Projet de loi de finances pour 2002 : Aménagement du territoire

II. PRINCIPAUX ENJEUX

A. LES ENJEUX DE LA RÉFORME DE LA PAT

1. L'ancienne carte de la PAT n'était plus conforme au droit communautaire depuis le 1er janvier 2000

a) Les nouvelles règles

Par courrier du 24 février 1998, la Commission européenne a signifié à tous les Etats membres que de nouvelles règles relatives aux aides à finalité régionale allaient s'appliquer en Europe à compter du 1 ^er janvier 2000.

Ce courrier demandait aux Etats de modifier tous leurs dispositifs d'aide à finalité régionale pour qu'ils soient conformes aux nouvelles règles à compter du 1 ^er janvier 2000.

Les principaux régimes d'aide à finalité régionale concernés en France par ces modifications étaient : la PAT, l'exonération de taxe professionnelle en zone PAT « industrie », les aides à l'immobilier d'entreprise des collectivités locales (décret n° 82-809), les aides à l'investissement des PMI (FDPMI), les aides au tourisme, les aides des sociétés de conversion (FIBM, FINORPA, SODIV, SODIE etc...).

Le Parlement tenu à l'écart ?

Dans le questionnaire qu'il avait adressé en juillet 1999 à la ministre de l'aménagement du territoire, dans la perspective de l'examen de la loi de finances pour 2000, votre rapporteur avait posé la question suivante : « Préciser la nature des réglementations européennes auxquelles le projet de réforme de la PAT doit se conformer. »

La ministre avait transmis la réponse suivante : « La réglementation européenne, à laquelle doit se conformer la réforme PAT, est fixée par les lignes directrices des aides à finalités régionale et l'article 88.3 du Traité CE. »

Sans être inexacte, cette réponse apparaît a posteriori comme lacunaire. Votre rapporteur estime que cette question fournissait à la ministre l'occasion d'indiquer que le régime de la PAT ne serait plus conforme au droit communautaire à compter du 1 ^er janvier 2000.

b) La mise entre parenthèse des aides à finalité régionale en 2000

Le gouvernement a décidé de suspendre les aides de la PAT à partir du 1 ^er janvier 2000.

Par conséquent, en l'an 2000, le comité interministériel d'aide à la localisation d'activités (CIALA) ne s'est réuni qu'une seule fois et n'a pas examiné les dossiers déposés après le 31 décembre 1999 ^{1( * )} .

Outre la PAT, le fonds d'aide à la délocalisation, le FAD, dont les crédits figurent au sein du FNADT mais qui sont, comme ceux de la PAT, attribués par le comité interministériel d'aide à la localisation d'activités (CIALA), a également été suspendu en l'an 2000.

2. La nouvelle carte de la PAT

a) Les modalités d'élaboration du nouveau zonage

La DATAR a transmis à votre rapporteur la « méthodologie » de l'élaboration de la nouvelle carte de la PAT :

	METHODE DE ZONAGE DE LA CARTE PAT « INDUSTRIE » POUR 2000-2006
	3 SERIES DE CRITERES DE ZONAGE
	1) Une série de critères d'aménagement du territoire :
	Cette série comporte 2 critères cumulatifs qui permettent de classer en zone PAT 15.3 millions d'habitants
	*Un critère mesurant la faiblesse de la richesse de la zone :
	les zones d'emploi ayant un revenu net imposable moyen par foyer fiscal inférieur à 78.454 F par foyer fiscal (moyenne nationale)
et	*Un critère mesurant la fragilité de la zone
	- les zones ayant un taux chômage supérieur à la moyenne nationale (11,3 % en 1998) ou - les zones ayant une baisse de la population supérieure à 1,2 % (entre 1990 et 1995)
	2) Une série de critères « mutations industrielles »
	Avec 2 critères alternatifs, qui permettent de classer 3,7 millions d'habitants en zone PAT « industrie »
	*Un critère mesurant les pertes d'emploi :
	- les zones d'emploi ayant de fortes suppression d'emplois décidées depuis 1996 et - celles ayant un taux chômage supérieur à 10 %
	*Un critère de mesure des emplois dans secteurs « sensibles »
	- les zones d'emploi avec un nombre élevé d'emplois dans les secteurs sensibles (textile, automobile, chantiers navals, armement, etc) et - celles ayant un taux de chômage supérieur à 10 %
	3) Une troisième série de critères :
	Cette série permet de sélectionner les grandes agglomérations fortement touchées par le chômage
	*Un critère pour les zones en soutien transitoire de l'objectif 1 des fonds structurels
	*Un critère destiné à certaines zones urbaines sensibles :
	- les zones ou agglomérations ayant un taux de chômage élevé supérieur à 13,9 % - certaines zones éligibles à l'objectif 2 des fonds structurels au titre des critères « ville »

b) La nouvelle carte est entrée en vigueur en l'an 2001

En droit interne, la nouvelle carte des zones PAT n'est entrée en vigueur qu'au mois d'avril dernier, avec la parution du nouveau décret relatif à la PAT (décret n° 2001-312 du 11 avril 2001 relatif à la prime d'aménagement du territoire). C'est ce décret qui sert de base juridique interne à la carte des aides à finalité régionale établie sous l'autorité de la commission européenne.

Le retard s'explique ainsi, selon la DATAR :

- Le projet de carte PAT a été adressé en juin 1999 à la Commission ; celle-ci a pris des délais pour répondre ;

- la Commission a refusé la première carte en septembre 1999, au motif que l'Etat avait découpé le zonage à l'intérieur des zones d'emploi (pour ajuster au mieux le zonage) ce que la Commission n'acceptait pas.

L'Etat a donc adressé une nouvelle carte le 24 janvier 2000 à la Commission après avoir révisé la méthode.

La Commission a finalement approuvé la carte par décision du 13 mars 2000.

La révision du zonage s'est faite avec une réduction de population imposée par Bruxelles (moins 3,6 millions d'habitants) ; l'exercice de zonage est donc devenu très difficile, puisqu'il a fallu faire sortir des zones anciennement éligibles.

La méthode de zonage devait répondre aux nouvelles exigences de la Commission :

n'utiliser qu'une unité statistique pour le zonage (la zone d'emploi)

classer la totalité de la zone ou l'exclure en totalité

avoir des zones éligibles d'au moins 100.000 habitants

définir une méthode avec 5 critères statistiques maximum

classer les zones en ordre croissant selon la gravité des critères statistiques

La méthode de zonage a été évoquée et discutée devant le CNADT ; plusieurs scénarios ont été présentés au CNADT, ce qui a donné lieu à de nombreux débats.

c) Le nouveau régime

Le zonage a été modifié. Désormais, la PAT ne concerne plus que 34 % de la population (contre 40 % auparavant).

Depuis longtemps, votre rapporteur estimait que les seuils d'éligibilité à la prime d'aménagement du territoire devaient être abaissés. Il se félicite que le nouveau régime de la PAT aille dans ce sens, en portant le critère d'éligibilité à 15 emplois créées (contre 20 emplois précédemment). Dans le cas des activités industrielles (en zones de « PAT industrielle »), le critère d'investissement passe à 2,3 millions d'euros (contre 3 millions d'euros précédemment).

• Les conditions d'attribution de la PAT varient selon la zone concernée.

Dans les zones de « PAT industrielle », la prime peut être attribuée à des entreprises industrielles, à hauteur d'au maximum 11,5 % à 23 % de l'investissement, selon la zone concernée (pour un montant maximum par emploi créé compris entre 8 000 euros et 11 000 euros selon la zone concernée) ou aux entreprises qui exercent des activités de services rendus aux entreprises, à hauteur d'au maximum 11,5 % à 23 % du coût salarial de l'emploi créé (pour un montant maximum de 11 000 euros par emploi).

Dans les zones de « PAT tertiaire » (ensemble du territoire national à l'exception de l'Ile-de-France et de la région lyonnaise), la prime peut être attribuée aux petites et moyennes entreprises qui exercent des activités de services rendus aux entreprises, dans la limite de 17 % du coût salarial de l'emploi créé (pour un montant maximum de 11 000 euros par emploi).

Dans toutes ces zones, la prime peut être attribuée aux entreprises qui mettent en oeuvre un programme de recherche et de développement, dans la limite des plafonds autorisés par l'encadrement communautaire des aides à la recherche et au développement (pour un montant maximum de 11 000 euros par emploi).

• Les entreprises peuvent bénéficier de la prime :

- Pour des programmes de création ou d'extension d'activités ;

- Pour des programmes de délocalisation d'activités issue des zones d'Ile-de-France les plus favorisées ;

- Pour des programmes de recherche et de développement.

En cas d'extension d'activité, les créations d'emplois doivent, en outre, correspondre à une augmentation d'au moins 50 % de l'effectif de l'établissement concerné par l'extension, sauf si plus de trente emplois sont créés.

• La prime d'aménagement du territoire est attribuée par décision du ministre chargé de l'aménagement du territoire, après avis d'un comité interministériel.

L'attribution de la prime est décidée en prenant en considération la capacité d'attirer le projet dans la zone éligible et le besoin de financement qu'il requiert. Le montant de la prime accordée par emploi créé peut être modulé, en tenant compte notamment de l'effet structurant du projet, de la situation socio-économique du bassin d'emploi et de l'importance du montant de l'investissement.

Il peut être dérogé au montant maximum par emploi créé pour des opérations exceptionnelles, soit par leur coût, soit par l'intérêt économique qu'elles présentent, notamment lorsqu'elles sont localisées dans les régions où existent des problèmes particulièrement graves d'emploi ou de déclin démographique.

Le premier versement de la prime est égal au tiers de son montant. Le solde est ensuite versé en une ou plusieurs fois : chaque versement complémentaire est calculé en fonction des emplois créés et des investissements réalisés au moment du versement, déduction faite des précédents versements.

La création des emplois et la réalisation des investissements retenus pour le calcul de la prime doivent intervenir dans un délai de trois ans.

B. LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : UNE PÉRIODE DE TRANSITION ?

La politique d'aménagement du territoire mise en oeuvre par le gouvernement actuel présente deux caractéristiques :

- un délaissement des dispositifs traditionnels : les outils financiers créés par la loi du 4 février 1995 n'ont pas été remis en cause par la loi du 25 juin 1999, mais ils sont, dans la pratique, vidés de leur contenu ;

- un flou dans le calendrier de la mise en oeuvre des instruments nouveaux, si bien qu'il est difficile de savoir si la période actuelle est une période de transition ou de point mort.

1. Certaines réformes annoncées tardent à entrer en vigueur

a) A quand une révision des zonages ?

Lors de son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999, la ministre de l'aménagement du territoire a estimé que les dispositifs de zonage existants étaient « nombreux, complexes et incompréhensibles » et que la plupart d'entre eux « ne servaient à rien ».

Malgré son a priori négatif à l'endroit des zonages, elle avait déclaré, lors de la discussion en séance des crédits de l'aménagement du territoire le 4 décembre 1999 : « Ce n'est donc qu' au cours de l'année 2000 que nous procéderons à la réforme des zonages et, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2001, nous soumettrons des propositions qui tiendront compte non seulement des résultats du recensement mais aussi des négociations en cours au niveau communautaire sur le régime d'exonération de taxe professionnelle en zonage. »

Finalement, le gouvernement a choisi d'attendre et, après avoir demandé un rapport sur le même sujet à Jean Auroux en 1998, a nommé nos collègues députés Geneviève Perrin-Gaillard et Philippe Duron parlementaires en mission. La mission parlementaire devait produire un état des lieux des zonages en France ainsi que des propositions, en concentrant son attention sur les zonages d'intervention et les zonages environnementaux.

Le rapport a été remis au Premier ministre le 27 mai dernier.

Il propose, afin de rendre plus lisible le dispositif actuel, de simplifier les zonages, par exemple en fusionnant certains d'entre eux (zones urbaines sensibles et sones de redynamisation urbaine) ^{2( * )} ou en harmonisant les procédures de classement d'espaces de valeur patrimoniale et paysagère.

Le rapport préconise également de renforcer le rôle de la contractualisation.

Enfin, la législation serait modifiée afin d'élargir les possibilités d'intervention des collectivités territoriales dans le domaine économique.

b) Les schémas de service

La loi du 25 juin 1999 prévoyait que les nouveaux schémas de service devaient entrer en vigueur avant le 31 décembre 1999, notamment pour servir de base à la négociation des nouveaux contrats de plan. Finalement, le calendrier a été inversé.

Le 26 octobre 2000, les schémas ont été finalisés.

Ils ont ensuite fait l'objet d'une concertation régionale et nationale, qui s'est close avec l'avis des deux délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire.

Sur la base des différents avis émis lors de ces consultations, le Gouvernement a modifié les projets initiaux. Arbitrés lors du CIADT du 9 juillet 2001, les schémas, dans leur version définitive, ainsi que le décret d'approbation auquel ils sont annexés, ont été transmis pour avis au Conseil d'Etat.

Les schémas portent sur neuf politiques publiques structurantes pour l'aménagement du territoire que sont l'enseignement supérieur et la recherche, la culture, la santé, l'information et la communication, les transports de marchandises et les transports de voyageurs, l'énergie, les espaces naturels et ruraux, et le sport.

c) La question lancinante des services publics en zone rurale

• La levée en 1998 du moratoire sur les fermetures de services publics en milieu rural



Un moratoire opposable aux fermetures de services publics en milieu rural a été mis en place le 10 mai 1993. Selon la DATAR, ses effets auraient été limités, la plupart des services publics étant installés dans des communes plus importantes que celles qui étaient visées. Aussi, sa levée a été décidée lors du CIADT du 15 décembre 1998, et confirmée par les circulaires du Premier ministre aux ministres et aux préfets du 7 juillet 2000, publiées au Journal Officiel du 12 juillet 2000.

L'évolution de l'implantation territoriale des services publics, en particulier en zone rurale, fait désormais l'objet d'un processus de coordination, de concertation et de compensation, décrit dans les circulaires susdites, et que la DATAR et les préfets sont chargés de mettre en oeuvre.



• Les maisons des services publics

Le cadre juridique de la constitution des maisons des services publics résulte de deux lois :

- la loi n°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dans son article 30-V ;

- la loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans ses articles 27 à 30.

Le décret n°2001-494 du 6 juin 2001, pris pour l'application des articles 27 et 29 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 et relatif aux maisons des services publics, précise les dispositions à suivre, notamment dans l'hypothèse d'un groupement d'intérêt public.

La DATAR a transmis à votre rapporteur spécial les informations suivantes.

« Résultant d'initiatives et de négociations locales », les maisons des services publics sont « très hétérogènes. L'Etat ne participe pas à toutes. Il n'en existe d'ailleurs à ce jour ni recensement, ni suivi centralisés. La Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat renouvelle pendant l'été 2001 l'effort de recensement auquel elle avait procédé en 1999.

Leurs modalités de financement reflètent leur hétérogénéité. Selon une tendance fréquente, chaque administration ou organisme participant prend en charge ses salariés et son équipement informatique, ainsi qu'une quote-part de charges communes.

Le CIADT du 9 juillet 2001 a décidé la création d'un comité de suivi des maisons des services publics, afin que les administrations, les organismes publics et les associations d'élus puissent se concerter au niveau central. Il a également décidé de lancer un appel à projets doté de 10 millions de francs afin d'aider la constitution de nouvelles maisons des services publics ».

d) la politique des pays et des agglomérations

A la date du 20 juillet 2001, plus de 280 pays, constitués, en cours de constitution ou en projet, étaient répertoriés au niveau national.

La parution, le 19 septembre 2000, du décret n°2000-09 d'application de l'article 22 de la LOADT du 4 février 1995 modifiée a permis d'initier les procédures de reconnaissance des périmètres (d'étude ou définitifs) de nombre d'entre eux.

Interrogée par votre rapporteur spécial sur sa contribution au financement des pays, la DATAR a fourni les informations suivantes.

Elle indique que « Depuis le comité interministériel du 15 décembre 1997, la DATAR a consacré une part significative de crédits du FNADT à la politique de pays, tant pour soutenir les capacités d'animation et d'études de pays en phase de préfiguration que pour soutenir certains de leurs investissements ».

Ainsi, la DATAR a lancé en 1998 plusieurs appels à projets en faveur des pays, et en 1999 a apporté un soutien à l'ingénierie territoriale au sein des pays.

En outre, la DATAR « a soutenu sur la section générale du FNADT, notamment dans le cadre des décisions du CIADT, de nombreux projets d'investissement intégrés au sein d'une stratégie de pays. Le pays devient progressivement le cadre d'intervention de référence de la DATAR pour son action en faveur du développement local ».

Enfin, la DATAR indique que les CPER 2000-2006 « prévoient une mobilisation sans précédent en faveur des pays. Sur l'ensemble des régions françaises, 4,3 milliards de francs de crédits FNADT ont ainsi été réservés et contractualisés avec les collectivités régionales pour accompagner les démarches territoriales de pays, d'agglomération et de parcs naturels régionaux. Aucune ventilation précise n'a encore été établie entre ces trois catégories de territoires, mais il ne fait pas de doute qu'une part importante de ces crédits pourra être mobilisée par les pays au cours de la période 2000-2006. Le FNADT servira en l'occurrence à accompagner les besoins d'ingénierie de ces territoires de projet mais également à financer les actions de développement ou d'aménagement innovantes ne pouvant bénéficier d'autres moyens ministériels ».

2. Les fonds créés par la loi du 4 février 1995 en déshérence

La loi du 4 février 1995 avait créé des fonds destinés à être les instruments financiers d'une politique ambitieuse d'aménagement du territoire. Où en sont ces fonds aujourd'hui ?

a) L'ancien fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN)

L'article 22 du projet de loi de finances pour 2001 a supprimé le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, ce à quoi s'était opposé le Sénat.

Dans son questionnaire relatif à la loi de finances pour 2002, votre rapporteur a demandé à la DATAR de présenter la répartition dans le budget de l'Etat des anciens crédits du FITTVN. Cette question est demeurée sans réponse.

b) Le fonds national de développement des entreprises (FNDE)

Le FNDE, créé par le CIADT du 15 décembre 1997, n'a jamais eu d'existence véritable. Par exemple, il ne dispose pas d'un comité de gestion. Il n'est pas non plus identifié en tant que tel dans les documents budgétaires.

Il comprend la DATAR, la Direction du Trésor, la Direction du Budget, la DARPMI, la DECAS, ainsi que des organismes gestionnaires : la BDPME/SOFARIS, la Caisse des dépôts et consignations. Son secrétariat est assuré par la DATAR.

Le label « FNDE » est utilisé pour englober diverses mesures d'aides aux entreprises.

c) Le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

La loi du 4 février 1995 avait créé le fonds de péréquation des transports aériens (FPTA), financé par une taxe spécifique. L'article 75 de la loi de finances pour 1999 l'a transformé en FIATA, financé par une fraction du produit de la taxe de l'aviation civile.

Le nouveau FIATA finance les infrastructures aéroportuaires, mais également l'ancienne mission du FPTA : le versement de subventions aux compagnies aériennes qui exploitent des lignes peu rentables mais dont l'intérêt d'aménagement du territoire est avéré.

Ce fonds constitue un élément extrêmement précieux. Aussi, votre rapporteur spécial s'inquiétait l'année dernière de constater que la section « transport aérien » du fonds, qui verse les subventions, n'était pas dotée dans le projet de loi de finances pour 2001.

Cette absence de dotation s'explique par la masse importante de crédits reportés d'année en année depuis 1996 en raison de la faible consommation constatée au cours des premiers exercices.

Votre rapporteur se réjouit de constater que la section « transport aérien » du FIATA fait l'objet d'une nouvelle dotation dans le projet de loi de finances pour 2002, de 15,245 millions d'euros.

Il s'inquiète cependant de la réduction du trafic aérien qui pourrait résulter des attentats du 11 septembre 2001, et se demande si des crédits plus importants ne seraient pas justifiés.

d) Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER)

• Le fonds de gestion de l'espace rural, créé par l'article 38 de la loi du 4 février 1995, n'a jamais réellement fonctionné.

Il ne dispose pas de la personnalité morale. Il est géré par le ministère de l'Agriculture et ses crédits figurent au chapitre 44-83 du budget de ce ministère. Ces crédits sont presque intégralement déconcentrés. Ils sont alors distribués par le préfet dans le cadre d'orientations pluriannuelles départementales définies après consultation d'une commission départementale de gestion de l'espace (CODEGE).

Il a pour objet de soutenir les actions concourant, notamment, à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles.

Sa ligne budgétaire a été supprimée en 1999, et n'a pas été rétablie par la suite. Cette situations s'explique notamment par l'ampleur des reports de l'année n-1 , que le tableau ci-après permet de mettre en évidence.

Les crédits du FGER depuis 1997

En millions d'euros

Année	LFI	Annulations de crédits	Reports de l'année n-1	Crédits ouverts	Crédits consommés
1997	22,87	22,11	46,19	46,95	27,59
1998	21,34	6,71	18,60	33,23	13,26
1999	-	-	20,05	20,05	10,32
2000	-	-	9,73	9,73	ND
2001	-	-	7,32	7,32	ND

Source : DATAR.

Votre rapporteur regrette la suppression du FGER , qui en son temps s'était révélé extrêmement utile pour les zones rurales, touchées par la dégradation de leur situation économique.

• Les dotations du FGER ont été intégrées en 2000 dans le fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) . Les CTE ont été créés par la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

Toute personne physique ou morale exerçant une activité agricole peut souscrire avec l'autorité administrative un CTE. Celui-ci comporte un ensemble d'engagements, portant sur les orientations de la production de l'exploitation, l'emploi et ses aspects sociaux, la contribution de l'activité de l'exploitation à la préservation des ressources naturelles, à l'occupation de l'espace ou à la réalisation d'actions d'intérêt général et au développement de projets collectifs de production agricole.

Le CTE a pour objectif d'inciter les exploitations agricoles à développer un projet économique global qui intègre les fonctions de l'agriculture mentionnées à l'article 1 ^er de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole ^{3( * )} .

Le préfet arrête un ou plusieurs CTE types, avec  lesquels doivent être compatibles les CTE.

Les CTE sont financés par un « fonds de financement des contrats territoriaux d'exploitation », dont les opérations sont inscrites au budget du ministère de l'agriculture dans les conditions fixées par la loi de finances. Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit de le doter de 76 millions d'euros.

Alors que l'objectif de départ était de 100 000 contrats à la fin de la législature, seulement 19 000 contrats, représentant près de 5 % des exploitations françaises, ont été signés. L'essor, tardif, semble cependant enclenché.

Selon les informations publiées par le gouvernement, 27 % des aides aux investissements iraient à l'amélioration des performances environnementales et du bien-être des animaux et 12 % à l'amélioration de la qualité des produits. Un exploitant toucherait en moyenne 26 680 euros par contrat.

• L'article 33 de la loi n°99-553 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire a créé un autre fonds, le fonds de gestion des milieux naturels (FGMN), destiné à appuyer financièrement les projets d'intérêt collectif spécifiquement orientés vers la protection, la réhabilitation ou la gestion des milieux ou habitats naturels. Ce fonds, qui ne remplace donc aucunement le FGER, finance, notamment, la mise en place du réseau Natura 2000 et des actions communautaires (LIFE).

C. L'INSUFFISANTE PÉRÉQUATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-REGIONS

Les contrats de plan pourraient utilement jouer un rôle péréquateur puisqu'ils sont destinés à financer des actions structurantes favorables au développement économique.

Dans son rapport public de 1998, la Cour des comptes a constaté que les précédentes générations de CPER ne remplissaient pas cet objectif :

« La décision a été prise en CIAT, au début de l'année 1993, de moduler la contribution de l'Etat aux troisièmes contrats de plan sur la base de critères objectifs permettant d'aider davantage les régions les moins favorisées. Il s'agissait de s'affranchir de la règle implicite selon laquelle l'Etat, jusqu'alors, apportait autant que les régions, favorisant ainsi celles qui faisaient un effort financier plutôt que celles qui avaient le plus de besoins.

Les régions métropolitaines ont ainsi été classées en trois groupes, en fonction de trois éléments : le potentiel fiscal par habitant en 1992 ; la moyenne du taux de chômage au cours des années 1990, 1991 et 1992 ; la variation de l'emploi entre 1984 et 1991. Par rapport aux contrats précédents, leurs enveloppes financières devaient être majorées, selon ce classement, de 23,5 %, 14,1 % et 9,4 % en francs courants, l'Ile-de-France devant avoir, pour sa part, une dotation réduite de 10 %.

Cette décision n'a pas été respectée. (...) A deux exceptions près (Picardie et Nord-Pas-de-Calais) les régions ont obtenu une majoration supérieure à celle qui avait été annoncée ; que la dotation de l'Ile-de-France a été elle aussi augmentée ; que chacun des trois groupes s'est vu attribuer en moyenne à peu près la même augmentation (42 % pour le premier, 38 % pour chacun des deux autres) et, surtout, que le classement relatif des régions a été complètement bouleversé. »

Plus le potentiel fiscal d'une région est élevé et plus, du point de vue de la péréquation, le montant de son attribution par habitant devrait être faible .

Cette règle est globalement respectée par les contrats de plan 2000-2006, comme l'indique le graphique ci-après.

Comparaison des enveloppes par habitant au titre des contrats de plan 2000-2006 et du potentiel fiscal des régions

Enveloppe du contrat de plan, par habitant (en francs par habitant)

Potentiel fiscal par habitant (en francs)

Source : Michel Mercier, rapport au nom de la mission d'information

chargée de dresser le bilan de la décentralisation (n° 447, 1999-2000).

En effet, la tendance (représentée par la droite) indique que les enveloppes de contrat de plan sont d'autant plus élevées que le potentiel fiscal de la région est faible.

Cependant, on observe également que certaines régions sont éloignées de cette droite. Les régions situées au-dessus reçoivent beaucoup de subventions par rapport à leur potentiel fiscal, celles situées en-dessous étant dans la situation inverse. Ainsi, la Corse est la région qui bénéficie le plus des contrats de plan. Paradoxalement, l'Ile de France figure parmi les régions favorisées par les contrats de plan. Inversement, certaines régions reçoivent peu de subventions par rapport à leur potentiel fiscal, ce qui dans certains cas peut sembler difficile à justifier (Auvergne).

Ce graphique montre donc que la pratique de l'aménagement du territoire ne correspond pas toujours aux objectifs affichés. Dans certains cas, elle tend à rendre les régions les plus riches encore plus riches, et les régions les plus pauvres encore plus pauvres.

D. LA CRÉATION DE L'AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX

1. La création de l'AFII

a) La situation initiale : un système éclaté

Avant la création de cette agence, les dispositifs visant à attirer les investissements étrangers en France avaient besoin d'être rationalisés. Leur complexité et parfois leur redondance ont été dénoncées dès 1995 par le rapport dit « Sautter-Melchior » puis plus récemment par la Cour des comptes et par le rapport de notre collègue Serge Vinçon au nom de l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.

Un texte législatif était indispensable pour créer la nouvelle agence. En effet, cet établissement ne semblait pouvoir être rattaché aisément à une catégorie existante d'établissements publics.

b) La création de l'AFII par un amendement gouvernemental à la loi sur les nouvelles régulations économiques

Finalement, un peu à la sauvette, le gouvernement a choisi de déposer un amendement, tendant à créer une agence regroupant tous ces dispositifs, au projet de loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques à l'occasion de son examen par le Sénat. Votre rapporteur déplore cette méthode qui a interdit à la commission des finances d'examiner dans le détail le projet du gouvernement et d'envisager les aménagements qui auraient pu se révéler nécessaires. Le Sénat a néanmoins adopté cet amendement.

Les conditions d'application de la loi doivent être fixées par un décret d'application actuellement soumis au Conseil d'Etat, section Finances. Il devrait être publié à l'automne, à une date qui sera celle de création effective de l'Agence.

Votre rapporteur, s'il est réservé sur la méthode retenue par le gouvernement pour la création de cet établissement public d'un type nouveau, approuve le principe d'une rationalisation des dispositifs existants.

2. Présentation de l'AFII

Selon l'article 144 de la loi sur les nouvelles régulations économiques promulguée le 15 mai 2001, « il est créé sous le nom d'Agence française pour les investissements internationaux, un établissement public à caractère industriel et commercial, placé sous la tutelle du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé de l'aménagement du territoire ».

Le dispositif est le suivant :

- un établissement public industriel et commercial basé à Paris, dénommé Agence française pour les investissements internationaux (AFII). Son conseil d'administration sera ouvert aux collectivités locales et aux entreprises ;

- des correspondants à l'étranger : les bureaux de la DATAR ;

- des correspondants dans les régions (un seul par région) qui pourront être soit les commissaires de la DATAR, soit des agents des collectivités locales. La désignation des correspondants résultera du dialogue local entre les différents partenaires.

Les ressources de l'Agence seront constituées de dotations de l'Etat, de redevances pour service rendu, et du produit de ventes. Le projet de budget pour 2002 est de l'ordre de 15 millions d'euros, dont 80 % de ressources budgétaires par des subventions directes du MINEFI et de la DATAR.

E. LA CRÉATION D'ENTREPRISE EN ZONE DÉFAVORISÉE

1. Un outil essentiel de la politique d'aménagement du territoire

Le soutien à la création d'entreprise est une nécessité qui ne concerne pas que les nouvelles technologies. La création d'activité est une composante essentielle d'une politique d'aménagement du territoire fructueuse.

Depuis plusieurs années maintenant, votre rapporteur souligne l'intérêt des plates-formes d'initiative locale dans le soutien à la création d'entreprise dans les parties les plus fragile du territoire.

Ces associations, qui rassemblent des acteurs publics et privés, ainsi que des fonds publics et privés, attribuent des prêts d'honneur aux créateurs d'entreprise. Elles suivent la mise en place des projets par le biais de parrainages.

Le succès des plates formes est réel. Leur nombre est passé de 87 en 1996 à 228 aujourd'hui. Selon les chiffres fournis par la DATAR, en l'an 2000, elles ont financé 4 600 entreprises (contre 2800 en 1999 et 1950 en 1998), ont accordé 212 millions de francs (32 millions d'euros) de prêts d'honneur (les prêts bancaires s'élevant à 800 millions de francs, soit 122 millions d'euros, l'effet de levier des prêts d'honneur se renforçant selon la DATAR), et ont permis la création de 11 000 emplois (contre 7 000 emplois en 1999, et 4300 emplois en 1998).

Il convient de souligner le taux élevé d'entreprises survivantes après 5 ans d'activité (80 %).

Ces résultats ont été obtenus, notamment, par la mobilisation des acteurs locaux, en particulier de 10 000 bénévoles (administrateurs, membres du comité d'agrément et parrains), qui complètent l'action des 300 permanents des associations.

Lors de son déplacement à la Réunion en 1999, il avait été indiqué à votre rapporteur que 10 % des emplois créés dans l'île résultaient d'entreprises aidées par la plate-forme. Votre rapporteur a pu constater que le fonctionnement des autres plate-formes visitées en 1999 (Marseille, Besançon, Aurillac, Rodez, Orléans) était également satisfaisant.

2. L'amélioration du cadre juridique

Il y a un an, votre rapporteur déplorait que l'activité des plates-forme se heurte à des contraintes législatives . En particulier, la rédaction de l'article 238 bis du code général des impôts limitait le bénéfice de l'agrément du ministère des finances aux seules associations qui aidaient à la création d'entreprise. Par conséquent, une plate-forme qui aidait à la création mais aussi à la reprise d'entreprise ne pouvait plus bénéficier de l'agrément.

Pourtant, l'aide à la reprise d'entreprise est essentielle dans les zones marquées par le déclin économique. C'est pourquoi, à trois reprises depuis 1999 (projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, projet de loi de finances pour 2000, proposition de loi « entreprise et territoire »), votre rapporteur spécial a proposé un amendement destiné à remédier à cette incohérence.

Votre rapporteur spécial se réjouit que ce problème ait été résolu par l'article 43 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000.