III. LES DÉPENSES DE CHARGES SOCIALES
Un crédit de 4,30 milliards d'euros (28,21 milliards de francs) est inscrit au chapitre 33-91 « Personnel en activité - prestations et versements obligatoires », en progression de 23 % par rapport à 2001 .
- • Le versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF)
-
•
La cotisation à la charge de l'Etat
au titre des
versements dus par les employeurs (0,1 %) sur les salaires plafonnés
au fonds national d'aide au logement (FNAL)
s'établit à 51
millions d'euros (334,54 millions de francs), soit une augmentation de 9,7 %.
• Le versement de l'Etat au titre de la compensation démographique des régimes de sécurité sociale s'élève en 2002 à 2,72 milliards d'euros (17,84 milliards de francs), en progression de près de 40 %. L'Etat contribue en effet à la fois à la « compensation démographique généralisée » entre régimes de base obligatoires de sécurité sociale, et à la « surcompensation » spécifique entre régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.
Les mécanismes de compensation
Les
mécanismes des compensation constituent le garant de la
solidarité financière entre les différents régimes
de retraite. En effet, ils permettent aux régimes dont
l'équilibre démographique est le plus dégradé de
recevoir une participation des régimes dont l'équilibre
démographique est plus favorable.
Ces mécanismes ont pour objectif de pallier l'existence d'un grand
nombre de régimes en mutualisant les éléments
démographiques, en cohérence avec la logique d'un financement en
répartition.
1. Compensation généralisée
Instituée par la loi n° 74-1094 du 24 décembre
1974 (devenue les articles L.134-1 et L.134-2 du code de la
sécurité sociale), la compensation
généralisée est un mécanisme de
rééquilibrage financier entre les régimes obligatoires
d'assurance-maladie et d'assurance-vieillesse. On ne détaillera par la
suite que les compensations entre régimes d'assurance vieillesse. On
notera cependant qu'il existe une compensation généralisée
entre régimes d'assurance maladie. Elle s'effectue selon les mêmes
principes que la compensation vieillesse généralisée. Elle
est complétée par un système de compensations
bilatérales maladie entre le régime général et
certains régimes spéciaux de salariés (mines, marins,
SNCF, RATP, militaires, Banque de France). Celles-ci ont pour objet
d'opérer un transfert sur la base des charges et des produits qui
seraient ceux de chacun des régimes spéciaux s'ils étaient
alignés sur le régime général.
Dans un souci de simplification, la compensation
généralisée vieillesse ne concerne que les régimes
légaux de base justifiant d'un effectif d'actifs cotisants et de
retraités titulaires de droits propres, âgés de 65 ans et
plus, au moins égal à 20.000. Les « petits »
régimes ne sont donc pas visés ainsi que les régimes
complémentaires (de nature conventionnelle).
Cette compensation s'exerce à deux niveaux :
- une compensation entre les régimes de salariés et les
régimes de non salariés : elle s'opère sur une base
exclusivement démographique entre un régime fictif
réunissant l'ensemble des régimes salariés et chacun des
régimes de non salariés en se référant à la
prestation moyenne la moins élevée. La charge du transfert ainsi
calculé globalement est ensuite répartie entre tous les
régimes de salariés
au prorata
des masses salariales ;
- une compensation entre régimes de salariés :
calculée sur la base d'un régime unique fictif versant à
chaque retraité de droit direct âgé de 65 ans ou plus, une
prestation commune égale à la pension moyenne des salariés
agricoles (pension moyenne, la moins élevée de tous les
régimes de salariés). Elle tend à pallier non seulement
les déséquilibres mais également les disparités de
capacités contributives : on la qualifie de compensation
« économique ».
2. Compensation spécifique
Instituée par l'article 78 de la loi de finances pour 1986, la
compensation spécifique, dite « surcompensation », a
pour but de mettre en oeuvre sur des bases élargies les principes
mêmes de la compensation démographique
généralisée. En effet, celle-ci est établie sur des
bases minimales (retraités de droit direct de plus de 65 ans
uniquement, à l'exclusion des droits dérivés).
L'exposé des motifs du projet de loi instituant la compensation
généralisée prévoyait qu'un système
correspondant à une compensation plus large pourrait être mis en
place lorsque les régimes seraient harmonisés. L'objet de la
surcompensation est précisément de mettre en oeuvre, entre les
régimes spéciaux - qui présentent une très grande
homogénéité - cette solidarité plus forte,
prévue dès l'origine par le législateur.
Les modalités d'application de la surcompensation définies par le
décret n° 86-100 du 23 janvier 1986 comportent les
éléments suivants :
- élargissement du champ aux retraités de plus de
60 ans et aux droits dérivés ;
- calcul de la prestation de référence sur la pension
moyenne servie par les régimes concernés ;
- prise en compte des capacités contributives des régimes en
fonction des masses salariales indiciaires.
Elle s'analyse donc comme un « troisième
étage » de la compensation généralisée,
dont le premier concerne l'ensemble des régimes de salariés, et
le deuxième le bloc des régimes de salariés et les
différents régimes de non-salariés.
Cependant, les résultats de la surcompensation ne sont pas pris en
compte dans leur totalité mais sont affectés d'un coefficient qui
en limite les effets. La mise en oeuvre de ce mécanisme ayant
été effectuée progressivement, le taux a dans un premier
temps été fixé à 22 %, puis à 30 %
(en 1992). Il a été de 38 % entre 1993 et 1999. Depuis 2000,
ce taux évolue à nouveau : il est passé à
34 % en 2000, puis à 30 %, comme en 1992, en 2001 et 2002.
Appliquée au taux de 30 %, la surcompensation revient à
effectuer la neutralisation des charges des régimes sur la base de la
prestation moyenne la plus faible parmi les régimes concernés.
Elle s'effectue donc également à cet égard sur des bases
minimales.
3. La mise en oeuvre des opérations de compensation
Les sommes correspondant aux soldes positifs des diverses compensations sont
versées par les régimes débiteurs à un compte
spécial ouvert à la Caisse des dépôts et
consignations. Celui-ci reverse alors aux régimes créanciers les
sommes correspondant aux soldes négatifs (article D.134-7 du code de la
sécurité sociale, alinéas 1 et 2).
Comme les paramètres définitifs de l'année n pour le
calcul des transferts ne sont disponibles, au mieux, que le second semestre de
l'année n+1, il a été retenu un mécanisme en
deux temps :
- au début de l'année n, les montants et les dates des
acomptes provisionnels sont fixés par arrêté conjoint des
ministres chargés des affaires sociales et du budget (article D.134-7,
alinéas 3, 4 et 5), sur la base de données
prévisionnelles ;
- les soldes à régulariser sont déterminés au
cours du second semestre de l'année n+1 quand les informations
définitives sont connues.
La compensation donnait habituellement lieu à des versements d'acomptes
mensuels et à une régularisation en n+2.
Lorsque les montants effectifs des acomptes annuels pour l'exercice en cours
sont arrêtés en mars, ils donnent lieu à la publication
d'un arrêté conjoint du ministère de l'emploi et de la
solidarité et du ministère de l'économie, des finances et
de l'industrie précisant l'échéancier mensuel des
versements (à verser ou à recevoir) pour chaque régime
(avec un jeu à somme nulle à chaque échéance, les
sommes versées par les uns étant immédiatement
perçues par les autres).
Pour 2001, l'arrêté du 1
er
mars 2001 met ainsi à
la charge de l'Etat les montants suivants au titre de la compensation
généralisée et de la compensation spécifique
vieillesse :
Par
ailleurs, l'année 2001 a été caractérisée
par un double apurement. En effet, il a semblé nécessaire de
marquer le retour à un décalage temporel moins important entre
les acomptes payés une année et les apurements afférents
qui doivent désormais intervenir l'année suivante et non plus
deux ans après comme c'était le cas depuis 1998.
Ce retour à un apurement en n+1, s'agissant de transferts
inter-régimes, permet également au régime des pensions
civiles et militaires de retraite de suivre les mêmes règles
d'imputation que les autres régimes qui sont passés en droits
constatés. La lisibilité des comptes sociaux devrait s'en trouver
améliorée.
Compte tenu de l'arrêté du 12 février 2001, qui a
fixé les apurements définitifs pour 1999, il est prévu de
procéder en 2001 au règlement de deux apurements de compensation,
le dernier au titre de l'exercice 2000 devant intervenir en décembre
2001.
Au total, ces deux apurements devraient faire diminuer la charge nette des
régimes de fonctionnaires et des ouvriers de l'Etat (civils, militaires
et La Poste) d'environ 0,30 milliard d'euros (1,97 milliard de francs).
Enfin, La Poste devrait recevoir au total environ 33,5 millions d'euros
(219,75 millions de francs) au titre des acomptes 2001, des apurements 1999 et
des apurements 2000.
Au total, la charge nette pour le budget de l'Etat devrait donc s'élever
à environ 2,21 milliards d'euros (14,50 milliards de francs).
La dotation du projet de loi de finances pour 2002, 2.718 millions d'euros
(17,83 milliards de francs), a été calculée sur la base du
montant prévisionnel mis à la charge de l'Etat au titre de la
compensation vieillesse en 2001 (acomptes 2001 et apurements 1999 et 2000
prévisionnels), s'agissant du régime des fonctionnaires, des
militaires et de celui des ouvriers de l'Etat. Elle connaît un rebond
dû notamment aux facteurs démographiques (notamment par rapport au
régime général dont la masse salariale, jusque-là
en très forte expansion, connaît finalement un ralentissement).
En effet, les chiffres définitifs pour 2001 devraient d'ores et
déjà montrer un dépassement de 0,27 milliard d'euros
(1,77 milliard de francs) par rapport aux prévisions de la loi de
finances initiale, et ce malgré l'impact à la baisse de la
prestation de référence pour la compensation
généralisée sur les transferts définitifs pour 1999
à la charge de l'Etat. Par rapport aux prévisions d'apurements,
les facteurs démographiques ont donc eu un impact considérable.
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Le tableau ci-dessous illustre la façon dont les crédits de cet agrégat ont évolué :
