en 2001, elle n'en occupera plus que 77,9 % en 2002. De même, la part des moyens de fonctionnement dans ceux de l'ensemble du ministère diminue, passant de 50,35 à 50 %.

Quant à la part du budget de la police dans la richesse nationale, elle sera passée de 0,34 % à 0,33 % entre 1997 et 2002.

Enfin, du strict point de vue des moyens supplémentaires effectivement octroyés, les 87 millions d'euros ne représentent que les deux tiers de ce que le ministère recevra en plus pour les dépenses de pension. En effet, quand on enlève le poids des mesures générales, la hausse des crédits de la police n'est que 138 millions d'euros. Et quand on y soustrait les économies réalisées par la police nationale elle-même, la hausse nette n'est alors plus que de 87 millions d'euros. La véritable marge de manoeuvre nouvelle du ministère s'élève donc à 87 millions d'euros. Il convient de rappeler qu'avaient été accordés en 2001 hors transferts 85,7 millions d'euros supplémentaires. Quant à l'effort en faveur du fonctionnement, il apparaît faible : + 0,7 %.

Il ne faut pas non plus oublier que le passage à l'euro et le plan Vigipirate seront facteurs de coûts. La direction générale de la police nationale évaluait le premier à environ 40 millions d'euros. Quant au second, il est délicat à chiffrer 30( * ) .

Il convient d'apprécier l'efficacité de l'affichage gouvernemental. Or on constate simultanément une hausse des crédits affectés à la police, certes inférieure aux annonces mais réelle, et prélevés sur les Français, et une baisse du service rendu : de 1998 à 2002, les crédits de la police auront augmenté de 17 % ; de 1998 à 2001, les faits de délinquance auront augmenté de 16 %. Le bilan est donc inversement proportionnel aux ambitions.

b) La police de proximité

La police de proximité se voulait une police plus visible, plus à l'écoute des citoyens, plus efficace. Est-ce vraiment le cas ?

Pour vérifier cela, votre rapporteur spécial avait demandé dans son questionnaire budgétaire la communication de plusieurs rapports réalisés par les inspections générales, et notamment les quatre études de l'inspection générale de la police nationale. Il les attend toujours 31( * ) . Or il semble d'après les extraits qui ont pu paraître dans la presse que le bilan n'est pas à la hauteur des espoirs. Il y a ainsi une contradiction entre la hausse de l'accueil du public et la présence accrue de la police sur la voie publique. La polyvalence pose ainsi problème : un policier polyvalent saura-t-il par exemple assez bien mener une procédure de plus en plus complexe pour éviter l'annulation prononcée par un juge ? Les fonctionnaires perdent leurs repères, se sentent un peu isolés. Les moyens ne suivent pas toujours.

De ce point de vue, votre rapporteur spécial déplore avec force l'impossibilité qu'il y a pour la représentation nationale à pouvoir évaluer le coût réel de la police de proximité. La Cour des comptes le relève ainsi : il n'existe aucun moyen de distinguer les coûts supplémentaires de la réforme et les éventuelles économies ; la réforme se fait sans que soit menée conjointement une responsabilisation budgétaire des services ; il n'y a pas de distinction entre besoins habituels non couverts et besoins nouveaux liés à la seule réforme ; il n'a pas été élaboré de schéma directeur immobilier tirant les conséquences de la réforme 32( * ) . Ainsi, il est impossible d'évaluer l'état des « piliers de la réforme », l'emploi, les moyens de fonctionnement et l'informatique.

Enfin, de l'aveu même du ministère, il est délicat de vérifier les conséquences de la police de proximité sur la délinquance.

Police de proximité et évolution de la délinquance

Le bilan de l'évolution de la délinquance en l'an 2000 dans les 63 circonscriptions concernées par la première vague de mise en oeuvre de la police de proximité, doit être étudié avec prudence. En effet, après la phase d'expérimentation de 1999 (choix des 5 sites en mai, de 62 autres en août et lancement de la fidélisation en octobre), l'année 2000 a vu une mise en place progressive de la police de proximité. La réforme a aussi bien concerné la détermination des nouvelles pratiques opérationnelles (diffusion de la doctrine aux premiers jours 2000, définition de l'exercice des missions de police judiciaire et relations avec l'autorité judiciaire en juillet 2000), que le choix des nouvelles organisations (fin avril 2000), le lancement de la formation de masse (mai 2000), la mise en place des crédits délégués (juin 2000), la validation des projets d'organisation (juin 2000), les redéploiements consécutifs à la fidélisation (juin 2000), l'attribution de moyens matériels pour les secteurs (octobre 2000) et enfin l'affectation des personnels (décembre 2000). Compte tenu du caractère progressif de la mise en oeuvre de cette réforme, en particulier de l'arrivée d'effectifs supplémentaires, son impact sur la délinquance dans les 63 circonscriptions de 37 départements, abritant 10,9 millions d'habitants, est donc difficile à mesurer. On peut, en préalable, écarter l'influence de la variable « accroissement des personnels », car le mouvement de renfort s'est effectué en décembre, voire janvier, et les policiers affectés ont fait l'objet d'une formation d'intégration qui ne leur a pas permis de jouer un rôle décisif en décembre. Un autre élément de complexité de l'analyse tient au fait que la majorité de ces 63 circonscriptions sont des grandes agglomérations traditionnellement caractérisées par un taux de délinquance important et par un moindre niveau de performance au niveau des taux d'élucidation. L'ampleur des volumes concernés (1.064.000 crimes et délits pour ces circonscriptions, soit 43,7 % de la délinquance nationale) produit un effet d'écrasement sur les pourcentages, qui limite les enseignements qui peuvent être tirés. A cela, il convient d'ajouter l'incidence de l'application des prescriptions de la loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence, en ce qu'elle constitue une charge de travail supplémentaire pour l'ensemble des services d'investigations.

Sous ces réserves, les tendances suivantes sont cependant clairement identifiées : ces sites ont connu dès 2000 une évolution plus favorable de la délinquance et de l'activité judiciaire avec cependant des effets inégaux selon les circonscriptions. Ces évolutions devraient être plus claires encore en 2001. Dans le recensement de tous les crimes et délits commis en 2000, les 63 circonscriptions montrent une évolution de la délinquance légèrement plus favorable qu'au plan national. Ainsi, la délinquance générale ne progresse que de 4,12 % sur ces sites, contre 4,83 % au niveau national. Leur part dans la délinquance nationale diminue donc en passant de 44 % à 43,70 %. Cette évolution se retrouve encore plus nettement pour ce qui concerne la délinquance de voie publique. Celle-ci baisse de 0,99 % sur ces sites alors qu'elle progresse de 0,05 % au plan national. Cette différence touche d'abord les délits en augmentation : la hausse des vols à main armée est ainsi inférieure avec 8,7 % contre 9,8 % au plan national ; de même, les vols avec violence croissent de 12,58 % contre 15,21 % et les dégradations n'évoluent que de 0,33 % contre 1,41 % au plan national. Le phénomène est aussi visible sur les infractions en diminution : les cambriolages y baissent davantage (-3,54 % contre -3,05 % au plan national) comme les dégradations sur véhicules (-2,83 % contre -0,47%).

Les 63 circonscriptions de police de proximité présentent des résultats judiciaires plus favorables en matière de répression que le reste du territoire. Les mis en cause et les gardes à vue augmentent respectivement de 5,24 % contre 4,47 % au plan national et de 4,46 % contre 4,17 %. Les écrous baissent de façon moindre : - 7,7 % contre - 8,3 % au plan national. Les taux d'élucidation globaux présentent, eux aussi, des caractéristiques plus favorables, (quoiqu'en baisse, compte tenu du fort développement de la délinquance financière). En ce qui concerne la délinquance de voie publique, les faits élucidés présentent un différentiel plus favorable de 0,44 % contre 1,60 % au plan national. Les résultats de la répression sont nets. L'écart positif d'environ 0,8 point de pourcentage pour le nombre de personnes mises en cause est notamment à considérer, bien que les résultats du quatrième trimestre limitent la portée de l'analyse et imposent une certaine vigilance dans la coordination de l'activité de police judiciaire.

L'impact attendu s'est produit. Il paraît présenter la forme atténuée qui était espérée et se répartit différemment selon la nature des plaintes. Sans que cela remette en cause des données générales meilleures que la moyenne nationale, on doit constater que l'implantation de la police de proximité, spécialement dans les quartiers difficiles, s'accompagne d'une hausse des plaintes sur les infractions en rapport avec la violence, essentiellement les coups et blessures volontaires et les menaces. Les premières augmentent de 14,98 % (+ 4.012 faits) contre 11,83 % (+ 7.925 faits) au plan national et les secondes de 13,60 % (+ 2.084 faits) contre 12,32 % (4.017 faits). Simultanément, l'élucidation de ces deux types de délits est en hausse notable. Elle progresse ainsi pour les coups et blessures volontaires de quatre points (+ 12,71 %, + 2.242 faits contre + 8,77 %, + 4.177 faits au niveau national). Cette progression est de trois points pour les menaces (+ 11,65 %, + 1.023 faits contre + 8,81 %, + 1.804 faits) au niveau national. L'effet plus global d'un meilleur accueil est difficile à mesurer. On en trouve la marque essentiellement dans les plaintes pour vols simples. Si elles ont, au niveau national, augmenté de 0,6 % (soit 14.753 faits supplémentaires), on constate que cette augmentation se trouve surtout dans les 63 circonscriptions (10.192 faits supplémentaires).

Le bilan de l'impact sur la délinquance de la mise en place de la police de proximité ne peut pas éluder l'influence plus ou moins mobilisatrice des projets de service qui l'ont installée. Or, la situation est très différente selon les circonscriptions. 7 circonscriptions ont de très bons résultats, 5 circonscriptions ont de bons résultats par une augmentation de la répression et une stagnation de la délinquance, 8 circonscriptions ont des résultats équilibrés par la diminution de la délinquance, 24 circonscriptions ont des résultats équilibrés par une augmentation de la répression, 19 sites ne tirent pas profit de la police de proximité.

Source : ministère de l'Intérieur

3. Le problème des effectifs

Les débats en matière de police se concentrent habituellement, outre la délinquance, sur la question des effectifs. La controverse est d'autant plus aisée qu'il est toujours légitime d'adopter tel ou tel concept : parle-t-on des emplois budgétaires, des emplois réels, des adjoints de sécurité, des surnombres, chaque point de vue se défend. Votre rapporteur spécial n'entrera donc pas dans une polémique stérile, préférant se contenter d'examiner l'évolution future des effectifs de police.

Or, de ce point de vue, force est de constater que l'aménagement et la réduction du temps de travail (les « 35 heures ») font peser un risque majeur sur la disponibilité des forces de police. Comment, comme l'affirme le ministre de l'Intérieur, concilier les impératifs de respect de la loi, de maintien des capacités opérationnelles, de satisfaction des attentes des agents, de poursuite de l'extension de la police de proximité ? A vrai dire, nul ne peut apporter une réponse satisfaisante à cette question. De même que personne ne peut démentir que, pour éviter qu'une baisse de 10 % de la durée du travail ne se traduise par une baisse de 10 % de la présence policière sur le terrain (soit de l'ordre de 9.000 fonctionnaires de police), il faudra soit recruter bien au-delà des 3.000 créations de postes prévues pour 2002, soit « acheter » le temps de travail des policiers par le biais de repos et d'indemnités, soit utiliser les deux solutions. Votre rapporteur spécial rappellera aussi d'une part que le discours officiel du gouvernement est d'indiquer que le passage aux 35 heures se fera sans créations d'emplois dans la fonction publique, d'autre part que le basculement d'une circonscription de police dans le mécanisme de la police de proximité se traduit par une hausse de 10 % des besoins en hommes.

Ainsi, les 35 heures se traduiront nécessairement par une réduction de la capacité opérationnelle des forces de police et par l'accumulation des heures supplémentaires. Malgré les propos rassurants du ministre 33( * ) , il ne peut en être autrement.

Par ailleurs, même si tous les fonctionnaires au temps de travail ainsi allégé étaient remplacés en 2002, il faudrait tenir compte des délais nécessaires à leur recrutement, entre l'ouverture d'un concours et le recrutement effectif, et à leur formation :

Délais moyens entre l'ouverture et le pourvoi d'un poste dans la police nationale

(en mois)

Délai d'organisation du concours (*)

Délai d'attente des candidats reçus avant incorporation

Durée de la scolarité

Total

Commissaire

8

2

24

34

Lieutenant

12

2

18

32

Gardien de la paix

8

8

12

28

(*) Délai entre la date de l'attente du concours et celle des résultats d'admission

Source : Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

De même, votre rapporteur spécial ne peut que relever l'incertitude entourant le discours du ministre : les policiers supplémentaires serviront-ils à la police de proximité ou bien à la compensation des 35 heures ? 3.000 créations d'emplois ne pourront en tout cas servir aux deux.

Enfin toujours du point de vue des effectifs, de nombreuses critiques formulées chaque année restent valables. La répartition des effectifs sur le territoire, par mission et par service continue à faire débat. Ainsi, la Cour des comptes relève que seulement 39 % des effectifs de la direction des renseignements généraux travaillent sur les violences urbaines dans les 26 départements sensibles 34( * ) . Les adjoints de sécurité continuent à faire l'objet de discussions : le fait qu'ils ne soient pas considérés comme emplois budgétaires est d'autant plus anormal que personne ne songe plus aujourd'hui sérieusement à faire fonctionner les services de police sans eux ; on ne sait pas combien d'adjoints de sécurité sont effectivement en poste 35( * ) ; il ne faut pas oublier que, de même qu'un apprenti demande du temps de la part des artisans pour être formé, ces adjoints mobilisent des ressources humaines pour compenser la faible durée de leur formation. De même, votre rapporteur ne peut que renouveler les observations sur la pratique des surnombres (passés de 234 en 1998 à 2.162 en 2002) ou sur le maintien de personnes rémunérées sur crédits de fonctionnement 36( * ) . Le rapport entre emplois administratifs et personnels actifs se détériorera en 2002, quel que soit le mode de calcul employé, et reste bien en deçà des moyennes européennes. Enfin, l'accumulation des heures supplémentaires, non payées et donc récupérées en fin de carrière pose de vrais problèmes. Cela a trois conséquences : des départs anticipés de policiers en fin de carrière donc au traitement plus élevé que lors de la constitution des heures supplémentaires dues ; l'absence de remplacement des agents partis ainsi prématurément faute de support budgétaire pour le faire ; une déconnexion croissante entre le travail fourni et la rémunération mensuelle, qui tend à décourager l'effort. Ainsi, au 31 décembre 2000, il y avait plus de 8,18 millions d'heures supplémentaires ni payées ni récupérées, soit un coût budgétaire d'environ 85 millions d'euros. Pour les agents du corps de maîtrise et d'application, les heures non prises étaient d'environ 108 heures par agent ; pour les officiers, elles passent à 114 heurs par agent. A la préfecture de police de Paris, elles atteignent 159 heures par agent de ces deux corps. Or le passage aux 35 heures se traduira justement par des heures supplémentaires et un compte épargne temps...

Ainsi, on peut affirmer, quant au nombre d'emplois, que les motifs de critiques restent nombreux.

4. Les points d'ombre persistants

a) Les obscurités budgétaires

Le budget de la police nationale pratique lui aussi l'obscurité budgétaire.

La Cour des comptes insiste sur l'absence de connaissance, par le ministère lui-même, de ses coûts 37( * ) : emplois budgétaires présentés par corps et grade sans indication de leur répartition par service ou de leur localisation ; dépenses de fonctionnement ventilées de manière organique indicative ; coût complet de certains services non communiqués au Parlement, comme celui de la préfecture de police de Paris ; absence de coïncidence entre les missions opérationnelles, les services chargés de les exercer et les budgets de fonctionnement.

S'agissant du budget de fonctionnement, l'absence de détail de la ventilation des différentes mesures rend impossible l'appréciation concrète des mesures nouvelles décidées en faveur des moyens de fonctionnement par service, mais aussi par type de dépenses. Par exemple, il serait intéressant de savoir combien de gilets pare-balles seront acquis - il ne faudrait d'ailleurs pas que les fonctionnaires les portant soient désignés comme des cibles. De même, il serait utile de savoir si le ministère compte acquérir des herses pour bloquer les passages de voitures et éviter ainsi des fuites de véhicules que les policiers n'ont souvent pas les moyens - et parfois les consignes - de poursuivre, avec les conséquences que l'on peut imaginer sur leur état d'esprit. Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère indique : « quant à la répartition par article, elle sera établie en fonction des dialogues de gestion entamés avec les directions centrales et secrétariats généraux pour l'administration de la police durant le mois de novembre ; la direction de l'administration de la police nationale proposera alors un programme d'emploi des crédits au vu des spécificités particulières des grands services de police et des directives ministérielles ». D'après la note de présentation du budget du ministère, « outre la mise en oeuvre de la troisième phase de la police de proximité, [la hausse des crédits de fonctionnement] permettra également de consolider au niveau nécessaire les dotations de renouvellement des véhicules et les moyens de fonctionnement des services et de prendre en compte les dépenses nouvelles inéluctables résultant de la prise à bail de surfaces nouvelles (+ 3,8 millions d'euros) et de l'augmentation de la contribution de la France à l'organisation Europol qui progresse de 2,3 millions d'euros. » Votre rapporteur spécial ne peut que condamner fermement cette pratique qui prive la représentation nationale des informations lui permettant de vérifier les affirmations du ministre et d'exercer son vote de manière éclairée.

De même, votre rapporteur spécial ne peut pas savoir si la dotation demandée en informatique de police correspond effectivement aux besoins, ni la manière dont elle sera ventilée entre les articles. Il existe d'ailleurs une discordance entre la réponse au questionnaire sur les besoins en la matière et l'inscription budgétaire... L'examen détaillé des différents projets évoqués par le ministère fait aussi apparaître des besoins bien supérieurs aux crédits, dont votre rapporteur spécial n'a pas les moyens d'indiquer comment ils seront financés.

La mise en place du réseau Acropol semble quant à elle se dérouler dans des conditions difficiles, en tous cas plus délicates que prévues, notamment en raison de problèmes techniques. Malgré cela, le ministère conserve inchangé son objectif d'achèvement des travaux.

D'autres remarques traditionnelles restent d'actualité pour 2002. Ainsi de l'âge des véhicules, la réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial étant éclatante de franchise : « durant les dernières années, à partir de 1994, l'insuffisance répétée des crédits consacrés au renouvellement automobile a eu pour conséquence de retarder ce dernier, entraînant un vieillissement du parc. Ce vieillissement induit une augmentation du coût d'entretien et de réparation ainsi que du taux d'indisponibilité des véhicules ». En 2001, 30 % du parc ont dépassé leurs critères de réforme ; parmi eux, la moitié n'a pu être renouvelée. En matière de véhicules de maintien de l'ordre, le retard de renouvellement nécessiterait 33,5 millions d'euros pour être résorbé.

Enfin, plusieurs mouvements budgétaires restent à éclaircir comme les crédits destinés aux syndicats de police en 2002. Est-ce que la subvention aux autres syndicats du ministère est équivalente ? Qu'est ce qui justifie un traitement privilégié des syndicats de policiers par rapport à ceux des autres corps. Il y a là un champ d'investigation pour le contrôle.

b) Les silences

Le budget reste enfin muet sur des thèmes d'actualité d'importance, qui ne sont pas même évoqués dans les documents budgétaires ou dans les notes de présentation. Ainsi, on voit mal comment les contrats locaux de sécurité pourront continuer à se développer et, surtout, être respectés, entre les contraintes de la police de proximité et celles des 35 heures.

Les contrats locaux de sécurité

546 contrats locaux de sécurité (CLS) avaient été signés au 10 août 2001 sur le territoire national, toutes zones de compétence confondues. Ils recouvrent 5.057 communes dont 1.711 relèvent de la compétence de la police d'Etat et 3.346 de la gendarmerie nationale. Ils se répartissent entre 371 CLS communaux et 175 CLS intercommunaux. Ces contrats se caractérisent par une multiplicité des critères. Certains se limitent à un quartier, alors que d'autres vont jusqu'à couvrir l'ensemble d'un département. Il peut s'agir de quelques bâtiments, d'une ou plusieurs lignes de bus, tramway, train ou métro, d'un ou plusieurs centres commerciaux ou d'une plate-forme aéroportuaire. Enfin la durée dans le temps varie puisque quelques CLS ne sont mis en place que pour les périodes estivales, pour faire face à l'afflux important de population et à la délinquance qu'elle engendre.

Chaque CLS est donc unique. Chacun dispose de son plan d'objectifs et d'actions propre découlant d'un diagnostic local de sécurité. Chacune de ses actions fait l'objet d'un suivi, d'une évaluation et d'une adaptation en fonction de l'évolution de la délinquance et au travers d'indicateurs définis localement. C'est donc un dispositif en constante évolution pour s'adapter en permanence au réalité de la délinquance quotidienne spécifique. C'est pourquoi, l'évaluation des CLS ne peut se faire qu'au cas par cas et localement, au vu des indicateurs d'évaluation mis en oeuvre par les comités de pilotage. Les statistiques de la délinquance de la sécurité publique sont tenues au niveau de la circonscription, non de la commune, et de ce fait ne peuvent mesurer de manière absolue des dispositifs communaux. L'évaluation des CLS fait ainsi l'objet d'un suivi régulier par la mission interministérielle d'évaluation qui a produit trois rapports sur le sujet. La cellule interministérielle d'animation et de suivi des CLS s'attache elle aussi à apprécier les conditions et les effets de leur mise en oeuvre.

De l'analyse des CLS en zone police, il s'avère que 427 d'entre eux ont été signés par les procureurs de la République soit 99,3% représentant la quasi totalité des contrats.

Source : ministère de l'Intérieur

De même, aucune indication n'est donnée sur la nécessaire coordination avec les services de la gendarmerie, qui font eux aussi l'objet de tensions vives, et des douanes. A ce sujet, votre rapporteur spécial ne peut que rappeler les trois grands axes des 65 propositions du rapport, remis au Premier ministre en 1998, de notre regretté collègue député Roland Carraz et de notre collègue sénateur Jean-Jacques Hyest :

• donner une priorité absolue dans la répartition des effectifs aux régions les plus touchées par la délinquance de voie publique : grande couronne parisienne, grandes agglomérations de province, pourtour méditerranéen ;

• modifier les méthodes de fonctionnement, et notamment de ressources humaines, de la police et de la gendarmerie, en adoptant une optique de projet et une obligation de résultat : faire baisser la délinquance de voie publique génératrice du sentiment d'insécurité de nos concitoyens ;

• systématiser le partenariat, tant au niveau national que local, d'une part entre la police et la gendarmerie, d'autre part entre celle-ci et les autres administrations, notamment la justice, ainsi que les élus ; en effet, c'est l'ensemble du corps social qui doit faire reculer l'insécurité.

Surtout, le silence le plus étonnant concerne le nouveau contexte. Si le projet de loi de finances pour 2002 a été préparé avant les événements de septembre 2001, il n'en reste pas moins que l'on ne peut plus raisonner dans le même cadre. Or à l'Assemblée nationale, lors de l'examen des crédits du ministère de l'Intérieur, aucun amendement n'a été apporté pour tenir compte des conséquences de la situation terroriste actuelle. Il y a là au moins motif à étonnement.

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